하천구역편입토지보상에관한특별조치법 제2조 등 위헌제청 (제3조,제2항)

제청법원　서울중앙지방법원 당해사건　서울중앙지방법원 2003가합19171 손실보상금

하천구역편입토지보상에관한특별조치법(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개 정된 것) 제2조 제4호, 제3조, 부칙 제2항 중 ‘이 법 시행 당시 …… 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지에 대하여도 제2조의 개정규정에 의한 보상대상으로 본다.’는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 서울 강서구 ○○동 4의 3 하천 89㎡ 등 4필지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 1935년경 조선총독부가 한강본류 좌안에 양천제를 축조함으로써 그 제방으로부터 하심측에 위치하게 되어 제외지가 되었다. 원래 국유이던 이 사건 토지는 청구외 망 안○선이 1921년경부터 1930년경 사이에 이를 국가로부터 매수하여 소유하여 왔다. 그러던 중 이 사건 토지는 건설부장관이 1964. 6. 1. 건설부고시 제897호 ‘건설부장관이 관리하는 하천의 구역 인정의 건’으로써 ‘등기된 사유토지의 구역을 제외한 양천제의 제외지의 구역을 하천구역으로 인정한다.’고 고시함에 따라 다시 국유로 되었다. (2) 위 국유화 당시 시행되던 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 후 1963. 12. 5. 법률 제1475호로 개정된 것) 제62조는 위와 같이 하천구역의 지정으로 인하여 손실을 입은 자에 대하여 국가나 지방자치단체가 이를 보상하도록 규정하고 있었다. (3) 한편 이 사건 토지는 위 망 안○선이 1943. 5. 12. 사망한 후 몇 차례의 상속과정을 거쳐 안○선의 손자로서 당해소송 원고인 안○만을 비롯한 6인이 공동상속인이 되어 국유화 당시 이를 공유하고 있었는데, 그들은 하천법의 보상규정에 따라 손실보상청구를 할 수 있었음에도 이를 하지 아니하였다. (4) 그 뒤 하천법이 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정되어 그 부칙 제2조 제1항에서 ‘이 법 시행 전에 토지가 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나 1971년 1월 19일 공포된 법률 제2292호의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하여야 한다.’고 규정하게 되었다. 그러자 1980. 9. 4. 이후로 상속관계 변동에 따라 이 사건 토지를 공유하고 있던 위 안○만 등 4인의 공동상속인들은 1992년경 서울특별시를 피고로 하여 서울지방법원 92가합5398호로써 위 개정하천법 부칙조항에 기한 손실보상금청구소송을 제기하여 승소하였으나, 서울고등법원의 항소심에서는 이 사건 토지가 위 건설부 고시에 의하여 국유로 된 제외지로서 위 부칙조항 소정의 보상대상 토지에 해당하지 않는다는 이유로 1995. 9. 27. 패소판결이 선고되었다. 이 판결은 1996. 2. 23. 대법원의 상고기각으로 확정되기에 이르렀다. (5) 그 후 이 사건 토지는 다시 상속관계의 변동으로 위 안○만 등 8인이 공유하게 되었는데, 2002. 12. 11. 법률 제6772호 하천구역편입토지보상에관한특별조치법이 위 제892호 하천법 시행일부터 위 제2292호 하천법 시행일 사이에 국유로 된 제외지를 소급보상의 대상으로 새로이 추가하고 그 국유화에 따른 손실보상청구권의 소멸시효를 2003. 12. 31.로 정하면서 동법 시행 당시 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지도 보상대상에 포함시키는 부칙규정을 두게 되자 위 안○만은 다른 공유자들과 상속재산분할 협의를 거쳐 이 사건 토지의 단독소유자가 된 다음 위 특별조치법에 터잡아 서울특별시를 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기하였다. 그것이 바로 이 사건 당해소송이다. (6) 당해소송의 피고인 서울특별시는 그 소송계속 중 위 특별조치법의 규정들에 대하여 2003카기3899호로써 위헌제청신청을 하였고, 제청법원은 그 신청을 받아들여 2003. 7. 16. 