집회및시위에관한법률 제6조 제1항 등 위헌확인

청 구 인　이○희 대리인 법무법인　산하 담당변호사　장유식 외 3인

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 시민단체인 ○○연대의 ○○센터 간사인 자이다. 집회및시위에관한법률(2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정된 것) 제6조 제1항, 제3항, 제4항, 제5항, 제8조 제1항 단서, 제3항, 제11조 제4호, 제12조 제2항 단서, 제12조의3, 제18조 제1항 제4호, 제21조 제5호의 규정들은 옥외집회의 신고서 제출기간을 720시간 이전에는 할 수 없게 하고, 관할 경찰서장이 폭행 등이 발생할 경우에는 집회ㆍ시위에 대하여 금지통고를 할 수 있게 하고, 학교나 군사시설 주변 집회의 금지조치를 가능하게 하고, 외교기관 주변 집회를 제한적 요건에서 만 허용하고, 경찰서장에게 고속도로와 주요 도로행진 허용판단권을 부여하고, 소음에 대하여 규제하고, 확성기 사용중지 명령을 내리고, 위반한 경우 집회를 해산하고 형사처벌할 수 있도록 규정하고 있다. 청구인은 위 법률조항들이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 집회ㆍ시위의 자유의 본질적 내용을 침해한다고 주장하면서, 2004. 3. 22. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은, 집회및시위에관한법률(2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정된 것, 이하 ‘집시법’이라 한다) 제6조 제1항, 제3항, 제4항, 제5항, 제8조 제1항 단서, 제3항, 제11조 제4호, 제12조 제2항 단서, 제12조의3, 제18조 제1항 제4호, 제21조 제5호(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이다. 그런데 청구인의 청구이유를 보면 집시법 제6조 제1항과 관련해서는 "720시간 전부터" 부분이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하고 있을 뿐이므로, 심판대상을 집시법 제6조 제1항 중 "720시간 전부터" 부분으로 한정하고, 집시법 제6조 제1항의 나머지 부분은 심판대상에서 제외하기로 한다. 그 규정의 내용 및 관련 규정의 내용은 [별지]와 같다. 2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 헌법재판소가 2003. 10. 30. 2000헌바67등 사건에서 ‘외교공관 100미터 이내 집회금지’ 조항(집회및시위에관한법률 제11조 제1호 중 "국내주재 외국의 외교기관" 부분)에 대하여 위헌결정을 한 것을 계기로 국회에서 집시법 개정을 하는 과정에서 경찰청의 로비로 공청회 등 국민의 의견수렴과정도 없이 위 위헌결정의 취지와는 반대로 집회 및 시위의 자유를 현저하게 제약하는 졸속입법을 통하여 집회및시위에관한법률(2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정된 것)이 개정되었다. 헌법 제21조 제2항은 ‘집회ㆍ결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.’라고 규정하여 집회 및 시위에 대한 허가제를 절대적으로 금지하고 있다. 그런데 심판대상법률조항들은 경찰서장 등에게 집회금지에 관한 폭넓은 재량을 부여함으로써 자의적 해석에 따라 집회와 시위를 사실상 허가제로 전락시킬 우려가 있다. (2) 집시법 제6조 제1항, 제3항, 제4항, 제5항은 집회신고서 제출기간을 종전의 48시간 이전에서 ‘720시간 전부터 48시간 전’으로 규정하고 있는바, 문제되었던 싹쓸이 집회선점, 위장집회 신고를 규제하기 위한 내용이라고 하더라도, 대규모 집회의 홍보는 수개월 전부터 집회장소가 확보되어야 하는데 30일 전에는 집회신고 를 할 수 없도록 하여 집회ㆍ시위의 자유를 현저히 제한하고 있다. (3) 집회ㆍ시위의 과정에서는 