1993년도정부투자기관예산편성공통지침 위헌확인

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 1992.10.31. 청구인들이 속한 4개의 은행을 포함한 23개의 정부투자기관에 같은 해 10.29. 정부투자기관 경영평가위원회의 의결을 거친 “1993년도 정부투자기관 예산편성공통지침”(이하 다만 “예산편성지침”이라 한다)을 통보하였다. 나. 위 예산편성지침의 주요내용은, ① 예산편성의 기본방향의 하나로서, 보수성(報酬性) 경비의 관리강화를 들고 있고, ② 그 일반지침의 하나로서, 각 정부투자기관이 편성하는 예산의 예산총칙(豫算總則) 중에는 인건비 및 복리후생비 증액 전용과 복리후생비 중 급여성 복리후생비와 비급여성 복리후생비 사이의 상호 전용은 이사회의 의결을 거쳐야 하고, 전 직원에게 지급하는 급여성 경비는 인건비 및 복리후생비 외의 비목에서 지급할 수 없도록 명시하는 내용을 포함시켜야 하며, ③ 인건비에 관한 항목별 지침으로서, 1993년도 인건비 예산은 현행 총액기준 보수 대비 3% 내에서 인상하고 새로운 항목의 수당은 신설할 수 없으며, 기본상여금은 연간 300%로 하되, 경영실적 상여금은 기본급의 325% 이내로 편성하여야 하며 ④ 경비에 관한 항목별 지침으로서, 급여성 복리후생비는 새로운 항목을 신설할 수 없고, 비급여성 복리후생비는 최소한의 수준으로 편성하여야 하며, ⑤ 예비비에 관한 항목별 지침으로서, 일반예비비는 적정수준으로 계상하되 인건비 또는 보수 전보적 경비로 사용할 수 없도록 편성하여야 한다는 것이다. 다. 청구인들은 1992.12.10. 피청구인을 상대로 이 사건 헌법소원심판을 청구함과 동시에 위 예산편성지침 통보행위의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 차례로 제기하였다. 그러나 국무총리는 1993.3.11. 위 통보행위가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다 볼 수 없다는 이유로 심판청구각하의 재결을 하였고, 서울고등법원은 같은 해 3.18. 역시 위 통보행위가 취소소송의 대상이 되는 것이라고 볼 수 없다는 이유로 소 각하의 판결을 선고하였으며, 대법원은 같은 해 9.14. 같은 취지로 상고기각의 판결을 선고하였다. 2. 이 사건에서 청구인들이 주장하는 청구이유의 요지는 다음과 같다. 가. 청구인들은 근로조건의 유지·개선과 근로자의 복지증진(福祉增進) 기타 경제적·사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 노동조합법에 의하여 설립된 근로자 단체로서, 단체교섭 및 단체행동을 할 수 있다. 또한 임금은 근로자들에게는 삶의 유일한 수단이자 기반이므로 임금협상(賃金協商)은 노동조합이 주체가 되어 유지·개선할 근로조건 중에서 가장 중요하고 중심적인 것이다. 나. 피청구인이 청구인들이 속한 은행에 위 예산편성지침을 통보한 행위는 이른바 총액임금제(總額賃金制)를 정부투자기관에 적용시켜 임금인상을 총액기준 3%내에서 억제하는 예산을 편성하도록 하기 위한 것이다. 위 예산편성지침은 비록 정부가 그 투자기관에 통보한 것이기는 하지만, 피청구인의 지위·역할·권한이나 정부 투자기관의 경제적·법적 예속성에 비추어 볼 때, 청구인들의 단체 교섭능력을 저해시키는 기능을 하게 된다. 