위헌심판을 제청하는 결정을 내렸다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 위 제6772호 특별조치법 제2조 제4호, 제3조, 부칙 제2항 중 ‘이 법 시행 당시 …… 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지에 대하여도 제2조의 개정규정에 의한 보상대상으로 본다.’는 부분의 각 위헌 여부이다. 제청법원은 위 특별조치법 제2조 및 부칙 제2항 전체에 대하여 위헌제청을 하고 있으나, 앞서 본 사실관계에서 알 수 있듯이 이 사건 토지는 위 제2292호 하천법 시행 이전인 1960년대에 건설부 고시에 의하여 국유화된 제외지로서 위 특별조치법 시행 당시 이미 그 소유자가 위 제3782호 하천법 부칙조항에 기한 손실보상금 청구의 소를 제기하였다가 보상대상자가 아니라는 이유로 패소 확정판결을 받은 바 있을 뿐 보상금청구소송이 법원에 계속 중에 있는 것은 아니므로, 이 사건 토지에 관한 한 위와 같이 한정된 법률조항들만이 심판대상으로서 의의가 있다고 볼 것이다. 이 사건 심판대상조항들의 내용은 다음과 같다. ？ 제2조(적용대상) 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 중 법률 제3782호 하천법중개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료 등으로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)가 그 손실을 보상하여야 한다 . 1. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우 2. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법중개정법률의 시행일 전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되 어 하천구역으로 된 경우 3. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우 4. 법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우 ？ 제3조(보상청구권의 소멸시효) 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는 2003년 12월 31일에 만료된다 . ？ 부칙 ① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. ② (보상대상자에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시 제2조에 규정된 토지와 관련된 보상금청구소송이 법원에 계속 중이거나 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지에 대하여도 제2조의 개정규정에 의한 보상대상으로 본다 . 2. 법원의 위헌제청이유 및 관계기관의 의견 요지 가. 위헌제청이유의 요지 위 제6772호로 개정된 특별조치법 중 이 사건 심판대상조항들은 이미 하천구역 편입에 따른 손실보상청구권이 시효로 소멸된 토지에 대하여 소급하여 보상의 대상으로 삼는 시혜적 소급입법에 해당한다. 이 사건 심판대상조항들은 하천구역에 편입된 제외지에 대하여 소급하여 손실보상청구권의 소멸시효를 연장하면서 과거에 하천구역 편입에 따른 보상청구권 없음이 판결로 확정된 경우에까지 보상청구의 길을 열어주고 있다. 이는 다른 법령에 규정된 절차를 통해 수용의 대상이 되거나 국유화되는 재산권과 비교하여 하천편입토지를 특별히 우대하고 있다고 볼 수 있다. 그런데 이 사건 토지의 소유자들은 소유토지의 국유화 당시 이미 존재하던 보상규정에 따라 손실보상을 받는 길이 열려 있었음에도 이를 태만히 하였다. 뿐만 아니라 이 사건 토지를 비롯하여 하천부지 편입토지에 대한 손실보상을 둘러싸고 발생해 온 분쟁과 관련하여서는 오랜 기간 법원의 판결이 일관된 법리를 통해 그 권리관계가 확정되어 유지됨으로써 사회 일반의 신뢰가 형성되었다. 때문에 소멸시효와 판결의 기판력의 법리에 의해 뒷받침되는 종국적인 분쟁해결 및 법적 안정성의 요청은 개인의 권리구제의 요청을 능가한다고 하겠다. 결국 이 사건 토지의 경우 소멸시효 및 판결의 기판력과 같은 법의 일반원칙을 소급적으로 배제하는 것을 정당화하는 객관적이고도 합리적인 근거는 찾아보기 어렵다 할 것이다. 따라서 이 사건 심판대상조항들은 그것이 비록 시혜적 입법에 해당한다고 하더라도 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정하여 위헌이라고 보아야 한다. 나. 