사소한 충돌이 발생할 수도 있는데, 집시법 제8조 제1항 단서 규정을 경찰이 적용하여 집회를 자의적으로 금지할 수 있는 위험이 있다. (4) 학교나 군사시설에 대한 집회와 시위는 문제되고 있는 학교 등의 앞에서 하는 것이 필요한데, 집시법 제8조 제3항, 제18조 제1항 제4호는 학교나 군사시설 앞에서의 특정한 집회방법을 규제하는 것이 아니라 일체의 집회ㆍ시위를 금지하고 해산할 수 있도록 하고 있어 필요 이상의 과도한 제한을 하고 있다. (5) 집시법 제11조 제4호는 대규모 집회나 시위로 확산될 우려 등의 불확정개념을 사용하여 공권력이 자의적으로 집회나 시위를 금지할 가능성이 높다. (6) 집시법 제12조 제2항 단서는 관할 경찰서장에게 주요도로에서의 행진을 허용할 것인지 여부에 대한 권한을 주고 있어서 집회와 시위의 자유를 현저히 제한한다. (7) 소음기준을 일괄적으로 규제하는 것은 현실적이지 않으며 수많은 군중이 모인 집회에서는 소음기준 초과 여부에 대한 시비로 불필요한 갈등을 유발할 수 있고, 사실상 침묵시위를 강요하게 한다. 따라서 집시법 제12조의3, 제21조 제5호는 집회와 시위의 자유에 대한 과도한 제한을 하고 있다. 나. 경찰청장의 의견 (1) 청구인의 주장에 의하더라도 심판대상 법률조항들로 인하여 청구인의 기본권이 구체적이고 현실적인 위험 또는 침해를 받고 있는 것이 아니라, 막연한 추측에 근거하여 향후 예상되는 결과에 관한 의견을 주장하고 있는 등, 청구인에게는 기본권 침해의 현재성이 인정되지 아니한다. 또한 집시법 제12조의3은 대통령령으로 구체적인 소음기준이 정해져야만 비로소 집회ㆍ시위의 자유의 침해 여부의 문제가 발생할 수 있는 것이지 위 조항만으로는 기본권침해의 직접관련성이 인정되지 않는다. (2) 구 집시법은 집회신고서 제출기간을 집회ㆍ시위의 48시간 전으로 규정하고 있어서 특정장소를 선점하기 위하여 장기간 집회신고를 하고 실제로는 개최하지 않는 사례가 빈발하였고, 이에 따라 실제로 집회ㆍ시위를 개최하고자 하는 단체의 자유를 확보하기 위하여 집시법 제6조가 개정되었다. 따라서 집시법 제6조 제1항, 제3항, 제4항, 제5항은 특정장소를 선점하기 위한 목적의 장기간 집회신고를 제한하는 법률로 모든 국민 이 집회의 자유를 공평하게 누릴 수 있도록 하기 위한 법률로 과도한 제한이라고 보기 어렵다. (3) 헌법이 보장하고 있는 집회의 자유는 평화적이고 비폭력적인 집회에 국한되는 것으로, 이미 신고된 집회라고 하더라도 집단적인 폭행 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 집회를 금지하여 사전예방이 가능하게 할 필요가 있다. 집시법 제8조 제1항 단서는 금지요건을 매우 엄격하게 규정하고 있으며, 금지에 대하여 이의신청과 행정소송이 가능하므로 경찰관서장이 자의적으로 금지할 여지가 있지 않다. (4) 집시법 제8조 제3항, 제18조 제1항 제4호는 학생들의 학습권 침해가 심각하다는 여론과 군사시설에 진입하여 국가안보 및 집회ㆍ시위 참여자의 안전에 중대한 위험을 초래할 우려가 발생함에 따른 것이다. 학교나 군사시설 주변지역의 모든 집회를 절대적으로 금지하는 것이 아니라 학습권을 현저히 침해할 우려가 있거나 시설이나 군작전의 수행에 심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우로 관리자의 보호요청이 있는 경우에만 금지 또는 제한할 수 있으므로, 제한이 자의적이거나 광범위하지 않다. (5) 집시법 제11조 제4호는 헌법재판소의 결정취지와 비엔나협약에 따른 외국공관 보호의무 이행을 위한 규정으로 과도한 제한이라고 할 수 없다. (6) 집시법 제12조 제2항 단서는 주요도로의 행진으로 인한 교통소통의 장애로 일반시민의 극심한 불편을 초래하는 일을 방지하기 위한 입법으로 매우 엄격한 요건이 규정되어 있으므로 집회ㆍ시위의 자유에 대한 과도한 제한이라고 할 수 없다. (7) 소음에 대한 규제는 집회와 무관한 제3자의 권익보호를 위한 불가피한 조치이다. 