군인연금법 제21조 제5항 위헌제청

[당 사 자] 제청법원 서울민사지방법원 (1992.6.2. 결정, 92카67432 위헌제청신청) 제청신청인 김 ○ 태 대리인 변호사 강 현 중 관련사건 서울민사지방법원 92가33013 군인연금지급청구 [주 문] 군인연금법(제정; 1963.1.28. 법률 제1260호, 최후 개정; 1994.1.5. 법률 제4705호) 제21조 제5항 제2호의 규정 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하는 부분은 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 신청인은 1961.11.25. 육군 소위로 임관되어 1985.1.31. 중령으로 전역할 때까지 만 25년여 동안 군에 복무하여 군인연금법(이하, "이법"이라 한다) 제21조 제1항에 의하여 퇴역연금을 지급받을 지위에 있다. 그런데 신청인은 1985.6.12.부터 지금까지 한국외환은행에 근무하고 있으므로 이 법 제21조 제5항 제2호 및 이 법 시행령 제23조 제1항 제2호에 의하여 지급받아야 할 퇴역연금액의 100분의 50에 대하여 지급이 정지되어 이를 지급받지 못하고 있다. 이리하여 신청인은 지급받지 못한 퇴역연금액을 지급받기 위하여 서울민사지방법원에 대한민국을 상대로 군인연금지급청구소송을 제기하였고, 그 소송에서 이 법 제21조 제5항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으며, 위 법원은 그 신청을 이유 있다고 받아들여 1992.6.2. 헌법재판소법 제41조 제1항에 따라 헌법재판소에 이 법 제21조 제5항의 위헌 여부에 대한 심판을 제청하였다. 나. 심판의 대상 제청법원은 이 법 제21조 제5항 전부에 대하여 위헌법률심판제청을 하고 있지만, 제청법원에 계속 중인 소송사건에서 적용되는 법률은 이 법 제21조 제5항 본문과 제2호에 한하므로 이 사건 심판의 대상을 이 법 제21조 제5항 제2호(1974.12.26.:법률 제2728호 신설:1982.12.28. 법률 제3587호 전문 개정)로 제한하기로 한다. 이 법 제21조 제5항 제2호의 내용은 다음과 같다. 제21조 (퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 또는 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다. 제2호; 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다)과 국가, 지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1이상인 기관으로서 국방부령이 정하는 기관 2. 위헌심판제청이유 및 관계인의 의견 가. 제청법원의 위헌심판제청 이유 군인연금의 기금은 군인이 납부하는 기여금과 국고가 부담하는 부담금 및 그 이자로 조성된다. 따라서 군인연금 수급권은 국가에서 단순히 은혜적으로 주는 것이 아니라 군인이 그 기금의 조성에 일정부분 기여를 한 대가로 주어지는 측면이 있다. 군인연금 수급권이 그와 같은 성질을 가진 것이라면, 퇴직한 군인이 퇴직 후 어떠한 직장에서 근무한다 하더라도 자신이 스스로 조성한 기금으로 지급되는 연금을 지급받을 권리가 인정되어야 한다. 그런데도 퇴직한 군인이 퇴직 후 근무하는 직장에 따라서 군인연금 수급권을 제한하는 것은 국민의 재산권에 대한 침해가 되며, 퇴직 후 근무하는 직장에 따라서 그 지급에 차등이 생기게 되어 헌법 제11조 제1항에 규정된 평등권에 위배될 소지가 있다. 나. 법무부장관 및 국방부장관의 의견 요지 (1)군인연금 수급권은 국가의 재정상태에 따라서 보장되는 정도가 달라지는 권리로서 사회보장적 성격이 강하므로 재산권 보장에 관한 헌법 제23조 제1항의 적용대상이 아니다. 군인연금제도는 장기간 군인으로 복무한 자의 퇴직 후 생활을 보장하기 위한 사회보험적 보장제도이고, 이중수혜를 방지하며, 국고의 부담을 경감시키고, 소득의 재분배를 실현하기 위하여 퇴직군인이 일정한 기관에 취업하는 경우 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지하고 있다. 그런데 군인연금의 기금은 군인이 납부하는 매월 보수월액의 1000분의 55에 해당하는 기여금과 동액상당의 국고에서 부담하는 부담금 등으로 조성되는데, 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에도 퇴역연금액의 2분의 1을 수령할 수 있어서 형식상 퇴직군인은 본인이 기금에 기여한 지분만큼 수령하는 셈이다. 그러므로 퇴역연금 수급권이 헌법 제23조 제1항의 적용대상이라고 하더라도, 이 법 제21조 제5항 제2호는 연금수급자의 재산권을 침해한 것이 아니다. (2) 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관은, 그 자본금 중 상당부분은 국고에 의하여 투자된 것이지만 사인의 투자분도 포함되어 있어서, 사기업적 성격도 배제할 수 없으므로 이들 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 퇴역연금의 2분의 1만 지급하고, 퇴역연금 수급자가 민간기업에 취업하거나 개인사업을 할 경우 퇴역연금이 전액 지급되는 것은 그들이 수령하는 보수 기타 급여 내지 수입이 국고와 관련이 없어서 국고의 이중부담이라는 문제가 발생하지 않기 때문이며, 더구나 퇴역연금 수급자가 퇴역연금의 전부 또는 일부가 지급정지되는 기관에 취업하는 것은 본인의 의사에 의한 것이다. 