건설교통부장관의 의견 요지 이 사건 심판대상조항들은 사실상 보상의 기회가 주어지지 않았던 고시하천의 제외지에 대하여 실질적인 형평성 확보의 차원에서 소급보상의 길을 열어주는 입법적 조치인 바, 평등원칙에 위배되지도 않을뿐더러 법원의 심판권을 제한하지도 아니한다. 3. 본안 심판청구에 관한 판단 가. 하천구역 편입토지에 대한 손실보상 (1) 하천구역과 그 소유권의 귀속 현행 하천법 제2조 제1항 (가)목은 “하천이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 유수의 계통(이하 ‘수계’라 한다)으로서 그 수계의 하천구역과 하천부속물을 포함하는 것을 말한다.”고 규정하고 있다. 이러한 하천의 횡적인 구역을 하천구역이라고 한다. 하천구역에는 하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형, 당해 토지에 있어서 식물이 자라는 상황 기타의 상황이 매년 1회 이상 물이 흐른 흔적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 자연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역(流水地 및 流水形跡土地, 하천법 제2조 제1항 제2호 가목), 하천관리에 필요한 댐ㆍ하구둑ㆍ제방ㆍ호안(護岸)ㆍ수제(水制)ㆍ보ㆍ갑문(閘門)ㆍ수문ㆍ수로터널ㆍ운하ㆍ관측시설 기타 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물과 같은 하천부속물의 부지인 토지의 구역(하천법 제2조 제1항 제2호 나목), 하천의 관리청이나 관리청으로부터 허가 또는 위탁을 받은 자가 설치한 제방이 있는 곳에서의 제방으로부터 하심측의 토지를 말하는 제외지(堤外地, 하천법 제2조 제1항 제2호 다목), 하천의 관리청이 지정하는 토지의 구역(하천법 제2조 제1항 제2호 라목)이 있다. 국가하천과 지방1급하천의 하천구역은 하천구역에 편입됨과 동시에 별도의 조치 없이 국유로 된다(하천법 제3조 본문). (2) 하천법 등의 연혁 및 하천편입토지에 대한 손실보상제도의 변천 (가) 최초의 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 것, 이하 아래 1971년 전문 개정되기 전의 하천법을 포괄하여 ‘구 하천법’이라고 한다) 1) 이 법 제4조는 “하천은 이를 국유로 한다.”고 규정하면서, 제12조에서 “관리청은 하천의 구역을 결정하였을 때에는 건설부장관이 정하는 바에 의하여 이를 고시하고 그 도면을 일반에게 열람시켜야 한다. 하천의 구역을 변경하였을 때에도 같다.”고 규정하여, 이른바 하천구역 결정고시제도를 취하였다. 2) 이어 1963. 12. 5. 법률 제1475호로 제12조에 “단 관리청이 하천의 구역을 결정한 관계도면이 정비될 때까지 하천의 구역은 각령이 정하는 바에 따라 관리청이 인정하는 바에 의한다.”는 단서가 신설되었고, 이 단서에 기하여 1963. 12. 16. 각령 제1753호로 하천법시행령 제8조의2가 신설되어 오늘날과 유사한 하천구역의 종류를 규정하게 되었다. 결국 위 법 제12조 단서 및 동시행령 제8조의2가 신설됨으로써 관계도면이 정비될 때까지는 관리청이 하천구역으로 결정한 구역의 도면을 일반에게 열람시키지 않은 채로 하천구역을 지정할 수 있게 되었다. 그리하여 건설부장관은 하천구역으로 결정된 곳의 도면 열람이나 지적의 고시 없이 1964. 6. 1. 건설부 고시 제897호로 건설부장관이 관리하는 하천의 구역을 결정ㆍ고시하였는데, 그 하천구역 중에는 제방(119개)이 있는 곳에 있어서 등기된 사유토지의 구역을 제외한 제외지가 포함되었다. 3) 구 하천법 제62조 제1항은 “제12조 ……의 규정에 의한 처분이나 제한으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때 또는 제방에 의하여 보호되었던 토지가 하천에 관한 공사로 인하여 제방 내에 들어가거나 이에 준하는 손실을 받은 자가 있을 때에는 …… 그 손실을 보상하여야 한다.”, 제2항은 “국토건설청장 또는 지방장관은 전항의 규정에 의한 손실의 보상에 관하여 그 손실을 받은 자와 협의하여야 한다.”, 제3항은 “전항의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니할 때에는 국토건설청장 또는 지방장관은 스스로 결정한 금액을 손실을 받은 자에게 지불하여야 한다.”, 제4항은 “보상금에 관하여 불복이 있는 자는 보상금의 지불을 받은 날로부터 30일 이내에 각령의 정하는 바에 의하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.”