따라서 그 통보행위는 헌법 제33조 제1항이 보장하고 있는 근로자의 단체교섭권을 침해하는 공권력의 행사에 해당하고, 청구인들은 그로 말미암아 기본권의 침해를 받았으므로, 그 위헌확인을 구한다. 다. 피청구인의 위 예산편성지침 통보행위는 정부투자기관관리기본법에 근거한 것이어서 헌법 제37조 제2항에 의한 기본권의 제한이라고 할는지 모르지만, 위 예산편성지침은 임금의 인상률을 물가상승률에도 못 미치는 수준으로 동결하려는 것이므로, 임금인상을 위한 단체교섭권의 내용을 본질적으로 침해하는 경우에 해당하여 위헌임을 면할 수 없다. 3. 먼저 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 판단한다. 가. 청구인들은 피청구인이 위 예산평성지침을 통보한 행위는 공권력의 행사이고, 청구인들은 그로 말미암아 헌법상 보장된 근로자의 단체교섭권을 침해받았다고 주장하고 있으므로, 먼저 위 예산편성지침 통보행위의 법적 성질을 따져, 그것이 공권력의 행사에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있다. 정부투자기관관리기본법(이하 다만 “법”이라 한다) 제21조에 의하면 “경제기획원장관은 매년 10월 31일까지 다음 회계년도의 각 투자기관의 예산편성에 공통적으로 적용되는 사항에 관한 지침을 작성하여 이를 각 투자기관의 사장에게 통보하여야 한다”라고 규정하고 있고, 이 사건에서 문제가 된 위 예산편성지침이 위 법률조항에 근거한 것임은 당사자 사이에 다툼이 없다. 또한 법은 정부투자기관의 책임경영체제의 확립을 위하여 정부투자기관의 자율적 경영은 보장된다고 선언하고 있고(제3조), 이에 따라 각 정부투자기관은 매년 따로 설정하는 경영목표와 위 예산편성지침을 참작하여 자율적으로 예산을 편성한 후, 비상임 이사가 태반인 이사회의 의결을 얻어 이를 확정하도록 하였으며(제22조 제2항·제3항·제11조 제2항), 예산이 확정되면 각 정부투자기관의 장은 경제기획원장관·주무부장관·감사원에 그 내용을 사후적으로 보고하도록 하였을 뿐이다(제22조 제4항). 위 규정들의 취지를 종합하면, 위 예산편성지침은 각 정부투자기관의 출자자(出資者)인 정부가 정부투자기업의 경영합리화와 정부출자의 효율적인 관리를 도모하기 위하여 예산편성에 관한 일반적 기준을 제시하여 출자자로서의 의견을 제시하는 것에 지나지 아니한다고 할 것이고, 이는 마치 주식회사인 일반 사기업(私企業)의 주주(株主)가 그 경영진에 대하여 경영에 관한 일반적 지침을 제시하는 것과 방불하다고 할 것이다. 그렇다면 이러한 예산편성지침 통보행위는, 성질상 정부의 그 투자기관에 대한 내부적 감독작용에 해당할 뿐이고, 국민에 대하여 구체적으로 어떤 권리를 설정하거나 의무를 명하는 법률적 규제작용으로서의 공권력 작용에 해당한다고 할 수는 없다. 나. 청구인들은 피청구인의 지위·역할·권한이나 정부투자기관의 예속성에 비추어 볼 때, 피청구인의 위 예산편성지침은 임금인상을 위한 노사간의 협의과정에서 청구인들의 단체교섭능력을 저해하는 기능을 하게 되므로, 그 통보행위는 공권력의 행사에 해당한다고 주장한다. 그러나 위 예산편성지침은 이미 위에서 설시한 바와 같이 사용자측이라고 할 수 있는 정부가 그 투자기관에 대하여 내부적 행위로서, 임금에 관한 예산편성의 공통지침을 시달하여 임금협상에 관한 유도적 기준(誘導的 基準)만을 제시한 것이지, 단체교섭에 직접 개입하거나 이를 강제하는 것이 아니다. 