해양오염방지법 제46조의3 제4항 위헌제청

제청법원　인천지방법원 제청신청인　주식회사 ○○(대표이사　김○종) 외 2인 제청신청인들 대리인　법무법인 해마루 종합법률사무소 담당변호사　박갑주 외 1인 당해사건　인천지방법원 2004구합2084 해양환경개선부담금부과처분취소

해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 제청신청인들은 해양오염방지법 제18조에 의하여 해양수산부장관에게 등록을 하고 폐기물해양배출업을 하는 자들로서, 인천해양경찰서장이 해양수산부장관으로부터 해양환경개선부담금의 부과 및 징수 권한을 위임받아 해양오염방지법 제46조의3, 해양오염방지법 시행령 제22조의3, 4에 근거하여 2004년도 1/4분기 해양환경개선부담금으로 제청신청인 주식회사 ○○에게 금 158,096,350원을, 제청신청인 주식회사 □□에게 금 340,332,200원을, 제청신청인 주식회사 △△에게 금 313,842,330원을 각 부과하자, 2004. 7. 8. 인천해양경찰서장을 상대로 인천지방법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 소송(2004 구합2084)을 제기하였다. (2) 위 소송 계속중 제청신청인들은 위 부과처분의 근거가 된 해양오염방지법 제46조의3 제1항, 제3항, 제4항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청(2005아50)하였으나, 위 법원은 2006. 2. 3. 해양오염방지법 제46조의3 제1항에 대해서는 기각, 동법 제46조의3 제3항에 대하여는 각하하였고, 동법 제46조의3 제4항에 대해서만 포괄위임입법금지원칙에 위반될 소지가 있다며 위헌법률심판제청신청을 받아들여 2006. 4. 13. 헌법재판소에 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부인바, 그 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 해양오염방지법(2001. 9. 12. 법률 제6515호로 개정된 것) 제46조의3 (해양환경개선부담금) ④ 제1항의 규정에 의한 부담금의 산정·감면기준 및 부과·징수절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [관련조항] [별지]와 같다. 2. 제청법원의 위헌심판제청이유 및 관계기관의 의견 가. 제청법원의 위헌제청이유 (1) 이 사건 법률조항에서 대통령령으로 정하도록 위임한 ‘해양환경개선부담금의 산정·감면기준’은 납부할 부담금의 액수 및 범위를 결정하는데 필수적인 요소로서 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적 내용이라 할 수 있으므로 법률로써 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어야 할 것이고, 특히 조세유사적 성격을 가지는 해양환경개선부담금은 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있으므로 구체성, 명확성의 요구는 조세법규에 준하여 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 것이다. 그런데 이 사건 법률조항에서는 해양환경개선부담금의 산정기준을 전적으로 대통령령에 위임하고 있으며 이와 같이 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적 요소인 부담금의 산정기준에 관한 기본사항을 구체적이고 명확하게 규정하지 아니한 채 시행령에 포괄적으로 위임함으로써, 부담금 납부의무자로 하여금 부담금 납부의무의 내용이나 범위를 전혀 예측할 수 없게 하고, 나아가 행정부의 자의적인 행정입법권 행사에 의하여 국민의 재산권이 침해될 여지를 남김으로써 경제생활의 법적 안정성을 현저히 해친 포괄적인 위임입법으로 헌법 제75조에 위반된다. (2) 또한, 이 사건 법률조항의 내용과 해양오염방지법의 전반적인 체계, 부담금 납부의무자 등에 관한 관련조항을 유기적·체계적으로 판단하여 보아도 이 사건 법률조항의 위임에 따라 시행령에 규정될 부담금 산정기준의 내용이 대강 어떤 것이 될 지를 전혀 예측할 수도 없으며 폐기물의 종류가 다양하다는 사정이 부담금의 산정기준을 포괄적으로 위임할 수밖에 없는 이유가 될 수도 없다. 