국가공무원법 제69조 등 위헌소원

국가공무원법 제69조 중 제33조 제1항 제4호 부분, 구 국가공무원법(1973. 2. 5. 법률 제2460호로 개정되기 전의 것) 제69조 중 제33 조 제1항 제4호 부분 및 지방공무원법 제31조 제4호는, 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 95헌바14 사건 청구인은 창원시 농촌지도사로 재직중 교통사고를 일으켜 1991. 2. 22. 마산지방법원에서 교통사고처리특례법위반죄로 금고 1년에 집행유예 2년의 판결을 선고받아 그 해 3. 2. 확정되자 경상남도 농촌진흥원장은 그 달 3.자로 청구인이 당연퇴직되었음을 통보하였다. 청구인은 부산고등법원에 위 퇴직처분무효확인소송을 제기하면서 국가공무원법 제69조 및 제33조 제1항 제4호가 헌법에 위반된다는 이유로 위 법원에 그 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나 1995. 4. 20. 그 신청이 기각되자(위 법원 94부400 사건) 그 해 5. 2. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 헌법소원심판을 청구하였다. (2) 96헌바63 사건 청구인은 1974. 3. 13. 안양시 별정직 5급 공무원으로 임용되어 근무하다가 1995. 6. 30. 면직된 후 퇴직급여지급을 청구하였으나 공무원연금관리공단은 청구인이 1973. 3. 20. 허위공문서작성죄 등으로 징역 8월, 집행유예 2년을 선고받은 후 2년을 경과하지 아니하고 임용되어 지방공무원법상 제31조 제4호 소정의 임용결격자라는 이유로 퇴직급여 지급을 거절하였다. 청구인은 서울고등법원에 퇴직급여부지급처분취소소송을 제기하면서 지방공무원법 제31조 제4호가 헌법에 위반된다는 이유로 위 법원에 그 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나 1996. 7. 12. 그 신청이 기각되고(위 법원 96부726 사건) 그 달 27. 이를 송달받자 그 달 31. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 96헌바85 사건 청구인은 1964. 11. 25. 체신부 기능직 공무원으로 임명되어 재직중 1967. 3. 13. 춘천지방법원에서 상해죄로 징역 4월, 집행유예 1년을 선고받고 계속 근무하다가 1995. 6. 30. 정년퇴직한 후 퇴직연금공제일시금을 청구하였으나 공무원연금관리공단은 국가공무원법 제69조 소정의 당연퇴직사유에 해당한다며 퇴직급여 지급을 거부하였다. 청구인은 서울고등법원에 퇴직급여제한지급처분취소소송을 제기하면서 구 국가공무원법(1973. 2. 5. 법률 제2460호로 개정되기 전의 것) 제69조, 제33조 제1항 제4호가 헌법에 위반된다는 이유로 위 법원에 그 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나 1996. 10. 8. 그 신청이 기각되어(위 법원 96부 780 사건) 그 달 23. 이를 송달받자 그 해 11. 5. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 국가공무원법 제69조, 제33조 제1항 제4호, 구 국가공무원법 제69조, 제33조 제1항 제4호 및 지방공무원법 제31조 제4호가 각 헌법에 위반되는지의 여부인바, 위 각 조항의 규정 내용은 다음과 같다. 국가공무원법 제69조(당연퇴직) 공무원이 제33조 각호의 1에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다. 국가공무원법 제33조(결격사유) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 공무원에 임용될 수 없다. 4. 금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 완료된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자 구 국가공무원법 제69조(당연퇴직) 공무원이 제33조 각호의 1에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다. 