그러므로 단체교섭과정에서 해당 정부투자기관의 수익성이나 노사간의 협상능력에 따라서는 얼마든지 위 예산편성지침과 다른 내용의 임금협약을 체결할 수도 있을 것이다. 설사 위 예산편성지침이 청구인측에 대하여도 간접적으로 어떤 영향을 미치게 된다고 가정하더라도, 그것은 단체교섭의 일방 당사자인 사용자(정부)측의 내부적 행위에 지나지 아니하는 것이므로, 단체교섭의 상대방인 근로자(노동조합)측에서 이를 탓할 일이 되지 못할 뿐만 아니라, 그것을 가리켜 공권력의 행사라고 일컬을 수도 없을 것이다. 결국 피청구인의 위 예산편성지침 통보행위는 성질상 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사에 해당한다고 볼 수 없다. 4. 그렇다면 이 사건 심판청구는 공권력의 행사 또는 불행사에 해당하지 아니하는 정부와 그 투자기관 사이의 내부적 감독작용을 그 심판대상으로 하는 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 변정수·한병채·이시윤·김양균의 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의 의견일치에 따른 것이다. 5. 재판관 한병채·이시윤·김양균의 반대의견은 다음과 같다. 다수의견은 이 사건 쟁점인 1993년 정부투자기관 예산편성지침은 출자자인 정부가 정부투자기업의 예산편성에 관한 일반적 기준을 마련하여 출자자로서의 의견을 제시하는 것에 지나지 않는 것이고, 그 지침통보행위는 정부가 그 투자기관에 대한 내부적 감독작용에 해당할 뿐 국민에 대한 구체적인 권리설정·의무명령의 공권력작용에 해당할 수 없는 것이며, 임금협상에 관한 유도적 기준만을 제시하는 것이므로 단체교섭과정에서 해당 투자기관의 수익성이나 노사간의 협상능력에 따라서는 예산지침과 다른 내용의 임금협약도 체결할 수 있다는 전제하에 헌법소원의 대상에 해당된다고 볼 수 없다 하여 부적법 각하하여야 한다고 하고 있다. 그러나 다음 몇 가지 점으로 미루어 이에 수긍하기 어렵다. 첫째로 예산편성지침통보가 정부와 그 투자기관 사이의 내부적 감독작용인가에 관하여 의문을 갖는다. 이와 같은 견해는 정부투자 기관이 정부의 내부기관이라는 것을 전제하고 있는 것이라 하겠는데, 정부투자기관은 그 명칭에도 불구하고 정부의 한낱 기관이 아니고 별개의 기업체인 법인인 것이다. 다만 정부가 납입자본의 5할이상 출자한 것일 뿐, 독자적인 정관에 의하여 운영되고 이사회와 임직원을 갖고 정부예산과는 별도로 예산을 편성하여 이끌어 나가는 별개의 인격체인 것이다. 국가의 공권력행사의 상대방인 국민에는 자연인뿐만 아니라 법인도 포함되는 것이고 여기에는 반드시 영리법인인 회사만 아니라 비영리법인이나 영조물법인 따위도 포함되는 것이라면 이 사건의 경우와 같은 정부투자법인도 국가의 공권력행사의 상대방인 국민에 해당될 수 있는 것이다. 따라서 이 사건의 경우는 통상의 예처럼 자연인에 대한 공권력의 행사가 아닌 정부가 납입자본금의 5할 이상 출자한 법인에 대하여 공권력을 행사한 특수성을 지녔을 뿐 국민에 대한 공권력의 행사임에 틀림없다. 이러한 의미에서 정부의 감독작용이라 하여도 그 내부작용이 아니라 정부와는 별개의 법인체에 대한 대외적 작용이라고 봄이 옳다고 할 것이다. 정부투자기관관리기본법(이하 법이라 한다) 제29조에 의하면 투자기관 감사 중 그 기관의 감사가 하는 것을 내부감사라 하고, 정부의 기관인 감사원이 하는 것을 외부감사라고 규정하고 있는 점으로 보아야 명백하다. 