공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 위헌확인

청 구 인 (2005헌마971) 1. 전국공무원노동조합 대표자 위원장 김영길 2. 임○규 3. 남○우 청구인들 대리인 변호사 맹주천 법무법인 창조 담당변호사 이덕우 법무법인 해마루 담당변호사 한경수 (2005헌마1193) 4. 김○순 국선대리인 변호사 최승욱(2006. 5. 3. 사임) (2006헌마198) 5.공무원노동조합총연맹 외 38([별지 1] 기재와 같다) 청구인들 대리인 법무법인 한울 담당변호사 이 경우 외 7인

1. 청구인 지식경제부 공무원노동조합의 이 사건 심판청구를 각하한다. 2. 나머지 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (가) 청구인 전국공무원노동조합은 전국의 일선 공무원들이 2002. 3. 23. 자율적으로 조직한 법외노조의 성격을 가지고 있다가 2007. 10. 17. 노동부장관에게 설립신고를 마친 법상 공무원노동조합이고, 청구인 임○규는 1989. 8. 국가공무원 행정주사보로 임용되어 2005. 10. 현재 과학기술부 과학기술협력국 미주기술협력과에서 행정사무관으로 근무하고 있는 5급 국가공무원이며, 청구인 남○우는 1978. 11. 1. 서울특별시 지방행정서기보시보로 공채되어 2005. 10. 현재 서울특별시 강서구청 하수과 지하수팀에서 5급 지방행정사무관 대우로 근무하고 있는 지방공무원이다. (나) 이 사건 심판청구대상인 공무원의 ‘노동조합 설립 및 운영 등에 관한법률’(법률 제7380호, 이하 ‘공노법’이라 약칭한다)이 2004. 12. 31. 국회 본회의를 통과한 후 2005. 1. 27. 공포되어 2006. 1. 28. 시행을 앞두게 되자, 청구인들은 공노법 제6조(가입범위)와 제8조(단체교섭권), 제9조(교섭의 절차), 제10조(단체협약의 효력), 제11조(쟁의행위의 금지), 제17조(다른 법률과의 관계) 제3항 중 ‘제89조 2호’와 ‘제90조 중 제81조’ 부분, 제18조(벌칙)가 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 결사의 자유, 근로3권, 행복추구권, 평등권을 침해하므로 위헌이고, 이는 ‘법률조항의 위헌결정으로 인하여 당해 법률 전부를 시행할 수 없다고 인정되는 경우’에 해당하여 헌법재판소법 제75조 제6항, 제45조 단서에 의거하여 공노법 전체에 대한 위헌확인이 필요하다고 주장하며, 2005. 10. 5. 이 사건 헌법소원심판을 제기하였다. 청구인은 이 사건 심판청구 당시 지방자치단체인 서울 동작구청 교통지도과 소속 7급 지방공무원(현재 전국공무원노동조합 서울지역본부 부본부장이다)으로서, 위에서 본 바와 같이 공노법이 2006. 1. 28. 시행을 앞두게 되자, 공노법 제10조(단체협약의 효력) 제1항은 헌법 제37조 제1, 2항을 위배하여 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 평등권, 결사의 자유, 근로3권을 침해하여 위헌이고, 공노법 제18조(벌칙) 또한 헌법 제37조 제1, 2항에 위반하여 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 죄형법정주의, 결사의 자유를 침해하여 위헌이라고 주장하며 2005. 12. 12. 공노법 전체를 대상으로 삼아 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 2006. 3. 13. 공노법 제10조 제1항 및 제18조에 대한 위헌선언을 구하는 것으로 심판청구취지를 정정하였다. 청구인 1(공무원노동조합총연맹)은 공무원노동조합(이하 ‘노동조합’은 ‘노조’라 약칭한다) 연합단체이고, 청구인 2 내지 20은 공무원으로 구성된 단위노조 또는 노조지부인바, 청구인 1 내지 20은 1998. 2. 6. 노사정 대합의를 기초로 하여 일선 공무원들이 자발적으로 결성한 결사체로서 다수의 공무원들이 가입한 법외노조의 형태로 있다가, 2006. 9. 4. 노동부장관에게 노조 설립신고를 마쳤다. 청구인 21 내지 39는 6급 내지 8급의 국가공무원, 지방공무원 또는 기능직 공무원이다. 