고 규정하였다. 이 보상재결에 불복하는 하천편입토지 소유자는 재결의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 손실보상을 받을 수 있었다. (나) 신 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문 개정된 것, 이하 ‘1971년 하천법’이라고 한다) 1) 1971년 하천법은 하천구역 법정주의를 채택하여 제2조 제1항 제2호에서 하천구역을 유수지 및 유수형적토지의 구역(가목), 하천부속물의 부지인 토지의 구역(나목), 제외지 또는 관리청이 지정하는 토지의 구역(다목)으로 법정하였다. 그리하여 위 다목 후단이 규정하는 ‘관리청이 지정하는 토지의 구역’을 제외한 나머지 하천구역 해당 토지들은 관리청의 특별한 지정행위 없이 당연히 하천구역으로 되어 직할하천의 경우 그 구역에 속하는 토지가 국유로 되었다. 2) 1971년 하천법은 제74조에서 제2조 제1항 제2호 다목 후단에 의하여 하천구역을 지정한 경우 등에만 손실을 받은 자에 대하여 손실을 보상하도록 하면서 이를 위한 협의, 재결에 관하여 규정하였을 뿐, 동법 시행으로 인하여 동법 제2조 제1항 제2호 가목, 나목 및 다목 전단에 해당하여 국유로 됨으로써 토지소유자가 입게 된 손실을 보상하는 명시적 규정을 두지 않았다. 이와 같이 1971년 하천법이 손실보상규정을 흠결한 데 대하여 대법원은, 동법의 시행으로 인하여 국유화가 된 제외지의 소유자에 대하여 그 손실을 보상한다는 직접적인 보상규정을 둔 바가 없었으나 동법 제74조의 손실보상 요건에 관한 규정은 보상사유를 제한적으로 열거한 것이라기보다는 예시적으로 열거한 것이어서 국유로 된 제외지의 소유자에 대하여는 위 법조를 유추적용하여 관리청이 그 손실을 보상하여야 하는 것으로 새겨야 한다고 판시함으로써 1971년 하천법의 시행으로 하천구역에 편입되어 소유권을 상실한 토지의 소유자도 동법 제74조에 의하여 손실보상을 받을 수 있었다(대법원 1987. 7. 21. 선고 84누126 판결；1985. 11. 12. 선고 84카36 판결 등 참조). (다) 개정 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 것, 이하 ‘1984년 하천법’이라고 한다) 1) 위에서 본 바와 같이 대법원이 1971년 하천법의 시행으로 하천구역에 편입된 토지의 소유권을 상실한 사람들도 1971년 하천법 제74조의 유추적용을 통해 손실보상을 받을 수 있다고 판시하였음에도 동법에 명문의 보상규정이 없음으로써 한강 유역의 제외지를 둘러싸고 각종 쟁송과 위헌제청신청이 제기되는 한편, 소유권을 상실한 종전의 토지소유자들이 국회에 진정을 하는 등 민원이 끊이지 아니하자 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 하천법 제74조 제2항을 신설하여 “토지가 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 새로이 하천구역으로 된 경우에는 그 토지가 포함된 하천구역의 관리청이 보상하여야 한다.” 고 규정하여 개정법의 시행 후 국유화되는 유수지에 대한 보상근거를 마련하였다. 2) 이에 그치지 않고 1984년 하천법은 그 부칙 제2조 제1항에서 동법 시행 이전에 하천구역으로 편입되어 국유화된 토지에 대하여 관리청이 보상하도록 명문화하기에 이르렀다. 이에 따라 1971년 하천법이 시행된 이후 1984년 하천법 시행 전까지 유수지나 유수형적토지로서 하천구역으로 된 토지 또는 1971년 하천법 시행 이전에 사실상 제외지에 해당하였으나 관리청의 결정ㆍ고시가 없어 하천구역이 되지 않거나 건설부 고시에 포함되었으되 사유의 등기가 되어 있는 바람에 하천구역으로 편입되지 않았던 제외지의 소유자는 하천구역 법정주의에 따른 국유화를 원인으로 하여 관리청이 속하는 권리주체인 국가 또는 지방자치단체를 상대로 민사소송의 형태로써 직접 손실보상금의 지급을 구할 수 있게 되었다. 3) 한편 위 부칙 제2조 제2항은 보상청구권의 소멸시효를 동법 시행일로부터 기산하여 예산회계법 제71조 및 지방재정법 제53조의 규정에 의하도록 규정함으로써 입법의 불명료로 인하여 그 동안 손실보상청구권을 행사하지 아니한 토지소유자들에게 피해가 돌아가지 않도록 배려하였다. 이에 의하면 위 부칙 제2조 제1항에 의한 손실보상청구권의 소멸시효는 1984. 12. 31. 진행하기 시작하여 1989. 12. 30. 