둘째로 우리는 에산편성지침을 다수의견이 보는 바와 같이 유도적 기준이 아니라 구속적 기준이라고 보고 싶다. 법 제21조에 의하면 경제기획원장관은 매년 10월 31일까지 다음 회계년도의 각 투자기관의 예산편성에 공통적으로 적용되는 사항에 관한 지침을 작성하여 이를 각 투자기관의 사장에게 통보하여야 한다고 규정하고, 법 제22조 제2항에 의하면 투자기관의 사장은 법 제21조의 규정에 의한 지침에 따라 다음 회계년도의 예산을 당해 회계년도 개시 전까지 편성하여 확정되도록 하여야 한다고 하였으며, 법 제22조 제4항에 의하면 투자기관의 사장은 예산이 확정된 때에는 지체 없이 그 내용을 경제기획원장관·주무부장관 및 감사원에 보고하여야 한다고 규정되어 있다. 이처럼 예산편성지침은 법률에 근거하여 경제기획원장관이 작성·통보하는 것이고, 각 투자기관의 사장은 이 지침에 따라 예산을 편성·확정하여야 하며 나아가 그 결과까지도 경제기획원장관에게 보고하여야 하는 것이라면, 그 내용대로 따르지 않으면 안 될 일반법규에 준하는 구속적·규제적 지침인 것이지, 형편에 따라 투자기관이 그 지침과는 다른 내용의 예산편성도 가능할 수 있는 단순한 출자자로서의 정부의 의견제시라고 보기 힘들 것이다(사실상의 규범력은 절대적인 것이다). 더구나 이 사건 지침의 구체적 내용을 볼 때에 “하여야 한다”고 되어 있음에 비추어 상대방에게 의무를 부과하는 전형적인 공권력의 행사임에 다름없다고 생각된다. 셋째로 청구인들은 예산편성지침 통보행위에 대하여 행정소송을 제기하였다가 이는 행정소송의 대상이 되는 것이라 할 수 없다는 이유로 소 각하의 판결이 나고 대법원의 판결로써 확정되었다. 따라서 이 지침에 대하여 행정소송으로는 다툴 수 있는 길이 없음이 명백해졌다. 이러한 상황에서 이 지침에 관하여 다수의견의 입장처럼 헌법소원의 대상적격마져 없다는 이유로 헌법소원청구를 각하한다면 이 지침에 의하여 자기의 기본권에 불이익한 영향을 받는 당사자에게는 아무런 구제절차가 없다는 결론에 이르게 되고, 따라서 권리구제의 사각지대가 나타나게 될 수밖에 없다. 누구에게나 공권력에 의하여 자기의 기본권이 불리하게 영향을 받을 때에는 그에 관한 권리구제절차가 열려 있어야 하는 것이 법치주의의 기본원리이다. 이 점은 공권력행사의 내용이 구체적 처분이든 이 사건 지침의 경우처럼 일반적 처분의 형태로 되든 다를 바가 있을 수 없다. 분명히 법 제17조에서는 투자기관의 보수는 이 지침에 따라 정한다고 규정되어 있는데, 이 지침에는 인건비에 관하여 현행 총액 기준 보수 대비 3%내에서 인상편성하여야 하고 새로운 항목의 수당은 신설할 수 없다는 내용이 포함되어 있다면 이 지침은 직원의 보수에 관한 근로자측과 단체교섭과정에서 사용자측에 구속력 있는 한계제약인 것이 분명하다. 근로자측으로 볼 때에는 이 지침 때문에 단체교섭의 행사과정에서 새로운 항목의 수당신설은 교섭대상으로 할 수 없으며 임금의 3%이상 인상은 교섭대상에서 제외하여야 하는 제약을 받게 된다. 이러한 의미에서 이 지침의 당부나 위헌성 여부는 별론, 단체교섭권의 주체인 청구인들에게 불이익하게 영향을 미치는 공권력의 행사로 보아 헌법소원의 대상이 되어야 할 것이다. 이상과 같은 이유로 우리는 이 사건의 경우에 소원의 대상으로 하여 헌법재판에 접근의 길을 열어 주어야 하는 것이 헌법소원제도의 이념에 부합한다고 확신하여 다수의견에 반대한다. 6. 재판관 변정수의 반대의견은 다음과 같다. 