구 국가공무원법 제33조(결격사유) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 공무원에 임용될 수 없다. 4. 금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 완료된 날로부터 1년을 경과하지 아니한 자 지방공무원법 제31조(결격사유) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 공무원이 될 수 없다. 4. 금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 만료된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자 2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 이 사건 법률조항은 공무원이 저지른 범죄가 파렴치범이든 아니든, 고의범이든 과실범이든, 직무와 관련성이 있든 없든 모든 범죄행위에 대하여 금고 이상의 형의 집행유예 판결을 받은 경우 당연 퇴직하도록 규정하고 있다. 그러나 과실범은 고의범과 그 비난가능성 면에서 현저히 차이가 있으므로 달리 취급함이 상당하고, 교통사고와 같은 범죄는 직무와 전혀 무관할 뿐만 아니라 공무원으로서의 도덕성이 저하되거나 청렴성이 훼손된다고 볼 수 없음에도 범죄의 내용을 가리지 않고 당연퇴직사유로 삼은 것은 헌법이 보장하는 공무담임권, 행복추구권, 직업선택 및 유지의 자유, 평등권을 침해하는 헌법위반이다. (2) 당연 퇴직사유가 발생하였음에도 행정청이 임용행위를 취소하지 않고 방치하였다면 명시적인 재임용행위가 없었다고 하더라도 임용의 하자는 치유된 것으로 보아야 함에도 명시적 재임용행위가 없었다는 이유로 사실상 공무원으로 근무한 기간에 대하여 퇴직금을 지급하지 않는다면 청구인이 다른 기업체에 근무하였더라면 근로기준법상 퇴직금을 받을 수 있는 것과 비교하여 과잉입법금지, 법익균형성의 원칙에 반하고, 청구인이 납부한 퇴직기여금을 돌려주지 않는 것은 헌법상 보장된 재산권을 침해하고 있어 위헌무효이다. 나. 법원의 위헌제청신청기각의 이유 형의 집행유예판결은 처벌효과를 수반하는 유죄판결의 일종이며 금고 이상의 형의 집행유예판결을 받은 사람에게 공무원의 지위를 부여하는 것은 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시킬 우려가 있어 옳지 못한 일이므로 이것을 공무원임용 결격사유 및 당연퇴직사유로 한 것은 입법자의 의사라 할 것이고, 그것을 평등권을 규정한 헌법 제11조, 행복추구권을 규정한 헌법 제10조, 직업선택의 자유를 규정한 헌법 제15조, 공무담임권을 규정한 헌법 제25조에 위반된다고 할 수 없고, 또한 위 각 규정은 위 결격사유에 해당하는 자를 당연퇴직하도록 한 것일 뿐 기여금을 반환받을 권리에는 아무런 영향이 없는 것이므로 재산권보장을 규정한 헌법 제23조 제1항에 위반된다고 할 수 없다. 다. 내무부장관 및 총무처장관의 의견 (1) 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지는 지위에 있고, 공무원의 직무는 그 성질상 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성이 요구되며, 이를 통하여 공공복리와 국민일반에 직접적인 영향을 미치게 되므로 공무원에게는 일반국민보다 더 높은 윤리성과 성실성 등이 요구된다. 따라서 범법행위로 일정한 형의 선고를 받은 사람에게 공무원의 지위를 부여하는 것은 공직에 대한 신뢰를 손상시킬 우려가 있을 뿐 아니라 국민에 대한 봉사자로서의 공평무사한 직무수행과 성실성 등의 확보가 곤란하게 되므로 이들의 공직임용을 배제하기 위하여 형의 선고를 받은 경우를 임용결격 및 당연퇴직사유로 규정하고 있는 것이며, 이는 공익보호 및 정부의 공신력과 명예를 지키기 위한 불가피한 수단이다. (2) 나아가 법률상 원인없는 임용행위는 법적효력이 없는 것이 당연하므로 결격사유를 위반한 임용행위에 대하여 명시적 처리규정을 둘 필요는 없고 이러한 예는 각종의 자격요건을 규정하고 있는 개별법에 공통한 현상이며, 규정에 위반한 임용행위를 사후 추인한다면 부적격자의 탈법적인 임용을 조장할 