토지구획정리사업법폐지법률 부칙 제3조 등 위헌확인

청 구 인　진○석 외 1인 청구인들 대리인 변호사　황도수 외 1인

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)서울특별시가 구(舊) 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것)에 따라 1982. 3. 20.경부터 시작하여 1988. 12. 31.경까지 사업시행을 완료한 가락토지구획정리사업 및 1974. 12.경부터 시작하여 1986. 12.경까지 사업시행을 완료한 잠실토지구획정리사업에서 각기 발생한 미매각체비지 및 미징수청산금의 집행잔액 등 수익금이 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 제정된 토지구획정리사업법폐지법률 부칙 제3조에 의하여 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정된 것) 제59조 제1항, 도시개발법시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 제정된 것) 부칙 제3조, 서울특별시도시개발조례(2001. 6. 15 조례 제3873호로 제정된 것) 제8조의 규정에 의한 서울특별시의 도시개발특별회계에 2002. 1. 1. 귀속되었다. (2)토지구획정리사업에서 발생한 미매각체비지 및 미징수청산금의 집행잔액 등 수익금은 구 토지구획정리사업법 제76조의2 제2항에 의하여 시행자가 당해 구획정리사업지구 안의 공공시설설치에만 사용하여야 하였는데, 이것이 이와 같은 용도의 제한을 두고 있지 아니한 도시개발법상의 특별회계에 귀속됨으로써 이제는 이 수익금을 더 이상 당해 사업지구 안의 공공시설설치에만 사용할 수는 없게 되었다. (3)이것은 청구인들과 같이 이 사업지구 안의 토지를 소유하다가 이 사업시행과정에서 환지처분을 받은 뒤 현재까지 이 사업지구 안에 거주하고 있는 사람들의 재산권을 침해하는 것이라고 청구인들은 주장하면서 소원을 제기하였다. 나. 심판대상 법률 (1)심판대상 법률은 토지구획정리사업법폐지법률(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 제정된 것, 이하 ‘폐지법률’이라고 한다) 부칙 제3조와 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정된 것) 제59조 제2항 제4호 및 제68조 제3항이다. 그 규정내용은 다음과 같다. 토지구획정리사업법폐지법률 부칙 제3조(수익금 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 토지구획정리사업의 실시로 인하여 발생된 미매각체비지 및 미징수청산금의 집행잔액 등 수익금은 이 법 시행 후 도시개발법에 의한 대통령령이 정하는 날부터 도시개발법 제59조 제1항의 규정에 의한 도시개발특별회계에 귀속된다. 도시개발법 제59조(도시개발특별회계의 설치 등) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수는 도시개발사업을 촉진하고 도시계획시설사업의 설치지원 등을 위하여 지방자치단체에 도시개발특별회계(이하 "특별회계"라 한다)를 설치할 수 있다. ② 특별회계는 다음 각호의 재원으로 조성된다. 1.～3. 생략 4. 제68조 제3항의 규정에 의한 집행잔액 5.～10. 생략 도시개발법 제68조(수익금 등의 사용제한 등) ①② 생략 ③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 수익금 등을 도시개발사업의 목적으로 사용한 후 집행잔액이 있는 경우 그 집행잔액은 특별회계에 귀속된다. (2) 관련조항 ○토지구획정리사업법폐지법률 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2000년 7월 1 일부터 시행한다. ○도시개발법시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 제정된 것) 부칙 제3조(수익금 등에 관한 경과조치) 법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률 부칙 제3조에서 "대통령령이 정하는 날"이라 함은 이 영 시행 후 5년의 범위 내에서 당해 시ㆍ도 또는 시ㆍ군의 조례가 정하는 날을 말한다. ○도시개발법시행령 부칙 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. ○서울특별시도시개발조례(2001. 