【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 ○○신문사는 1989. 12. 2. 정기간행물의등록등에관한법률에 따라 등록을 하고 "주간 ○○신문"이라는 특수주간신문을 발행하는 자이고, 청구인 윤○정은 위 ○○신문의 애독자이다.
그런데 정기간행물의등록등에관한법률 제2조 제6호에 따르면, ○○신문은 특수주간신문으로서 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정분야에 국한하여 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파할 수 있을 뿐, 정치분야에 관하여는 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파할 수 없도록 규정되어 있다.
위 규정에 따라 공보처장관은 1995. 2. 28. 청구인 ○○신문사에게 정치기사 해당여부관련 참고사항을 통보(시행일 1995. 2. 22.)하면서, ‘일반주간신문의 경우에는 정치기사 게재가 가능하나, 특수주간신문의 경우에는 정치기사의 게재가 법으로 금지되어 있다’고 통지하였다.
한편 ○○신문의 애독자인 청구인 윤○정은 ○○신문에 지방정치의 동향에 관한 보도가 크게 미흡하다고 생각하여 1995. 4. 14. ○○신문사에 지방정치의 동향에 관하여 상세한 보도를 할 것을 요청하자, 그즈음 ○○신문사로부터 공보처장관이 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보에 따라 지방신문은 정치기사를 게재할 수 없다는 응답을 듣게 되었다.
이에 청구인들은 정기간행물의등록등에관한법률 제2조 제6호 및 공보처장관의 위 통보로 인하여 ○○신문은 지방정치의 동향에 관하여 주민들에게 정보를 제공할 수 없고 신문의 독자들은 ○○신문에서 지방정치에 관한 정보를 얻을 수 없게 되었으므로, 결국 언론ㆍ출판의 자유를 침해받고 있다고 주장하면서 1995. 4. 22. 헌법재판소에 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 정기간행물의등록등에관한법률(제정 1987. 11. 28. 법률 제3979호. 이하 ‘정간법’이라고 한다) 제2조 제6호 및 공보처장관이 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보이다. 정간법 제2조의 내용은 다음과 같다.
(1) 정간법 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～5. (생략)
6."특수주간신문"이라 함은 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다)을 말한다.
7.～13. (생략)
(2) 공보처장관이 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보가 가지는 내용의 요지는 다음과 같다.
특수주간신문(지역신문) 발행인으로부터 ’95. 6. 27. 지방자치단체장 및 지방의회의원선거를 앞두고 지역신문의 정치기사보도 한계에 관한 질의가 있어 다음과 같이 통보하였음을 알려드리오니 업무에 참고하시기 바랍니다.
－회 신 내 용－
? 지방4대선거(광역, 기초) 후보예상자들의 명단?이력 및 경력?사진 등의 게재 가능여부
－정간법 제2조 제6호의 규정에 의한"특수주간신문"은 정치를 제외한 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정분야에 국한된 사항의 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것 포함)을 말함.
－따라서 특수주간신문의 경우 정치기사게재가 법으로 금지되어 있고 정치기사의 구체적 범위와 예상되는 위반사례 등은 이미 알려드린 바 있으며[신이84422- 1972(’94. 6. 4)참조], 지방자치단체장 및 지방의회의원선거를 앞두고 특정 예상후보자 명단ㆍ이력 및 경력ㆍ사진 등을 게재, 보도함은 직ㆍ간접적으로 특정예상후보자를 지원 또는 반대하는 결과가 되어 정치기사에 해당하는 것으로 사료됨.
?선거성 보도가 가능한 주간신문의 종류
－동법 제2조 제5호의 규정에 의한 일반주간신문의 경우 정치기사게재가 가능함. 끝.
2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 정간법은 일반주간신문과 특수주간신문을 구분하여 규율하고 있다. 제6조 제2항 및 제3항에서 일반주간신문을 발행할 경우에는 윤전기 한대이상과 부수인쇄시설을 갖추도록 하고, 특수주간신문을 발행할 경우에는 특별한 요건규정을 두지 아니하는 한편, 제2조 제5호 및 제6호에서 일반주간신문은 정치에 관하여 보도할 수 있도록 규정하는 반면, 특수주간신문은 정치에 관하여 보도를 할 수 없도록 규정하고 있다.
