공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제91조 제1항 위헌제청

제청법 원　광주지방법원 해남지원(2005. 10. 21. 2005카기143 위헌법률심판제청) 제청신청인　김○윤 대리인 법무법인　빛고을종합법률사무소 담당변호사　정경일 당해사 건　광주지방법원 해남지원 2004가단5645 소유권이전등기청구

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제91조 제1항 중 ‘당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 전라남도 진도군은 해안도로 개설을 목적으로 전남 진도군 ○○면 산 85의 6번지 3,455㎡를 1994. 9. 10. 제청신청인으로부터 협의매수하여 1995. 3. 7. 소유권이전등기를 하였는바, 그 중 1,818㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 ○○면 659번지로 분할되어 잡종지로 지목이 변경되고 도로로 이용되고 있지 않아 원소유자인 제청신청인은 이 사건 토지에 대하여 반환요청을 하였으나, 진도군은 환매권 행사기간 안에 환매권을 행사한 사실이 없고 이 사건 토지는 계속하여 공익사업이 진행중에 있다는 이유로 이를 거부하였다. (2) 제청신청인은 2004. 11. 23. 전남 진도군을 상대로 광주지방법원 해남지원에 2004가단5645호로 이 사건 토지에 관하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것. 이하 ‘공토법’이라 한다) 제91조 제1항에 의한 환매권행사를 원인으로 하는 소유권이전등기청구의 소를 제기하고 환매권 행사기간 내인 2004. 12. 7. 진도군에 대하여 환매의 의사표시를 하였으나, 진도군은 환매권 행사요건의 하나인 ‘환매대금의 선이행의무’를 환매권 행사기간 내에 준수하지 아니하여 환매권을 행사한 사실이 없다고 주장하였다. (3) 이에 제청신청인은 환매대금의 선이행의무를 규정하고 있는 공토법 제 91조 제1항에 대하여 위헌제청신청을 하였고(2005카기143), 제청법원은 이를 받아들여 헌법재판소에 동 조항에 대한 위헌법률심판을 제청하였다. 나. 심판대상 및 관련규정 제청법원은 공토법 제91조 제1항의 위헌 여부를 제청하면서, 구체적으로는 환매권 행사요건의 하나인 환매대금의 선이행의무를 다툰다. 그런데 동 조항은 환매대금의 선이행의무 외에도 환매권의 대상 및 발생요건 등을 정하고 있으므로, 이 사건에서는 동 조항 중 환매대금의 선이행의무를 규정하고 있는 부분에 한정하여 위헌법률심판의 대상으로 삼는 것이 상당하다. 그렇다면 이 사건의 심판대상은 공토법 제91조 제1항 중 ‘당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 이 사건 법률조항이 포함된 공토법 제91조 제1항 및 제2항의 내용은 다음과 같다. 제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지ㆍ변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. ② 제1항의 규정은 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 당해 사업에 이용하지 아니한 때에 이를 준용하되, 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 이를 행사하여야 한다. 2. 법원의 위헌제청이유와 이해관계인의 의견 가. 제청법원의 위헌심판제청이유 요지 진도군이 이 사건 토지를 도로개설을 목적으로 협의취득한 행위는 그 성질이 사적인 매매라고 할 것이어서 환매대금의 지급의무와 소유권이전등기의무는 각 동시이행관계에 있음에도 불구하고, 이 사건 법률조항이 환매권자가 환매기간 내에 환매대금을 사업시행자에게 선지급할 것을 요구하는 것은 사업시행자에게 아무런 합리적 근거 없이 우월한 지위를 부여하고 원래 토지소유자인 환매권자의 환매권행사를 어렵게 하는 차별적인 조항으로 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위반된다. 환매권은 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권에 속하는바, 환매대금의 지급과 소유권이전등기의무를 동시이행관계로 규정하더라도 환매권자나 사업시행자 어느 쪽에 유리하거나 불리하지 않음에도 불구하고, 사적인 매매인 환매권행사에 있어 매수인인 환매권자가 매매대금을 반드시 선이행하여야만 이전등기를 받을 수 있도록 한 것은 국가가 불필요하게 환매권자의 권리를 제한하는 것이어서 과잉금지원칙에 위반되어 환매권자의 재산권을 침해한다. 나. 제청신청인의 의견요지 공익사업을 위한 협의취득 또는 수용의 대상이 되는 토지의 소유자로서는 당해 토지가 더 이상 객관적으로 공익목적에 필요 없게 되었다는 사실을 안다는 것과 취득일로부터 10년 이내에 환매권을 행사한다는 것이 쉽지 아니한데, 이에 더하여 환매대금에 대해서 이를 선지급하여야 한다는 것은 환매권을 보장한 법의 취지를 무의미하게 만드는 것이다. 