사립학교법 제58조 제1항 제2호 등 위헌소원

사립학교법 제58조 제1항 제2호(1963. 6. 26. 법률 제1362호로 제정되고 1981. 2. 28. 법률 제3373호로 개정된 것), 제2항(1963. 6. 26. 법률 제1362호로 제정된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 청구외 ○○법인 ○○학원 소속 사립학교 교원들로서, 1990. 3. 12. 위 ○○법인으로부터 근무성적이 극히 불량하다는 이유로 직권면직되자 서울고등법원에 위 학교법인을 상대로 위 면직처분의 무효확인을 구하는 소송을 각 제기하였다가 기각된 후 상고하여 대법원에 계속중(95다15766, 95다27295), 면직처분의 근거가 된 법률인 사립학교법 제58조 제1항 제2호 및 제2항(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)이 헌법에 위반된다면서 위헌심판제청신청(95카기67, 95카기87)을 하였으나 1995. 7. 25.(95카기67) 및 1996. 12. 23.(95카기87) 본안과 함께 각 기각되었다. 이에 청구인들은 1995. 8. 21.(95헌바29) 및 1997. 1. 16.(97헌바6) 각 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 사립학교법 제58조 제1항 제2호(1963. 6. 26. 법률 제1362호로 제정되고 1981. 2. 28. 법률 제3373호로 개정된 것, 이하 "이 사건 요건조항"이라 한다) 및 제2항(1963. 6. 26. 법률 제1362호 제정된 것, 이하 "이 사건 절차조항"이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 다음과 같다. 제58조(면직의 사유) ① 사립학교의 교원이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 당해 교원의 임면권자는 이를 면직시킬 수 있다. 2. 근무성적이 극히 불량한 때 1. 3. 4. 5. 생략 ② 제1항 제2호 내지 제5호의 사유에 의하여 면직시키는 경우에는 제62조의 규정에 의한 교원징계위원회의 동의를 얻어야 한다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계인들의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 이 사건 요건조항은 교원에 대한 직권면직사유로 "근무성적 이 극히 불량한 때"를 규정하고 있으나 그 개념이 추상적이고 다의적으로 해석할 가능성이 커 남용의 위험이 있으므로 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 등을 규정한 헌법 제31조 제4항에 위반되고, 국가공무원법이 적용되는 교육공무원의 경우 이 사건 요건조항과 같은 직권면직사유규정이 없으므로 국ㆍ공립학교 교원에 비하여 사립학교 교원을 부당하게 차별하는 것으로 평등의 원칙에도 위반된다. (2) 이 사건 절차조항은 직권면직의 경우에 교원징계위원회의 동의를 얻도록 하면서도, 직권면직이 징계인 파면, 해임과 사실상 같은 효과를 가져오는 점과 교원의 신분보장을 제대로 고려하지 않음으로써 그 동의절차에 징계절차를 준용하지 않아 교원은 그 절차에서 자신에게 유리한 진술을 할 기회를 부여받지 못하는바, 이는 헌법 제31조 제4항에 위반되고, 교육공무원징계령 제20조에 의하여 징계절차가 준용되어 직권면직의 경우에도 그 절차내에서 자신에게 유리한 진술을 할 기회를 가지는 국ㆍ공립학교 교원에 비하여 사립학교 교원을 부당하게 차별하는 것으로 평등의 원칙에도 위반된다. 나. 대법원의 위헌제청기각결정 이유 이 사건 법률조항은 헌법 제11조 제1항의 평등권과 헌법 제31조 제4항이 보장하는 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성에 위반되는 것으로 볼 수 없다. 다. 