교육공무원법 제11조의2 [별표 2] 제2호 위헌제청

제청법원　대전지방법원 제청신청인　박○현 대리인 변호사　김성훈 외 1인 당해사건　대전지방법원 2005구합625 교사임용시험불합격처분취소

교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정된 것) 제11조의2 [별표 2]의 제2호 중 "종합교원양성대학을 졸업한 자" 및 "다만, 교원경력자를 제외한다"를 제외한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 제청신청인은 2005. 2. 인천 소재 ○○대학교 사범대학 체육교육과를 졸업한 자로서 중등학교 2급 정교사(체육) 자격을 취득하고 2004. 12. 5. 실시된 2005학년도 대전광역시 공립중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험에 응시하였다. (2) 대전광역시 교육감은 위 시험과 관련하여 2004. 11. 1. ‘2005학년도 대전광역시 공립 중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행요강’(이하 ‘이 사건 시행요강’이라 한다)을 공고하면서 교육공무원법 제11조의2 [별표 2] 제2호에 근거하여 대전·충남 지역 소재 사범계 대학 졸업자 및 2005. 2. 졸업예정자로 교원경력이 없는 자에게는 제1차 시험 배점의 2%(2점)에 해당하는 점수를 가산하도록 하였다(위 시행요강 제8항 가호, 이하 ‘이 사건 지역가산점’이라 한다). (3) 제청신청인은 위 제1·2차시험에서 합계 148.27점의 성적을 얻었으나 최종합격선 148.34점에 미달하여 대전광역시 교육감으로부터 불합격처분을 받았다. (4) 제청신청인은 2005. 3. 24. 대전지방법원에 위 불합격처분의 취소를 구하는 소(2005구합625)를 제기하여 그 소송계속중 2005. 5. 4. 교육공무원법 제11조의2 [별표 2] 제2호에 대하여 위헌제청신청을 하였고 제청법원이 이를 받아들여 이 사건 위헌제청을 하였다. 나. 심판의 대상 제청법원은 교육공무원법 제11조의2 [별표 2] 제2호 전체에 대하여 위헌제청을 하였으나, 제청신청인은 사범대학을 졸업한 자이고 교원경력자가 아니어서 "종합교원양성대학을 졸업한 자" 부분과 "교원경력자를 제외한다" 부분은 당해 사건에 적용되지 않아 재판의 전제성이 없으므로 이 사건 심판대상에서 제외함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판의 대상은「교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정된 것) 제11조의2 [별표 2]의 제2호 중 "종합교원양성대학을 졸업한 자" 및 "다만, 교원경력자를 제외한다"를 제외한 부분」(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 되는바, 이 사건 심판대상 및 관련 규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 교육공무원법 (2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정된 것) 제11조의2(채용시험의 가점) 제11조 제1항의 규정에 의하여 실시하는 공개전형에 있어서 임용권자는 [별표 2]에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험성적 만점의 100분의 10 이내의 범위에서 가산점을 부여할 수 있다. [별표 2] 가산점의 종류(제11조의2 관련) [관련규정] [별지 1] 기재와 같다. 2. 법원의 제청이유 및 이해관계인의 의견요지 [별지 2] 기재와 같다. 3. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 가. 이 사건 법률조항의 연혁 이 사건 법률조항을 포함한 교육공무원법 제11조의2가 2004. 10. 15. 신설되기 전의 중등교사 임용후보자 선정경쟁시험(이하 ‘임용시험’이라 한다)에 관한 법률규정을 본다. 교육공무원법 제11조는, 교사의 신규채용은 공개전형에 의하고(제1항), 위 공개전형에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 연령 기타 필요한 자격요건과 공개전형의 절차·방법 및 평가요소 등 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다라고 규정하였다(제2항). 