개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호 등 위헌소원

청 구 인　안○용 외 17인 청구인들 대리인 변호사　김백영 외 1인 당해사건　부산고등법원 96구11631 개발부담금부과처분취소

개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것), 제10조 제1항 본문(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것), 제10조 제3항 본문(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인 안○용은 자동차운전학원을 설립하기 위하여 나머지 청구인들이 공유하고 있는 부산 수영구 안락동의 토지를 임차한 후 1994. 6. 17. 부산광역시 동래구청장으로부터 건축허가를 받아 그 지상에 자동차학원 운영에 필요한 시설물들을 완공하여 같은 해 9. 7. 그 사용검사를 받았다. (2)위 토지는 그 지목이 모두 전(田)인데, 위 시설물들의 건축으로 인하여 그 지목이 사실상 잡종지로 변경됨에 따라, 동래구청장은 1996. 4. 12. 위 시설물들의 건축이 개발이익환수에관한법률(이하 "법"이라 한다) 제5조 제1항 제10호 소정의 지목변경이 수반되는 개발사업에 해당한다는 이유로, 법 제10조 제1항 및 제3항에 따라 산정한 개발부담금 180,041,140원을 청구인들에게 각 부과ㆍ고지하였다. (3)청구인들은 위 개발부담금 부과처분의 취소를 구하는 소송을 부산고등법원에 제기하여(동 법원 96구11631) 그 재판계속중에 위 부과처분의 근거가 된 법 제5조 제1항 제10호, 제10조 제1항 본문, 제3항 본문이 위헌이라고 주장하면서 위헌여부심판제청신청을 하였으나, 동 법원이 그 신청을 기각하자(동 법원 99아119), 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1999. 11. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 법 제5조 제1항 제10호(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것), 제10조 제1항 본문(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것), 제10조 제3항 본문(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것)의 위헌여부로서, 위 법률조항들 및 관련법규의 내용은 다음과 같다. 법 제5조(대상사업)①개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각호의 1에 해당하는 사업 등으로 한다. 1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다) 2. 공업단지조성사업 3. (삭제) 4. 관광단지조성사업 5. 도심지재개발사업 6. 유통단지조성사업 7. 온천개발사업 8. 여객자동차터미널사업 및 화물터미널사업 9. 골프장건설사업 10.지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 11.제1호 내지 제9호와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 등 법 제10조(지가의 산정)①제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 한다. ③제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 법 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1."개발이익"이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다. 2."개발사업"이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가 등"이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업ㆍ공업단지조성사업 등 제5조의 규정에 의한 사업을 말한다. 법 제8조(부과기준)개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하 "종료시점지가"라 한다)에서 다음 각호의 금액을 뺀 금액으로 한다. 1.부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하 "개시시점지가"라 한다) 2. 부과기간동안의 정상지가상승분 3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 2.청구이유, 법원의 위헌제청신청기각이유와 관계기관의 의견 가. 청구이유 (1)법 제5조 제1항 제10호는 과세요건 중 과세대상에 대한 위임의 구체적 기준이나 조건을 정함이 없이 행정부에 지목변경이 수반되는 사업의 범위에 관하여 백지위임하고 있어 포괄위임금지원칙에 위배된다. (2)법 제10조 제1항 본문 및 제3항 본문은 법의 입법취지를 벗어나 납부의무자가 부과개시시점 및 종료시점의 지가에 관하여 감정평가사 등 공신력 있는 감정기관의 감정에 의하여 평가받을 기회를 박탈하고, 개발부담금 부과관청이 부담금 산출기준이 되는 부과개시시점 및 종료시점의 토지가격을 자의적으로 결정할 수 있도록 함으로써 가공의 개발이익에 대하여 개발부담금을 부과할 수 있도록 하고 있으므로 헌법상 재산권보장 및 과잉금지원칙 등에 위배된다. 