6. 15 조례 제3873호로 제정된 것) 제8조(특별회계의 설치) ① 법 제59조 제1항 및 제60조 제3항의 규정에 의하여 서울특별시도시개발특별회계(이하 "특별회계"라 한다)를 설치한다. ②특별회계의 운영에 관하여 이 조례에 규정되지 않은 사항은 일반회계의 예를 준용한다. ○서울특별시도시개발조례 부칙 ① (시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제8조의 규정은 2002년 1월 1일부터 시행한다. ②(토지구획정리사업비특별회계 집행잔액의 귀속) 영 부칙 제3조의 규정에 의한 서울특별시토지구획정리사업비특별회계(미매각 체비지 및 미징수 청산금을 포함한다) 집행잔액 등 수입금은 특별회계 설치일에 특별회계에 귀속된다. ○구 토지구획정리사업법 제76조의2(부담금 및 보조금 등의 사용제한) ① 시행자는 체비지 또는 보류지의 매각대금과 청산금의 징수금 및 제73조 내지 제76조의 규정에 의한 부담금과 보조금등 구획정리사업으로 생긴 수입금은 당해 구획정리사업 이외의 다른 목적으로 사용할 수 없다. ②시행자는 구획정리사업 완료 후 사업비의 집행잔액이 있을 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사의 인가를 받아 당해 구획정리사업지구 안의 공공시설설치에 사용하여야 한다. 2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 청구인들은 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제72조 및 제76조의2, 토지구획정리사업에관한사무처리규정 제17조 제5항에 따라 이 토지구획정리사업의 실시로 인하여 발생된 미매각체비지 및 미징수청산금의 집행잔액 등 수익금(이하 ‘잔여 수익금’이라 한다)을 반환받을 재산권을 가지고 있을 뿐만 아니라, 서울특별시가 구법 제76조의2 제2항에 따라 잔여수익금을 이 사건 사업지구 안의 공 공시설설치에 사용할 경우 얻게 되는 이득을 향유할 법적 권리를 가지고 있어 실질적으로 이 수익금은 청구인들의 재산이다. (2)폐지법률 부칙 제3조는 청구인들의 재산에 속하는 이러한 잔여수익금이 지방자치단체의 도시개발특별회계에 귀속된다고 규정함으로써 잔여수익금에 대한 청구인들의 위에서 본 바와 같은 권리를 박탈하고 있는데 이것은 공익과 사익의 균형, 청구인들의 피해를 보다 줄일 수 있는 대체수단의 존재, 잔여수익금의 계속적 보유에 관한 청구인들의 신뢰 등을, 행정의 편의를 위하여, 무시함으로써 헌법상의 과잉금지의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 어긋나 위헌이다. 나. 관계기관의 의견 : 별지 기재와 같다. 3. 폐지법률 부칙 제3조에 대한 판단 가. 청구인들의 기본권과의 관계 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하기 위하여서는 당해 법령 그 자체에 의하여 청구인들 자신의 자유에 대한 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우이어야 한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368, 판례집 11-1, 667, 671; 헌재 1999. 11. 25. 99헌마163, 판례집 11-2, 644, 655). 그러므로 청구인들이 주장하는 바의 기본권과 청구인들 사이에 아무런 법률상의 관련 내지 이해관계가 없다면 청구인들 자신의 자유에 대한 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈은 생길 수가 없는 것이기 때문에 이러한 경우의 소원은 청구인들 자신의 기본권과는 관계가 없는 것이어서 청구인들은 소원을 제기할 법률상의 이익이 없는 것이고(헌법재판소법 제40조 제1항, 행정소송법 제12조) 따라서 이러한 소원은 부적법하다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 소원이 청구인들의 기본권과 무슨 관계가 있는 것인지에 대하여 먼저 살펴본다. 