그리고 그 하위법규인 교육공무원 임용령 제11조(공개전형의 방법 등)는, 위 공개전형은 필기시험·실기시험 및 면접시험 등의 방법에 의하고(제1항), 필기시험성적에는 재학기간 중의 성적 등 필요하다고 인정하는 평가요소를 점수로 환산하여 가산할 수 있다고 규정하였을 뿐이었다(제2항). 그런데 차순위 하위법규로서 교육인적자원부령인 ‘교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙’(2002. 11. 5. 교육인적자원부령 제809호로 개정된 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제8조 제3항 제1호는, 교육대학등[교육대학, 사범대학(대학의 교육과를 포함) 및 종합교원양성대학]의 졸업자(교원경력자를 제외한다)로서 교육감이 정하는 지역에서 응시하는 자에 대하여는 제1차 시험성적 만점의 10%의 범위 안에서 가산점을 부여할 수 있다고 규정하였다(2001. 1. 31.자 제779호 시행규칙은 가산점 부여 범위를 15%로 규정하였으나, 2002. 11. 5.자 개정으로 10%가 되었다). 한편 헌법재판소는 2004. 3. 25. 2001헌마882 사건에서 위 2001. 1. 31.자 시행규칙(15% 범위 안에서 가산점 부여) 제8조 제3항에 근거한 "2002학년도 대전광역시 공립 중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험 시행요강 중 지역사범대 가산점과 복수, 부전공 가산점 부분"이 법률유보의 원칙에 위배되어 위헌이라고 선고하였고(판례집 16-1, 441, 459, 그 중 3인의 재판관은 법률유보원칙 위반 이외에도 실체적 이유로도 헌법에 위반된다는 보충의견을 내었다), 이에 종래 시행되어 온 지역 사범대 가산점에 대한 법률적 근거로서 2004. 10. 15. 이 사건 법률조항이 신설되었다(위 임용령이나 시행규칙의 내용은 법률의 개정 전과 동일하다). 나. 중등교원 임용시험 (1) 임용시험은 제1차시험과 제2차시험으로 구분하여 실시하되(시행규칙 제6조 제1항), 제1차시험은 서술적 단답형·선택형 또는 논문형의 필기시험과 실기시험으로, 제2차시험은 논문형의 필기시험, 실기시험 및 면접시험으로 실시하고, 제1차시험 및 제2차시험의 실기시험을 통합하여 실시할 수 있으며(시행규칙 제7조 제5항) 시험과목 및 그 배점비율은 시험실시기관이 정하고(시행규칙 제8조 제1항), 합격자의 결정은 시험성적의 다득점자 순으로 하되, 제1차시험 합격자는 임용예정인원의 2배수 이내로, 제2차시험 합격자는 임용예정인원의 1.2배수 이내로 한다(시행규칙 제17조 제1항). (2) 제1차시험 성적에 가산되는 가산점으로는 이 사건 지역가산점 외에 교육공무원법 제11조의2 [별표 2]에 규정된 복수·부전공 가산점, 어학·정보처리·체육·기술 분야에서의 능력에 대한 가산점, 도서·벽지지역 가산점이 있고, 그 이외에 대학 재학기간중의 성적에 대한 가산점(임용령 제11조 제2항, 시행규칙 제8조 제2항)이 있다. (3) 제청신청인이 응시한 2005학년도 대전지역 임용시험과 관련한 구체적인 시행요강은 다음과 같다. 제1차시험은 100점 만점으로 4지 선택형 방식의 교육학(20점)과 주관식 방식의 전공(80점)에 대한 필기시험이고, 이 필기시험 성적에 총 10점 이내의 각종 가산점[지역가산점(이 사건 법률조항, 2점), 복수·부전공 가산점(2-3점), 컴퓨터 능력 가산점(0.5-3점), 영어능력 가산점(1-3점), 메달획득자 및 지도자에 대한 가산점(체육교과에 한함, 3-8점)]과 20점 이내의 대학성적의 환산점에 따른 가산점(16.4-20점)을 합한 점수의 고득점 순으로 선발한다. 그리고 제1차 시험은 최종 선발예정인원의 1.3배의 범위 내에서(다만 체육, 음악, 미술 등 실기시험 교과는 2배수 범위 내에서) 제1차시험 합격자를 선발하고, 제1차시험 합격자에 한해 실기시험, 교직 관련 교양 등을 평가하기 위한 논술시험, 면접시험, 수업실기능력시험 등으로 구성된 제2차시험이 실시되고, 최종 합격자는 제1차시험 성적(가산점, 대학성적 포함)과 제2차시험 성적을 합산한 점수의 고득점 순에 의해 결정된다. 