우려가 있어 부당하고, 일단 임용행위가 임용결격사유로 당연무효가 되었다면 그후 장기간이 흘렀다고 하여 유효화 되는 것은 아니다. (3) 또한 범죄자에 대한 선고형량은 범죄의 종류, 고의나 과실여부, 범행동기 및 결과 등 양형조건을 두루 참작하여 결정되는 것이므로 동일한 형량은 동일한 비난가능성을 의미하는 것으로 볼 수 있고, 따라서 동일한 형량에 대하여는 공무원신분에 대한 조치에 있어서도 동일 취급하는 것이 타당하므로 교통사고처리특례법위반죄를 다른 범죄와 달리 취급하는 것은 오히려 형평성을 저해할 소 지가 있다. (4) 이러한 점들을 고려한다면 이 사건 법률조항은 평등권을 규정한 헌법 제11조, 행복추구권을 규정한 헌법 제10조, 직업선택의 자유를 규정한 헌법 제15조, 공무담임권을 규정한 헌법 제25조 및 재산권보장을 규정한 헌법 제23조 제1항 등에 위배되지 아니한다. 3. 판　단 가. 공무원근무관계의 특수성과 공무원의 신분보장 기본권의 보장 등 헌법이 목표로 하는 가치 즉 공공의 이익을 실현하기 위한 국가의 작용은 현실적으로 공직을 담당하고 있는 개개인에 의하여 이루어 진다. 이와같이 공익실현이라는 국가작용을 현실적으로 수행하는 공무원은 직무의 내용인 공무수행 그 자체가 공공의 이익을 위한 활동이라는 근무관계의 특수성 때문에 국가의 공적사무를 수행할 권리와 이에 따른 신분상. 재산상의 부수적 권리를 향유함과 동시에 이에 상응하는 고도의 윤리ㆍ도덕적 의무를 부담한다. 즉, 공무원은 법령을 준수하고(법령준수의무) 소속 상관의 직무상 명령에 복종하여야 할 뿐 아니라(복종의무) 나아가 전인격과 양심을 바쳐 공공의 이익을 도모하기 위하여 성실히 근무하는 등의(성실의무) 직무상 의무를 다하여야 함은 물론이고(국가공무원법 제56조, 제57조, 지방공무원법 제48조, 제49조), 공익실현이라는 국가작용의 궁극적 목표를 효과적으로 달성하기 위하여 공무원 개개인에 대한 국민의 신뢰가 그 바탕이 되어야 하기 때문에 공무원은 직무수행능력 뿐 아니라 직무의 내외를 불문하고 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니되고(품위유지의무, 국가공무원법 제63조, 지방공무원법 제 55조), 국민전체의 봉사자로서 친절공정히 집무하여야 하며(친절ㆍ공정의 의무, 국가공무원법 제59조, 지방공무원법 제51조) 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례나 향응 등을 수수하여서는 아니되는 등(청렴의무, 국가공무원법 제61조, 지방공무원법 제53조) 직무의 공공성에 상응하는 고도의 윤리성까지 갖추어야 하는 것이다. 헌법 제7조 제2항은 "공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다"라고 규정하고 있는바, 이는 공무원이 정당한 이유없이 해임되지 아니하도록 신분을 보장하여 국민전체에 대한 봉사자로서 성실히 근무할 수 있도록 하기위한 것임과 동시에, 공무원의 신분은 무제한 보장되는 것이 아니라 공무의 특수성을 고려하여 헌법이 정한 신분보장의 원칙 아래 법률로 그 내용을 정할 수 있도록 한 것이며(헌법재판소 1990. 6. 25. 선고, 89헌마220 결정 참조), 이에 따라 국가공무원법 제68조와 지방공무원법 제60조는 "공무원은 형의 선고ㆍ징계처분(징계) 또는 이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직ㆍ강임 또는 면직을 당하지 아니한다. 다만 1급 공무원은 그러하지 아니하다."라고 규정하고 있으며 당연퇴직 규정인 국가공무원법 제69조와 지방공무원법 제61조, 직권면직 규정인 국가공무원법 제70조와 지방공무원법 제62조 등에서 공무원에 대하여 신분상 불이익처분을 할 수 있는 사유를 규정하고 있다. 나. 유죄판결과 공무원신분상 불이익 처분의 관련성 이 사건 법률조항에 의하면 청구인들과 같이 집행유예의 판결을 받은 경우에는 공무원으로 임용될 수 없고 임용된 후에는 공무원직에서 당연퇴직하도록 되어 있다. 앞서 본 바와 같이 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리. 