완성되게 되었으나, 그 뒤 당초 소멸시효 만료일로 예정된 1989. 12. 30.까지 관련 서류 미비ㆍ홍보부족 등의 사유로 보상이 완료되지 아니한 토지가 다수 남아 있게 되자 그 소유자 등을 구제하기 위하여 1989. 12. 30. 법률 제4161호로 위 부칙 제2조 제2항을 개정하여 소멸시효기간 만료일을 1990. 12. 30.까지로 1년 더 연장하였다. (라) 법률제3782호하천법중개정법률부칙제2조의규정에의한보상청구권의소멸시효가만료된하천구역편입토지보상에관한특별조치법(1999. 12. 28. 법률 제6065호로 제정된 것, 이하 ‘구 특조법’이라고 한다) 1) 위에서 본 바와 같이 1984년 하천법 부칙 제2조가 1971년 하천법에 따라 하천부지로 편입된 유수지와 제외지에 대한 보상청구권을 인정하였음에도 많은 하천편입토지 소유자들이 그 손실보상청구권의 소멸시효에 대한 이해부족으로 기간이 경과하도록 보상청구를 하지 않아 보상청구권을 상실함으로써 계속적으로 민원이 발생하자 소멸시효 만료로 보상청구권을 상실한 토지소유자들을 구제하기 위해 구 특조법을 제정하여 소급보상의 길을 열어주었다. 2) 구 특조법은 그 명칭뿐 아니라 제2조에서 보상사유를 ‘법률 제3782호 하 천법중개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때’로 한정하고 있는 것에서 보더라도 소멸시효 완성으로 인해 1984년 하천법 부칙 제2조에서 인정한 보상청구권을 상실한 하천편입토지 소유자들에게 소급보상을 실시하여 구제하는 법률이지 1984년 하천법 부칙 제2조에서 인정한 보상의 범위를 보다 확대하는 법률은 아니다. 그러한 점에서 1971년 하천법이 시행되기 전에 이미 관리청의 고시에 의하여 국유화된 토지에 대하여는 1984년 하천법 부칙조항의 경우와 마찬가지로 구 특조법의 시행에도 불구하고 여전히 이를 손실보상의 대상에 포함되지 않는 것으로 해석하는 것이 법원의 입장이었다(대법원 2001. 9. 25. 선고 2001다30445 판결 참조). 다만 구 특조법 제2조는, 1984년 하천법 부칙 제2조 제1항 전단이 막연히 동법 시행 전에 토지가 유수지에 해당되어 하천구역으로 된 경우를 보상대상으로 규정한 결과 1971년 하천법 시행 이전에 유수지에 해당되었던 토지가 보상대상에 포함되는지 여부에 대한 논란이 일자 보상대상을 보다 세분화하여 그와 같은 토지도 보상대상이 됨을 명백히 하였다(구 특조법 제2조 제1호 및 제2호 참조). 아울러 구 특조법은 제3조에서 보상청구권의 소멸시효에 관하여 규정하여 그 기간을 2002. 12. 31.까지로 명시하였고, 부칙 제2항의 경과규정에서는 소급보상의 대상으로 한 하천편입토지와 관련된 보상금청구소송이 법원에 계속 중이거나 이미 보상금청구를 기각하는 판결을 받은 토지소유자가 구 특조법 제2조에 기한 보상금청구소송을 새로이 제기하더라도 민사소송법상의 중복제소 금지 규정이나 기판력에 관한 규정이 적용되지 않도록 함으로써 구제에 확실을 기하고자 하였다. 3) 구 특조법 제2조에 기한 손실보상청구권의 성질, 청구권자, 보상금청구소송의 형태는 1984년 하천법 부칙 제2조에 기한 보상청구권의 그것들과 같다. 다만, 보상의무자에 관하여는 구 특조법 제2조가 1984년 하천법 부칙 제2조 제1항과 달리 이를 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사로 특정하고 있으므로, 보상금청구소송의 피고는 당해 하천의 관리청이 속한 권리주체인 광역자치단체가 된다. (마) 하천구역편입토지보상에관한특별조치법(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정된 것, 이하 ‘개정 특조법’이라고 한다) 1) 개정 특조법은 구 특조법의 내용 일부를 개정하면서 법률명칭도 변경하였다. 가장 주된 개정 내용은 제2조 제4호로 구 하천법 시행일부터 1971년 하 천법 시행일 전에 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우를 보상대상에 추가함으로써 구 특조법보다 보상범위를 확대하였다는 것이다. 이리하여 이 사건 토지와 같이 구 하천법 하에서 앞서 본 건설부 고시에 따라 하천구역에 편입되어 국유화된 제외지의 소유자도 새로이 손실보상을 받을 수 있게 되었다. 2) 구 특조법은 적어도 법문상으로 볼 때 유수지 등(하천법 제2조 제1항 제2호 가목)에 대하여는 하천편입 시기 여하에 관계없이 보상을 인정하면서도 제외지에 대하여는 국가가 공익적 목적에 의하여 일방적으로 토지를 하천구역으로 편입한 사정에 있어서 다를 바 없음에도 불구하고 그 보상범위를 1971년 하천법의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우(구 특조법 제2조 제3호)로 제한하고 있었다. 