나. 법원의 위헌제청신청기각이유 (1)법 제5조 제1항 10호는 개발부담금의 부과대상사업을 "지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업"이라고 규정하고 있는 바, 우선 개발사업의 개념에 관하여 법 제2조 제2호가 "국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 시행하는 택지개발사업, 공업단지조성사업 등"이라고 한정하였고, 여기에다가 지목변경이 수반되는 사업이라는 점을 보태면, 그 대상사업의 범위는 대체로 특정되었다고 볼 것이므로 그 구체적인 대상을 대 통령령에 위임하였다고 하여 이를 포괄위임금지나 과세요건명확주의에 관한 헌법상의 제 규정에 반하는 규정이라고 할 수 없다. (2)법 제10조 제1항, 제3항 본문에서 지가산정의 기초로 삼고 있는 개별공시지가에 관하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 "지가공시법"이라 한다) 제3조가 공시지가는 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가ㆍ지방자치단체등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 되는 것으로 그 효력을 정하고 있고, 제9조가 그 평가기준을 구체적으로 규정하고 있으며, 그밖에 그에 대한 불복방법이 제도화되어 있는 등 개별공시지가에 의한 개발부담금 산정은 합리성과 절차적 정당성이 있다고 할 것이므로, 개별공시지가의 결정기관과 개발부담금 산정기관이 동일하다는 사정만으로 위 법 조항에 의한 지가산정이 헌법상의 재산권보장 및 과잉금지원리에 위배된다고 할 수 없다. 다. 건설교통부장관, 부산광역시 동래구청장의 의견 위 법원의 기각이유와 대체로 같다. 3. 판　단 가. 포괄위임입법금지원칙의 위반여부 (1)헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 그러므로 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 하는데, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 589-591; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172, 196-197). (2)법 제5조 제1항 제10호는 ‘지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업’이라고 규정함으로써 대통령령에서 정할 사업의 내용을 ‘지목변경이 수반되는 사업’이라고 분명히 구체화하여 위임하고 있으므로, 대통령령은 그 범위내에서 보다 구체적이고 세부적인 사항에 한하여 규정할 수 있을 뿐임을 알 수 있다. 다만, ‘지목변경이 수반되는 사업’이라는 것이 위임의 기준으로서는 지나치게 포괄적이 아닌지 의문이 들 수도 있겠으나, 개발부담금제도는 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이고(법 제1조 참조. 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 788 참조), 여기서 "개발이익"이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개 발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하고(법 제2조 제1호), "개발사업"이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 허가ㆍ인가ㆍ면허 등을 받아 시행하는 택지개발사업ㆍ공업단지조성사업 등 법 제5조의 규정에 의한 사업을 말하며(법 제2조 제2호), 법 제5조 제1항 각호는 택지개발사업, 공업단지조성사업, 관광단지조성사업, 도심지재개발사업, 유통단지조성사업, 온천개발사업, 여객자동차터미널사업 및 화물터미널사업, 골프장건설사업 등을 개발부담금의 부과대상인 개발사업으로 규정하고 있으므로 개발부담금의 제도적 취지와 위 관련조항들을 유기적ㆍ체계적으로 종합하면, 대통령령으로 정할 사업은 ‘지목변경이 수반되는 사업’ 중 불로소득적인 개발이익이 발생하는 경우로서 투기 등으로 토지의 효율적 이용을 저해할 우려가 있거나, 개발이익을 사업시행자나 토지소유자에게 전속시키기 보다는 그 일부를 사회 전체로 환원시키는 것이 바람직한 것으로 인정되는 사업일 것임을 누구라도 어렵지 않게 예측할 수 있다. (3)그렇다면 법 제5조 제1항 제10호는 개발부담금 부과대상 사업의 하나로서 ‘지목변경이 수반되는 사업’을 구체적이고도 명확하게 규정하면서 단지 보다 세부적인 사항만을 대통령령에 위임한 것이라 할 것이고, 그로써 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있도록 하였다고 할 것이므로, 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다. 나. 지가산정 방식의 위헌여부 (1)개발부담금 산정의 기초가 되는 지가산정은 객관적이고 공평한 기준과 방법에 의거하여야 한다. 자의적이거나 불합리한 지 가산정 방식에 기초하여 개발부담금을 부과ㆍ징수하는 것은 가공의 이익에 대한 부과ㆍ징수로 되어 국민의 재산권을 침해할 수 있게 된다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 107 참조). 