다. 관련 선례 헌법재판소는 이 사건 지역가산점과 함께 같은 법률조항에 나열된 복수·부전공 가산점 조항[교육공무원법 제11조의2 [별표 2] 제3호]에 대한 위헌제청 사건에서 "이 사건 복수·부전공 가산점 규정은 필기시험에만 의존해서는 교원선발에 있어서 능력주의를 관철하는데 한계가 있음에 따라 이러한 한계를 극복하고 필기시험으로 검정되지 않는 교원의 능력을 고려한다는 정책적 판단하에, 제7차 교육과정의 선택과목 확대에 따른 다양한 교과 영역의 교사에 대한 필요 증대에 대응하기 위한 것으로서 그 합리성을 인정할 수 있고, 가산점 비율도 다른 가산점 비율과 비교하여 형성의 범위를 일탈하였다고 보기 어려우며, 이 사건 복수·가산점 규정의 혜택을 받지 못하는 응시자들에 대한 차별의 효과가 크지 않다. 그리고 이 사건 복수·부전공 가산점 규정은 복수·부전공 기(旣)이수자들과 이수예정자들의 신뢰를 보호하기 위해 한시적으로 적용하는 것이라는 점에서 비례의 원칙에 반하여 청구인의 공무담임권이나 평등권을 침해하지 않으므로 헌법에 위반되지 아니한다."고 선고하였다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌가13, 판례집 18-1하, 165, 182). 라. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (1) 공무담임권의 제한과 차별의 발생 (가) ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다’고 규정하고 있는 헌법 제25조는 모든 국민이 누구나 그 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장함을 내용으로 하는바(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 755; 헌재 1992. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 797 참조), 공립중등학교 교사는 법적으로 국가공무원의 신분을 가지므로 공립중등학교 교사의 임용에 있어서도 공무담임권의 요체인 능력주의와 기회의 균등이 보장되어야 한다. (나) 그런데 이 사건 법률조항은 교사자격증을 소지한 전체 응시자들 중 그 지역 사범대학 졸업자라는 일부 특정 집단에 대해서만 가산점을 부여함으로써 그 이외의 자들의 공직취임의 기회를 제한한다. 즉 위 법률조항은 당해 지역 사범대학 출신자가 아니어서 가산점의 수혜를 받지 못하는 교사자격자의 공무담임의 기회를 제약하는 한편, 그들을 당해 지역 사범대학 출신자와 차별취급하는 것이므로 공무담임권과 평등권의 침해 여부가 경합적으로 문제된다. (다) 결국 제청신청인의 주장은 공무담임권의 제한이 평등원칙에 위반된다는 것이므로 평등권과 공무담임권을 함께 심사하기로 한다(제청법원은 제청이유에서 이 사건 법률조항이 위와 같은 차별 이외에도, 교원경력자를 비경력자와, 비사범계를 사범계와 각 차별한다고 거론하고 있으나, 제청신청인은 사범대학을 졸업한 교원비경력자이므로 이 부분은 재판의 전제성이 없어 따로이 판단하지 않는다). (2) 심사기준 (가) 헌법재판소는 평등위반심사를 함에 있어 엄격한 심사척도에 의하여야 할 경우로서, 첫째 헌법이 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준 또는 차별을 금지하고 있는 영역을 제시하고 있음에도 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서의 차별의 경우, 둘째 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우를 들고 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1464-1465 참조). (나) 이 사건 법률조항은 헌법이 정하고 있는 차별금지 사유나 영역에는 해당하지 아니한다. 