사회간접자본시설에대한민간투자법 제3조 등 위헌소원 (제25조 제4항,제26조 )

청 구 인　김○찬 외 4인 대리인 법무법인　자하연 담당변호사　윤기원 외 3인 당해사건　인천지방법원 2003가소402184 부당이득금

사회간접자본시설에대한민간투자법 제3조(1998. 12. 31. 법률 제5624호로 전문개정되고 2005. 1. 27. 법률 제7386호로 개정되기 전의 것)의 ‘관계법률’ 중 민간투자법 제2조 제13호 나목의 ‘유료도로법’ 부분과 같은 법 제25조 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 인천 영종도에 건설된 국제공항신도시에 이주하여 거주하는 사람들인데 ○○ 주식회사가 사회간접자본시설에대한민간투자법에 따라 인천국제공항고속도로를 건설하고 위 법에 따라 2000. 12. 5.부터 위 도로의 사용료를 징수하고 있어 청구인들이 위 신도시와 인천 사이의 이 도로 구간을 통행하고 그 사용료(1회에 3,000원)를 지급하였다. 그런데 이 공항고속도로 이외에는 국제공항신도시(영종도)와 육지를 연결하는 다른 도로는 원래부터 없다. (2) 청구인들은 위 회사가 청구인들로부터 징수한 도로 사용료를 부당이득이라고 주장하면서 인천지방법원에 부당이득금반환청구의 소(당해 사건)를 제기하고 당해 사건 법원에 도로 사용료 징수의 근거가 된 다음 ‘나’ 항 기재의 심판대상 법률에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각되자 그 위헌확인을 구하는 이 소원을 제기하였다. 나. 심판의 대상 및 관련법령 위헌심판의 대상은 사회간접자본시설에대한민간투자 법 제3조(1998. 12. 31. 법률 제5624호로 전문개정되고 2005. 1. 27. 법률 제7386호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘민간투자법’이라 부른다)의 ‘관계법률’ 중 같은 법 제2조 제13호 나목의 ‘유료도로법’ 부분과 같은 법 제25조 제4항이다. 청구인들이 기재한 위헌심판 대상 가운데 민간투자법 제3조의 ‘관계법률’ 중 위 ‘유료도로법’ 부분을 제외한 나머지 부분과 민간투자법 제26조는 이 사건 도로 사용료 징수의 근거가 아니므로 이들 조항 부분은 청구인의 청구와 관계가 없고 따라서 이를 심판대상에서 제외한다. 심판대상 조항(밑줄 친 부분) 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다. 민간투자법 제3조(관계법률과의 관계) 이 법은 민간투자사업에 관하여 관계법률의 규정에 우선하여 적용한다. 민간투자법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 13. “관계법률”이라 함은 사회간접자본시설사업을 시행함에 있어서 민간투자사업과 관련된 다음 각 목에 해당하는 법률을 말한다. 가. 생략 나. 유료도로법 다. 내지 쿠. 생략 민간투자법 제25조(시설사용내용) ① 사업시행자는 제4조 제1호의 규정에 의한 방식으로 추진되는 사회간접자본시설을 실시협약에 명시된 총사업비 범위 내에서 당해시설의 준공 후 일정기간 이를 무상사용ㆍ수익할 수 있다. ② 사업시행자는 제4조 제2호의 규정에 의한 방식으로 추진되는 사회간접자본시설사업을 실시협약에 명시된 총사업비 범위 내에서 당해시설의 준공 후 일정기간 이를 소유ㆍ수익할 수 있다. ③ 생략 ④ 사업시행자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 수익을 실현하기 위하여 당해시설을 타인으로 하여금 사용하게 할 수 있으며, 타인에게 사용하게 한 때에는 사용료를 징수할 수 있다. 이 경우 사용료, 사용료징수기간 기타 사용료에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑤ 생략 민간투자법시행령 제23조(사용료) ① 법 제25조 제4항의 규정에 의한 사용료는 사회기반시설사업의 총사업비ㆍ적정수익률ㆍ무상사용기간 또는 소유ㆍ수익기간 등을 고려하여 실시협약에서 정한다. ② 사업시행자는 제1항의 규정에 의하여 정한 사용료를 당해 시설의 사용자로부터 징수하고자 하는 때에는 다음 각 호에 관한 서류를 사용료 징수개시 60일 전까지 주무관청에 제출하여야 한다. 