그러므로 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있을 때에 퇴역연금 수급자가 민간기업에 취업하거나 개인사업을 하는 경우와 달리 퇴역연금 수급권을 제한하는 것은 합리적인 차별이므로 이 법 제21조 제5항 제2호는 퇴역연금 수급자의 평등권을 침해한 것이 아니다. 3. 판단 가. 퇴역연금의 법적 성질 (1) 퇴역연금은 20년 이상 복무한 군인에게 퇴직하는 때부터 사망시까지 지급되고, 다만 본인이 원하는 경우에는 퇴역연금에 갈음하여 퇴역연금일시금을 지급할 수 있다(이 법 제21조 제1항). 퇴역연금의 금액은 보수연액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하되, 복무기간이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년에 대하여 보수연액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 하고, 다만 그 금액은 보수연액의 100분의 76을 초과하지 못한다(이 법 제21조 제2항). 퇴역연금은 군인연금기금에서 지급되고, 그 기금은 군인이 매월 납부하는 보수월액의 1000분의 55에 해당하는 기여금과 동액 상당의 국고에 의한 부담금 및 이자로 조성된다(이 법 제37조 이하). (2) (가) 이 법은 "상당한 연한 성실히 복무하고 퇴직한" 군인 및 그 유족의 생활안정과 복지향상에 기여함을 목적으로 하고 있다(이 법 제1조). 그런데 군인 또는 군인이었던 자가 복무 중의 사유로 인하여 금고 이상의 형을 받았거나 군인이 징계에 의하여 파면된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금액의 일부를 감액하여 지급하고(이 법 제33조 제1항), 내란의 죄 등으로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 퇴역연금이 지급되지 않으나(이 법 33조 제2항) 이 경우에도 복무 중 납부한 기여금 상당액은 반환된다(이 법 제4조). 그러므로 퇴역연금은 군인이 장기간 충실히 복무한 공로에 대한 공적보상으로서 지급된다고 하는 은혜적인 성질을 갖는 한편 퇴역연금 중 기여금에 상당한 부분만은 봉급연불적인 성질을 갖는다 할 것이다 (나) 또한 이 법은 본인이나 그 유족에게 적절한 급여를 지급함으로써 "본인 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 한다"(이 법 제1조). 군인은 매월 일정액의 기여금을 20년 이상 납부하면 퇴직 후 사망시까지 퇴역연금을 지급받을 수 있고, 퇴역연금을 지급받을 권리가 있는 군인이었던 자가 사망한 때에는 그 유족에게 유족연금이 지급된다(이 법 제26조 이하 참조). 그 결과 퇴직시 이 법 제21조 제1항에 의하여 퇴역연금을 선택한 경우에는 실제 퇴역연금일시금 받은 경우에 비하여 훨씬 많은 혜택을 입을 수 있는 경우가 있는가 하면, 그 반대인 경우도 있을 수 있다. 그외 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 요양 중인 경우에는 군인연금기금에서 공무상 요양비가 지급되고(이 법 제30조의5 이하 참조), 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 퇴직한 때에는 그 때부터 사망 할 때까지 상이연금이 지급되는 사정 등을 종합하면, 군인이 부담하는 기여금은 군인인 기간 동안 및 퇴직 후에 있어서의 공적 재해보험의 성질이 있고 국고의 부담금은 군인과 그 가족을 위한 사회보장을 위한 부담금으로서의 성질이 있다 할 것이므로, 결국 퇴역연금은 퇴역군인의 생활을 보장하기 위한 사회보험 내지 사회보장·사회복지적인 성질도 함께 갖는다. 나. 이 법 제21조 제5항 제2호와 재산권과의 관계 (1) 이 법 제21조 제1항 내지 제4항에 의하여 보장되는 퇴역연금수급권은 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권이다. 그런데 이 법 제21조 제5항은 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 같은 조항 제2호에 해당하는 "국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다)과 국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1 이상인 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관"으로부터 보수 기타 급여를 지급 받고 있는 때에는 그 지급기관 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 "전부 또는 일부"의 지급을 정지할 수 있다고 규정하고, 실제 이 법시행령 제23조 제1항 제2호는 이 경우 100분의 50에 상당하는 금액을 지급정지하도록 규정하고 있다. 