다. 건설교통부장관의 의견요지 환매권자가 법률상의 요건을 갖추어 환매권을 행사하게 되면 사업시행자의 의사와 관계없이 토지소유권이 환매권자에게 이전되므로, 환매권의 행사는 공익사업용지 취득시 사전보상의 원칙과 균형을 유지한다는 점과 환매권이 형성권으로서 일방적 의사표시로 성립한다는 점을 고려할 때, 환매의 의사표시뿐만 아니라 환매대금의 선지급이 반드시 필요하다. 따라서 공토법 제91조 제1항에서 규정한 환매권행사의 전제조건으로 환매권자가 수령한 보상금의 상당금액을 사업시행자에게 미리 지급하도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다. 3. 적법요건에 대한 판단 공토법이 정하고 있는 환매의 요건으로는 적법한 환매권자, 환매목적물, 환매권의 발생요건 충족, 환매권 행사기간 내의 행사, 환매가격 즉 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액의 선지급이다. 이 사건의 경우 환매의 요건 중 환매대금의 선이행 이외의 부분은 모두 충족된 것으로 보이고, 제청법원은 공토법 제91조 제1항 규정 중 환매대금의 선이행의무를 규정한 부분 즉 이 사건 법률조항이 위헌의 소지가 있다고 주장하고 있는바, 위 부분이 위헌이라면 제청신청인의 환매대금지급과 사업시행자인 진도군의 소유권이전등기는 동시이행관계에 있게 되고, 따라서 제청신청인은 환매권 행사기간 내에 환매권을 적법하게 행사한 것이 되므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 당해 소송사건에서 재판의 전제가 된다. 4. 본안에 대한 판단 가. 환매권의 의의와 법적 성질 (1) 환매권이란 공용수용의 목적물이 공익사업의 폐지 등의 사유로 불필요하게 된 경우에 그 목적물의 피수용자(토지소유자 또는 그의 포괄승계인)가 일정한 대가를 지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는 권리를 말한다. 이와 같이 수용된 토지 등이 공공사업에 필요 없게 되었을 경우에 피수용자가 그 토지 등의 소유권을 회복할 수 있는 권리, 즉 환매권은 헌법이 보장하는 재산권에 포함된다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38, 55-57 ; 헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10, 판례집 17-1, 608, 614). (2) 한편, 환매권은 개별법규가 인정한 민사법상의 권리이며(대법원 1992. 4. 24. 선고 92다4673 판결 ; 헌재 1994. 2. 24. 92헌마283, 판례집 6-1, 107, 114), 환매는 환매기간 내에 환매의 요건이 발생하면 환매권자가 수령한 보상금의 상당액을 사업시행자에게 지급하고 일방적으로 의사표시를 함으로써 사업시행자의 의사에 관계없이 성립되는 것으로서 환매권은 형성권의 일종이라고 할 것이다(대법원 2000. 11. 28. 선고 99두3416 판결 ; 헌재 1995. 3. 23. 91헌마143, 판례집 7-1, 398, 409). 나. 환매권에 관한 입법연혁 (1) 우리 나라의 토지수용법은 일본의 토지수용법을 참고로 하여 1962. 1. 15. 법률 제965호로 제정되었는데, 일본 토지수용법(제106조)상의 ‘매수권’(買受權)을 모델로 하여 환매권제도를 도입하였다. 토지수용법 제71조(환매권) 제1항은 “사업인정 후 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 사업의 폐지ㆍ변경 기타의 사유로 인하여 수용한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때에는 그 협의취득일 또는 수용당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 그 필요 없게 된 때로부터 1년, 그 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 당해 토지 및 토지에 관한 소유권 이외의 권리에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 기업자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.”고 규정하였고, 위 조항에 대해 대법원은 토지수용법 제71조에 의한 환매권을 행사함에 있어서는 선지급제공 즉 보상받은 금액을 미리 기업자에게 제공하여 환매를 구하여야 한다고 하여 환매권자에게 선지급의무가 있다고 판시하였다(대법원 1976. 2. 24. 선고 73다1747 판결). (2) 또한, 수용이 아닌 ‘협의’에 의하여 공공사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용과 이에 따르는 손실보상에 관한 기준과 방법을 정하기 위하여 1975. 12. 