공유토지분할신청기각결정에 대한 헌법소원

[당 사 자] 청 구 인 허 ○ 영 외 1인 대리인 변호사 정 운 조 피청구인 창원시 공유토지분할위원회 [주 문] 청구인들의 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건의 개요 이 사건 기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 청구외 황○성은, "청구인 허○영, 청구외 황○성 외 86인은 단층연립주택을 소유하고, 청구인 김○승 외 1인은 점포를 소유하는 방법으로 창원시 명서○ 25 대 17,835.8평방미터(이하 ‘이 사건 대지’라고 한다)를 구분 특정하여 각 점유하고 있으므로, 이 사건 대지가 공유토지분할에관한특례법(이하 ‘특례법’이라고 한다)이 적용되는 토지"라고 주장하면서, 특례법에 따라 청구인들을 포함한 공유자 41명의 동의를 얻어 1991.10.17. 창원시장에게 이 사건 대지를 공동주택의 부지부분과 점포의 부지부분으로 분할하여 달라고 시청하였다. 피청구인은 창원시장으로부터 위 분할신청을 회부받아 이를 심사한 뒤, 1992.1.17. "이 사건 토지지분에 관하여 이미 1986.9.26. 집합건물소유및관리에관한법률에 의거한 대지권이 설정된 것으로 등기되어 있어서 같은 법 제8조에 의하여 이 사건 대지의 공유자는 분할을 청구할 수 없다"는 이유로 위 분할신청을 기각하였다. 위 결정은 같은 달 27. 청구인들에게, 같은 달 28. 황○성에게 각 송달되었다. 이에 청구인들은 피청구인의 위 분할신청기각결정이 청구인들에게 보장된 헌법상의 기본권을 침해하고 있다고 하여 1992.3.24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 당사자 등의 주장 및 의견 가. 청구인들의 주장 청구인들은 이 사건 대지의 공유권자이며, 위 분할신청에 동의한자들로서 위 분할신청기각결정에 관하여 직접적인 이해관계를 가지고 있고, 헌법소원이 인용되는 경우 등기부상의 권리관계를 청구인들의 실체권리관계에 부합시킬 수 있고, 분할등기에 대한 등록세를 비과세 받고(지방세법 제126조 제3호 참조), 분할비용도 면제 또는 경감받을 수 있는 이익(특례법시행령 제45조 제2항, 제4항 참조)을 가지고 있으므로 이 사건 헌법소원심판의 청구적격을 가진다. 그러나 청구인들은 분할신청인이 아니므로 피청구인의 분할신청기각결정처분에 불복이 있어도 특례법 제20조 제1항 소정의 "분할개시의소" 제기에 의한 구제를 받을 수 없고, 달리 다른 법률에 의한 구제방법이 없으므로 직접 이 사건 헌법소원심판의 청구에 이르렀다. 황○성의 분할신청의 목적은 공동주택부분의 부지와 점포부분의 부지를 양분하여 분할하려는 데 있는 것이고, 공동주택의 사용에 필요한 범위 내의 대지나 점포의 사용에 필요한 범위 내의 대지를 개인별로 분할하려는 데 있는 것이 아니다. 그럼에도 불구하고, 피청구인은 이를 오인하여 집합건물의소유및관리에관한법률을 적용하여 위 신청을 기각함으로써, 청구인들의 재산권행사를 침해하였다. 특례법에 의하면 분할신청에 대한 결정은 신청일로부터 7주 이내에 하여야 하는데 피청구인은 황○성의 분할신청에 대하여 신청일인 1991.10.17.부터 7주가 훨씬 지난 1992.1.17. 기각결정하였다. 따라서 청구인들은 시행기간이 1992.12.31.까지로 정하여진 특례법의 분할절차를 별도로 이용할 수 없게 되어, 결국 특례법이 인정하는 재판청구권을 침해당하였다. 나. 법무부장관 및 내무부장관의 의견 피청구인의 분할신청기각결정이 청구인들에 대한 것이 아님은 명백하므로 그 기각결정으로 인하여 청구인들은 제3자로서 반사적 효과만을 받는다고 할 것이다. 따라서 청구인들에게는 권리침해의 자기관련성이 있다고 보기 어려우므로 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하다. 분할신청에 대한 기각결정에 대하여 분할신청을 하였던 황이성이 기각결정서 정본을 받은 날로부터 3주 이내에 분할개시의 소를 제기할 수 있었음에도 이를 제기하지 아니한 채 청구인들이 곧바로 본건 헌법소원의 심판청구를 한 것은 사전구제절차를 경료하지 아니한 것이므로 부적법하다. 이 사건 대지 및 인접한 창원시 명서동 27번지는 1985년도에 대한주택공사에서 1개 단지로 건설부의 승인을 얻어 연립주택 및 아파트를 건립하여 분양한 것으로 사업주체가 동일하고 건물이 단지 를 구성하고 있어 부대시설 등 점유상태가 불분명하다. 만일 청구인들의 요구대로 본건 토지를 분할할 경우, 오히려 점유부분이 불분명한 830세대분 10평방미터 내지 11평방미터는 공유지분 및 대지권등기에서 제외되어 이들의 재산상 손실을 초래하게 된다. 따라서 집한건물의소유및관리에관한법률 제8조에 근거하여 이 사건 대지의 분할신청을 기각한 피청구인의 처분은 적법한 것이다. 청구외 황○성이 1991.10.27. 이 사건 대지의 분할을 신청하였으나, 창원시는 특례법시행령 제14조 각호 소정의 서류 등의 보완을 요구, 이에 황이성은 같은 해 12.20. 위 서류 등을 보완하여 다시 신청하였고, 창원시는 같은 날 위 신청서를 접수하였다. 따라서 피청구인이 1992.1.17.(위 보완신청접수일로부터는 7주 이내이다) 기각결정하였다고 하더라도, 피청구인의 기각결정이 지연된 사유가 분할신청인인 황이성에게 있으므로, 이로 인하여 청구인들이 재판청구권을 침해받았다고 할 수 없다. 3. 