결론적으로 부담금의 산정기준에 대한 세부적인 사항은 시행령에 위임할 수 있다 하더라도 부담금 산정기준이 무엇인지에 대하여는 법률 자체에서 그 대강이라도 정해두어야 할 것이라는 점에서 이 사건 법률조항은 헌법 제75조에 위반된다. 나. 해양수산부장관의 의견 (1) 포괄위임입법금지원칙의 예측 가능성 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토되어야 한다. 오염물질의 배출이 환경에 미치는 영향은 오염물질의 종류 및 배출량과 함수관계에 있으므로 환경관련부담금, 특히 배출행위에 대하여 부과하는 부담금의 산정기준은 배출되는 오염물질의 종류와 배출량이 될 수밖에 없다. 이는 해양오염방지법에서 언급하고 있는 수질환경보전법 및 ‘오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률’의 해당조항에 비추어 보아도 충분히 예측할 수 있다. 따라서 환경관련 부담금의 특성을 고려하여 관련 법률이 정하고 있는 부담금 부과기준을 종합하여 판단하면 이 사건 법률조항에 의해 하위법령에 규정될 부담금의 산정기준을 충분히 예측할 수 있다. (2) 또한, 해양오염방지법의 관련 규정을 살펴보더라도 동법 제46조의3 제1항은 "해양환경 및 생태계에 현저한 영향을 미치는 사업"에 대하여 부담금을 부과하도록 규정함으로써 부담금이 해양환경 및 생태계에 미치는 영향의 정도에 비례하여 산정될 것임을 예측할 수 있고, 동법 제16조 제4항은 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 그 배출이 가능한 해역에서 배출할 수 있도록 하고, 해양배출이 가능한 폐기물의 종류, 배출해역의 범위 및 배출자에 대한 배출해역 지정절차 등은 해양수산부령에 정하도록 규정하여 배출행위에 대하여 부과되는 부담금은 폐기물의 종류에 따라 달라질 것을 예상할 수 있다. 이와 같이 해양오염방지법의 여러 규정을 유기적·체계적으로 종합하여 판단하면 이 사건 법률조항에 의해 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다. (3) 폐기물의 해양배출제도는 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 해양에서 처리하는 제도로서 배출허용 폐기물, 배출허용량, 배출해역에 미치는 영향 등 매우 기술적인 사항을 고려하여 운영되며, 이러한 고도의 전문적이고 기술적인 분야에 있어 탄력성 있는 행정입법을 활용할 필요가 크다. 따라서 이 사건 법률조항은 위임입법의 필요성과 예측가능성을 고려했을 때 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다. 다. 인천해양경찰서장의 의견 해양수산부장관의 의견과 대체로 같다. 3. 판　단 가. 포괄위임입법금지원칙 (1) 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 헌법 제75조는 위임입법의 근거조문임과 동시에 그 범위와 한계를 제시하고 있는데 ‘법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항’이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90, 판례집 11-1, 19, 28-29 등 참조). (2) 또한 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24등, 판례집 14-1, 174, 183 등 참조). 그리고 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 164 등 참조). 나. 이 사건 법률조항의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부 (1) 해양오염방지법의 입법목적은 해양폐기물을 규제하고 해양의 오염물질을 제거하여 해양환경을 보전함으로써 국민의 건강과 재산을 보호하는데 있고(해양오염방지법 제1조) 해양폐기물 투기에 따른 해양오염의 정도는 해양폐기물의 종류 및 배출량에 비례하는 점에 비추어 보면 해양환경개선부담금을 부과하는 산정기준은 해양폐기물의 종류 및 배출량이 될 수 있다는 것을 쉽게 예측할 수 있다. 