퇴역연금의 지급정도는 앞서 본 바와 같은 퇴역연금의 법적 성질에 미루어 입법자가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러가지 사정을 참작하여 폭 넓은 그의 형성재량으로 결정 할 수밖에 없다 할 것이다. 그러나 한편 퇴역연금은 봉급연불적 성질도 있으므로 적어도 그 범위 안에서 퇴역연금의 지급정지는 기본권제한의 한계를 정한 헌법의 규정에 따라야 한다. (2) (가) 법무부장관과 국방부장관은 이 법 제21조 제5항의 입법목적이 국고의 이중부담 또는 이중수혜의 방지, 국고의 부담경감 및 소득 재분배의 실현이라고 주장한다. 군연연금의 재원 중 2분의 1을 국고가 부담하고, 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관이 정부투자기관 및 재투자기관이므로 그 기관에 의한 보수 기타 급여 중 일부는 정부의 재원에 의한 것이라고 볼 수 있으며, 퇴역군인이 재취업함으로써 급료를 받음과 동시에 퇴역연금도 전액 지급받게 되면 이는 결과적으로 국고의 이중부담 또는 이중수혜와 그로 인한 국고의 부담과중 및 소득 재분배의 왜곡현상이 발생할 수 있다. 그러므로 퇴역연금의 사회보험 내지 사회보장·사회복지적 성질에 비추어 볼 때, 위와 같은 부작용을 방지하는 것은 공공복리에 부합하므로 법무부장관 및 국방부장관이 주장하는 이 법 제21조 제5항 제2호의 입법목적은 정당하다. (나) 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 "국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교원연금법 제3조의 학교기관"으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는, 퇴역연금 수급자의 선택에 따라 종전의 복무기간을 연금계산의 기초가 되는 복무기간에 합산할 수 있고, 합산을 선택한 후 다시 퇴직하는 경우에는 전의 퇴직당시의 보수월액이 재임용 후의 퇴직당시의 보수월액보다 많으면 퇴직연금의 금액은 재임용되기 전에 받던 퇴역연금에다 재임용 후 퇴직당시의 보수연액에 재임용후의 복무연수를 곱한 금액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 하고, 이를 보장하기 위하여 군인연금기금과 공무원연금관리공단 및 사립학교연금관리공단 사이에는 연금액 이체제도가 있다(이 법 제16조 제6항, 제21조 제7항, 제40조의2, 공무원연금법 제23조 제2항, 제24조, 제46조 제5항, 제70조, 사립학교교원연금법 제32조 제1항, 제42조, 제52조의2 참조). 그러나 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그와 같은 내용의 제도가 없다. 그러므로 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에 대통령령에 의하여 지급정지되는 퇴역연금의 정도는 특별한 사정이 없는 한 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 경우에 지급이 정지되는 정도보다 적어야 마땅하고, 그런 점에서 퇴역연금 전부의 지급정지를 할 수는 없을 것이다. (다) 퇴역연금은 군인이 퇴직시 퇴역연금일시금을 지급받을 수 있는데도 그의 선택에 의하여 퇴역연금을 지급받는 것이고, 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관에 근무하여 그로부터 보수 기타 급여를 지급받는 것도 그의 선택에 의한 것이다. 그러나 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관에 근무하는 자는 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관에 근무하는 자와는 달리 근무로 인하여 퇴직연금에 아무런 혜택이 주어지지 아니하며, 그 급료의 일부가 실질적으로 국고의 부담이라는 점을 제외하고는 일반 사기업 근무자와 다를 바 없다. 한편 군인 또는 군인이었던 자가 복무 중의 사유로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받았거나 군인이 징계에 의하여 파면된 때에도 퇴역연금액의 일부만을 감액하여 지급하고 내란의 죄 등으로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 퇴역연금이 지급되지 않지만(이 법 제33조 제1항, 제33조 제2항, 이 법시행령 제41조 제1호), 이 경우에도 복무중 납부한 기여금 상당액만은 반환된다(이 법 제4조). 뿐만 아니라 군인연금기금은 군인이 납부하는 보수 월액의 1000분의 55와 동액상당의 국고 부담금 및 그 이자로 조성된다는 사실을 인식하여야 한다. (라) 위에서 본 여러가지 사정을 고려할 때에 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관에 근무하여 그로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 퇴역연금의 2분의 1 이내에서 그 지급을 정지하는 조치는 현재의 제도와 상황에서는 입법자의 형성재량의 범위 내에 속하는 것으로 이를 정당하다 할 것이다. 그러나 이를 초과하여 지급을 정지한다면, 이는 퇴역연금수급자의 퇴역연금수급권을 제한하는 정도가 지나쳐 헌법 제37조 제2항에 의한 비례의 원칙에 어긋나므로, 헌법 제23조 제1항 및 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 하겠다. 