이 때문에 보상의 형평성을 문제삼는 민원이 계속되었는데, 비록 구 하천법에 손실보상규정이 있었지만 보상에 필요한 절차의 미비 등으로 현실적으로 많은 제외지 소유자들이 제대로 보상을 받지 못한 사정을 감안하여 하천편입토지 상호간의 형평을 도모한다는 차원에서 개정 특조법 제4호를 신설한 것이다. 특히 1984년 하천법 부칙이나 구 특조법에서 보상대상으로 한 제외지 중에는 1964년의 건설부 고시 당시 열거된 119개 제방으로부터 하심측에 위치하지만 당시 등기가 경료되어 있어 사유임이 증명되었기 때문에 고시하천에서 제외되었다가 1971년 하천법 시행으로 인해 하천구역으로 된 경우가 많았는데, 이러한 토지와 위 건설부 고시 당시 실제로는 사유에 속하더라도 등기부멸실 등의 사유로 인해 사유임을 입증하기 어려워 하천구역에 포함될 수밖에 없었던 토지는 실질적으로 동일하게 취급하여 무방함에도 오랫동안 구제의 대상에서 제외되어 왔던 점을 고려한 것으로 보인다. 3) 또한 개정 특조법은 제3조에서 구 특조법상 보상대상이었던 경우들을 포함하여 구 특조법 제2조에서 인정된 바와 같은 내용의 보상청구권의 소멸시효기간을 2003. 12. 31.까지로 연장하였다. 이와 같은 개정 특조법 제2조 제4호와 제3조를 합쳐서 살펴보면 이는 결국 현실적인 보상의 필요성과 형평성에 기초하여 국가가 스스로 시효의 이익을 포기하고 소급하여 보상청구권의 소멸시효기간을 연장함으로써 소급보상의 근거를 마련한 것으로 이해하는 것이 타당하다. 나. 이 사건 심판대상조항들의 위헌 여부 (1) 위헌제청신청인이나 제청법원의 견해는, 일반 공용수용의 경우와 비교하여 본질적으로 동일한 수용적 효과를 가져오는 하천구역 편입의 경우에만 수차 보상청구권의 소멸시효를 소급적으로 연장하는 시혜적 소급입법을 하면서 특히 소멸시효 완성 등으로 이미 보상청구권이 없다는 판결이 확정되어 그에 따른 권리관계가 형성되어 있음에도 국가가 스스로 시효이익을 포기하고 확정판결의 기판력까지 번복할 수 있도록 한 것은 하천편입토지 보상과 관련한 사회 일반의 신뢰를 저해하고 법적 안정성을 해치는 것으로서 합리적 근거 없이 하천편입토지 소유자를 우대하여 헌법상의 평등원칙에 반할 뿐 아니라 법원의 심판권을 과도하게 제한하여 위헌이라는 취지의 주장이라고 볼 수 있다. (2) 그런데 위에서 본 신ㆍ구 하천법 및 특조법에 따른 하천편입 및 보상의 절차와 실태에 비추어 보면 선뜻 위 주장을 받아들일 수 없다. (가) 토지수용 관련 법률에 의하면 사업시행자가 수용대상토지의 소유자와 협의하고 협의가 이루어지지 않으면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여 그 금액을 지급하거나 공탁하여야 비로소 사업시행자가 수용대상토지의 소유권을 취득할 수 있게 되어 있는 데 반하여, 하천법의 경우에는 관리청의 지정행위 또는 법률의 규정에 의하여 일단 하천구역에 해당하는 토지의 소유권은 국유로 되고, 그 소유권을 상실한 사람은 사후적으로 손실보상금만을 청구할 수 있을 뿐이어서 일반 수용의 경우보다 토지소유자들이 불리하다고 볼 수 있다. 더욱이 수용의 경우 위와 같은 일련의 절차를 거치게 되므로 피수용자로서는 당연히 자신의 토지가 수용된다는 사실을 미리 알고 대처할 수 있는 데 비하여 하천편입의 경우에는 가사 구 하천법 하에서의 하천구역 지정행위에 의하여 하천편입이 이루어진다 해도 당사자에 대한 통지제도가 없던 터에 도면이나 하천관련 공부의 미비 등으로 소유자가 하천편입사실을 쉽게 알 수 없는 측면이 있었다. 특히 구 하천법 하에서 하천구역 결정고시제도를 시행하면서 구 하천법 제12조 단서에 의하여 관리청이 관계도면을 일반에게 열람시키지 아니한 채 하천구역을 지정할 수 있도록 한 것이 많은 문제를 안고 있었다. 즉, 1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 구 하천법 제12조에는 관리청이 하천구역을 결정하여 고시할 때나 이를 변경할 때 그 도면을 일반에게 열람시키도록 되어 있었는데, 당시 하천구역에 관한 관계도면이 정비되어 있지 않은 관계로 1963. 12. 5. 법률 제1475호로 하천법을 개정하면서 제12조 단서를 신설하여 관계도면이 정비될 때까지 도면을 열람시킬 필요 없이 각령이 정하는 범위 내에서 하천구역을 추상적으로 지정할 수 있게 되었다. 