교육부장관의 의견 (1) 이 사건 요건조항은 근무성적의 불량 정도가 객관적으로 아주 심한 상태로서 이러한 사유에 해당하는 교원으로 하여금 공교 육을 더 이상 수행하게 할 경우 오히려 피교육자의 학습권을 침해할 우려가 생기는 경우를 회피하고자 하는 목적에서 규정된 것이고, 또 사립학교 교원의 경우 그 기본적인 신분관계는 근로계약에 기한 것이어서 모든 경우에 사립학교 교원을 국ㆍ공립학교 교원과 완전히 동일하게 대우할 수는 없는 것이다. (2) 교육공무원징계령 제20조에 직권면직에 대한 교원징계위원회의 동의시 동 징계령에 의한 징계절차를 준용하도록 규정되어 있으나, 이는 법률의 구체적 위임에 의한 규정이 아닐 뿐만 아니라, 직권면직은 징계와 그 성질을 달리하는 것으로서 징계의 경우처럼 진술권이 일종의 절차적 권리로서 인정되는 것은 아니라 할 것이므로, 진술기회를 부여하지 아니하였다고 하여 이 사건 절차조항이 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 라. 학교법인 신성학원의 의견 (1) 이 사건 요건조항의 "근무성적이 극히 불량한 때"라는 규정은 사법심사를 통하여 적절히 유형화할 수 있으므로 모호하거나 다의적이어서 위헌이라고 할 수 없다. (2) 사립학교법상 직권면직절차와 징계절차는 그 본질ㆍ기능ㆍ절차 등의 점에서 상이한 것이고, 국ㆍ공립학교 교원과 사립학교 교원은 신분의 동일성이 인정되지 않으므로, 사립학교 교원의 직권면직시 교원징계위원회의 동의절차와 국ㆍ공립학교 교원의 직권면직시 징계위원회의 동의절차 사이에 차이를 두고 있는 것은 일반 근로자와 직업공무원의 신분상 차이를 감안한 합리적 차별이다. 3. 판　단 가. 교육의 자주성 및 교원지위의 특수성과 교원의 신분보장 (1) 교육의 자주성 및 교원지위의 특수성 헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다"고 규정하는 한편, 제31조 제6항에서는 교육제도 및 교원지위의 법정주의를 규정하고 있다. 이는 우리 헌법이 전문과 제1장 총강에서 밝힌 자유롭고 문화적인 민주복지국가를 이룩하여 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지하고자 하는 헌법이념을 교육에 의하여 실현하고자 하는 것으로, 교육의 자주성 등을 보장함과 아울러 교육의 물적기반이 되는 교육제도와 교육의 인적기반으로서 가장 중요한 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 국민의 대표기관인 입법부에서 제정하는 법률로 정하도록 한 것이다. 교육이란 학생들의 건전한 지식과 인격의 신장을 목표로 하여 그들을 지도하고 가르치는 것이고, 이러한 교육을 담당하는 교원은 미래사회를 이끌어 나갈 학생들로 하여금 자립하여 생활할 수 있는 능력을 길러주는 공교육제도의 주관자로서 주도적 지위를 담당하도록 주권자인 국민으로부터 위임받은 사람이다. 그리고 교원의 직무는 피교육자인 학생들의 기본적 권리인 "교육을 받을 권리"와 서로 앞뒷면을 이루고 있다는 특징이 있다. 따라서 교원의 직무에는 교육제도의 구조적 특성과 교육의 자주성 등에 내재하는 두가지 한계가 있는바, 하나는 교원직무의 자주성이 교육을 받을 기본권을 가진 피교육자인 학생들의 권익과 복리증진에 저해가 되어서는 아니된다는 것이고, 다른 하나는 국가와 사회공동체의 이념과 윤리의 테두리안에서 직무의 자주성은 제약을 받게 된다는 것이다. 즉, 교원의 자주성은 그 자체가 책임을 수반하 는 것으로서 그것이 피교육자인 학생의 권익과 복지증진에 공헌할 것인가와 국가와 사회공동체의 공동이념 및 윤리와 조화될 수 있는가라는 상대적 관계에서 그 범위가 정해지는 것이다.(헌법재판소 1991. 7. 22. 선고, 89헌가106 결정 참조) (2) 교원의 신분보장 우리 법은 교육의 자주성과 특수성을 확보하기 위하여 교원에 대하여는 일반 근로자 및 공무원에 비하여 그 지위를 두텁게 보장하고 있다. 즉, 국ㆍ공립학교 교원은 국가공무원법과 지방공무원법의 적용을 받는 한편 별도로 제정된 교육공무원법에서 그 자격ㆍ임용ㆍ보수ㆍ연수 및 신분보장에 관하여 일반 공무원과 다른 특례를 규정하여 보호하고 있고, 사립학교 교원에 대하여도 사립학교법에서 자격요건, 복무, 신분보장 및 사회보장 등에 있어서 일반 근로자와 달리 국ㆍ공립학교 교원과 동일하게 처우하고 있다. 그러나 사립학교 교원을 원칙적으로 국ㆍ공립학교 교원과 동일하게 처우한다고 하더라도 사립학교 교원은 기본적으로 사적인 근로계약에 기한 근로자라는 신분관계와 그로 인한 임면권자의 차이에서 오는 차이는 존재하는 것이며, 이에 따라 그 임면절차 등에서도 어느 정도 차이가 나게 되는 것은 당연하다 할 것이다. 