지방교육자치에관한법률 제13조 제1항에 대한 헌법소원

[주 문] 청구인들의 청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 청구인 황○성은 안양고등학교 교장이고, 나머지 청구인들은 전국 시ㆍ도 지방교육위원회의 교육위원들인 동시에 학부모인바, 청구인 황○성은 지방교육자치에관한법률 제13조 제1항 제2호가, 나머지 청구인들은 같은 법 제13조 제1항 제1호 내지 제3호가 각 헌법에 위반된다는 이유로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구를 제기하였다. 나. 따라서 이 사건 심판의 대상은 지방교육자치에관한법률(1991.3.8. 법률 제4347호로 제정되고 1991.12.21. 법률 제4473호로 개정된 것) 제13조 제1항 제1호 내지 제3호이며(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다), 그 규정내용은 다음과 같다. ① 교육위원회는 당해 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 다음 각호의 사항을 심의ㆍ의결한다. 1. 시ㆍ도의회에 제출할 조례안 2. 시ㆍ도의회에 제출할 예산안 및 결산 3. 시ㆍ도의회에 제출할 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 사항 2. 청구인의 주장 요지 가. 헌법에 의하여 보장된 교육의 자주성, 전문성 및 정치적 중립성을 확보할 수 있도록 하는 제도의 표현으로 마련된 지방교육자치에 있어서의 의사기관인 교육위원회는 당해 자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무에 대한 전문 직능기관으로서 교육ㆍ학예에 관한 종국적 의사결정능력을 인정받아야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 교육ㆍ학예에 관한 조례안, 예산안 및 결산, 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 종국적 의결은 당해 시ㆍ도 의회가 관장하도록 규정하고 있고 당해 교육위원회는 고도의 정치 지향적인 집단인 시ㆍ도 의회의 전심기관의 불과하므로 시ㆍ도 주민의 교육 대의기관으로서의 특별의결기관인 교육위원회를 둔 취지에 어긋나고, 따라서 이 사건 법률조항은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 보장한 헌법 제31조 제4항에 위반하는 규정이다. 뿐만 아니라, 이 사건 법률조항에 따른 교육관리의 시행으로 청구인들은 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리에 직접적인 침해를 입게 되었다. 나. 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 침해하는 이 사건 법률조항의 근거로 기본권 제한입법에 관한 헌법 제37조 제2항을 들 수 있으나, 교육위원회의 의결기능을 제한하고 교육위원회를 지방의회의 전심기관화 하는 것은 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리와 아무런 직접적 관계가 없으므로 이러한 주장은 근거가 없다. 또한 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성의 구체적 내용을 법률에 유보하고 있으나 그러한 법률의 입법은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 보장하려는 헌법의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 내에서만 가능한 것이다. 다. 