31. 법률 제2847호로 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 ‘공특법’이라 한다)이 제정되었는데, 동법 제9조(환매권) 제1항은 “토지 등의 취득일부터 10년 이내에 당해 공공사업의 폐지ㆍ변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었을 때에는 취득당시의 토지 등의 소유자 또는 그 포괄승계인(이하 ‘환매권자’라 한다)은 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 취득일부터 10년 이내에 토지 등에 대하여 지급한 보상금의 상당금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지 등을 매수할 수 있다.”고 규정하였고, 위 조항에 대해 대법원은 공특법 제9조에 의한 환매권의 경우 구 토지수용법 제71조에 의한 환매권의 경우와 같이 환매대금의 선이행을 명문으로 규정하고 있으므로 환매대금 상당을 지급하거나 공탁하지 아니한 경우는 환매로 인한 소유권이전등기청구는 물론 환매대금의 지급과 상환으로 소유권이전등기를 구할 수 없다고 판시하였다(대법원 1996. 2. 9. 선고 94다46695 판결). (3) 한편, 2002년에는 토지수용법과 공특법이 보상절차와 기준 등에 관하여 불일치하는 것을 개선하고자 양 법률을 폐지하고 이들을 통합적으로 계승한 ‘공토법’이 제정되었는데, 동법 제91조(환매권) 제1항은 위와 같은 입법연혁과 그 규정내용을 고려할 때 역시 환매대금의 선이행의무를 환매권행사의 요건으로 정하고 있다고 할 것이다. 다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (1) 재산권의 침해 여부 (가) 이 사건 법률조항이 환매의 의사표시와 함께 환매대금의 선이행의무를 규정한 것은 입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 따라 헌법상 보장되는 재산권에 해당하는 환매권의 내용과 한계를 형성한 것이라고 봄이 상당하다. 따라서, 이 사건에서는 공토법 제91조 제1항이 규정하고 있는 환매권의 내용과 한계가 비례의 원칙에 부합하는지 여부가 문제된다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 947-948 ; 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289, 305-306 참조). (나) 공토법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 한다(동법 제1조). 공토법상의 환매제도는 공익사업의 폐지ㆍ변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 당해 토지를 환매할 수 있도록 토지의 원소유자에게 환매권을 인정함으로 써 재산권의 적정한 보호 및 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진이라는 입법목적을 실질적으로 달성하고자 하는 것인바, 이는 우리 헌법상 추구할 수 있는 정당한 목적이라고 할 것이다. 한편, 앞의 환매권에 관한 입법연혁에서 본 바와 같이 종래 공익사업용지의 ‘수용’에 의한 취득을 규율하던 토지수용법(제71조 제1항)과 ‘협의’에 의한 취득을 규율하던 공특법(제9조 제1항)이 모두 환매대금의 선이행의무를 규정하였을 뿐만 아니라, 택지개발촉진법(제13조 제1항), 국가보위에관한특별조치법제5조제4항에의한동원대상지역내의토지의수용ㆍ사용에관한특별조치령에의하여수용ㆍ사용된토지의정리에관한특별조치법(제2조 제2항), 그 밖에 광업법(제89조), 도시개발법(제21조), 사회기반시설에대한민간투자법(제20조), 주택법(제27조) 등 많은 법률에서 환매권자의 환매대금 선이행의무를 규정하고 있는바, 이와 같이 공익목적을 위한 토지의 취득에 뒤따르는 환매권을 형성함에 있어 환매대금의 선이행의무는 우리 법체계상 일반적으로 받아들여져 왔다는 점에서 이 사건 법률조항이 규정하는 환매대금의 선이행의무가 전혀 부적절한 것이라고는 할 수 없다고 할 것이다. 제청법원은 사업시행자인 진도군이 이 사건 토지를 도로개설을 목적으로 협의취득한 행위는 그 성질상 사적인 매매에 불과하고, 따라서 제청신청인의 환매권행사로 인한 환매대금의 지급의무와 진도군의 소유권이전등기의무 역시 동시이행관계에 있다고 보아야 한다고 주장하나, 협의취득이라 하더라도 협의의 상대방 또는 협의 자체가 공권적으로 확정되는 등 공법적 규제를 받을 뿐만 아니라 토지수용이라는 사실상의 후속조치가 존재하기 때문에 토지소유자가 협의매수에 불응하는 경우 수용당한다는 심리적 강박감으로 인하여 실제로는 그 의사에 반하여 협의에 응하는 경우가 많아 실질적으로는 수용의 경우와 다르지 않다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38, 58-59 참조). 