다만, 법 제4조 제2호의 규정에 의한 방식으로 추진되는 사업으로서 국가 또는 지방자치단체로부터 임차료를 징수하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 사용방법 및 사용료율 2. 사용료의 산출기초자료 3. 사용료의 징수방법 4. 사용료의 감면 또는 할증률 및 그 대상 5. 유사시설의 사용료 수준 6. 기타 사용료에 관하여 필요한 사항 ③ 제1항의 규정에 의하여 정하여진 사용료는 물가변동 기타 실시협약에서 정한 사유가 발생한 경우에 실시협약에서 정한 방법 및 절차에 따라 조정할 수 있다. 민간투자법 제26조(사회간접자본시설의 관리운영권) ① 주무관청은 제4조 제1호에 규정한 방식에 의하여 사회간접자본시설사업을 시행한 사업시행자가 제22조의 규정에 의하여 준공확인을 받은 경우에는 제25조 제1항의 규정에 의하여 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있는 기간동안 동 시설을 유지ㆍ관리하고 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회간접자본시설관리운영권(이하 “관리운영권”이라 한다)을 당해 사업시행자에게 설정할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 사업시행자가 관리운영권을 설정받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 주무관청에 등록하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 관리운영권을 등록한 사업시행자는 당해 시설의 적절한 유지ㆍ관리에 관하여 책임을 진다. ④ 제3항의 규정에 의한 유지ㆍ관리에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문개정되기 전의 것) 제3조(유료도로의 설치) ① 도로관리청은 다음 각 호에 해당하는 도로를 신설 또는 개축하여 당해 도로를 통행 또는 이용하는 자로부터 요금(이하 “통행료”라 한다)을 징수할 수 있다. 1. 당해 도로의 통행 또는 이용으로 인하여 통행자 또는 이용자가 현저히 이익을 받는 도로 2. 그 부근에 통행할 다른 도로가 있어 당해 도로의 통행을 불가피하게 하지 아니하는 도로 ② 관광을 목적으로 하여 신설 또는 개축한 도로에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 통행료를 징수할 수 있다. ③ 도로관리청은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 설치한 유료도로의 통행료의 징수 및 기타 유지관리에 관한 권한을 대통령령이 정하는 바에 의하여 비도로관리청으로 하여금 대행하게 할 수 있다. 2. 청구인들의 주장요지 가. 구 유료도로법 제3조에 의하면 당해 도로의 통행을 불가피하게 하지 않는, 그 부근에 있는 다른 통행가능한, 도로 즉 대체도로가 있는 경우에는 통행료를 징수할 수 없게 되어 있다. 이 사건의 경우 그와 같은 대체도로가 없음에도 불구하고 심판대상조항이 통행료의 징수를 허용하는 것은 청구인들에게 통행료납부를 사실상 강요하는 것이 되어 헌법상 보장된 행복추구권(헌법 제10조)의 구체적인 표현인 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다. 나. 또한 심판대상조항은 영종도에 거주하거나 영종도 외부에 직장을 두고 있는 사람들로 하여금 이 도로의 사용료 부담 때문에 영종도에 자유롭게 거주하는 것을 꺼리게 하고 영종도 외부에 직장을 갖는 것을 주저하게 하여 청구인들의 거주ㆍ이전의 자유 및 직업선택의 자유를 침해한다. 다. 나아가, 대체도로가 없어 통행료를 내지 않는 구 유료도로법상의 도로 이용자에 비하여 청구인들은 심판대상조항 때문에 대체도로가 없음에도 불구하고 통행료를 내게 되는데 이것은 심판대상조항이 청구인들을 불리하게 차별함으로써 청구인들의 평등권을 침해하는 것이다. 