가. 먼저 피청구인이 정부투자기관에 대하여 예산편성공통지침을 통보하는 행위는 공권력행사가 아니라는 다수의견에 대하여 본다. 정부투자기관관리기본법 제2조 본문은 “이 법의 적용대상이 되는 투자기관은 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체로 한다”라고 규정하였고 같은 법시행령 제17조 별표는 정부투자기기관으로 청구인들이 소속된 네 개의 특수은행을 포함하여 26개의 법인체들을 예시하고 있다. 그리고 위에 예시된 법인체들은 모두 직접 사회공공의 복리를 위한 비권력적 사업(공기업)을 시행토록 하기 위하여 법률에 의하여 설립된 단체들이다. 위 법인체들은 법률에 의하여 공기업 경영권을 특허받은 공법인이기 때문에 영리를 추구하는 사기업체와는 달리 그 조직과 구성 및 관리·운영에 관하여 국가의 특별한 감독을 받아야 하고 국가와 그들과의 법률관계는 평등관계가 아닌 불평등관계여서 공법관계(공법상의 특별감독관계)이지 사법관계가 아니며 따라서 그들에 대한 국가의 지휘·감독권 행사는 공권력행사이다. 정부투자기관의 경영합리화와 정부출자의 효율적 관리를 도모하기 위하여 정부투자기관관리기본법을 제정하고(같은법 제1조) 정부투자기관의 관리·운영 및 정부의 감독에 관한 규정 및 이사회와 임직원에 관한 규정들을 두고 특히 정부투자기관의 임원 및 과장대리급 이상의 직원을 수뢰죄의 적용에 있어서는 공무원으로 보아 처벌키로 하는 규정을 두고 있는 것은 정부투자기관이 단순히 영리를 추구하는 사법인이 아니라 직접으로 사회공공의 복리를 위한 사업 즉 공기업을 경영하는 주체로서 국가의 특별한 감독을 받아야 하는 공법인이기 때문이고 같은 법 제21조에 의하여 경제기획원장관이 정부투자기관의 사장에게 예산편성공통지침을 통보하는 것 또한 공기업의 주체인 정부투자기관에 대한 국가의 감독권 행사의 하나로서 공권력행사에 해당한다. 다수의견은 위 예산편성공통지침은 정부투자기관의 출자자인 정부가 출자자로서의 의견을 제시하는 것에 지나지 아니한 것으로서 이는 마치 주식회사인 일반 사기업의 주주가 그 경영진에 대하여 경영에 관한 일반적 지침을 제시하는 것과 방불한 것이라고 설명하고 있으나 이는 정부투자기관이 국가로부터 공기업을 특허받은 공법인이라는 것, 국가와 공기업의 주체는 공법상의 특별감독관계에 있다는 것, 정부투자기관관리기본법은 국가와 공기업간의 관계를 규정하는 공법(행정법)이라는 것 등을 간과한 데서 연유된 잘못된 견해라고 본다. 나. 다음 피청구인이 정부투자기관에 통보한 예산편성공통지침은 단체교섭의 일방 당사자인 사용자(정부)측의 내부적 행위에 지나지 아니하는 것이므로 단체교섭의 상대방인 근로자(노동조합)측에서 이를 탓할 것이 못되므로 헌법소원의 대상이 될 수 없다는 다수의견에 대하여 본다. 정부투자기관의 사장들에게 통보한 피청구인의 예산편성공통지침은 공기업 주체에 대한 감독기관의 내부적 지시인 것은 틀림없고 이는 정부투자기관의 사장에게 그 공통지침에 따라 예산을 편성할 의무를 지우는 데 그치므로 그 지시에 따른 예산편성행위가 없는 한, 그 내부적 지시만으로 근로자의 기본권이 침해되었다고는 볼 수 없다. 