도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위하여는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민신뢰가 기본바탕이 되어야 하는바, 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 공직전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 되므로, 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 공무원에게 그에 상응하는 신분상의 불이익을 과하는 것은 국민전체의 이익을 위해 적절한 수단이 될 수 있고 공무원에게 공무를 위임한 국민의 일반의사에도 부합할 것이다. 그런데 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 공무원에 대하여 신분상 불이익처분을 하는 법률을 제정함에 있어서 형사처벌을 받은 사실 그 자체를 이유로 일정한 신분상 불이익처분이 내려지도록 법률에 규정하는 방법과 별도의 징계절차를 거쳐 신분상 불이익처분을 하는 방법 중 어느 방법을 선택할 것인가는 입법자의 재량에 속한 것으로서 그 중 어느 방법만이 헌법에 합치하고 다른 방법은 헌법에 위반된다고 단정할 수는 없으나, 다만 형사처벌을 받은 사실 그 자체만으로 별도의 징계절차를 거치지 아니하고 신분상 불이익처분을 하는 경우에는 형사처벌에 따라 공무원에 대하여 부과되는 신분상 불이익과 그로 인하여 보호하려고 하는 공익이 합리적 균형을 이루어야 한다는 헌법적 제약이 따른다고 할 것이다. 우리나라의 형사소송제도에 의하면, 검사는 범죄의 혐의가 인정 되더라도 범인의 성행, 환경, 범행의 동기와 수단 및 결과, 범행후의 정황 등을 고려하여 공소를 제기하지 아니할 수 있고(형사소송법 제247조 제1항, 형법 제51조), 검사가 공소를 제기하더라도 법관은 위와 같은 양형의 조건을 고려하여 형종, 형량을 선택하게 되는 바, 범정이 매우 무거운 범죄 또는 공무원의 직무와 관련된 범죄를 제외한 대부분의 범죄에 대하여는 벌금형이 선택형으로 규정되어 있는 것을 고려할 때 법원이 범죄의 모든 정황을 고려한 나머지 금고이상의 형에 대한 집행유예의 판결을 하였다면 그와 같은 사실은 공무원의 품위를 손상하는 것으로서 당해 공무원에 대한 사회적 비난가능성이 결코 적지 아니함을 의미한다고 할 것인데, 이러한 사정은 당해 공무원이 저지른 범죄행위가 직무와 직접적 관련이 없거나 과실에 의한 것이거나 마찬가지라 할 것이며, 위와 같은 처벌로 임용결격사유가 있음에도 이를 간과한 채 임용되어 그후 사실상 공무원으로서 계속 근무하여 왔다고 하더라도 공무원으로서의 품위손상이나 사회적 비난가능성이 소멸되는 것은 아니라고 할 것이다.(임용결격자에 대한 임용행위가 당연무효인지 여부, 사실상 공무원으로서 근무하였다면 임용의 하자가 치유되어 적법한 공무원으로서의 신분을 취득하는지 여부 등은 일반법규의 해석과 적용의 문제로서 원칙적으로 헌법재판소의 심판대상이라고 할 수 없다. 헌법재판소 1993. 10. 27. 선고, 93헌마247 결정；1992. 12. 24. 선고, 90헌마98 결정；1992. 11. 12. 선고, 90헌마229 결정 등 참조) 위에서 본 바와 같이 금고 이상의 형에 대한 집행유예 판결에 내포된 사회적 비난가능성과 공무원에게는 직무의 성질상 고도의 윤리성이 요구된다는 점을 함께 고려할 때 금고 이상의 형의 집행 유예 판결을 받은 공무원으로 하여금 계속 그 직무를 수행하게 하는 것은 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시키고 나아가 원활한 공무수행에 어려움을 초래하여 공공의 이익을 해할 우려 또한 적지 아니하다. 그렇다면 공무원에게 가해지는 신분상 불이익과 보호하려는 공익을 비교할 때 금고 이상의 형의 집행유예 판결을 받은 것을 공무원 임용 결격 및 당연퇴직사유로 규정한 이사건 법률조항이 입법자의 재량을 일탈하여 직업선택의 자유나 공무담임권, 평등권, 행복추구권, 재산권 등을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 볼 수는 없다. 4. 