라. 민간투자법 제25조 제4항은 사용료 및 사용료징수기간 등에 관하여 구체적인 기준을 설정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 위임한 점에서 포괄위임금지원칙을 위반한 것이다. 3. 판　단 가. 심판대상 조항의 입법취지 및 성격 민간투자법 소정의 사회간접자본시설은 생산활동의 기반이 되는 시설, 당해 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설 등을 가리킨다(민간투자법 제2조 제1호). 1980년대 중반 이후 우리 나라의 경제규모가 확대되고 국민생활수준이 향상되면서 차량 및 물동량이 급격히 증가됨에 따라 사회간접자본시설이 크게 부족하여 우리 경제에 심각한 애로요인으로 작용하게 되었다. 정부는 이러한 애로의 극복을 위하여 신경제 5개년 계획기간(1993년부터 1997년까지)에 교통세를 신설하는 등 사회간접자본분야투자에 필요한 재원확보에 적극적으로 대처하기로 하였으나 급증하는 투자수요를 충족시킬 재원이 부족하자 정부는 기존의 재원조달방식만으로는 사회간접자본시설의 부족문제를 해결할 수 없다고 판단하여 민간의 투자를 촉진하고 창의적이고 효율적인 사회간접자본시설을 확충ㆍ운영할 목적으로 민간투자법을 제정하기에 이르렀다. 도로법이나 항만법 등 기존의 사회간접자본 관련 개별법률에도 민자유치의 근거가 일부 마련되어 있기는 하나 체계적이지 못하고 수익성과 경영권을 보장하는 장치도 미흡하여 민간자본이 제대로 유치되지 못하는 문제점이 있었기 때문이다. 민간투자법은 이러한 문제점을 보완하여 다양한 사회간접자본시설에 공통적으로 적용될 수 있는 민간자본유치의 절차와 방법, 수익성과 경영권보장 등 각종 지원사항을 규정하였다. 한편 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 민간투자법 제3조는 이 법이 민간자본유치사업에 관하여는 민간투자법 제2조 제13호에 열거된 사회간접자본 관계법률(유료도로법 포함)의 규정에 우선하여 적용되는 것으로 규정하였다. 나. 일반적인 행동자유권(헌법 제10조) 침해 여부 (1) 일반적 행동의 자유의 근거 및 보호범위 헌법 제10조 전문은 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다.”라고 규정하여 행복추구권을 보장하고 있는데 행복추구권에는 그 구체적인 표현으로서 일반적 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권이 포함된다(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621, 633 ; 1991. 6. 3. 89헌마204, 판례집 3, 268, 275 참조). 일반적 행동자유권은 개인이 행위를 할 것인가의 여부에 대하여 자유롭게 결단하는 것을 전제로 하여 이성적이고 책임감 있는 사람이라면 자기에 관한 사항은 스스로 처리할 수 있을 것이라는 생각에서 인정되는 것이다. 일반적 행동자유권에는 적극적으로 자유롭게 행동을 하는 것은 물론 소극적으로 행동을 하지 않을 자유, 즉 부작위의 자유도 포함되는 것으로서 법률행위의 영역에 있어서는 계약의 체결을 강요받지 않을 자유인 계약자유의 원칙이 포함된다(헌재 1991. 6. 3. 89헌마204, 판례집 3, 268, 276). (2) 일반적 행동자유권의 제한 여부 이 공항고속도로는 영종도에서 육지로 통행할 수 있는 유일한 도로이기는 하나 유일한 통행방법은 아니다. 기록에 의하면 영종도에 거주하는 주민들은 원래 선박을 이용한 뱃길 외에는 육지로 통행할 방법이 없다가 이 사건 도로의 설치로 인하여 비로소 도로를 이용하여 육지로 통행할 수 있게 되었다는 것이다. 그러나 이 도로 건설 후에도 기존의 뱃길 노선이 폐지되지는 아니하였다고 한다. 따라서 영종도에 국제공항신도시가 건설된 후 그 곳에 이주해 온 청구인들로서는 이전의 영종도 주민들과 마찬가지로 뱃길을 이용하여 육지로 통행할 수도 있고 이 공항고속도로를 이용할 수도 있다. 