또한 해양환경개선부담금은 해양투기를 지속적으로 축소하려는 정책적 목적 하에 육상처리비용보다 해양배출이 저렴하다는 경제적 이유로 급격히 증가하고 있는 해양배출을 억제하기 위하여 금전적 부담을 부과하는 것으로 해양환경개선부담금의 부과범위는 육상처리비용과의 관계 속에 해양배출의 억제에 필요한 정도로 그 부과범위의 대강이 예측 가능하며 그 구체적 범위는 처리 기술의 발달에 따른 육상처리비용의 변화, 폐기물처리체계의 발전 등을 종합적으로 검토하여 행정입법을 통해 탄력적으로 규율할 필요성이 있다. (2) 또한 해양오염방지법의 관련 규정을 종합적으로 고려해 보았을 때 대통령령에 규정될 해양환경개선부담금 산정기준의 대강을 예측하는 것이 어렵지 않다. 즉, 해양오염방지법 제46조의3 제1항은 ‘해양환경 및 생태계에 현저한 영향을 미치는 사업’에 대하여 해양환경개선부담금을 부과토록 규정하고 있으며 이 규정으로부터 해양환경 및 생태계에 현저한 영향을 미치는 정도에 비례하여 부담금이 산정될 것임을 예측할 수 있고 해양환경 및 생태계에 현저한 영향을 미치는 정도는 오염물질의 종류와 배출량에 비례할 것이므로 이러한 부담금의 산정기준은 충분히 예측 가능하다. 또한 해양오염방지법 제16조 제4항은 육지에서 처리가 곤란한 폐기물을 그 배출이 가능한 해역에서 배출할 수 있도록 하고, 해양배출이 가능한 폐기물의 종류, 배출해역의 범위 및 배출자에 대한 배출해역 지정절차 등은 해양수산부령에 정하도록 규정하고 있다. 즉, 해양오염방지법은 해양배출이 가능한 폐기물의 종류를 따로 정하고 있으므로, 해양폐기물 배출행위에 대하여 부과되는 해양환경개선부담금은 배출되는 해양폐기물의 종류에 따라 달라질 것을 예상할 수 있다. 나아가 해양오염방지법 제22조 제1항은 폐기물운반선의 선장에게 선박에 폐기물기록부를 비치하고 폐기물처리량을 기록하도록 하고 있는 점, 동법 제36조 제1항에서 기름 등 폐기물을 취급하는 해양시설의 설치, 운영자는 기름 등 폐기물기록부를 비치하고 기름사용량 등을 기록하도록 하고 있는 점, 동법 제46조 제2항에서 기름 등 폐기물의 저장시설의 설치·운영자는 관리대장을 비치하고 기름 등 폐기물의 인수·인도·저장량 등을 기록·보존하도록 규정한 점 등에 비추어 보면, 해양오염방지법은 폐기물의 관리 및 처리에 있어 폐기물의 배출량을 중요한 기준의 하나로 삼고 있음을 알 수 있으며 폐기물 배출행위에 대하여 부과되는 해양환경개선부담금은 배출량에 비례하여 산정될 것으로 충분히 예측 가능하다. (3) 그리고 이 사건 법률조항이 적용되는 대상은 대통령령이 정하는 기준에 의한 폐기물운반선, 시설, 인력 및 장비를 갖추어 해양수산부장관에게 등록한 폐기물해양배출업자(해양오염방지법 제18조)라는 특정한 집단으로 집단의 특수성·밀접한 관련성·전문성으로 인해 해양환경개선부담금의 산정기준 등을 충분히 예측 가능한 자들로서 전문성이 떨어지는 집단이나 일반 다수의 국민들을 대상으로 하는 다른 부담금이나 조세와는 달리 보아야 한다. (4) 그렇다면 이 사건 법률조항은 규율 대상의 전문성 및 다양성으로 인해 위임의 필요성이 인정되며, 이 사건 법률조항의 입법목적, 해양오염방지법의 체계나 다른 규정, 기타 관련법률 등을 유기적, 체계적으로 종합 판단하여 보았을 때 대통령령에 규정될 내용의 대강이 예측 가능하므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다. 4. 결　론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 목영준의 아래와 같은 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 목영준의 반대의견 나는 다수의견과 달리, 이 사건 법률조항이 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 밝힌다. 가. 우리 헌법 제75조는 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적·개별적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90, 판례집 11-1, 19, 28-29 등 참조). 만일 법률이 행정부에 대하여 일반적이고 포괄적인 위임을 할 수 있도록 허용한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 행정권의 부당한 자의(恣意)와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 나. 