판단 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다. 이 때 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권의 침해를 받은 자"라는 것은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 경우를 의미하므로 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 이에 해당한다고 할 것이고, 공권력의 작용에 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당되지 않는다고 할 것이다(헌법재판소 1993.3.11. 선고, 91헌마233 결정; 1993.7.29. 선 고, 89헌마123 결정 각 참조). 따라서 공권력이 일정한 절차를 거쳐서 행사되는 경우에는, 그 절차에 참가하여 공권력행사의 상대방이 된 자만이 기본권침해를 받은 자로서의 자기관련성이 인정된다고 할 것이고, 그 절차에 참가하지 아니한 제3자는 당해 공권력행사의 내용이 그 절차에 참가하지 아니한 자의 법적 지위를 직접적으로 변경하는 등 예외적인 사유가 아닌 한 헌법소원심판청구에 필요한 기본권침해가 직접적으로 관련되었다고 인정되지 않는다 할 것이다. 청구인들은 청구외 황○성이 신청한 분할신청에 대하여 피청구인이 행한 기각결정을 심판대상으로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있는바, 청구인들이 위 공유토지분할절차의 당사자가 아닌 사실과, 피청구인의 기각결정이 청구인들에 대하여 행하여지지 아니한 사실은 청구인들의 주장에서도 명백하다. 다만 청구인들이 이 사건 대지의 공유자인 사실 및 청구인들이 황이성의 분할신청에 동의한 사실이 기록에 의하여 인정되고, 피청구인이 황이성의 분할신청을 인용하는 경우, 청구인들이 특례법시행령 제45조 제2항, 제4항에 의하여 토지분할비용을 면제 또는 경감받을 수 있고, 지방세법 제126조 제3호에 의하여 등록세를 비과세받을 수 있는 이익을 얻게 된다고 청구인들이 주장하는바, 이러한 사유만으로 자기관련성을 인정할 수 있는가를 살펴본다. 특례법은 지적공부를 보관·관리하는 소관청에서 공유토지를 현재의 점유상태를 기준으로 간이한 절차에 따라 분할할 수 있게 함으로써 토지에 대한 소유권 행사와 토지의 이용에 따르는 불편을 해소하고 토지관리제도의 적정을 기함을 목적(특례법 제1조)으로 민법상의 공유물분할제도에 대한 예외로서 공유토지분할제도를 규정 하는 것이다. 이에 따라 특례법은 제3조에서 특례법이 적용될 대상을 모든 공유토지가 아니라 일정한 형태의 토지로 한정하고, 제4조에서 공유토지의 분할사무를 소관청에서 관장하게 하고, 제5조에서 분할의 원칙을 현재의 점유상태를 기준으로 하게 하고, 부칙에서는 특례법의 시행일과 시행기간을 1986.10.1. 부터 1991.12.31. 까지 한정하여, 특례법상의 공유물분할제도가 민법상의 공유제도에 특례임을 명시하고 있다. 즉 특례법상의 공유토지분할제도를 민법상의 원칙적인 공유물분할제도를 부정하는 것이 아니라 오히려 이를 바탕으로 일정한 경우에 한하여 국민들로 하여금 간이한 절차를 이용하여 공유물을 분할할 수 있는 기회를 제공하기 위한 시혜적인 특례제도라고 보아야 할 것이다. 따라서 특례법이 제정되었다고 하여, 특례법이 적용되는 토지의 공유자들이 토지재산권에 관하여 일정한 권리를 취득하거나, 일정한 의무를 부담하게 된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 원래의 민법상의 공유물분할제도를 이용할 수 없게 된다거나, 그 이용을 정지당한다고도 볼 수 없다. 또한 제3자가 특례법에 따라 일정한 토지에 관하여 공유토지분할을 신청하였다고 하여, 그로 인하여 당해토지의 공유자나 그 분할신청에 동의한 자들이 자신의 이름으로 같은 토지에 관하여 특례법상의 공유토지분할을 신청할 수 없게 되는 것도 아니다(특례법 제14조 제4항 참조). 그러므로, 제3자가 일정한 토지에 관하여 신청한 공유토지분할신청이 받아들여져서 분할개시의 결정이 내려진 경우에 당해 토지의 공유자 등에게 그 분할절차의 간접적 이익을 가지게 됨은 별론으로 하고, 제3자가 일정한 토지에 관하여 특례법에 따라 공유토지분할 을 신청하였으나 그 신청의 기각결정으로 인하여 직접 청구인들의 재산권이나 기타의 법적 이익이나 권리를 침해당하고 있다고 인정할 수 없는 것이다. 따라서 당해 토지의 공유자나 제3자의 분할신청에 동의한 자들은 그 이유만으로는 피청구인의 기각결정으로 인하여 직접적으로 자기들의 기본권이 침해당하였다는 법적 지위에 있지 아니하다 할 것이므로 이 사건 심판청구는 자기관련성이 없는 부적법한 것이라고 할 것이다. 그렇다면 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하다고 하여 이를 각하하기로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장 재판관 조규광 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 김문희 재판관 황도연 재판관 이재화