청구인들은 공노법에 의하여 공무원노조 가입자격을 박탈당함으로써 단결권을 제약받고 있다고 주장하고, 공노법 제6조가 6급 이하 공무원에 한정하여 노조에 가입할 수 있도록 함과 동시에 6급 이하 공무원의 경우에도 ‘지휘ㆍ감독권 행사자’, ‘업무 총괄자’, ‘인사ㆍ보수 등 행정기관의 입장에 서는 자’, ‘노동관계의 조정ㆍ감독 등 업무종사자’ 등에 대하여 노조가입을 철저히 금지함으로써, 결국 전체 공무원 중 30% 가량에 대하여만 노조가입을 허용하고 있는 것은 평등의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인들의 단결권을 침해하여 위헌이라고 주장하며 2006. 2. 13. 이 사건 헌법소원심판을 제기하였다. 나. 심판의 대상 2005헌마1193 사건의 청구인은 공노법 제10조(단체협약의 효력) 제1항 및 제18조(벌칙)의 위헌 여부를, 2006헌마198 사건의 청구인들은 공노법 제6조의 위헌 여부를(구체적으로는 제6조 중 제1항ㆍ제2항ㆍ제4항을 문제삼고 있고 제3항을 다투는 취지는 없으므로, 제6조 제1항ㆍ제2항ㆍ제4항에 한정하여 살핀다)를 다투며, 2005헌마971 사건의 청구인들은 공노법 전체에 대하여 위헌을 선언해 줄 것을 구하나, 구체적으로는 공노법 제6조(가입범위) 제1항ㆍ제2항ㆍ제4항과 제8조(단체교섭권) 제1항 단서, 제9조(교섭의 절차) 제4항, 제10조(단체협약의 효력) 제1항, 제11조(쟁의행위의 금지), 제17조(다른 법률과의 관계) 제3항 중 ‘제89조 제2호’ 및 ‘제90조 중 제81조’ 부분, 제18조(벌칙)가 위헌이라고 주장하고 있으므로, 심판대상을 위 법률조항들로 한정하기로 한다[헌재 2006. 3. 30. 2005헌마598, 판례집 18-1상, 439, 443-444；헌재 2008. 1. 10. 2007헌마1468, 판례집 20-1상, 1, 15-16 참조]. (1) 심판대상조항(밑줄 친 부분이 있는 조항은 밑줄 친 부분에 한정됨) 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 (2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제6조(가입범위) ① 노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위는 다음 각 호와 같다. 1.6급 이하의 일반직공무원 및 이에 상당하는 연구 또는 특수기술직렬의 일반직공무원 2.특정직공무원 중 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 외무행정ㆍ외교정보관리직공무원 3. 기능직공무원 4.6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 별정직공무원 및 계약직공무원 5. 고용직공무원 ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다. 1.다른 공무원에 대하여 지휘ㆍ감독권을 행사하거나 다른 공무원의 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원 2.인사ㆍ보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하는 공무원 3.교정ㆍ수사 그 밖에 이와 유사한 업무에 종사하는 공무원 4.업무의 주된 내용이 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원 ④ 제2항의 규정에 의한 공무원의 범위는 대통령령으로 정한다. 제8조(교섭 및 체결권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수ㆍ복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 대하여 국회사무총장ㆍ법원행정처장ㆍ헌법재판소사무처장ㆍ중앙선거관리위원회사무총장ㆍ행정자치부장관(행정부를 대표한다)ㆍ특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다) 또는 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 교육감 중 어느 하나에 해당하는 자(이하 "정부교섭대표"라 한다)와 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 다만, 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다. 제9조(교섭의 절차) ④ 정부교섭대표는 제2항 및 제3항의 규정에 따라 교섭 을 요구하는 노동조합이 2 이상인 경우에는 당해 노동조합에 대하여 교섭창구를 단일화하도록 요청할 수 있다. 