법 제10조 제1항 본문은 부과종료시점의 지가를 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시법의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정할 것을, 같은 조 제3항 본문은 부과개시시점의 지가를 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합하여 산정할 것을 각 규정하고 있으므로, 결국 개별공시지가 산정의 절차와 방법이 과연 객관성ㆍ합리성을 갖추고 있는지가 지가산정의 객관성과 합리성 여부를 판단하는 관건이 되는 것이다. (2)개별공시지가는 시장ㆍ군수 또는 구청장이 ① 대상토지의 특성을 조사한 다음, ② 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선택하고, ③ 건설교통부에서 마련하여 매년 발표하는 ‘지가형성요인에 관한 표준적인 비준표’(이하 "비준표"라 한다)를 활용하여, 대상토지와 표준지의 토지특성 차이로 인한 비준율을 산정한 후 표준지의 공시지가에 그 비준율을 곱하여 대상토지의 가격을 산정하되, ④ 그 산정된 지가의 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고, ⑤ 토지소유자 등의 의견청취와 시ㆍ군ㆍ구 토지평가위원회 및 중앙토지평가위원회의 심의를 거쳐, ⑥ 건설교통부장관의 확인을 받아 결정, 공시하게 된다(지가공시법 제10조의2, 제10조의3). 먼저, 표준지공시지가는 건설교통부장관이 ① 매년 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 가운데서 표준지를 선정하여, ② 둘 이상의 감정평가업자에게 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가토록 한 후, ③ 감정평가업자들이 평가한 적정가격을 산술평균한 가격을 기준으로, ④ 건설교통부에 설치된 중앙토지평가위원회의 심의를 거쳐 결정, 공시하는 것인데, 이에 대하여는 일반주민의 열람과 이의신청이 보장되어 있다(지가공시법 제2조, 제4조, 제5조, 제7조, 제8조). 이와 같이 표준지공시지가제도는 전문가들의 평가ㆍ심의를 거치게 되어 있고, 절차적으로 일반인의 이의신청권을 보장하는 점 등에 비추어 객관적이고 합리적인 제도라고 할 수 있다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등, 판례집 6-2, 64, 105 참조). 다음으로, 비준표는 토지특성별 가격차를 행렬표 형식으로 구성한 것으로, 건설교통부장관이 매년 표준지공시지가와 함께 발표하고 있는데, 건설교통부 산하 국토개발원에서 감정평가사들이 매년 조사ㆍ평가하여 제출한 표준지적정가격을 통계적 방법으로 분석하여 마련한, 각 지역ㆍ용도 등에 따른 토지의 특성별 품등(品等) 비교표이다. 비준표는 토지가격에 영향을 미치는 요소의 변동 및 국토개발원의 연구성과의 진전에 따라 매년 보다 자세하고 정교하게 수정ㆍ보완되고 있는데, 1997년도 비준표에는 대도시, 중소도시, 군지역에 공통으로 적용되는 공통비준표와 전국의 각 해당 시군지역에만 적용되는 지역비준표가 있고, 지역비준표는 다시 용도지역별(도시지역), 도시/비도시지역별 또는 읍/면지역별(군지역) 비준표가 따로 마련되어 있으며, 각 지역ㆍ용도별로 용도지역, 토지면적, 지목, 토지이용상황, 형상, 도로조건, 공적 규제, 유해시설과의 거리 등 토지특성에 따른 비준율(가격비율)이 나타나 있어, 표준지와 개별토지의 품등의 차로 인한 가격비율을 간편한 방법으로 산정할 수 있도록 되어 있다. 이는 전국의 모든 토지를 비전문가가 쉽게 평가할 수 있도록 고안된 것으로서 나름대로 객관성과 합리성을 확보하고 있는 것이다. (3)개별공시지가는 이와 같이 그 객관성과 합리성이 인정되는 표준지공시지가와 비준표를 기초로 산정하는 것인데다가, 감정평가업자의 검증을 받고, 시ㆍ군ㆍ구토지평가위원회 및 중앙토지평가위원회의 심의를 거친다는 점에서 전문가의 평가와 심의를 거치는 것이며, 이의신청이라는 불복절차까지 마련되어 있다는 점에서 상당한 정도로 객관성과 합리성을 가지고 있다. 뿐만 아니라 법 제10조 제1항 단서는 부과종료시점의 다음 해에 개별공시지가가 결정ㆍ공고되면 이를 기준으로 부과종료시점지가를 재산정하여 당초의 개발부담금액을 정산하도록 규정하고 있으며, 법 제10조 제3항 단서는 예외적으로 실제 매입가액을 기준으로 부과개시시점지가를 산정할 수 있도록 배려함으로써 각 본문의 원칙을 보충하여 보다 공평하게 개발부담금을 산정ㆍ부과할 수 있는 길을 열어 두고 있다. (4)결론적으로 법 제10조 제1항 본문 및 제3항 본문은 지가의 산정에 있어 상당한 정도로 객관성과 합리성을 가지고 있는 것으로서, 청구인들의 주장과 같이 공신력 있는 감정기관의 감정에 의하여 평가받을 기회를 박탈하거나, 개발부담금 부과관청이 지가를 자의적으로 결정할 수 있도록 한 것이라고는 볼 수 없으므 로, 개발부담금 납부의무자의 재산권 등의 기본권을 침해한다고 할 수 없다. 4. 결　론 법 제5조 제1항 제10호, 제10조 제1항 본문, 제10조 제3항 본문은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,김용준,김문희,정경식,고중석,신창언,이영모,주심,한대현,하경철,김영일