지방교육자치에관한법률 제19조 제1항 및 제35조 제1항에서 조례의 제정 및 개폐 등이 지방의회의 의결사항으로 규정되어 있다 하더라도, 지방자치법은 일반법으로서 지방자치단체의 보통기관에 관하여 규정한 법률인데 반하여 지방교육자치법은 특별지방자치법적 성격을 가지는 것이므로 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 그 사무에 관하여 자치입법을 할 수 있다는 지방자치법 제15조의 규정취지에서와 같이 지방자치단체의 교육에 관한 의사기관인 교육위원회가 그의 사무에 관하여 조례결정권 등을 가지는 것은 당연한 법리이다. 3. 이해관계인의 의견 요지 가. 교육부장관의 의견 요지 (1) 적법요건 (가) 이 사건 법률조항 소정의 예산안과 결산에 대한 심의ㆍ의결 권은 당해 시ㆍ도의 교육위원회 또는 교육위원이라 할 것인데, 청구인 황오성은 이에 해당하지 아니하여 자신의 기본권이 침해된 바가 없으므로 자기관련성이 없으며, 이 사건 법률조항에 의하여 청구인의 자유가 제한되거나 의무가 부과되거나 또는 권리와 법적 지위가 박탈된 바도 없으므로 권리침해의 직접성도 없다 할 것이니 이 사건 청구는 각하되어야 한다. (나) 지방교육자치에관한법률은 동법 부칙 제1조에 따라 지방자치법에 의한 최초의 지방의회의원선거가 실시된 1991.3.26.부터 그 효력을 발생하였는데, 청구인들(청구인 황오성 제외)은 그 후 1991.8.8.부터 같은 달 10.까지 교육위원으로 선출되어 1991.9.2.부터 교육위원의 지위에 있게 되었다. 따라서 청구인들은 교육위원으로서의 지위를 취득한 때부터 직접 기본권 침해가 확실히 예상되는 실체적 요건이 성숙하여 헌법판단에 적합하게 되었다고 할 것이므로 이 사건 헌법소원심판청구의 기산점은 1991.9.2.이라 할 것이고, 청구인들은 1992.4.21. 이 사건 헌법소원을 제기하였으므로 청구기간인 180일을 도과하였음이 명백하다. 가사 이 사건 심판청구의 기산점을 시ㆍ도 의회가 교육조례안이나 교육예산안을 실제로 심의ㆍ의결한 날로 본다 하더라도 1991년도 교육비특별회계추경예산에 대한 심의ㆍ의결은 1991.9.9.부터 같은 해 12.26.까지 이루어졌으므로 이 사건 심판청구의 기산점은 1991.12.27.로 보아야 하고 따라서 이 사건 심판청구는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일이 도과한 후에 제기되었으므로 결국 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 각하되어야 한다. (2) 본안 (가) 지방의회는 지방자치의 근본이념인 주민자치를 구체적으로 실현하기 위하여 헌법이 규정한 지방자치단체의 의결기관이므로 지방교육자치법이 지역주민의 대표로 구성되는 지방의회가 그 지역의 교육ㆍ학예에 관하여 주민의 권리ㆍ의무에 관계되는 주요한 사무처리에 관하여 최종적으로 의결을 하도록 규정하고 있는 것은 주민자치의 원리에 따른 것이다. (나) 교육의 자주성, 전문성 및 정치적 중립성은 교육의 공공성과 민주적 통제를 전제로 하여 인정되어야 할 것이며, 특히 정치적 중립성은 교육의 권력으로부터의 상대적 독립을 뜻하는 것이어야 하지 절대적 의미의 정치적 중립을 의미하는 것은 아니다. 이러한 견지에서 시ㆍ도의 교육ㆍ학예사무를 관장, 처리하는 기관의 설치에 있어서 교육의 자주성, 전문성 및 정치적 중립성의 보장은 대외적으로 교육에 관한 전문적이고 정치적으로 중립적인 집행기관을 둠으로써 달성되는 것이고, 지방자치단체의 기관 내부에서의 교육에 관한 의사결정과정을 어떻게 할 것인지의 여부는 교육에 관한 지방자치단체의 의사를 합리적으로 결정하도록 하기 위한 문제로서 입법부에 위임된 사항이다. (다) 또한 하나의 자치단체에 종국적 의사결정능력을 갖는 두 개의 의결기관을 두는 것은 그 유례를 