이 경우 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있다. 제10조(단체협약의 효력) ① 제9조의 규정에 따라 체결된 단체협약의 내용 중 법령ㆍ조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니 한다. 제11조(쟁의행위의 금지) 노동조합과 그 조합원은 파업ㆍ태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다. 제17조(다른 법률과의 관계) ③ 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 라목 단서, 제24조, 제29조, 제36조 내지 제46조, 제51조 내지 제57조, 제60조 제1항ㆍ제5항, 제62조 내지 제65조, 제66조 제2항, 제69조 내지 제80조, 제81조 제2호 단서, 제88조 내지 제92조, 제96조 제1항 제3호 및 법률 제5310호 노동조합 및 노동관계조정법 부칙 제5조 제1항 및 제2항의 규정은 이 법에 의한 노동조합에 대하여는 이를 적용하지 아니 한다. 제18조(벌칙) 제11조의 규정을 위반하여 파업ㆍ태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다. (2) 관련조항 [별지 2] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 [별지 3] 기재와 같다. 3. 청구인 지식경제부 공무원노동조합의 이 사건 심판청구의 적법 여부 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 그 심판을 구하는 제도로서, 이 경우 심판을 구하는 자는 심판의 대상인 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받고 있는 자여야 한다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175, 판례집 4, 579；헌재 1995. 3. 23. 93헌마12, 판례집 7-1, 416, 421). 그리고 법률에 의하여 기본권을 침해받은 경우에는 법률에 의하여 자신의 기본권을 직접적으로 침해당하고 있는 자만이 헌법소원 심판청구를 할 수 있으며, 법률의 직접적인 규율당사자가 아닌 제3자는 기본권침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없어서 심판청구를 할 수 없다(헌재 1997. 3. 27. 94헌마277, 판례집 9-1, 404, 409；헌재 2003. 10. 30. 2000마563, 판례집 15-2, 84, 91-92 참조). 이와 관련하여, 2006헌마198 사건의 청구인 2. 지식경제부 공무원노동조합이 공노법 제6조에 의하여 자기의 기본권을 침해받았다고 주장할 수 있는지가 문제된다. 공노법상 공무원노조의 설립 최소단위는 행정부로서(공노법 제5조 제1항 참조), 위 청구인은 행정부 공무원노조의 지부에 불과하므로, 과연 독자적으로 단결권의 주체가 될 수 있는지를 먼저 검토할 필요가 있다. 살피건대, 공노법상 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 주체가 될 수 있는 노동조합은 설립 최소단위인 단위노조와 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다)이 인정하고 있는 단위노조의 연합단체일 뿐이므로(노조법 제10조, 공노법 제17조 제1항 참조), 위 청구인은 독자적으로 단결권의 주체가 될 수 없다 할 것이다. 가사 지식경제부 내에 국한되는 문제로 단체교섭을 하는 경우에 위 청구인이 행정부 공무원노조의 내부위임에 따라 구체적인 협상을 하고 단체협약을 대행하는 경우가 있을 수 있으나, 그 경우에도 위 청구인이 단체교섭을 할 수 있는 권한은 행정부노조의 내부위임에 의하여 비로소 발생하는 것이고, 단체협약의 당사자는 행정부 공무원노조라고 볼 것이다. 그렇다면, 공무원노조의 지부에 불과한 위 청구인의 이 사건 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 없어 부적법하다. 4. 심판대상조항들의 기본권 침해 여부 가. 공무원의 노동3권에 관한 헌법 제33조 제2항의 의미 우리 헌법은 제33조 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."