이에 따라 위 건설부 고시 제897호도 도면이나 지적을 개별적으로 표시함이 없이 개괄적ㆍ추상적으로 하천구역을 지정하게 되었던 것인데, 그와 같은 지정내용이 당사자에게 통지되지도 아니하였던 것이다. (나) 이와 같이 관계도면을 고시 또는 열람시키지 않고 지적의 특정도 없이 개괄적ㆍ추상적으로 하천구역을 지정하게 되면 하천구역에 편입되는 토지의 소유자는 자기 소유의 토지가 언제 어떻게 하천구역에 편입되어 국유화되었는지를 제대로 알지 못할 가능성이 크고 심지어는 관리청조차 누구의 어떤 토지가 하천구역에 편입되었는지를 파악하지 못하여 협의 등 보상절차를 취할 생각조차 하지 못하는 경우도 적지 않을 것이다. 그런데 하천구역의 지정으로 하천구역에 편입된 토지는 보상금 지급절차에 앞서 먼저 국유로 되는 것으로서 그 소유자로서는 하천구역 편입을 근본적으로 저지할 수 없게 되어 있다. 따라서 관계도면을 고시 또는 열람시키지 아니함으로써 토지소유자가 소유권을 상실한 사실도 모르는 상태에서 손실보상청구권이 시효의 완성으로 소멸하는 일이 발생한다면 그러한 현상은 재산권보장의 차원에서 대단히 위험한 상황이 되는 것이다. (다) 한편 1971년 하천법의 시행 중 하천구역에 편입된 토지의 소유자들에 대하여는 1984년 하천법 부칙 제2조의 규정이 보상청구권을 부여하였고, 그 후 구 특조법이 위와 같은 하천편입토지와 관련하여 이미 시효소멸한 보상청구권에 대하여 소급하여 소멸시효를 연장하면서까지 구제에 철저를 기하고자 하였음에 비하여, 이 사건 토지와 같이 구 하천법하에서 하천구역 지정행위로 하천에 편입된 제외지의 경우에는 앞서 본 바와 같이 보상절차가 제대로 이루어지지 아니한 채 그 손실보상청구권에 대한 소멸시효가 벌써 오래 전에 완성되었음에도 오랫동안 구제의 사각지대에 놓여져 왔다. 물론 이 사건 토지와 같은 하천부지의 경우에는 구 하천법 제62조와 같은 손실보상규정이 마련되어 있었지만 위에서 살펴본 바와 같은 사정으로 인해 실제로 위 규정에 따른 손실보상이 이루어지지 않은 사례가 많았던 것으로 보이고, 그나마 1971년 하천법의 전문 개정으로 하천구역 법정제도를 취하면서 보상규정이 없어지기에 이르렀던 것이다. 더욱이 앞서 언급한 바와 같이 위 건설부 고시에 의하여 국유화된 제외지와 1971년 하천법 시행으로 국유화된 제외지를 실질적으로 달리 취급하여야 할 만한 근거가 뚜렷하지 않았음에도 유독 후자에 대하여만 소급보상의 입법적 배려가 주어졌던 것이다. 이처럼 구 하천법 하에서 하천구역으로 지정된 토지와 1971년 하천법 시행 당시 하천부지가 된 토지는 공익목적을 위해 사실상 무상국유화되었다는 점에서 근본적으로 달리 취급하여야 할 필요성은 거의 없다고 볼 수 있는데도, 후자의 하천부지에 대하여만 그간 소급보상을 위한 입법적 조치가 이루어져 왔던 것이므로 이번에 개정 특조법에서 그 동안 보상에서 제외되어 왔던 이 사건 토지와 같은 제외지에 대하여 소급보상의 길을 열어 놓음으로써 하천편입토지 소유자 상호간에 실질적인 보상의 형평성을 기하고자 한 것을 두고 특별히 불합리한 처사라고 볼 수는 없다. (3) 무엇보다 우리 재판소는 그 동안 시혜적 법률의 제정에 있어 입법자에게 인정되는 광범위한 입법형성의 자유로 인해 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없고(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189, 판례집 5-2, 623, 640), 또한 시혜적 소급입법을 할 것인지의 여부 역시 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있으므로, 입법자가 입법목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인지 여부에 관하여 한 판단은 존중되어야 하기에 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다고 판시하여 왔다(헌재 1995. 12. 28. 95헌마196, 판례집 7-2, 893, 900 ; 1998. 11. 26. 97헌바65, 판례집 10-2, 685, 694). 이러한 태도에 비추어 보더라도 국가가 과거 이 사건 토지와 같은 제외지에 대한 보상이 철저하지 못하였던 점에 대한 반성의 토대 위에서 스스로 시효 및 판결의 이익을 포기하고 소급보상의 길을 택함으로써 하천편입토지 보상에 관한 실질적인 형평성을 확보하고자 한 입법자의 결정은 마땅히 존중되어야 할 것이고, 그러한 조치를 두고 평등원칙에 위배된다거나 법원의 심판권을 침해하는 자의적 입법이라고 할 수는 없는 것이다. 4. 