찾아 보기 어려울 뿐만 아니라 논리적으로 모순이며, 지역주민에게 서로 다른 두 개의 대표기관에 의해 권리의 제한이나 의무가 부과되므로 지방행정기능의 종합성 및 일반행정과의 조화를 저해하여 교육기능과 다른 지방행정기능간의 상충 또는 비합리성을 표출시킬 우려가 있다. (라) 헌법 제31조 제4항이 규정하는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성은 교육에 관한 제도적 보상의 지도원리로서 교육을 받을 권리를 내용적으로 보장하기 위한 것이므로 법률로 유보할 수 있으며 국가의 입법의지에 의하여 그 정도가 구체화되는 점에서 기본권으로서의 교육받을 권리와는 구별된다. 따라서 이러한 제도보장에 관한 규정을 근거로 하여 개인의 기본권 침해를 이유로 하는 헌법소원을 제기하는 것은 부적합하다. (마) 지방의회는 지역주민의 대표기관이므로 교육ㆍ학예에 관한 사항 중 주민의 권리ㆍ의무, 재정적 부담과 직접 관련된 사항에 대하여 지방의회의 의결을 거치도록 하는 것은 당연하며, 이를 교육의 정치적 중립성에 반한다고 하는 것은 지방자치단체의 의사형성과정으로서의 지방의회의 의결행위 자체에 대하여 중립을 요구하는 것으로서 민주적 기본절차에 대한 이해결여에서 나온 주장이다. 나. 법무부장관의 의견 요지 (1) 적법요건 (가) 헌법소원의 대상성 결여 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권의 침해가 있는 경우에 제기할 수 있는 것인데 이 사건의 경우 이 사건 법률조항이 청구인의 어떠한 기본권을 침해하였는지 불분명하므로 이 사건 소원은 각하되어야 한다. (나) 청구인적격의 결여 1) 이 사건 법률조항에 의하여 권리의 침해를 받을 우려가 있는 대상은 교육위원회 또는 교육위원이지 현직 교장은 아니므로 청구인 황○성에게는 자기관련성이 없다. 2) 청구인들은 학부모에 불과하여 교육을 받을 권리에 관한 한 자신의 권리가 침해된 것이 아니므로 자기관련성이 없다. 3) 교육ㆍ학예에 관한 예산안과 결산을 시ㆍ도 의회에서 심의ㆍ의결한다 하여도 교육위원회에서 결정된 사항이 시ㆍ도 의회에서 그대로 통과될 수 있으며, 교육위원회가 의결한 예산안 및 결산이 부당하게 부결되거나 그 내용변경이 강요될 때 비로소 권익침해의 결과가 발생될 수 있는 것이므로 권리침해의 직접성의 요건도 결여되었다. (다) 청구기간의 도과 1) 청구인 황○성의 경우 이 사건 법률조항이 청구인 황○성의 권익을 침해하였다면 이는 법률의 공포와 동시에 청구인의 권익을 침해한 경우에 해당하므로 이 사건 헌법소원의 청구기간은 이 사건 법률이 제정ㆍ공포된 1991.3.8.부터 기산되어야 하는데 이 사건 소원제기일은 1992.2.6.이므로 청구기간인 180일이 도과되었다. 만약 이 사건 법률이 공포 후 그 법률에 해당하는 사유가 발생하여 비로소 기본권의 침해가 있는 경우라고 한다면, 청구인 황오성이 소속된 고등학교 관할인 경기도교육위원회의 경우 경기도의회가 1991년도 교육비특별회계추경예산안을 심의ㆍ의결한 1991.10.22. 다음날인 1991.10.23.부터 60일 이내에 이 사건 헌법소원을 제기하였어야 할 것인데 그 청구기간도 역시 도과되었다. 2) 청구인 황○성을 제외한 나머지 청구인들에 대한 청구기간에 대하여는 교육부장관의 의견 (1)의 (나)항과 같다. 3) 따라서 이 사건 소원은 어느 모로 보나 각하되어야 할 것이다. (2) 본안 이 부분은 교육부장관의 의견과 같다. 4. 판단 먼저 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 판단한다. 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자는 헌법소원의 심판을 청구할 수 있다"고 규정하고 있다. 