라고 규정하여 근로자의 자주적인 노동3권을 보장하고 있으면서도, 같은 조 제2항에서는 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하여 공무원인 근로자에 대하여는 일정한 범위의 공무원에 한하여서만 노동3권을 향유할 수 있도록 함으로써 기본권의 주체에 관한 제한을 두고 있다. 공무원인 근로자 중 법률이 정하는 자 이외의 공무원에게는 그 권리행사의 제한뿐만 아니라 금지까지도 할 수 있는 법률제정의 가능성을 헌법에서 직접 규정하고 있다는 점에서 헌법 제33조 제2항은 특별한 의미가 있다. 헌법 제33조 제2항이 규정되지 아니하였다면 공무원인 근로자도 헌법 제33조 제1항에 따라 노동3권을 가진다 할 것이고, 이 경우에 공무원인 근로자의 단결권ㆍ단 체교섭권ㆍ단체행동권을 제한하는 법률에 대해서는 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권제한의 한계를 준수하였는가 하는 점에 대한 심사를 하는 것이 헌법원리로서 상당할 것이나, 헌법 제33조 제2항이 직접 ‘법률이 정하는 자’만이 노동3권을 향유할 수 있다고 규정하고 있어서 ‘법률이 정하는 자’ 이외의 공무원은 노동3권의 주체가 되지 못하므로, 노동3권이 인정됨을 전제로 하는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 적용이 없는 것으로 보아야 할 것이다. 헌법 제33조 제2항이 공무원의 노동3권을 제한하면서 노동3권이 보장되는 주체의 범위를 법률이 정하도록 위임한 것은, 첫째, 입법권이 국가사회공동체의 역사ㆍ문화에 따라 형성된 공무원제도의 유지ㆍ발전과 공무원제도의 다른 쪽 당사자로서 주권자인 전체 국민의 복리를 고려하고, 헌법상 보장된 공무원제도 자체의 기본틀을 해하지 않는 범위 내에서 그 제도에 관련된 여러 이해관계인의 권익을 서로 조화하면서 공공복리의 목적 아래 통합ㆍ조정할 수 있음을 의미하고, 둘째, 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 그 담당직무의 성질상 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성이 보장되어야 한다는 특수한 사정이 있다는 점을 고려하여, 전체 국민의 합의를 바탕으로 입법자의 구체적인 입법에 의하여 공적이고 객관적인 질서에 이바지하는 공무원제도를 보장ㆍ보호할 수 있는 입법재량을 부여한 것이다. 그렇다면, 국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다 할 것이다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 227-229 참조). 나. 노조 가입범위에 관한 공노법 제6조의 위헌 여부 공노법 제6조 제1항은 노조에 가입할 수 있는 공무원의 범위를 직종, 직급을 기준으로 구분하여 정하고 있고, 공노법 제6조 제2항은 위 제1항에 해당하는 공무원에 대하여 다시 직무의 성질을 기준으로 노조에 가입할 수 없는 일정한 직무를 담당하는 공무원들을 규정하며, 공노법 제6조 제4항은 위 제2항에 따라 노조에 가입할 수 없는 공무원의 구체적인 직무의 내용을 시행령이 정하도록 위임하고 있는바, 청구인들은 공노법 제6조 제1항이 원칙적으로 6급 이하의 공무원에 대하여만 노조가입을 허용하고, 같은 조 제2항이 다시 직무의 성질을 기준으로 6급 이하의 공무원 중 일정 업무종사자에 대하여 노조가입을 금지하는 것의 위헌성을 다툰다. (1) 노동기본권의 침해 여부 공무원의 업무수행 현실을 보면, 제반 주요정책을 결정하고 그 소속 하위직급자들을 지휘ㆍ명령하여 분장사무를 처리하는 역할은 통상 5급 이상의 공무원에게 부여되는 것이 일반적이고, 6급 이하의 공무원들 중에서도 ‘지휘ㆍ감독권 행사자’, ‘업무 총괄자’, ‘인사ㆍ보수 등 행정기관의 입장에 서는 자’, ‘노동관계의 조정ㆍ감독 등 업무 종사자’는 ‘항상 사용자의 이익을 대표하는 자’의 입장에 있거나 그 업무의 공공성ㆍ공익성이 크며, 이들이 노조에 가입할 경우 예상되는 노조 운영 등에의 지배ㆍ개입 등 노조의 자주성을 훼손하는 것을 방지하고, 노사 대항적 관계의 단체교섭에 있어서 노사 간 힘의 균형을 확보해 줌으로써 집단적 노사자치를 실현한다는 집단적 노사관계법의 기본적인 법원리에 따라 이들 공무원을 노조 가입대상에서 제외한 것으로 보인다. 