나.우선 청구인들은 잔여수익금의 반환을 받을 권리가 있다고 주장한다. 그러나 토지구획정리사업의 실시로 인하여 발생된 미매각체비지 및 미징수청산금의 집행잔액 등의 이른바 잔여 수익금에 대하여 종전의 토지소유자에게 반환청구권을 인정하는 법률규정은 전혀 존재하지 아니한다. (1)구법 제76조의2 제2항은 "시행자는 구획정리사업완료 후 사업비의 집행잔액이 있을 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사의 인가를 받아 당해 구획정리사업지구 안의 공공시설설치에 사용하여야 한다"라고 규정하고 있었지만 이것은 잔여수익금이 시행자에게 귀속되는 것을 전제로 하고 단지 그 용도 내지 사용처를 제한하는 것일 뿐이지 이 규정이 잔여수익금에 대한 종전토지 소유자들의 반환청구권 자체를 인정하는 것이 아님은 명백하다. (2)시행자는 구획정리사업에 필요한 경비에 충당하기 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 체비지로 정할 수 있는바(구법 제54조 제1항) 이 체비지는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 사업시행자가 그 소유권을 취득하며(구법 제62조 제6항) 이 체비지 또는 그 매각대금은 당해 구획정리사업 이외의 목적으로 사용할 수 없게 되어 있다. 이처럼 체비지의 소유권은 시행자에게 있는 것이고 단지 사업계획의 수립당시나 환지계획의 수립당시에 비하여 사업완료당시의 지가가 크게 오르거나 사업기간이 단축되는 등의 여러가지 사정변경으로 인하여 계획한 바와 달리 사업비에 충당하고도 남는 매각대금이 생길 수가 있는 것이고 따라서 법에서도 이러한 경우를 예상하여 그 집행잔액은 당해 사업지구안의 공공시설의 설치에 사용하여야 한다(구법 제76조의2 제2항)고 규정하고 있다. 또한 환지처분이 공고되면 그 환지를 종전의 토지로 보게 되어(구법 제62조 제1항) 환지를 받은 종전의 토지소유자의 권리관계는 법률상 아무런 변동이 없는 것으로 정리되어 이로써 그 조정이 완결된다. 위에서 본 바와 같은 체비지의 성질, 그 소유권의 귀속관계, 집행잔액의 용도제한 및 환지처분의 효과 등을 종합하여 볼 때 구법은 체비지 매각대금의 집행잔액이 있어 잔여수익금이 생긴 경우 이를 종전의 토지소유자 등 이해관계인에게 분배하는 방식을 취하지 아니하고 이를 그대로 시행자의 소유로 남겨두면서 단지 그 사용처를 제한하는 방법을 택하였음이 명백하다. 위에서 설명한 이러한 법률관계는 청산금의 징수금이 사업비에 충당되고도 남는 경우에도 동일하다. 즉, 청산금은 원래 환지의 과부족을 금전으로 청산하기 위한 것인데 시행자가 이를 징수하여(구법 제68조) 그 소유하에 이를 사업비에 충당하여야 하고(구법 제76조의2 제1항), 집행잔액은 당해 사업지구안의 공공시설의 설치에 사용하여야(구법 제76조의2 제2항) 하므로 구법은 그 집행잔여를 체비지의 매각대금의 집행잔액과 동일하게 취급하고 있는 것이다. 그렇다면 잔여수익금의 성질이나 법률관계에 비추어 보더라도 청구인들에게 잔여수익금을 반환받을 무슨 권리가 있다고는 볼 수 없다. (3)청구인들은 토지구획정리사업에관한사무처리규정(1995. 8. 16. 건설교통부훈령 제93호로 개정된 것) 제17조 제5항에서 "사업시행자는 체비지 매각 또는 청산 등으로 사업비가 남을 경우에는 지구내의 공공시설에 투입하여야 하며, 공공시설 설치 후에도 사업비가 남을 것이 예상될 때에는 사업계획 및 환지계획을 변경하여 토지소유자에게 반환하여야 한다."라고 규정하고 있음을 들어, 청구인들이 이 사건 사업의 집행잔액을 반환받을 수 있는 재산권을 가지고 있다고 주장한다. 그러나 위 훈령의 조항은 공공시설 설치 후에도 사업비가 남을 것이 예상되는 경우에 토지구획정리사업의 완료 전에 사업계획 및 환지계획을 변경함으로써 과도한 체비지 지정으로 인한 집행잔액의 발생을 되도록 억제하고자 하는 감독규정일 뿐이지, 토지구획정리사업의 완료 후에도 집행잔액이 있는 경우에는 이를 종전 토지소유자들에게 반환하도록 하는 취지의 규정은 아니다. (4)그렇다면 이상의 여러가지 관점에서 볼 때 잔여수익금에 대하여 청구인들이 반환을 청구할 무슨 권리가 있다거나 이를 청구인들의 실질적인 재산이라고 볼 근거는 존재하지 않는다. 