그러나 중등교사 임용시험에서 이 사건 지역가산점을 받지 못하는 자가 입을 수 있는 불이익은 공직에 진입하는 것 자체에 대한 제약이라는 점에서 당해 기본권에 대한 중대한 제한이므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대하여는 비례의 원칙에 따른 엄격한 심사척도를 적용함이 상당하다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌가13, 판례집 18-1하, 165, 179). (다) 이 사건 법률조항이 기본적으로 교사자격자의 공무담임권과 관련된 것이지만, 다른 한편 특정 지역에서 교육을 담당할 교원의 수급과도 관련된 문제로서 피교육자의 교육받을 권리는 물론 지방의 교육자치와도 일정한 관계가 있으므로 이러한 측면들도 함께 고려하여 이 사건 법률조항의 위헌 여부를 살펴볼 필요가 있다. 즉, 헌법 제31조 제1항은 "모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다."고 규정하여 국민의 교육받을 권리를 보장하고 있는바, 이러한 ‘수학권’(修學權)은 통상 국가에 대하여 교육조건의 개선·정비와 교육기회의 균등한 보장을 적극적으로 요구할 수 있는 권리로 이해되고 있다. 수학권의 보장은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지고 행복을 추구하며(헌법 제10조 전문) 인간다운 생활을 영위하는 데(헌법 제34조 제1항) 필수적인 조건이고, 헌법 제31조 제2항 내지 제6항 소정 부모의 자녀교육의무, 무상의무교육, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성, 평생교육의 진흥, 교육제도와 그 운영·교육재정 및 교원지위의 법률주의 등은 수학권의 효율적인 보장을 위한 규정이다(헌재 1999. 3. 25. 97헌마130, 판례집 11-1, 233, 239). 이처럼 교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항을 법률로 정할 수 있도록 한 것은 헌법이 한편으로는 수학권을 국민의 기본권으로서 보장하고 다른 한편으로 이를 실현하는 의무와 책임을 국가가 부담하게 하는 교육체계를 교육제도의 근간으로 하고 있음을 나타낸 것이다(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88 판례집 4, 739, 750, 752 참조). 이러한 헌법 제31조의 취지를 고려하면, 국가는 국민의 교육받을 권리를 보장하기 위하여 교육시설이나 교육인력이 특정지역에 편중되거나 큰 질적 차이 없이 전국적으로 적정하게 분포되도록 하고 동시에 지역실정에 맞는 교육체계를 구축할 의무를 지고 있다고 볼 수 있다. (3) 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (가) 이 사건 법률조항은 기본적으로 우수한 인재를 그 지역의 사범대학으로 유치하여 지역 사범대의 질적 수준을 유지·향상시킴으로써 지역교육의 균등한 발전과 지역실정에 맞는 교육정책의 실현을 기하고, 이를 통해 국민의 교육받을 권리를 보장하는 것을 궁극적인 목적으로 하고 있으므로 입법목적의 정당성이 인정된다. (나) 이 사건 지역가산점은 우수한 고교졸업자를 지역의 사범대에 유치하여 지역 사범대의 존립을 안정화시키기 위한 것이다. 즉 지역가산점이라는 임용시험에서의 혜택은 우수한 고교졸업생들이 지역 사범대학에 지원하는데 긍정적인 영향을 줄 것이 명백하므로, 지역 사범대의 질적 수준을 유지·향상시키려는 입법목적에 부합한다. 또한 지역 사범대 출신 교사는 사범대 재학 중 같은 지역 내 중·고등학교에서의 실습경험을 통하여 타 지역 출신자보다는 더 쉽게 학생들과의 지역적·정서적 동화를 이룰 수 있고, 지역에 대한 높은 이해를 바탕으로 지역의 실정이나 특수성을 교육과정에 고려·반영하게 되어 교육의 내용이 훨씬 더 진지하고 풍부해질 수 있다. 나아가 지역 사범대학은 교사양성은 물론 지역에서의 교육발전기구로서의 역할도 갖고 있음을 고려할 때, 지역 사범대학의 보호육성은 지역 내 교육기반을 공고히 하여 교육기관과 교육과정의 충실한 발전의 기초가 되고 이를 통해 지역 내 교사들의 전반적인 역량을 발전시킬 수 있는 토대가 될 것이다. 더욱이 교육시설과 교육인적자원의 수도권 및 대도시 집중이 매우 심하고 지방사범대학의 존립이 위협받고 있음은 물론 지방의 교육사정이 열악해지고 있는 우리의 현실에서 지방 혹은 발전이 더딘 지역의 교육기반을 강화할 필요성은 더욱 크다고 할 것이고, 열악한 예산 사정과 교육환경의 급격한 변화라는 현실적인 사정을 고려할 때 지역교육의 질적 수준의 향상을 위하여는 우수 고교졸업생을 지역에 유치하고 그 지역 사범대 출신자의 우수역량을 다시 지역으로 환원하는 것도 합리적인 방법이라 할 것이다. 