또한 6급 이하 공무원 중 직무의 특성상 군인, 경찰 등 특정직 공무원과 유사하게 국가안전 및 국민의 생명과 안전보호 등 국가 기능유지에 핵심적인 업무를 수행하고 제복근무 등 조직 내 지휘ㆍ감독체계의 유지가 특히 강조되는 교정ㆍ수사 등의 업무를 수행하는 공무원과 업무의 성격상 노사 간의 이해관계에 영향을 미침으로서 업무수행에 있어서 중립성과 공정성이 특히 요구되는 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노조 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니한 업무에 종사하는 공무원을 노조 가입대상에서 제외한 것이다. 이러한 입법내용은 헌법상 근로자에 대한 근로3권의 실질적 보장을 전제하면서도 헌법 제33조 제2항이 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 법률에 의하여 정하도록 유보함으로써 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위와 그 직무상의 공공성 등을 고려한 합리적 공무원제도의 보장 및 공무원제도와 관련한 주권자 등 이해관계인의 권익을 공공복리의 목적 아래 통합 조정하려는 의도와 어긋나는 것이라고 볼 수 없다. 그러므로 위 법률조항은 헌법 제33조 제2항이 공무원 신분의 특수성과 수행하는 업무의 공공성을 고려하여 단결권 및 단체교섭권의 향유주체가 될 수 있는 공무원의 범위를 정하도록 하기 위하여 입법자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 일탈한 것으로 볼 수 없고, 따라서 헌법에 위반되는 것이라고 할 수 없다. (2) 평등권의 침해 여부 (가) 심사기준 헌법 제11조 제1항이 보장하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정 하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니며 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻한다. 따라서 합리적인 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 위반될 뿐이다(헌재 1989. 5. 24. 88헌가37등, 판례집 1, 48, 54；헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 24 참조). 한편, 어떤 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지는바(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45, 판례집 14-2, 704, 715), 이 사안은 헌법 제33조 제2항에 의하여 입법자에게 광범한 입법형성권이 부여되는 경우이므로, 평등의 원칙에 위반되었는지를 판단함에 있어서는 차별에 합리성이 있는지의 완화된 심사척도에 따라야 할 것이다. (나) 5급 공무원과 6급 이하 공무원 간 차별취급의 위헌 여부 특정 사업장의 근로자 중에서 어느 범위까지 노조 가입을 허용할 것인가의 문제는 노조가 규약을 통해 자율적으로 규율하는 것이 원칙이며, 노조의 자율성 보장을 위해 사용자가 노조를 부당하게 지배ㆍ개입할 소지를 봉쇄할 필요성에 따라 노조법상 일반원칙인 ‘항상 사용자의 이익을 대표하여 행동하는 자’(노조법 제2조 제4호 가목)는 배제하게 된다. 또 노조법에 따라 사용자의 개념에 포함되는 ‘근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자’도 노조가입이 허용되지 않는다. 그리고 공무원의 경우 직무의 성격상 노동운동이 허용되기 어려운 직무가 무엇인가에 따라 일정 범위의 공무원에 대하여는 노조가입이 금지될 수 있다. 문제의 핵심은 업무의 성격상 노동운동이 허용되기 어려운 직무에 종사하는 공무원에 대하여는 노동3권을 부여하지 아니하는 것이 정당화될 수 있다는 것인바, 위 공무원에 해당하는지(직무의 공공성) 여부를 직급에 따라 나누어 5급 이상 공무원에 대하여는 일괄적으로 노조가입을 금지함으로써 6급 이하 공무원과 차별하는 것에 합리성이 인정되는가에 있다. 1) 우리 공무원제도는 공무원의 일반적 자격ㆍ능력 및 책임의 정도를 기준으로 계층을 만들어 인력을 행정수요에 맞게 효율적으로 운용하기 위하여 ‘공무원 계급제도’를 두고 있다. 