집시법 제12조의3, 제21조 제5호는 모든 확성기 등의 사용을 금지하고 있는 것이 아니라 타인에게 심각한 피해를 주는 소음만을 규제하고 있으며, 소음기준이 초과하더라도 집회를 금지하거나 해산하는 것이 아니라 확성기 등의 사용중지를 명하거나 일시보관을 명하고 있으므로 집회ㆍ시위의 자유에 대한 과도한 제한이라고 할 수 없다. 3. 판 단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원제도의 본질과 기본권침해의 관련성 (1) 헌법 제111조 제1항 제5호, 헌법재판소법 제2조 제5호는 헌법재판소의 관장사항의 하나로 "법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판"을 규정하고 있고, 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 "공권력의 행사 또는 불 행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다."라고 규정하고 있다. 헌법재판소법 제68조 제1항 본문의 ‘기본권을 침해받은 자’는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 헌법상 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175, 판례집 4, 579, 580; 헌재 2002. 12. 18. 2001헌마111, 판례집 14-2, 872, 879-880 등). 즉 헌법소원제도는 공권력작용으로 인하여 헌법상의 권리를 침해받은 자가 그 권리를 구제받기 위하여 심판을 구하는 이른바 주관적 권리구제절차라는 점을 본질적 요소로 하고 있는 것으로(헌재 1997. 12. 24. 96헌마172등, 판례집 9-2, 842, 855 참조), 청구인의 구체적인 기본권 침해와 무관하게 법률 등 공권력이 헌법에 합치하는지 여부를 심판하고 통제하는 절차가 아니다. 즉 청구인의 기본권 침해와 무관하게 법률이 헌법에 합치하는지 여부를 추상적으로 확정하는 절차는 헌법과 헌법재판소법이 헌법재판소의 관장사항으로 예정하고 있는 심판절차가 아니라고 할 것이다. (2) 법령에 대한 헌법소원에 있어서 모든 국민 개개인에게 어느 시점에서나 헌법소원심판을 청구할 수 있게 하는 것은 민중소송을 인정하는 것에 다름 아니어서 우리 헌법재판제도상 허용될 수 없다(헌재 1994. 6. 30. 91헌마162, 판례집 6-1, 672, 677). 그런데 청구인은 사실상 2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정된 집회및시위에관한법률의 개정된 내용의 거의 대부분을 심판대상으로 하고 있다. 이는 국회의 입법행위에 대하여 헌법소원을 통하여 사실상 추상적 규범통제의 방법으로 다투는 내용이 아닌가 하는 의심이 있다. (3) 구체적 규범통제제도인 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판청구를 통하여 법령의 기본권침해를 주장하기 위해서는 심판대상 조항과 청구인의 기본권과의 최소한의 관련성이 존재하여야 할 것이다. 청구인은 청구서에서 "개인의 기본권 침해와 시민단체인 ○○연대 ○○센터 간사로서 심각한 자유의 제한을 경험하고 있다."라고 기재하고 있을 뿐, 구체적으로 이 사건 법률조항들의 적용을 받은 사실을 소명하지 아니하고 있으며, "특정한 옥외집회 등을 주최하였다." 또는 "특정한 옥외집회 등을 주최하고자 한다."는 등 이 사건 법률조항들로 청구인의 기본권이 침해될 가능성을 인정할 만한 최소한의 구체적인 사정도 주장한 바 없다. (4) 그렇다면, 이 사건 법률조항들이 청구인에게 적용되어 기본권이 침해될 가능성이 소명되지 않았으며, 청구인이 장차 이 사건 심판대상 조항들의 규제내용(옥외집회의 신고서 제출기간 제한, 관할 경찰서장의 집회ㆍ시위 금지통고, 학교나 군사시설 주변 집회의 금지조치, 외교기관 주변 집회의 제한, 관할 경찰서장의 고속도로와 주요 도로행진 허용 판단권, 소음규제, 확성기 사용중지 명령)에 해당하는 사유로 인하여 권리침해를 받을 가능성이 있다고 하더라도, 그러한 권리침해의 우려는 단순히 장래 잠재적으로 나타날 수도 있는 것에 불과한 것이어서 기본권침해의 자기관련성 및 현재관련성이 인정되지 않는다. 