이 사건 해양환경개선부담금과 같은 부담금은, 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 이외의 금전지급의무를 말한다(부담금관리기본법 제2조). 이처럼 부담금은 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해하는 것이므로 법률의 규정에 의하지 아니하고는 설치할 수 없고(같은 법 제3조), 그 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체·설치목적·부과요건·산정기준·산정방법·부과요율 등(이하 ‘부과요건 등’이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어야 한다(같은 법 제4조 본문). 다만 위 부과요건 등의 세부적인 내용이 대통령령·총리령·부령·조례·규칙 등에 위임될 수 있으나, 이 경우 당해 법률에서 구체적으로 위임범위가 정하여져야 한다(같은 법 제4조 단서). 다. 이와 같이 이 사건 부담금의 성격 및 부담금관리기본법의 입법취지에 비추어 볼 때, 법률이 부담금의 부과에 관한 사항을 대통령령에 위임할 때 요구되는 구체성 및 명확성은 조세법규의 그것에 준하여야 하고, 따라서 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하고 제한적으로 규정되어야 한다. 나아가 납부의무자로 하여금 납부의무의 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 경제생활의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 헌법에 반하여 허용될 수 없다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8-9 참조). 따라서 해양환경개선부담금의 부과에 관한 사항을 대통령령에 위임하는 경우에는 적어도 법률 자체에서 산정기준의 대강을 정하고, 부과될 수 있는 부담금의 상한을 규정함으로써 납부의무자가 대통령령에서 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 한다. 라. 다수의견은, 이 사건 규율 대상의 전문성 및 다양성으로 인해 위임의 필요성이 인정되고, 이 사건 법률조항의 입법목적, 해양오염방지법의 체계나 다른 규정, 기타 관련 법률 등을 유기적·체계적으로 종합 판단하여 보았을 때, 대통령령에 규정될 내용의 대강이 예측 가능하다고 설시하고 있다. 그러나 위 법률조항은 해양환경개선부담금의 대강이나 범위의 한정 없이 부담금의 산정·감면기준 및 부과·징수절차 전부를 대통령령에 위임하고 있어 산정·감면기준을 어떻게 정할지, 부과 및 징수절차는 어떠한 형태로 할 지가 오로지 행정권의 임의적 판단에 맡겨져 있다. 또한 이 사건 법률조항의 규정내용과 해양오염방지법의 전반적인 체계, 부담금 납부의무자 등에 관한 관련 조항을 유기적·체계적으로 판단하여 보아도 위 법률조항의 위임에 따라 시행령에 규정될 부담금 산정·감면기준의 내용이 대강 어떤 것이 될 지를 전혀 예측할 수 없다. 마. 더구나 이 사건 해양오염방지법을 대체하기 위하여 제정된 해양환경관리법(2007. 1. 19. 법률 제8260호)은 해양환경개선부담금에 관하여, "부담금은 오염물질의 종류 및 배출량을 고려하여 산정하되, 오염물질의 배출량에 단위당 부과금액을 곱한 후 오염물질의 종류별 부과계수를 적용하여 부과한다."고 규정한 후(같은 법 제19조 제2항 전문), 오염물질의 배출량, 단위당 부과금액, 종류별 부과계수 등 및 부담금의 징수절차 등을 대통령령에 위임함으로써(같은 법 제19조 제2항 후문 및 제5항), 법률에서 부담금의 산정요소 및 기준의 대강을 규정하고 있다. 이러한 입법은 이 사건 법률조항의 위헌성에 대한 반성적 고려에서 이루어진 것으로서 위 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위반된다는 점을 반증하는 것이다. 바. 결국 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 헌법에 위반된다. 재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥(주심) 민형기 이동흡 목영준 송두환