구 개발이익환수에관한법률 제10조 제2항 위헌소원

청 구 인　○○중장비주식회사 직장주택조합 대표자 조합장　윤○규 대리인 변호사　김백영 당해사건　부산고등법원 98누2560 개발부담금 부과처분취소

구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 줄거리와 심판의 대상 가. 사건의 줄거리 (1)청구인은 1991. 4. 26. 청구외 ○○중장비주식회사로부터 합병 전 울산광역시 동구 서부동○○ 전 523㎡와 같은 동 ○○ 임야 12,703㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수한 뒤, 1991. 7. 10. 이 사건 토지 중 12,965.25㎡에 주택건설촉진법 제33조의 규정에 의한 민영공동주택 건설사업계획승인을 받은 다음, 1992. 3. 10. 지하저수조 터파기작업을 시작으로 본격적으로 공동주택건축공사에 착수하여, 1993. 8. 7. 울산광역시 동구청장으로부터 건축물사용검사를 받았다. (2)울산광역시 동구청장은 1998. 2. 13. 청구인에 대하여, 청구인이 시행한 아파트부지조성사업이 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다)소정의 개발부담금 부과대상사업임을 이유로 부지조성사업 대상 토지에 대한 민영주택 건설사업계획 승인을 받은 1991. 7. 10.을 사업개시시점으로 보고 그 때의 지가를 1,961,370,275원으로 평가하고, 지하저수조 터파기작업을 시작으로 본격적인 건축공사에 착공한 1992. 3. 10.을 사업종료시점으로 보아 그 때의 지가를 4,477,469,900원으로 평가한 다음 양 지가의 차액에서 정상지가 상승분과 개발비용을 각 공제한 금액의 50%에 해당하는 302,228,900원을 개발부담금으로 부과, 고지하는 처분을 하였다. (3)청구인은, 주택조합인 청구인으로서는 사업승인 후에 비록 지가가 상승되었다고 하더라도 실제로 대지구입에 든 비용만큼만 조합원으로부터 징수하여 집행하기 때문에 지가상승이익을 보유하지 아니하므로 개발이익을 얻었다고 볼 수 없다는 이유와, 개발부담금의 시효가 소멸되었다는 등의 이유로 울산광역시 동구청장 을 상대로 하여 부산고등법원에 위 개발부담금 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다(당해사건). 같은 사건 계속중에 청구인은, 구법 제10조 제2항은 헌법의 포괄위임입법금지원칙에 위배되고, 재산권과 평등권을 침해하므로 위헌이며 그 위헌여부는 당해사건 재판의 전제가 된다고 하여 위헌제청신청을 하였다. (4)부산고등법원이 위 위헌제청신청을 기각하자(1998. 11. 12. 98아288), 청구인은 1998. 12. 2. 그 결정정본을 송달받고 1998. 12. 12. 이 헌법소원 심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건의 심판대상은 구법 제10조 제2항(이하 ‘이 사건 조항’이라고 한다)의 위헌여부이고, 그 내용은 다음과 같다. 구 개발이익환수에관한법률 제10조(지가의 산정)② 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 처분가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있다. 〔관련규정〕 같은 조 제1항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것)과, 이 사건 법률조항의 위임에 따른 같은법 시행령 제9조 제3항(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것)의 내용은 다음과 같다. 구 개발이익환수에관한법률 제10조(지가의 산정)①제8조의 규정에 의한 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가격은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가(이하 "공시지가"라 한다)를 기준으로 둘이상의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균으로 한다. (단서 생략) 구 개발이익환수에관한법률시행령 제9조(지가의 산정)③법 제10조 제2항의 규정에 의한 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우는 다음 각호의 경우를 포함하는 것으로 한다. 1.