심판대상 조항들을 구체적으로 살핀다. 나. 심판대상의 개별적 검토 (1) 집시법 제6조 제1항 중 "720시간 전부터" 부분 청구인이 구체적으로 이 조항을 적용받아 신고서를 제출하지 못한 사실이 나타나지 않으며, 이 조항으로 인하여 특정한 옥외집회 또는 시위를 하기 위한 준비ㆍ조직ㆍ홍보행위에 제한을 받았거나 받고 있다는 사정도 없다. 그렇다면 이 부분 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다. (2) 집시법 제6조 제3항 집시법 제6조 제3항은 옥외집회 등을 신고한 자에게 적용되는 규범이므로 그러한 신고를 한 사실이 있음을 소명하고 있지 아니한 청구인에게는 기본권침해의 자기관련성, 현재성이 인정되지 않는다. (3) 집시법 제6조 제4항, 제5항 집시법 제6조 제4항, 제5항은 금지통고된 경합집회ㆍ시위를 개최할 수 있게 하는 조항으로 청구인의 집회ㆍ시위의 자유를 침해한다고 보기 어려우므로 기본권침해의 개연성을 인정하기 어렵다. 청구인이 경합집회를 이유로 금지통고를 받은 사실도 없으므로 기본권침해의 자기관련성도 인정되지 않는다. (4) 집시법 제8조 제1항 단서, 제3항 청구인이 집단적인 폭행 등의 금지를 정한 집시법 제8조 제1항 단서의 내용에 따른 금지통고를 받았거나, 주거지역, 학교, 군사시설 주변지역 등의 집회 제한을 규정하고 있는 집시법 제8조 제3항의 내용에 따른 금지 또는 제한 통고를 받은 바 없으므로 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다. (5) 집시법 제11조 제4호 청구인이 구체적으로 이 조항을 적용받아 국내주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소 경계지점으로부터 1백미터 이내의 장소에서 옥외집회 또는 시위를 하 지 못한 사실이 나타나지 않으며, 그러한 장소에서 특정한 옥외집회 또는 시위를 주최하고자 준비하고 있다는 소명도 한 바 없다. 그렇다면 이 부분 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다. (6) 집시법 제12조 제2항 단서 청구인이 심각한 교통불편을 줄 우려가 있는 경우의 제한을 규정한 이 조항의 적용을 받아 주요도시의 주요도로에서의 집회 또는 시위를 금지당한 바 없으므로 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다. (7) 집시법 제12조의3 제1항 집시법 제12조의3 제1항은 확성기 등의 사용으로 "대통령령이 정하는 기준"을 위반하는 소음을 발생시켜서는 안 될 의무를 부과하고 있어서, 위 법률조항만으로는 직접 청구인의 권리의무에 변동을 가져오지 아니한다. 이 사건 심판청구 당시로부터 2004. 9. 23.경까지는 소음기준에 대한 대통령령이 없었으므로 어떠한 기본권 제한도 존재하지 아니하다가, 집회및시위에관한법률시행령(2004. 9. 23. 대통령령 제18550호로 개정된 것) 제8조의3, 별표 2라는 하위규범의 시행에 의하여 비로소 국민의 권리의무에 변동을 가져오는 법률효과를 가져오게 되었다. 그러나 청구인은 위 법령에서 규제하는 집회ㆍ시위를 주최한 적도 없고 규제를 받은 바도 없다. 따라서 청구인은 기본권침해의 자기관련성ㆍ현재성이 인정되지 않는다. (8) 집시법 제12조의3 제2항, 제18조 제1항 제4호, 제21조 제5호 청구인이 집시법 제12조의3 제2항, 제21조 제5호의 적용을 받아 확성기 등의 사용중지명령 또는 확성기 등의 일시보관 등의 조치를 받거나, 집시법 제18조 제1항 제4호의 적용을 받아 집회 또는 시위의 해산명령을 받은 바 없으므로 기본권침해의 자기관련성, 현재성이 인정되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 재판장,주선회,이공현,주심,조대현,김희옥,김종대,민형기,이동흡,목영준