다. 이 법 제21조 제5항 제2호와 평등권과의 관계 (1) 먼저 이 법 제21조 제5항 각호 이외의 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받거나 개인사업을 함으로써 소득을 얻고 있는 자에 대하여는 퇴역연금의 지급을 제한하지 아니하면서, 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 경우 이를 제한하는 것은 제2호 해당기관에 근무하는 퇴역연금수급인을 불합리하게 차별하는 것이어서 평등권에 위반되는 것이 아닌가 하는 의문이 생길 수 있다. 군인연금기금의 재원 중 2분의 1을 국고가 부담하고, 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관은 정부투자기관 및 재투자기관이므로 그 기관에 의한 보수 기타 급여 중 일부는 정부의 재원에 의한 것이라고 볼 수 있다. 그러므로 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받으면서 동시에 퇴역연금도 전액 지급받게 되면, 이는 결과적으로 퇴역연금수급자가 국고의 이중부담에 의하여 이중수혜를 받게 되고 그로 인하여 소득재분배의 왜곡현상이 발생할 수 있다. 이 법 제21조 제5항 제2호는 그와 같은 부당한 결과를 방지하기 위한 것인데, 퇴역연금수급자가 이 법 제21조 제5항 각호에 해당하는 기관 이외의 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받거나 개인사업을 함으로써 소득을 얻고 있는 경우에는 적어도 국고의 이중부담으로 인하여 그와 같은 부당한 결과가 발생하지는 않는다. 더구나 퇴역연금수급자가 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 받는 것은 자기의 선택에 의한 것이다. 그러므로 퇴역연금수급자가 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우, 퇴역연금의 2분의 1이하를 지급정지시키는 한, 위 나항에서 본 바와 같은 이유로 이 법 제21조 제5항 각호에 해당하는 기관 이외의 기관에 취업하여 보수 기타 급여를 지급받거나 개인사업을 함으로써 소득을 얻고 있는 자와 달리 퇴역연금의 지급을 제한하여 차별을 두는 것에는 합리적인 이유가 있어서 헌법 제11조에 위반되지 않는다고 하겠다. (2) 다음으로 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우에는 앞서 본 바와 같은 복무기간 통상 및 연금액 가산의 혜택이 있는데 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 경우 그러한 혜택이 없는 것은 불합리한 차별이 아닌가 하는 문제가 있다. 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 퇴역연금수급자가 월보수 일정비율을 당해 연금관리공단 등에 기여금 내지 부담금으로 납부하지만(이 법 제38조, 공무원연금법 제66조, 사립학교교원연금법 제44조), 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 또한 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 이들에게 복무기간 통산 및 연금액 가산의 혜택이 있는 반면 원칙적으로 퇴역연금액 전부를 지급정지시키고 있다. 이 법 시행령 제23조 제1항은 이 법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 경우에는, 선거에 의하여 취임하는 공무원에 대하여는 100분의 50에 상당하는 금액을 지급정지하는 경우를 제외하고는, 퇴역연금의 전액을 지급정지시키고, 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 경우에는 퇴역연금의 100분의 50에 상당하는 금액만을 지급정지시키도록 규정하고 있다. 그러므로 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 경우 퇴역연금의 100분의 50 이하를 지급정지시킨다면, 위와 같은 혜택의 차별에는 합리적인 이유가 있어서 헌법 제11조에 위반되지 않는다고 하겠다. (3) 그러나 이 법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받을 때에 퇴역연금의 2분의 1을 초과하여 지급을 정지시킨다면, 위와 같은 차별에는 앞서 나항에서 본 바와 같은 이유로 그 차별의 정도가 지나치다 할 것이므로 이러한 경우에는 헌법 제11조에 의하여 보장되는 평등권에도 위반된다 할 것이다. 4. 결론 그러므로 이 법 제21조 제5항 제2호의 규정 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하는 부분은 헌법 제23조 제1항 및 헌법 제11조에 위반된다. 이 결정은 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다. 재판장 재판관 조규광 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 김문희 재판관 황도연 재판관 이재화