주택공급에관한규칙 제8조 및 제9조의 규정에 의하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻어 주택의 분양가가 결정된 경우 2.주택건설촉진법 제33조 제1항 및 동법 시행령 제32조 제4항의 규정에 의하여 사업주체가 조성한 대지의 공급조건 등에 대하여 건설부장관 또는 지방자치단체의 장의 승인을 얻은 경우 3.택지개발촉진법 제18조 및 동법시행령 제13조의 규정에 의하여 택지의 공급가격결정방법등에 대하여 건설부장관 또는 지방자치단체의 장의 승인을 얻은 경우. 다만, 경쟁입찰의 방법으로 분양하는 경우를 제외한다. 4.산업입지및개발에관한법률 제38조 및 동법시행령 제40조의 규정에 의하여 개발된 토지의 분양가가 결정된 경우 5.산업입지및개발에관한법률 제39조의 규정에 의한 특수지역개발사업으로 개발된 토지의 분양가가 동법 시행령 제40조에서 정하는 분양가격의 결정방법과 동일하게 결정된 경우 6.한국토지개발공사법 제16조의 규정에 의하여 한국토지개발공사가 매입하여 개발한 토지의 분양가가 결정된 경우 2.위헌제청신청 기각이유, 청구인의 주장 및 관계기관의 의견 요지 가. 위헌제청신청 기각이유 신청인은 이 사건 조항이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된다고 하여 이에 관한 심판을 헌법재판소에 제청하여 줄 것을 구하고 있으나, 이 법원은 이 사건 조항이 헌법상 포괄위임입법금지의 원칙이나 재산권보장의 원리, 평등권의 법리 등에 비추어 위헌이라고는 보지 않는다. 나. 청구인의 주장 (1)청구인은 무주택자들이 설립한 주택조합으로서 대지구입비와 건축비를 실제의 소요비용대로 조합원들로부터 징수하여 집행하므로 사업개시시점의 지가와 완료시점의 지가가 동일하다. 이른바 분양주택의 경우 분양가에 의하여 그 처분가격이 제한된 경우에 준하는 것이다. 주택조합의 경우 사업승인 후에 지가가 상승되었다 하여 어떠한 지가상승이익을 보유하지는 않으므로 사업착수시점의 지가와 완료시점의 지가가 같다고 보아야 한다. (2)이 사건 조항과 구법 시행령 제9조 제3항에 의하여, 처분가격이 제한된 경우 중에서도 법령에 규정된 경우에만 실제 처분가격을 적용할 수 있도록 하고, 이 사건에 있어서와 같이 사업완료시점 지가를 산정함에 있어 감정가격에 미달하는 실제 처분가격이 확인되더라도 이 경우에는 실제 처분가격을 적용할 수 없도록 하는 것은, 가공의 개발이익에 대해서 부담금을 부과할 수 있도록 하는 것이고, 또 이 사건 조항은 관계법령이나 대통령령으로 정하는 경우에만 실제 처분가격을 적용할 수 있도록 포괄적, 추상적으로 규정하였다. 그러므로 이 사건 조항은 포괄위임입법금지의 원칙(헌법 제75조)에 위배되고, 재산권(헌법 제23조 제1항)과 평등권(헌법 제11조 제1항)을 침해하는 위헌의 규정이다. 다. 건설교통부장관의 의견 (1)법률에서 처분가격이 적용되는 경우를 "분양 등 처분함에 있어 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한되는 경우"로 한정하고 그 구체적인 내용을 대통령령에 위임한 것이므로 포괄위임으로 볼 수 없다. (2)청구인의 주장대로 처분가격을 포괄적으로 인정할 경우에는 처분가격의 조작 등으로 부담금 탈루의 수단으로 악용될 수 있어 불합리하고 이는 자칫 개발부담금제도 자체를 유명무실하게 만들 염려가 있다. 따라서 입법정책적으로 처분가격이 객관적으로 명백하고 조작의 여지가 없는 경우를 이 사건 조항과 시행령에서 구체적으로 한정하고 그 경우에는 처분가격을 기준으로 종료시점지가를 산정하고, 그 외에는 원칙적으로 감정가격으로 산정하도록 한 것이며, 이는 납부의무자의 권익보호와 개발이익환수제도의 객관성 및 공정성을 함께 고려한 조처로서 재산권이나 평등권을 침해하는 규정으로 볼 수 없다. 라. 울산광역시 동구청장의 의견 청구인의 경우에는 이 사건 조항의 적용대상이 아니다. 이 사건 조항은 포괄위임규정이라 볼 수 없고, 재산권 보장규정, 평등원칙에 위배되지 않는다. 3. 판　단 가. 재판의 전제성에 대한 판단 뒤에서 보는 바와 같이 청구인의 경우에는 이 사건 조항의 요건에 해당되지 않아 그 적용대상이 되지 않으므로 이러한 점에서는 같은 조항의 위헌여부가 당해사건 재판에 직접 영향을 미치지 않는다. 