그러나, 위 내부적 지시는 법률의 규정에 의하여 그리고 상부 감독관청에 의하여 발하여지는 것으로서 정부투자기관의 사장은 그에 따르지 않을 수 없는 것이므로 이는 확실히 시행될 것이 예상된 내부적 지시이며 그 지시내용은, 1993년도 인건비 예산은 현행 총액기준 보수 대비 3% 내에서 인상한다, 기본급은 3% 인상한다, 총액기준 3% 내에서 기본급 3% 인상 후 잔여재원은 정액수당 또는 급여성 복지후생비를 인상조정할 수 있되 가족수당, 체력단련비 등은 조정하지 못한다, 새로운 항목의 수당은 신설할 수 없다, 기본상여금은 연간 300%를 계상한다는 등 근로자의 임금인상이나 처우개선에 관하여 한계선을 제시하는 내용이어서 근로자의 생존권에 관계되는 사항이고 그것이 그대로 시행되면 앞으로 임금협상을 위한 단체교섭에 의하여서도 더 이상의 임금인상이나 처우개선은 기대하기 어렵게 만들고 있는 내용이다. 결국 위 예산편성공통지침은 그대로 실시될 것이 틀림없고 그 내용도 근로자의 기본권에 직접 영향을 끼치는 내용이므로 정부투자기관의 근로자단체인 청구인들로서는 정부투자기관의 사장이 위 공통지침에 따라 1993년도 예산편성을 할 것을 기다릴 것 없이 공통지침의 통보행위(공권력행사)에 의하여 그들에 대하여 사실상 기본권침해의 위험성이 이미 발생하였다고 보아 헌법소원을 제기할 수 있다고 보아야 한다(1992.10.1. 선고, 92헌마68,76 결정 참조). 다. 이상과 같이 피청구인이 청구인들이 속해 있는 정부투자기관의 사장에게 보낸 1993년도 예산편성공통지침 통보행위에 대한 청구인들의 헌법소원은 적법한 것이므로 헌법재판소로서는 마땅히 그 위헌 여부를 판단하여야 한다. 피청구인이 통보한 예산편성공통지침은 정부투자기관관리기본법 제21조에 근거한 공권력작용으로서 위 규정 자체가 위헌이라면 피청구인의 예산편성공통지침도 위헌이 될 것은 명백하나 위 규정은 공기업 주체인 정부투자기관에 대한 국가의 감독권을 실효성 있게 함으로써 정부투자기관의 경영합리화를 도모하고자 하는 규정이므로 위 규정 자체가 위헌이라고는 볼 수 없다. 그러나 위 규정에 따른 예산편성공통지침을 시달함에 있어 그 내용이 감독권 행사의 합리적 한계를 일탈하여 독립한 법인격을 가진 정부투자기관의 자율적 운영을 지나치게 제한하거나 그 곳에서 근무하는 근로자의 기본권을 침해하는 것이라면 그러한 예산편성공통지침은 위헌이 될 수 있을 것이다. 이 사건 예산편성공통지침도 그 중 인건비 예산을 현행 총액기준 보수 대비 3% 내에서만 인상할 수 있도록 하는 것을 주요골자로 하여 임금 및 처우개선 제한폭을 설정함으로써 청구인들로 하여금 정부투자기관과의 단체교섭에서 3% 이상의 임금인상이나 제한폭을 넘는 처우개선을 얻어낼 수 없거나 얻어내기가 매우 어렵게 만들고 있는 것이 문제인데 그러한 예산편성공통지침의 위헌 여부는 소비자물가상승률, 노동생산성, 총생산성증가율 등 제반사정을 조사해 보아야 알 수 있는 문제이므로 헌법재판소로서는 위와 같은 점 등을 조사하여 위헌 여부를 가려야 하는 것이다(1993년도 소비자물가상승이 3%를 훨씬 넘어서고 있다는 것은 현저한 사실이고 신문보도에 의하더라도 1993.10. 현재 소비자물가가 5.4%나 상승한 것으로 나타나 있다). 그럼에도 불구하고 헌법재판소가 이 사건 헌법소원을 부적법하다고 하여 가볍게 각하하고 만 것은 근로자의 기본권 보장에 관하여 너무 무성의한 탓이라고 볼 수밖에 없는 것이다. 1993. 11. 25. 재판장 재판관 조규광 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 이시윤 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 김문희 재판관 황도연