여기서 기본권을 침해받은 자는 헌법소원을 청구할 수 있다는 것은 곧 기본권의 주체라야만 헌법소원을 청구할 수 있고, 기본권의 주체가 아닌 자는 헌법소원을 청구할 수 없다는 것을 의미하는 것이다. 기본권 보장규정인 헌법 제2장의 제목이 "국민의 권리와 의무"이고 그 제10조 내지 제39조에서 "모든 국민은……권리를 가진다"고 규정하고 있으므로 국민만이 기본권의 주체라 할 것이다. 그러므로 공권력의 행사자인 국가나 국가기관 또는 국가조직의 일부나 공법인이나 그 기관은 기본권의 "수범자"이지 기본권의 주체가 아니다. 그러므로 국가기관 또는 국가조직의 일부나 공법인이나 그 기관은 헌법소원을 적법하게 청구할 수 없다(1994.12.29. 선고, 93헌마120 결정; 1995.2.23. 선고, 90헌마125 결정). 나. 한편 이 사건 법률조항은 지방교육위원회가 당해 지방자치단체의 의회에 제출할 조례안, 예산안 및 결산, 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 사항에 관하여 심의ㆍ의결한다는 내용이고, 위와 같이 지방교육위원회가 심의ㆍ의결한 사항은 다시 지방자치법 제35조 제1항 제1호 내지 제4호에 의하여 지방의회의 의결사항으로 규정되어 있어 지방의회가 이를 수정할 수 있게 되어 있다. 청구인들 중 일부가 이 사건 법률조항에 의하여 교육위원으로서의 자신들의 권익이 침해되었음을 주장하나 교육위원인 청구인들은 기본권의 주체가 아니라 공법인인 지방자치단체의 합의체기관인 교육위원회의 구성원으로서 "공법상의 권한"을 행사하는 "공권력행사"의 주체일 뿐이다. 그리고 이 사건 법률조항에 의하여 공법인인 지방자치단체의 한 기관인 지방교육위원회가 심의ㆍ의결한 사항을 같은 지방자치단체의 다른 한 기관인 지방의회가 다시 의결한다고 하더라도 일반 국민이 아닌 지방교육위원회 또는 그 구성위원의 권한을 침해하는 결과가 발생할 수 있는 것은 별론으로 하고, 지방교육위원회 구성원 개인이나 기타 국민 개개인의 기본권까지 침해하는 것은 아니다. 그러므로 비록 청구인들이 학부모는 물론이요, 교육위원 또는 학교장이라 하더라도 청구인들은 그 사인으로서의 지위에서 이 사건 법률조항에 의하여 그 각 개인에게 헌법상 보장된 기본권이 침해된다고는 볼 여지는 없다 할 것이다. 그렇다면, 청구인들의 이 사건 심판청구는 청구인 적격이 없는 자의 청구여서 부적법하다고 할 것이다. 5. 결론 이에 청구인들의 이 사건 헌법소원청구는 모두 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 1995. 9. 28. 재판장 재판관 김용준 주 심 재판관 김진우 재판관 김문희 재판관 황도연 재판관 이재화 재판관 조승형 재판관 정경식 재판관 고중석 [별지] 청구인 목록 1. 황○성 안양시 박달○ 144의 3 대리인 변호사 김창수 2. 김○원 서울 강남구 역삼1○ 743의 11 3. 이○환 부산 부산진구 전포○ 375의 4 4. 정○진 대구 서구 내당○ 308의 1 삼익뉴타운아파트 330동 503호 5. 김○석 인천 남동구 간석1○ 519의 4 한진아파트 2동 102호 6. 김○중 광주 서구 방림2○ 473의 1 송림주택 가동 307호 7. 윤○붕 대전 동구 대○ 64의 7 8. 전○수 성남시 중원구 상대원3○ 2340 9. 조○묵 강릉시 내곡동 237 10. 권○풍 충북 음성군 감곡○ 오궁리 산29 11. 신○덕 대천시 대천○ 143의 54 12. 한○길 전주시 덕진구 덕진○1가 1264의 29 13. 진○섭 전남 구례군 구례○ 봉남리 93의 4 14. 정○경 경산시 삼북○ 231 15. 허○성 창원시 신촌○ 21의 5 동성빌라 2차 아파트 1동 401호 16. 오○연 서귀포시 서귀포○ 266의 10 청구인 2 내지 16의 대리인 변호사 이상규