그런데, 이 사건 조항이 위헌이며 그 위헌여부는 당해사건 재판의 전제가 된다고 하는 청구인의 주장은, ‘같은 조항과 법시행령이 정하는 사유가 있는 경우에만 실제의 처분가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액으로 인정해주고 그 외 사실상 처분가격이 제한되어 있는 청구인과 같은 경우에는 실제의 처분가격을 적용해주지 않는 것은 평등권의 침해를 가져오며, 이는 이 사건 조항이 "부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우... 대통령령이 정하는 바에 의하여" 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액으로 한다고 한정하고 있는 데 기인하는 것’이라는 것이다. 청구인의 위 주장은 이 사건 조항이 그 적용범위를 지나치게 좁게 규정한 탓으로 말미암아 청구인의 평등권이 침해되었다는 주장을 포함하고 있다고 해석할 여지가 있다. 그렇다면, 이 사건 조항이 그와 같은 점에서 위헌이라고 결정되고, 그에 따라 사실상 처분가격이 제한된 경우에도 그 가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지가액으로 인정하는 방향으로 개정이 될 경우 당해사건의 재판의 결론 또는 내용과 효력에 관한 법률적 의미에 영향을 미칠 가능성이 있으므로 재판의 전제성이 없다고 단정짓기는 어렵다. 나. 본안에 대한 판단 (1) 이 사건 조항의 입법취지 개발이익환수에관한법률 소정의 개발부담금 제도는, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써, 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 788; 구법 제1, 2조 참조). 구법 제8조에서는, 이러한 개발부담금은 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액에서 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액과 개발사업시행기간중의 정상지가상승분 및 개발비용(제11조)을 뺀 금액을 기준으로 하여 부과하도록 규정하였다. 또, 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 둘이상의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균으로 하는 것을 원칙으로 하고(제10조 제1항 본문), 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액은 그 당시의 공시지가에 의한 가액에 그 공시지가의 기준일부터 개발사업착수시점까지의 정상지가상승분을 합한 금액으로 하되, 다만 사업시행자가 부과대상토지의 매입가격을 소명한 경우에는 그 매입가격에 매입일부터 개발사업착수시점까지의 정상지가상승분을 합한 금액으로 할 수 있다고 규정하였다(제10조 제3항). 그리고 원칙적으로, 개발사업착수시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날을, 개발사업완료시점은 개발사업의 준공인가 등을 받은 날을 가리킨다(제9조 제1항 본문, 같은조 제3항 본문). 이 사건 조항은 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액산정에 관한 위 제10조 제1항 본문에 대한 예외를 정한 것으로서, 법령에 의해 처분가격이 제한되어 있는 경우에는 공시지가를 기준으로 한 평가액이 아니라 법령에 의해 제한되어 있는 가격을 기준으로 산정한다는 것이다. 이는 주택가격의 안정이나 기타 필요에 의해 처분가격을 법령에서 제한하여 놓고도 그 제한가격보다 높은 가격으로 개발사업완료시점의 가액을 인정하여 개발부담금을 부과한다는 것은 개발부담금제도의 취지에 반한다는데 근거한 것이다. (2) 포괄위임입법금지원칙의 위반여부 청구인은, 자신은 이 사건 조항의 ‘부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우’에 해당되지 않는다는 사실을 자인하면서도 이 사건 조항이 위헌이라는 근거의 하나로 포괄위임입법금지원칙(헌법 제75조)에 위배된다는 주장을 한다. 