결 론 따라서 이 사건 심판대상조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 재판관 김영일의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에 나머지 관여재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 김영일의 반대의견 나는 이 사건 심판대상이 되는 법률규정 중 개정 특조법 제2조 제4호, 제3조에 관하여는 다수의견과 그 견해를 같이하지만, 개정 특조법 부칙 제2항 중 ‘이 법 시행당시 … 이미 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 하천편입토지에 대하여도 제2조의 개정규정에 의한 보상대상으로 본다.’는 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다)에 관하여서는 다음과 같은 이유에서 재판의 전제성이 없어 각하되어야 한다고 보므로 다수의견에 반대하는 바이다. 가. 이 사건 부칙조항은 개정 특조법 제2조에 규정된 토지와 관련된 보상금청구소송을 법원에 제기하였다가 보상대상자가 아니라는 확정판결을 받은 경우에도 위 제2조에 의한 보상대상으로 본다는 규정으로서, 개정 특조법에 의하여 새로이 소송을 제기하더라도 확정판결의 기판력으로 말미암아 보상을 받지 못하는 경우를 구제하기 위하여 기존 확정판결의 기판력을 배제시키는 의미를 가지고 있다. 그러므로 만일 종전에 확정판결이 있었더라도 그 판결의 기판력이 미치지 아니하는 사건에 대하여는 기판력을 배제시킬 아무런 이유가 없어 이 사건 부칙조항이 적용되지 아니한다. 나. 이 사건 토지는 제외지로서 1964. 6. 1. 건설부고시에 의하여 하천구역에 편입되어 국유로 되었다. 이에 안○만은 다른 공동상속인들과 함께 1984년 하천법을 근거로 손실보상금청구소송을 제기하였으나 1995. 9. 27. 서울고등법원에서 패소판결을 받고 이 판결이 확정된 바 있다. 1984년 하천법 부칙 제2조 제1항 후단은 위 법률 시행 전에 하천구역으로 된 토지 중 ① 위 법률 시행 전에 같은 법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 토지(유수지 및 유수형적토지) 및 ② 1971년 하천법의 시행으로 국유로 된 제외지 안에 있던 토지를 손실보상의 대상으로 하고 있어, ③ 1971년 하천법 시행 전에 이미 국유로 된 제외지에 대하여는 보상규정을 두지 않았다. 안○만 등이 확정판결을 받았던 손실보상금청구소송은 1984년 하천법 부칙 제2조 제1항 후단에 기하여 제기하였던 소송으로서 위 소송의 소송물은 안○만 등에게 위 부칙조항에 기한 손실보상금청구권이 있는지 여부였고, 안○만 등이 패소한 것은 이 사건 토지가 위 ‘③ 1971년 하천법 시행 전에 이미 국유로 된 제외지’에 해당하여 위 부칙 조항에 의한 보상의 대상이 되지 않은 때문이었다. 다. 1999년 제정된 구 특조법은 1984년 하천법이 정한 보상대상을 보다 구체화하기는 하였으나 보상대상의 범위는 그대로 이어받았고, 2002년 개정된 개정 특조법에 이르러 비로소 ‘1961년 제정된 구 하천법 시행일부터 1971년 시행일 전에 국유로 된 제외지 안에 있던 토지’(위 ③의 경우와 같음)를 보상의 대상에 추가하였다(개정 특조법 제2조 제4호). 이 사건 토지는 바로 여기에 해당하는 것이다. 당해사건은 개정 특조법에 기하여 청구를 하는 것이고, 그 소송물은 안○만이 개정 특조법 제2조 제4호에 기한 손실보상금청구권이 있는지 여부로서 확정판결이 있었던 위 소송의 소송물과는 다르다. 그러므로 안○만이 이미 받았던 확정판결의 기판력은 그와 소송물을 달리하는 당해사건에 미치지 아니하고, 따라서 기판력배제를 내용으로 하는 이 사건 부칙조항은 당해사건에 적용되지 아니하며, 안○만은 이 사건 부칙조항이 없더라도 개정 특조법에 기하여 손실보상금청구를 할 수 있다. 라. 그렇다면 이 사건 부칙조항은 당해사건의 재판에 적용되지도 아니할 뿐만 아니라, 이에 대한 위헌결정이 내려진다고 하더라도 그로 인하여 당해사건의 재판결과에 영향을 미치지 아니하기 때문에, 이 사건 부칙조항의 위헌여부는 당해사건 재판의 전제가 되지 아니한다. 그러므로 이 부분 위헌제청은 부적법하여 각하하여야 한다고 보는 것이다. 재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경(주심)