따라서, 진도군의 이 사건 토지의 취득이 수용이 아닌 협의취득이었다는 사유만으로 환매권자의 환매대금지급과 사업시행자의 소유권이전등기가 동시이행관계에 있어야 한다고 할 수는 없다. (다) 헌법 제23조 제1항은 입법자에게 재산권에 관한 규율권한을 유보하고 있는바(헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10, 판례집 17-1, 608, 614), 환매권에 관하여 입법자는 협의매수토지 또는 수용토지에 대한 공익사업목적이 소멸한 경우에 원래의 토지소유자가 그 토지의 소유권을 회복할 수 있는 권리의 내용, 성립요건, 행사기간ㆍ방법 및 소유권 회복시 국가나 기업자에게 지급하여야 할 대금 등을 규정함으로써 그 권리를 구체적으로 형성하여 보장함과 동시에 이를 법적 안정성, 형평성 등 다른 헌법적 요청과 조화시키는 내용의 법령을 제정하여야 할 것이고, 원토지 소유자로서는 입법자가 제정한 법령에 의하여 토지소유권의 회복에 관한 권리를 행사할 수 있는 것이라고 해석함이 상당하다고 할 것이다(대법원 1998. 4. 10. 선고 96다52359 판결 ; 같은 취지로, 대법원 1993. 6. 29. 선고 91다43480 판결 참조). 살피건대, 공토법상의 환매제도에 있어 환매는 환매요건이 갖추어지면 사업시행자의 의사와 관계없이 환매권자의 환매의사표시에 의하여 일방적으로 성립되어 협의취득 또는 수용의 효력을 상실시키기 때문에, 사업시행자에게 환매대금의 지급을 확실하게 보장할 필요가 있다. 또한 환매권자의 환매권행사가 정당하게 이루어진다면, 사업시행자는 환매권자에게 토지 등의 인도 및 소유권이전등기의무를 부담하게 된다. 혹시 환매권자가 환매대금을 지급하여도 사업시행자가 환매대금을 수령하지 아니하거나 환매대금을 수령하고도 소유권이전등기에 협력하지 아니하는 경우 환매권자는 소유권이전등기청구소송을 제기할 수 있고 이행지체에 따른 손해배상을 청구할 수도 있다. 위와 같은 점들을 고려할 때, 이 사건 법률조항에서 환매대금의 선이행의무를 규정하고 있는 것은 재산권의 적정한 보호와 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 필요하고도 적절한 조치라고 할 것이다. 나아가 이 사건 법률조항에 의하여 실현하고자 하는 공익은 공익사업의 효율적인 수행을 통한 공공복리의 증진인 반면, 이 사건 법률조항으로 인하여 환매권자가 입을 수 있는 피해는 환매대금의 선이행으로 인한 재산권의 일시적인 제한으로서 그 제한의 정도와 피해가 크지 않다고 할 것이므로 사익을 과도하게 제한한 것이라 볼 수 없다. (라) 따라서 이 사건 법률조항은 비례의 원칙에 어긋나게 환매권자의 재산권을 침해하는 위헌의 법률이라고 할 수 없다고 할 것이다. (2) 평등원칙의 위반 여부 헌법재판소는 평등원칙 위반 여부를 심사함에 있어, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 차별취급의 목적과 수단 간에 비례관계가 성립하는지를 검토하는 엄격한 심사척도를 적용하고, 그렇지 않은 경우에는 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지, 즉 자의적인 차별이 존재하는지 를 검토하는 완화된 심사척도를 적용한다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 749 ; 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787-788). 이 사건 법률조항에 관하여는 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우가 아니므로, 자의금지원칙을 적용하여 차별의 합리적 이유가 있는지 여부를 살펴보아야 할 것이다. 제청법원은 이 사건 법률조항이 청구인의 토지가 공공필요에 의해 협의매수된 후 공공필요의 목적이 소멸되거나 포기되어 환매권 행사기간 내에 환매권을 행사하는데 있어서, 환매권자에게 환매대금의 선이행의무를 규정하고 있어 사업시행자에 비해 환매권자를 불합리하게 차별하고 있다고 주장한다. 살피건대, 앞에서 살펴본 바와 같이 공토법상의 환매제도는 공익적 필요에 의해 협의취득 또는 수용된 토지의 원소유자에게 재산권을 보장하고 공익사업의 수행을 원활하게 하기 위하여 마련된 것으로서, 환매권의 행사는 당사자 사이의 협의를 전제로 하는 것이 아니므로 환매권자의 환매권행사만으로 사업시행자의 의사와 관계없이 환매가 성립되어 협의취득 또는 수용의 효력을 상실시키기 때문에, 사업시행자에게 환매대금의 지급을 확실하게 보장할 필요가 있는 것이다. 따라서 환매대금의 선이행의무를 규정한 이 사건 법률조항이 사업시행자와 환매권자를 합리적 이유없이 자의적으로 차별하는 것으로 볼 수 없으므로 평등원칙에 반한다고 할 수 없다. 5. 결　론 그러므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다. 재판장　주선회(재판장ㆍ주심) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준