그럼에도 불구하고 청구인들이 통행료를 내면서도 굳이 이 도로를 이용하는 것은 뱃길을 이용하는 것보다 경로가 단축되고 이에 따라 시간이 절약되는 등의 이익을 얻게 되기 때문이다. 그렇다면 청구인들의 이 도로 이용은 청구인들 자신의 자유로운 판단에 의한 것이고 강제된 것이 아니라고 할 것이다. 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제1호가 당해 도로의 통행 또는 이용으로 인하여 통행자 또는 이용자가 현저히 이익을 받는 도로의 경우에는 그 부근에 대체도로가 있는지 여부와 관계없이 통행료를 징수할 수 있도록 하고 있는 것도 이용자 스스로 이용 여부를 선택할 수 있었음에 그 정당성의 근거를 두고 있는 것이고 이러한 이치는 이 공항고속도로의 이용의 경우에도 그대로 타당할 수 있다. 즉, 이 사건의 경우에 청구인들이 이 고속도로를 이용하는 것은 그에 의하여 얻을 수 있는 이점 즉 시간의 절약 및 그로부터 파생되는 여러 이익을 뱃길이용의 경우와 비교하고 연후에 이 도로의 이용을 선택한 것이라고 보아야 하고 그렇다면 통행료는 이 도로 이용의 대가일 것이므로 그 납부는 스스로의 선택에 따른 것이지 심판대상조항에 의하여 강제된 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 그렇다면 심판대상조항에 의하여 청구인들의 일반적인 행동의 자유가 제한되었다고 볼 수는 없다. (3) 헌법 제37조 제2항 위반 여부 가사 이 도로의 사용료 징수가 청구인들의 일반적 행동자유권에 대한 제한에 해당한다고 하더라도 이러한 제한 역시 아래에서 보는 바와 같이 헌법 제37조 제2항에 따라 정당화될 수 있다. 즉 심판대상조항은 앞서 본 바와 같이 사회간접시설의 확충에 필요한 국가예산의 부족해결 및 이를 위한 민간자본의 유치라는 공공복리를 달성하기 위한 입법이므로 목적의 정당성이 인정된다. 또한 민간자본유치를 위해서는 민간자본을 투입한 사람이 합리적인 방법으로 투입한 자본을 회수할 수 있고 그 밖에 상당한 정도의 이익을 볼 수 있도록 보장해 주어야 하는데 자본회수 및 이익도출의 방법으로는 도로사용료를 징수할 수 있게 하는 것이 효과적이고 적절한 방법이므로 방법의 적절성도 인정된다. 한편 심판대상조항보다 청구인들의 기본권을 덜 제한하면서 도로건설예산의 부족을 해결하고 투입된 민간자본의 회수 및 이익을 보장한다는 두 가지 목적을 동시에 달성할 수 있는 다른 적당한 방법을 상정하기 어려운 점에서 심판대상조항은 피해의 최소성도 구비한 것으로 봄이 상당하다. 나아가, 도로 사용료 징수로 인하여 희생되는 청구인들의 사적인 이익과 이 도로의 건설이 가져다 줄 공익 즉, 청구인들을 포함한 영종도 주민은 물론 국민 모두에게 주어질 교통편의와 국제공항의 기능확보라는 국가적, 사회ㆍ경제적 이익과 비교하면 보호되는 공익이 청구인들의 사적인 이익보다 훨씬 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 인정된다. (4) 소 결 그렇다면 심판대상조항은 청구인들의 일반적 행동자유권을 제한하는 것으로 볼 수 없으며 가사, 제한하는 것으로 본다고 보더라도 헌법 제37조 제2항의 한계 내의 것이므로 헌법에 위반되지 아니한다. 다. 거주ㆍ이전의 자유(헌법 제14조) 및 직업선택의 자유(헌법 제15조) 침해 여부 청구인들은 이 공항고속도로를 이용하지 않고도, 이 도로개설 이전의 영종도 주민들과 마찬가지로, 뱃길을 이용하여 자유로이 다른 곳으로 이동할 수도 있고 다른 곳으로 거주를 옮길 수도 있으며 또 이 도로를 이용하는 경우에도 비록 통행료의 부담이 있긴 하지만 그 부담의 정도가 이전의 자유를 실제로 제약할 정도로, 이용의 편익에 비하여, 현저히 크다고는 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항으로 인하여 청구인들의 거주이전의 자유나 직업선택의 자유가 제한된 것으로 볼 수 없다. 가사 심판대상조항이 청구인들의 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유를 제한하는 것으로 보는 경우에도 앞서 살핀 바와 같이 이는 모두 헌법 제37조 제2항의 한계 내의 것이어서 헌법에 위반되지 아니한다. 