다.다음으로 청구인들은 잔여수익금에 의한 당해 사업지구안의 공공시설 설치에 관하여 법률상의 이해관계가 있다는 취지의 주장을 한다. 그러나 구법 제76조의2 제2항에 따라 시행자가 토지구획정리사업완료 후 사업비의 집행잔액이 있을 때에는 이를 당해 구획정리사업지구 안의 공공시설 설치에 사용하여야 하지만 여기서 말하는 공공시설은 공원ㆍ광장ㆍ하천ㆍ학교부지(이상은 구법 제2조 제1항 제2호 열거)ㆍ시장ㆍ운하ㆍ선유장ㆍ수로ㆍ제방ㆍ호안ㆍ물양장ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ유수지ㆍ녹지(이상은 구법시행령 제2조 열거)들을 가리키는데 이들은 성질상 토지구획정리사업지구 안에 종전토지를 소유한 사람 내지 그 안에 거주하는 사람에게만 배타적으로 이용되거나 우선적으로 이익을 주는 시설이 원칙적으로는 아니고, 사업지구 안에 재산이나 주거를 가진 여부를 불문하고 광범위한 다수의 공중에게 그 이용이나 이익이 공개 내지 공여되는 시설이므로 그러한 공공시설의 설치로 인하여 청구인들이 받는 이익은 사실상의 이익 내지 반사적 이익에 불과하여 이를 법률상의 이해관계라고 볼 수는 없다. 그러므로 폐지법률 부칙 제3조에 의하여 결과되는 잔여수익금의 용도변경에 관하여, 청구인들을 원래가 무슨 법률상의 이해관계를 가진 사람들이라고 볼 수는 없다. 나아가 구법 제76조의2를 폐지하는 대신 새로 입법된 도시개발법상의 특별회계의 운용에서도 "1. 도시개발사업의 시행자에 대한 공사비의 보조 및 융자, 2. 도시계획시설사업에 관한 보조 및 융자, 3. 도시기반시설 중 대통령령이 정하는 도시기반시설을 도시계획구역 안에 설치하고자 하는 경우 그 공사비의 보조 및 융자" 등을 포함하고 있어(도시개발법 제60조 제1항 제1호 내지 제3호) 폐지법률 부칙 제3조의 시행이후에도 잔여수익금으로 당해 사업지구 안에 공공시설을 설치하는 것이 완전히 배제되는 것이 아니기 때문에 잔여수익금의 용도변경으로 말미암아 청구인들의 사실상의 이해관계가 본질적인 영향을 받는 것도 아니다. 라. 소　결 그렇다면 잔여수익금에 대하여 청구인들이 무슨 재산권이나 법률상의 이해관계를 가진다고 인정할 수 없으므로 이 사건 소원은 청구인들의 기본권과는 관계가 없는 것이고 따라서 청구인들은 이 소원을 제기할 법률상 이익이 없어 이 소원은 부적법함을 면할 수 없다. 4.도시개발법 제59조 제2항 제4호 및 제68조 제3항에 대한 판단 청구인들은 이들 법률로 말미암아 청구인들이 가지는 잔여수익금에 대한 권리 및 그 사용에 의한 이익이 역시 침해되었다고 주장하지만 앞에서 본 바와 같이 잔여수익금에 대하여 청구인들이 무슨 재산권이나 법률상의 이해관계를 가진다고 인정할 수 없으므로 청구인들은 이들 법률의 위헌확인을 구하는 소원을 제기할 법률상 이익이 없어 이 소원 부분 또한 부적법함을 면할 수 없다. 5. 결　론 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,윤영철,한대현,하경철,김영일,주심,권성,김경일,송인준,주선회

〔별　지〕 관계기관의 의견 (1) 건설교통부장관의 의견 (가)토지구획정리사업지구 안의 토지소유자가 갖는 재산권은 환지계획에 따라 사업 전 토지에 갈음하여 환지처분을 받은 토지에 대해서만 인정되고, 사업비 충당을 위한 체비지에 대하여는 인정되지 않는다. 환지계획에 따라 토 지구획정리사업의 공사가 완성되었을 때 사업비의 사용을 정산한 결과 남은 잔액이라고 할 수 있는 집행잔액은 토지구획정리사업의 특성상 발생하지 않는 것이 원칙이고, 예외적으로 발생하였다고 하더라도 토지소유자 등이 반환받을 재산권에 해당하지 않는다. 