그런데 지역신문의 대부분은 운영자본의 부족으로 윤전기 등 설치가 불가능하기 때문에 특수주간신문의 형식으로 주간신문을 발행하고 있는 것이 현실이다. 이는 대부분의 지역신문이 정치분야의 보도를 할 수 없다는 것을 의미하게 된다. 그러나 지역신문이 지역주민들의 생활에 미치는 영향력을 고려하건대 지역신문이 지방정치에 관하여 보도ㆍ논평할 필요성이 있음은 물론이다. 1995. 6. 30. 이후 지방자치제도가 활성화됨으로써 이러한 요청은 더 더욱 강해졌다. 그럼에도 불구하고 지역신문이 특수주간신문이라는 이유로 정간법이 제2조 제6호에 의하여 지방정치에 관하여 보도ㆍ논평을 할 수 없게 된 것은 지역의 정치논평이라는 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는 것으로서 위헌이다.
(2) 정간법 제2조 제6호는 지역신문에게 정치분야의 보도를 허용할 경우 사이비기자나 저질 지역신문으로 인하여 발행하게 될 혼란을 방지하기 위한 입법목적을 가진다고 할 것이다. 그러나 이는 일부 지역신문에 국한된 문제이다. 따라서 위와 같은 입법목적 달성을 위하여 지역신문 전부를 규제하는 것은 과잉입법으로서 위헌이다.
(3) 정간법이 윤전기 한대시설 등의 유무를 기준으로 일반주간신문과 특수주간신문을 구분하여 일반주간신문만이 정치분야에 관한 보도ㆍ논평을 할 수 있도록 규정한 것은 자본능력이 미약한 지역신문을 차별한 것으로서 평등원칙에 위반된다.
(4) 공보처장관이 청구인 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보는 특수주간신문의 경우 정치기사 게재가 법으로 금지되어 있음을 명백히 설시하고 있으므로 청구인들의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는 것이다.
나. 공보처장관의 의견
(1) 공보처장관이 청구인 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보는 계속된 지역신문사의 관련질의에 대하여 업무에 참조하도록 단순히 통보하여 준 것에 불과하고 수신인에 대해 어떠한 금지를 구체적으로 지시하는 내용이 아니다. 수신인이 발행하는 특수주간
신문에 정치관련기사를 게재할 수 없는 것은 공보처장관의 1995. 2. 22.자 공문발송에 의한 것이 아니며 정간법규정 그 자체에 의한 것이다. 따라서 공보처장관이 청구인 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보는 헌법재판소법 제68조 제1항이 정하는 공권력 행사에 해당되지 아니한다.
(2) 신문 등 정기간행물의 발행은 외형적ㆍ객관적인 물적시설을 갖추어 그 기능을 보장함으로써 건전하게 현출될 수 있다. 이에 정간법은 언론기업의 공적기능을 확보하고 그 건전한 운영을 위하여 필요한 일정시설을 갖추어 등록하도록 규정하고 있는 것이다. 정간법이 제2조 제5호ㆍ제6호 및 제6조 제3항ㆍ제4항에서 일반주간신문과 특수주간신문을 구분하여, 일반주간신문의 경우에는 윤전기의 구비 등 엄격한 시설을 요구한 뒤 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ시사 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론을 전파할 수 있도록 하고, 특수주간신문의 경우에는 인쇄계약서사본 등 간단한 구비서류만으로 등록이 가능하도록 한 뒤 정치분야에 대한 보도ㆍ논평 및 여론의 전파를 금하도록 규정한 것은 이들 신문이 가지는 사회적 영향력을 고려한 것으로서 정당하다고 할 것이다. 따라서 정간법 제2조 제6호가 언론ㆍ출판의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
3. 판 단
가. 공보처장관이 청구인 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보에 대한 심판청구 부분
헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 의하면 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여" 헌법에 보장된 기본권을 침해받은 경우에 한하여 헌법소원심판청구를 할 수 있다(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고, 89헌마132 결정 참조). 그런데 공보처장관이 청구인 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보를 살펴보면 이는 지역신문 발행인의 질의에 대한 단순한 회신으로서 1995. 6. 27. 지방자치단체장 및 지방의회의원선거를 앞두고 지역신문의 정치기사보도 한계에 관한 법률적 문제를 안내한 것이라고 볼 것이고, 수신인에 대하여 어떠한 법적 권리의무를 부과하거나 일정한 작위나 부작위를 구체적으로 지시하는 내용이라고 볼 수 없다. 수신인이 발행하는 특수주간신문에 정치관련기사를 게재할 수 없는 것은 공보처장관의 1995. 2. 22.자 통보공문발송에 의한 것이 아니며 정간법규정 그 자체에 의한 것이다. 따라서 공보처장관이 청구인 ○○신문사에 대하여 행한 1995. 2. 22.자 통보는 헌법재판소법 제68조 제1항이 정하는 공권력 행사에 해당된다고 볼 수 없고 이 부분 헌법소원심판청구는 헌법소원심판청구의 대상이
될 수 없는 것으로 부적법하다.