나. 이 사건 요건조항의 위헌 여부 (1) 헌법 제31조 제4항 위반 여부 법률에 있어서 법률요건이 명확하여야 한다는 것은 반드시 그 법률을 적용하는 단계에서 가치판단을 완전히 배제하고 적용할 수 있도록 무색투명한 서술적 개념으로 규정되어져야 한다는 것을 의미하는 것은 아니고, 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하여 당해 법률요건의 내용을 알 수 있을 정도로 규정할 수는 있는 것이다. 따라서 당해 법률요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 당해 법률요건의 특수성이나 그러한 법률요건의 원인이 된 여건등을 고려하여 종합적으로 판단해야 한다〔헌법재판소 1994. 7. 29. 선고, 93헌가4ㆍ6(병합) 결정；1995. 2. 23. 선고, 93헌바48 결정 참조〕. 그런데 이 사건 요건조항은 위에서 본 바와 같은 입법취지와 교육의 특수성 등을 고려하여 교원의 직위해제사유, 징계사유의 규정 등과 비교하여 보면, 사법심사를 통한 법관의 해석에 의하여 그 개념의 정의와 사유의 유형화가 가능하다고 할 것이고, 따라서 그 개념이 지나치게 추상적이고 다의적이어서 불명확하다고 할 수 없다. 그리고 교원의 직권면직사유는 위에서 본 교육의 자주성과 교원지위의 특수성 등에 내재하는 한계를 법정화한 것으로 볼 수 있고, 교육의 자주성과 교원의 지위는 국민의 교육을 받을 권리를 침해할 경우에는 그에 따른 제약을 받을 수 밖에 없는 것이므로, 교원의 지위를 법률로 정함에 있어서는 교원의 자질은 물론 교원의 의무 내지 책임에 관한 사항도 당연히 규정할 수 있는 것이다. 그렇다면 이 사건 요건조항은 교원으로서의 의무 내지 책임에 대응하여 최소한의 자질과 근무를 확보하기 위하여 필요한 사항을 규정한 것으로서 그 개념이 불명확하여 헌법 제31조 제4항의 교육의 자주성 등을 침해한다고 볼 수 없다. (2) 평등원칙 위반 여부 국ㆍ공립학교 교원의 경우, 국가공무원법과 지방공무원법에 이 사건 요건조항과 유사한 "직무수행능력의 현저한 부족으로 근무성적이 극히 불량한 때"라는 직권면직사유가 있었으나 1991. 5. 31. 위 각 법의 개정으로 삭제되어(법률 제4384호 및 제4370호) 이 사건 요건조항과 같은 사유가 직권면직사유로 규정되어 있지 아니하다. 그런데 그 이유를 보면, 국ㆍ공립학교 교원의 경우 국가공무원법 제73조의2 제1항 제2호가 "직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 자"를 직위해제사유로 규정하고 있고, 같은 법 제70조 제1항 제5호는 "제73조의2 제3항의 규정에 의하여 대기명령을 받은 자가 그 기간 중 능력 또는 근무성적의 향상을 기대하기 어렵다고 인정된 때"를 직권면직사유로 규정하고 있어서, "직무수행능력의 현저한 부족으로 근무성적이 극히 불량한 때"를 따로 직권면직사유로 하지 않아도 비슷한 결과가 되기 때문이다. 한편 사립학교 교원에 경우에는 사립학교법 제58조의2 제1항 제1호에서 "직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 자, 또는 교원으로서 근무태도가 심히 불성실한 자"는 직위해제사유로 규정되어 있어서, 근무성적이 극히 불량한 때는 직권면직사유가 될 뿐만 아니라 직위해제사유도 되며, 따라서 임면권자가 직권면직과 직위해제를 선택할 수 있도록 되어 있어 국ㆍ공립학교 교원과는 차이가 있다. 그러나 현행 교육법제가 공적인 제도보장으로서의 교육을 담당하는 교원을 일반국민에 대한 봉사자로 보고 있고, 교육의 자주성과 관련하여 공ㆍ사립학교 교원을 원칙적으로 동등하게 처우하도록 하고 있다고 하여 국ㆍ공립학교 교원과 사립학교 교원을 모든 면에서 완전히 동일하게 취급하여야 하는 것은 아니며, 위에서 본 바와 같이 양자간에 본질적 차이라 할 수 있는 신분관계와 임면권자의 차이에 따른 어느 정도의 차별화는 불가피한 것으로 보아야 할 것이다. 그러한 점에서 임면권자가 근무성적이 불량한 정도, 내용, 능력 또는 근무성적의 향상 가능성 등을 고려하여 그 재량으로 직권면직을 할 것인가, 아니면 직위해제를 할 것인가를 선택하여 처분할 수 있도록 규정한 것은 합리성이 인정된다 할 것이다. 