라. 평등권(헌법 제11조 제1항) 침해 여부 (1) 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 “도로관리청은 다음 각 호에 해당하는 도로를 신설 또는 개축하여 당해 도로를 통행 또는 이용하는 자로부터 요금(이하 ‘통행료’라 한다)을 징수할 수 있다.”라고 규정하면서 그 제1호에서 당해 도로의 통행 또는 이용으로 인하여 통행자 또는 이용자가 현저히 이익을 받는 경우를 들고 았다. 그런데 이 공항고속도로는 청구인들에 대한 관계에서 그 통행이 뱃길 이용에 비하여 실제로 현저히 이익을 주는 도로라고 할 수 있어 구 유료도로법에 의하더라도 통행료의 징수가 가능한 경우라고 볼 수 있다. 그렇다면 심판대상조항의 적용에 의한 통행료의 징수와 구 유료도로법을 적용할 경우의 통행료의 징수 사이에 무슨 실질적인 차이가 있다고 볼 수 없다. 그렇다면 그러한 차이의 존재를 전제로 하는 평등원칙 위반의 주장은 이유 없다. (2) 구 유료도로법이 원칙적으로 국가 등의 공공재정에 의한 도로건설을 전제로 하고 있는 반면 민간투자법은 투입된 자본의 회수 및 상당한 수익의 보장을 전제로 하는 민간투자에 의한 도로의 건설을 내용으로 하는 것이므로 양자 사이에는 그 재원의 성질상 본질적인 차이가 있다. 그러므로 이 사건의 공항고속도로와 같이 민간투자에 의한 도로는 그 투입된 자본의 회수와 수익의 도출을 위한 방법으로 통행료의 징수를 최대한 보장하여야 하는 것임에 반하여 구 유료도로법에 의한 도로는 수익자부담의 원칙을 적용하는 것이 가능하고 또 그 적용이 필요하다고 정책적으로 판단되는 범위 내에서 통행료를 징수하여야 하는 것이므로 민간투자법에 의한 도로의 경우와 같이 통행료의 징수를 최대한 보장하여야 하는 것은 아니다. 그렇다면 양자는 통행료 징수 문제에 있어서 그 본질이 같은 것이라고 할 수 없으므로 그것이 같음을 전제로 하는 평등원칙 위반의 문제는 생기지 않는다. 그렇다면 심판대상조항으로 인하여 청구인들의 평등권이 침해된 것으로 볼 수 없다. 마. 민간투자법 제25조 제4항의 포괄위임금지원칙(헌법 제75조) 위반 여부 민간투자법 제25조 제4항이 위임의 한계를 일탈한 포괄적 위임에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 위 조항 자체만 볼 것이 아니라 민간투자법의 입법취지나 관련조항에 대한 유기적이고 종합적인 분석이 필요하다. 살피건대 민간투자법 제25조 제1항 및 제2항은 사업시행자가 사회간접자본시설을 무상사용ㆍ수익할 수 있는 범위 및 기간에 관하여 “실시협약에 명시된 총사업비의 범위 내에서 당해시설의 준공 후 일정기간”이라고 제한하여 규정하고 있고 그 뒤에 심판대상조항인 제25조 제4항 전문이 “사업시행자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 수익을 실현하기 위하여 당해 시설을 타인으로 하여금 사용하게 할 수 있으며, 타인에게 사용하게 한 때에는 사용료를 징수할 수 있다.”라고 규정함으로써 사용료 징수의 목적이 제1항 및 제2항의 규정 에 의한 수익의 실현에 있음을 명백히 하고 있다. 이와 같은 민간투자법 규정들의 내용 및 형식과 투하된 민간자본의 회수라는 민간투자법의 입법목적을 유기적이고 종합적으로 고려하면 비록 민간투자법 제25조 제4항 후문이 사용료, 사용료징수기간 등에 관하여 그 내용의 규정을 대통령령에 위임하였다고 하여도 사업시행자가 징수할 사용료의 수준은 실시협약에 명시된 총사업비의 범위 내이며 사용료징수기간도 당해시설의 준공 후 일정기간 즉, 실시협약에 명시된 총사업비의 회수에 필요한 기간임을 충분히 예측할 수 있다. 그렇다면 민간투자법 제25조 제4항은 대통령령에 위임한 범위의 대강을 예측할 수 있는 조항으로 봄이 상당하므로 포괄위임금지원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다. 4. 결　론 따라서 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현