물론 이에 대하여는 교육의 다양성이 약화되고 지방 교사의 지적 수준이 저하될 수 있다는 반론이 있다. 그러나 교육의 다양화는 교육과정이나 체계의 창의적 계발을 통하여 이루어져야지 단순히 교사의 출신 사범대를 다변화함으로써 달성되는 것은 아니다. 또한 필기시험 성적이 교사의 지적 수준을 전적으로 결정하는 것은 아니므로, 지역가산점 제도가 교사의 지적 수준을 저하시킨다고 단정할 수도 없다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절하고 필요한 수단이라고 볼 것이다. (다) 이 사건 지역가산점은 전국적으로 유사하게 실시되고 있는바[별지 3 : 2005학년도 중등교사 신규 임용시험 시·도 별 가산점 현황표 참조], 모든 사범대학 졸업자는 자신의 출신 사범대 지역에서 응시하는 경우에는 가산점을 받는 반면, 다른 지역에서 응시하는 경우에는 상대적으로 불이익을 받는다. 즉 하나의 제도가 자신의 선택에 따라 이익이 될 수도, 불이익이 될 수도 있으므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 타 지역 사범대 출신 응시자들이 받는 피해는 입법 기타 공권력행사로 인하여 자신의 의사와 관계없이 받아야 하는 기본권의 침해와는 달리 보아야 할 여지가 있다. 앞에서 본 바와 같이, 임용권자는 제1차 시험성적의 100분의 10 범위(10점)에서 가산점을 부여할 수 있고, 그 가산점에는 ‘복수·부전공 가산점’, ‘어학·정보처리·체육·기술 분야에서의 능력에 대한 가산점’, ‘도서·벽지지역 가산점’ 등이 있으므로, 결국 임용권자는 지역 사범대 출신자에게 제한된 범위 내의 가산점만을 부여할 수 밖에 없고, 현실적으로도 2005학년도 임용시험에서의 지역가산점으로 대전광역시는 2점을, 그 이외 각 지역에서는 2점 내지 3.5점 정도만 배정하였다. 결국 교사채용시험의 최종 합격자는 제1차시험 성적과 제2차시험 성적을 합산한 점수의 고득점 순에 의해 결정되는 점 및 이 사건 지역가산점 이외에도 여러 가산점(복수·부전공 가산점, 컴퓨터 능력 가산점, 영어능력 가산점, 체육교과의 메달획득자 및 지도자에 대한 가산점, 대학성적의 환산점에 따른 가산점)이 있는 점에 비추어 볼 때, 해당 지역 사범대 출신자에 대하여 위와 같은 범위의 가산점을 부여하는 것이 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수 없다. 한편 이 사건 법률규정을 전제로 지역 사범대에 입학한 학생들의 신뢰를 보호하면서도 이 사건 가산점 제도로 인하여 해당 지역 외의 사범대 출신 응시자들이 입게 될 피해를 줄이기 위하여, 교육공무원법(2004. 10. 15. 법률 제7223호로 개정된 것) 부칙 제2조는, [별표 2]의 개정규정 중 제2호(이 사건 법률조항), 제3호(부전공 가산점), 제4호(복수전공 가산점)가 한시적으로만 적용되도록 규정하고 있다. 위 규정은 2005학년도 사범대학 입학생조차도 2010년에 공고되는 공개전형까지만 지역가산점을 받을 수 있게 함으로써, 지역가산점으로 인하여 타 지역 사범대 출신 응시자들이 입을 피해를 최소화하고 있다. (라) 앞에서 본 여러 사정을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 이루려는 국가 또는 사회의 이익이 그로 인하여 타 지역 사범대 출신 응시자들이 입을 불이익보다 적다 할 수 없다. 더구나 국가는 이러한 가산점제도를 믿고 지역 사범대에 입학한 재학생이나 졸업생의 신뢰를 보호하여야 할 책무도 있는바, 양자의 이해(利害)를 조정하기 위하여 지역가산점제도가 한시적으로만 적용되도록 하였으므로 법익의 균형성도 갖추었다고 할 수 있다. (마) 따라서 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 반하여 제청신청인의 평등권이나 공무담임권을 침해한다고 보기 어렵다. 4. 결　론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(주심) 송두환