따라서 임면권자가 사립학교 교원의 "근무성적이 극히 불량한 때" 직위해제를 거치지 않고 바로 직권면직할 수 있도록 규정하였다 하더라도 이를 가지고 사립학교 교원을 국ㆍ공립학교 교원보다 부당하게 불리한 차별대우를 하여 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 다. 이 사건 절차조항의 위헌 여부 (1) 헌법 제31조 제4항 위반 여부 직권면직제도와 징계제도는 그 목적과 성질을 달리하는 것으로서, 직권면직이란 일정한 사유에 해당되었을 때에 임면권자의 일방적 의사표시에 의하여 그 신분관계를 소멸시키는 제도임에 반하여, 징계란 조직의 내부질서를 유지하기 위하여 부과된 의무를 위반한 자에 대하여 조직원의 신분적 이익의 전부 또는 일부를 박탈하는 제도이다. 따라서 직권면직이 징계에 의한 해임이나 파면과 신분박탈이라는 법적효과에 있어서 동일하다 하더라도, 모든 경우에 이를 동일하게 규율할 수는 없는 것이다. 특히 징계는 의무위반의 귀책사유와 징계의 정도 내지 처분의 선택에 중점이 주어지는 점에서 청문절차가 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있지만, 직권면직은 대개 당 사자의 귀책과는 관계없이 일정한 사항이 법정 직권면직사유에 해당하는지 여부와 직권면직사유에 해당하는 경우에 직권면직을 할 것인지의 선택 여부가 문제될 뿐이므로 청문절차의 중요성은 징계절차의 경우만큼 크지 않다. 그러므로 위에서 본 바와 같이 교육의 자주성은 교육을 받을 기본권을 가진 피교육자인 학생들의 권익과 복리증진에 저해가 되어서는 아니되고, 또 국가와 사회공동체의 이념과 윤리에 의하여 제약을 받게 되는 점에 비추어, 사립학교 교원의 신분보장을 위한 조치로서 위와 같은 직권면직사유를 법정화하고, 또한 임면권자의 재량권 남용으로 인한 폐해를 방지하기 위하여 교원징계위원회의 동의절차를 두었다면 비록 직권면직절차에 징계절차를 준용하지 않아 유리한 진술을 할 수 있는 기회가 주어지지 않았다고 하여 이것만을 가지고 헌법상 보장된 교육의 자주성등이 침해되었다고 볼 수 없다. (2) 평등원칙 위반 여부 위에서 본 바와 같이 징계는 귀책적 의무위반에 대한 제재이므로 그 절차에 있어서 청문의 절차가 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있지만, 직권면직의 경우는 법정 직권면직사유에 해당하는지 여부와 직권면직을 할 것인지의 선택 여부가 문제될 뿐이므로, 직권면직의 성질상 그 절차에서 당사자의 진술권이 반드시 필요한 절차적 권리로 보장되어야 하는 것은 아니다. 또 위에서 본 바와 같이 사립학교 교원은 국ㆍ공립학교 교원과 신분관계에 있어서 본질적인 차이가 있어 모든 경우에 동일하게 대우하여야 하는 것은 아니므로, 국ㆍ공립학교 교원과 직권면직이 나 징계의 사유와 절차를 달리 한다고 하더라도 이는 입법정책적 재량사항에 불과한 것으로 보아야 할 것이다. 그러므로 사립학교 교원에게 이 사건 절차조항에 의하여 직권면직 절차에서 자신에게 유리한 진술을 할 기회가 부여되어 있지 않았다고 하여 이를 가지고 사립학교 교원을 국ㆍ공립학교 교원보다 부당하게 불리한 차별대우를 하여 평등권을 침해하였다고 할 수 없다. 4. 결　론 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 아래 5.와 같은 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견이 있는외에는 나머지 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견 나는 주문표시 중 "사립학교법 제58조 제1항 제2호(……), 제2항(……)은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다. 그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7ㆍ8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므 로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다. 재판장,김용준,김문희,이재화,조숭형,정경식,고중석,주심,신창언,이영모,한대현