나. 정간법 제2조 제6호에 대한 심판청구 부분
(1) 청구인 ○○신문사의 청구부분
헌법재판소법 제69조 제1항은 제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다고 규정하고 있다. 법령에 대한 헌법소원의 경우 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받은 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소 1996. 3. 28. 선고, 93헌마198 결정).
기록에 의하면 정간법 제2조 제6호는 1987. 11. 28. 법률 제3979호로 제정, 공포되어 같은 날로부터 시행되었고, 청구인 ○○신문사는 정간법에 따라 1989. 12. 2. 공보처장관에게 등록하고 특수주간신문인 ○○신문을 발행한 사실이 인정된다.
그렇다면 청구인 ○○신문사가 주장하는 기본권은 ○○신문을 둥록함과 동시에 침해를 받았다고 보아야 할 것이므로 이 사건 헌법소원심판청구는 늦어도 같은 청구인이 정간법에 따라 등록한 날인 1989. 12. 2. 부터 180일 이내에 청구하였어야 한다. 결국, 1995. 4. 22. 비로소 청구한 같은 청구인의 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간이 경과된 뒤에 청구한 것으로 부적법하다.
(2) 청구인 윤○정의 심판청구부분
청구인 윤○정은 ○○신문의 애독자로서 정간법 제2조 제6호에 인하여 정치에 관한 정보를 ○○신문에서 얻을 수 없으므로 기본권을 침해받고 있다고 주장한다.
헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권의 침해를 받은 자", 즉 자기관련성을 가진 자만이 청구할 수 있다. 이때 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권의 침해를 받은 자"는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하므로 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 이에 해당하고, 제3자로서 공권력의 작용에 대하여 직접적ㆍ법률적 이해관계가 아니라 단순히 간접적ㆍ사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 자는 이에 해당되지 않는다
(헌법재판소 1994. 6. 30. 선고, 92헌마61 결정 참조).
정간법 제2조 제6호는 특수주간신문의 표현내용을 제한하는 규정으로서 특수주간신문을 발행하는 자를 그 직접적인 규제대상으로 하고 있을 뿐이므로, 신문의 독자가 정간법 제2조 제6호의 직접적 상대방이 될 수 없음은 명백하다.
나아가 신문의 독자가 정간법 제2조 제6호의 직접적 상대방은 아니라고 하더라도, 그 규정에 대하여 직접적ㆍ법률적 이해관계를 가지는지 여부에 관하여 살펴본다. 신문의 독자는 신문의 표현내용을 결정하는 지위에 있지 아니하고 다만 신문에 게재된 정보를 수동적으로 습득하는 지위에 있을 뿐이다. 그러므로 신문의 독자들이 정간법 제2조 제6호에 인하여 정치에 관한 정보를 ○○신문에서 얻을 수 없다는 불이익을 당한다고 할지라도 이는 간접적ㆍ사실적 이해관계에 불과할 뿐, 직접적ㆍ법률적 이해관계라고 인정하기는 어렵다.
결국, 신문의 애독자라는 이유로 정간법 제2조 제6호에 의하여 자신의 기본권을 침해받고 있다고 주장한 청구인 윤○정의 이 부분 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다.
4. 결 론
위와 같은 이유로 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로, 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
재판장,김용준,김문희,주심,이재화,조승형,정경식,고중석,신창언,이영모,한대현