이 사건 조항의 입법취지는 앞에서 본 바와 같은데, 이러한 입법취지를 염두에 두고 이 사건 조항의 내용을 살펴보면, 이 사건 조항이 제10조 제1항 본문에 대한 예외로서 제한된 처분가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있는 경우를 전적으로 시행령에서 구체화하도록 위임하고 있는 것은 아니다. 이 사건 조항은 "부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우"라고 규정함으로써 대통령령에서 정할 내용을 분명히 구체화하여 위임하고 있다. 따라서, 대통령령은 이러한 기준에 따라서 구체적이고 세부적인 사항에 한하여 규정할 수 있을 뿐이며, 규정방식을 한정적으로 하든 혹은 예시적으로 하든 특단의 사정이 없는 한 관계법령 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우로서 이 사건 조항의 입법취지에 부합하는 모든 경우를 포함하도록 규정하여야 함을 알 수 있다. 그렇다면, 이 사건 조항은 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있도록 하였다고 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙(헌법 제75조)에 위반된다고 볼 수 없다. (3) 평등권, 재산권 침해여부 이 사건 조항에서 규정한 바와 같이 법령에 의해 처분가격이 제한되어 있지는 않지만 계약 등에 의해 ‘사실상’ 처분가격이 제한되는 경우가 있을 수 있다. 이와 같은 경우에 현실적 이익의 환수라는 구법의 개발이익개념이나 입법취지에 부합하도록 하기 위하여 구법은 제9조 제3항 단서에서 개발사업완료시점을 준공인가시로 보지 않고 특정 사유에 해당하게 된 날로 보는 예외규정을 두고 있다. 예컨대 제9조 제3항 단서 및 제2호 후단을 보면 ‘타인에게 분양 등 처분하는 경우’에는 그 때를 개발사업완료시점으로 보도록 하고 있다. 통상 아파트건설사업시행자가 아파트나 상가를 분양할 시점에는 분양가격이 정하여지고 분양후에는 아파트나 상가를 임의로 처분할 수 없어서 비록 부지가격이 상승한다 하더라도 사업시행자가 가격상승으로 인한 이익을 차지할 수 없게 되는데 이와 같은 경우에는 개발사업완료시점을 준공인가시가 아니라 분양시로 보도록 한 것이다. 즉, 이 사건 조항의 ‘법령에 의해 처분가격이 제한된 경우’처럼 가격이 제한되어 있는 데 착 안하여 예외적인 산정방법을 인정한 것이 아니라, ‘특정시점 이후’에는 처분가격이 제한되게 되었다고 보고 시점 기준을 달리 하여 산정하도록 한 것이다. 결국 구법 제9조 제3항 단서는 ‘사실상’ 처분가격이 제한되는 경우의 특성상 이와 같은 산정방법에 따르는 것이 현실적 이익의 내용을 반영하는데 있어 객관성과 진실성을 확보하면서도 합리적으로 개발부담금을 산정할 수 있다는데 근거한 것이라 할 것이다. 법령에 의해 처분가격이 제한되는 경우와 비교할 때 사실상 처분가격이 제한되는 경우는 제한을 초래한 선행행위가 통상 임의적으로 이루어지고, 가격의 객관성을 보장하기 어렵다는 점 등에 있어 많은 차이점이 있으므로 양자를 같게 취급할 필요는 없다고 할 것이다. 그러므로 사실상 처분가격이 제한되는 경우에는 위 제9조 제3항 단서에서 정한 산정방법에 의해 현실적 이익의 내용을 반영할 수 있는 것이다(같은 조항은 이 사건의 심판대상이 아니므로 그 구체적 적용범위나 내용의 위헌성 유무에 대한 판단에까지는 나아가지 않는다). 다만, 청구인과 같은 직장주택조합의 경우에는 실질적으로 조합전체의 목적사업을 수행하는 것이고, 사후 정산을 한다는 점에서 ‘타인에게 분양 등 처분하는 경우’에 해당되지 않기 때문에 같은 조항의 적용도 받을 수 없다할 것이다. 그렇다면, 이 사건 조항이 법령에 의해 처분가격이 제한되는 경우만을 그 적용대상으로 삼아 개발사업완료시점의 가액산정에 있어서 예외적인 산정방법을 적용하도록 규정하고 사실상 처분가격이 제한되는 경우를 그 대상에 포함시키지 않고 있다고 해서 바로 평등권이나 재산권침해가 초래된다고 볼 수는 없다. 4. 결　론 이 사건 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판장,김용준,주심,김문희,정경식,고중석,신창언,이영모,한대현,하경철,김영일