따라서 토지구획정리사업으로 인한 집행잔액이 도시개발특별회계로 귀속된다고 하더라도 이로 인하여 재산권이 침해되었다고 볼 수 없다. (나)이 사건 법률조항은 구법 제76조의2의 규정을 일관성 있게 유지함과 동시에 이를 확대하여 기반시설의 확충과 계획적 도시개발을 도모하기 위한 것으로서, 보호되는 공익의 정도와 침해되는 사익의 정도를 형량하지 않아 법익의 균형성을 위반한 것으로 볼 여지는 없고, 사업지구 안의 기반시설 확충을 도모하기 위하여 채용한 합리적인 입법으로서 피해의 최소성을 위반한 것으로도 볼 수 없다. (다)이 사건 사업지구에는 집행잔액 이상으로 공공시설 투자가 이루어졌고, 앞으로도 지속적인 투자가 이루어져야 하는 현실에 비추어 볼 때, 집행잔액이 도시개발특별회계로 전환되었다고 하여 집행잔액의 처분에 대한 신뢰를 상실한 것은 아니고, 도시개발특별회계의 목적과 기능에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 추구하는 공익에 비해 그로 인하여 상실되는 신뢰이익이 크다고 볼 수 없다. (2) 서울특별시장의 의견 (가) 구법에 따른 집행잔액은 사업시행자의 소유이므로 종전 토지소유자들은 집행잔액에 대하여 어떠한 권리도 없다. 사업시행자가 환지처분 당시 선투입한 사업비를 현물인 체비지로 대물변제 받은 후 체비지를 당장 처분하지 못하고 장기간 소유하고 있다가 이를 지가 상승 후 처분하였다고 하더라도 당초 사업비보다 잉여가 발생하였다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 집행잔액에 대하여 어떠한 권리도 없는 종전 토지소유자들이 이로 인하여 손해를 입었다거나, 그 잉여에 관하여 반환을 청구할 수 없다. 따라서 종전 토지소유자들인 청구인들로서는 위 집행잔액을 도시개발특별회계에 귀속시킨 이 사건 법률조항으로 인하여 어떠한 기본권도 침해되지 않았다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. (나) 도시개발법의 제정으로 도시개발특별회계가 설치됨에 따라 종전의 토지구획정리사업 특별회계로 관리되던 집행잔액뿐만 아니라 도시계획세와 과밀부담금 등도 이에 편입되었고, 위 특별회계로 투자할 수 있는 공공시설의 범주도 종전에 비하여 크게 확대되었으므로, 청구인들은 이 사건 사업지구의 집행잔액이 도시개발특별회계에 귀속된다고 하더라도 이로 인하여 공공시설의 확충 등의 이익을 향유하게 될 뿐 재산권을 침해받은 것은 아니라고 할 것이어서, 재산권의 침해를 원인으로 한 이 사건 심판청구는 부적법하다. (다)가사 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들의 집행잔액에 대한 권리가 침해되었다고 하더라도, 토지구획정리사업으로 인한 집행잔액의 도시개발특별회계로의 귀속은 도시의 종합적이고 체계적인 개발이라는 공공복리 또는 공공필요를 위한 것이고, 도시개발특별회계의 용도를 도시개발에 한정함으로써 구법상의 집행잔액의 사용목적과 동일하거나 유사한 목적을 위하여 사용하도록 하였으며, 도시개발특별회계의 설정으로 인한 청구인들의 이익도 크다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항을 통하여 실현하고자 하는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수 없어 법익의 균형성을 갖추었다고 보아야 한다. (라)도시개발법은 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 구법을 통합, 보완하여 복합적 기능을 가진 도시의 종합적이고 체계적인 개발을 위하여 제정된 것으로서 그 재원조달을 위하여 도시개발특별회계를 설치하도록 규정하고 있는바, 만일 청구인들의 주장과 같이 구법에 따른 집행잔액의 처리방법을 계속 유지한다면 종합적이고 체계적인 도시개발이 불가능해지고 도시개발법의 입법취지가 무색해진다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항에서 토지구획정리사업으로 인한 집행잔액을 도시개발특별회계에 귀속시킨 것은 목적달성에 필요한 정도를 넘는 자의적인 입법이라고는 볼 수 없어 침해의 최소성을 충족하고 있다. (마)신뢰보호의 원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 새 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 비교, 형량하여야 하는바, 토지구획정리사업으로 인한 집행잔액을 도시개발특별회계에 귀속시킨 것은 종합적이고 체계적인 도시개발이라는 공익을 위한 것이고, 이는 집행잔액에 대한 청구인들의 사실상의 이익보다 보호가치가 크다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 신뢰보호의 원칙에 반하지 아니한다.