결　론 그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이며 재판관 정경식의 보충의견과 재판관 조승형의 별개의견이 있다. 5. 재판관 정경식의 보충의견 가. 나는 공무원이 고의범죄로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에만 바로 공무원관계를 종료하도록 하거나 아니면 금고 이상의 형의 선고를 받은 공무원의 공무원관계의 종료여부에 관해서는 형사판결의 결과만이 아니라 다른 요소들까지 종합적으로 감안할 수 있는 징계절차를 통하여 결정하도록 하는 것이 공직제도의 신뢰성 및 능률성과 공무원의 기본권을 보다 적절하게 조화시킬 수 있는 방안이 될 것이라는 점을 보충적으로 지적하고자 한다. 나. 이 사건 법률조항은 공무원이 저지른 범죄의 종류나 내용을 불문하고 범죄행위로 금고 이상의 형을 선고받게 되면 당연히 공직에서 퇴직하도록 하고 있다. 따라서 국사범도 파렴치범도 아니며, 또 직무와 관련 범죄도 아닌 범죄행위를 과실로 범한 공무원도 그로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받기만 하면 이 사건 법률조항에 의거하여 자동적으로 공무원의 직으로부터 퇴직하게 된다. 이 사건 법률조항은 결국 공무원관계의 종료여부를 직업공무원제도의 목적에 비추어 판단할 수 있는 여지를 현저히 좁히고 있는 경직성을 드러내고 있다. 다. 공무원관계에 있어서는 공무원이라는 특별한 신분관계 때문에 공직의 청렴성ㆍ신뢰성유지를 위한 각별한 품위유지의무를 부담한다. 그렇지만 공무원관계를 국가가 일방적으로 종료시키는 것은 해당 공무원의 기본권을 중대하게 제한하는 것인만큼 그것이 공직제도의 신뢰성을 유지하기 위해서 행하여진다 하더라도 가급적 신중하게 이루어지는 것이 바람직하다고 생각한다. 특히 이 법률조항의 제정 당시와는 달리 오늘날 자동차나 기타 현대 문명의 이기의 이용이 일상화되고 있는 상황에서 공무원이 그 이용과정에서 순간적인 과실로 금고 이상의 형을 선고받게 되었다고 하더라도 그로 인하여 당연히 그 공무원을 공직에서 퇴직시켜야 할만큼 그 행위가 공직자로서의 품위를 크게 손상시킨다고 보기는 어려운 측면이 있으며, 이 문제를 바라보는 일반 국민들의 의식도 변화하였다고 생각한다. 해당 공무원이 집행유예 등을 선고받아 직무수행에 지장이 없는 경우에는 더욱 그러하다고 볼 여지가 있다. 또한 직업공무원제도 하에서 공무원은 국가에 대하여 포괄적 충성의무를 지는 반면, 국가는 공무원에 대한 생활보장과 신분보장의 의무 를 진다는 점에 비추어 보더라도 국가로서는 공무원 신분관계의 종료에 신중을 기해야 할 필요가 있으며, 가급적 법원의 판결만이 아니라 다른 요소를 감안할 수 있는 절차를 마련하는 것이 좋다. 외국의 입법례 역시 공무원의 범법행위로 인한 공무원관계를 종료시키는 조치에는 신중을 기하고 있음을 보여 주고 있다. 가령 독일의 경우에는 고의적 행위로 인하여 1년 이상의 자유형을 선고받은 경우나 국사범이나 기타 이에 준하는 범죄로 6개월 이상의 자유형을 선고받은 경우에만 공무원을 그 직으로부터 퇴직하게 하고 있다. 미국의 판례도 유죄판결 등이 언제나 당연히 해직사유가 되는 것은 아니라고 보고 있다. 라. 나는 이상과 같은 이유로 앞으로 입법자가 이 사건 법률조항의 경직성을 완화하여 일정한 경우 징계절차를 두도록 하는 방향으로 동 법률조항을 개정하는 것이 바람직하다는 보충의견을 제시하는 것이다. 6. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견 나는 주문표시 중 "국가공무원법 제69조 중 제33조 제1항 제4호부분, 구 국가공무원법(……)1 제69조 중 제33조 제1항 제4호부분 및 지방공무원법 제31조 제4호는, 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다. 그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7ㆍ8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원 의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다. 재판장,김용준,김문희,이재화,조승형,정경식,고중석,신창언,이영모,주심,한대현