그런데 공무원의 업무수행 등과 관련한 현실을 살펴보면, 계급제 성격이 강한 우리나라 공무원제도의 특성상 5급 이상 공무원은 제반 주요정책의 결정에 직접 참여하거나, 그 소속 하위직급자들을 지휘ㆍ명령하여 분장사무를 처리하는 역할을 수행하고 있는 것이 일반적이다. 2) 또한 공무원의 노조 가입범위를 원칙적으로 6급 이하의 공무원에 한정 하여 보아야 한다는 것은 우리 사회의 공통적인 법 인식 내지 법 감정에 해당하는 것으로, 1989년 야3당 합의안으로 국회본회의에 상정된 바 있던 노동조합법 개정법안 제8조도 이와 같은 기준을 제시하였고, 학계에서도 대부분의 학자들이 그 타당성에 동의하고 있으며, 입법 당시의 각종 여론조사 결과도 다수의 국민들이 이를 지지하는 것으로 드러났다. 3) 한편, 국제노동기구(ILO) 제151호 협약도 "공공부문에 있어 정책결정 또는 관리에 관련되는 직무를 수행하는 고위직 근로자 또는 고도의 기밀적 성격의 업무를 수행하는 근로자"에 관하여는 국내법령으로 단결권 제한이 가능하도록 하고 있으며, 외국의 입법례도 공무원 중 고위관리자(management official)와 중간관리자(supervisor)의 경우 단결권 보장대상에서 제외하고 있는 것이 보편적이다. 이러한 여러 사정을 종합하여 보면, 위 법률조항이 일반직공무원을 기준으로 5급 이상의 공무원에 대하여는 단결권, 단체교섭권을 부여하지 아니하고, 원칙적으로 6급 이하 공무원에게만 이를 보장하여 양자를 달리 취급하는 것은 헌법 제33조 제2항에 그 근거를 두고 있을 뿐만 아니라, 위에서 본 바와 같은 합리적인 이유 또한 있다 할 것이므로, 헌법 제11조 제1항에 정한 평등의 원칙에 위반되지 아니한다. (다) 6급 이하 공무원 중 일정 업무 담당자와 나머지 6급 이하 공무원 간 차별취급의 위헌 여부 1) 6급 이하 공무원이라 하더라도 공무원 노사관계에 있어서 법령ㆍ조례 등에 의하여 다른 공무원에 대한 지휘감독권을 행사하거나, 다른 공무원의 업무를 총괄하는 공무원, 인사ㆍ보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하는 공무원 등을 노동조합 가입범위에서 제외한 것은, 이들이 노동조합에 가입할 경우 노동조합 운영 등에 지배ㆍ개입하는 등으로 노동조합의 자주성을 훼손하는 것을 방지하고, 노사 대항적 관계의 단체교섭에 있어서 노사 간 힘의 균형을 확보해 줌으로써 집단적 노사자치를 실현한다는 집단적 노사관계법의 기본적인 법원리에 따른 것이다. 2) 또한 6급 이하 공무원 중 직무의 특성상 군인, 경찰 등 특정직 공무원과 유사하게 국가안전 및 국민의 생명과 안전보호 등 국가기능 유지에 핵심적인 업무를 수행하고 제복근무 등 조직 내 지휘ㆍ감독체계의 유지가 특히 강조되는 교정ㆍ수사 등의 업무를 수행하는 공무원과 업무의 성격상 노사 간의 이 해관계에 영향을 미침으로서 업무수행에 있어서 중립성과 공정성이 특히 요구되는 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노조 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니한 업무에 종사하는 공무원을 노조 가입대상에서 제외한 것이다. 따라서 공노법 제6조 제2항이 6급 이하 공무원 중에서 특정 업무 담당자들에 대하여 노조가입을 제한하는 것에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 이는 헌법 제11조 제1항이 정한 평등의 원칙에 위배되지 아니한다. (라) 6급 공무원과 7급 이하 공무원 간 차별취급 주장에 대하여 청구인들은 심판대상조항이 6급 이하 공무원 중 일정 업무 종사자를 노조가입대상에서 배제시킴으로써 합리적 이유 없이 6급 공무원을 7급 이하 공무원과 차별한다는 취지로도 주장하나, 심판대상조항은 6급 이하 공무원들에 대하여는 업무의 내용에 따라 특정 업무 종사자들을 노조에 가입할 수 없게 함으로써 동일한 기준을 적용하여 노조가입이 허용되는 자와 허용되지 않는 자를 구분하고 있다. 따라서 동일한 기준을 적용한 결과 7급 이하 공무원들에 비하여 6급 공무원들이 배제되는 비율이 높게 나타났다고 하더라도, 그것은 6급 공무원들이 상대적으로 노조가입이 금지되는 업무를 맡고 있는 비율이 높은 것에 기인하는 것으로, 이것이 6급 공무원과 7급 이하 공무원을 차별한 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 부분은 차별취급 자체가 존재하지 아니하는 것으로 볼 것이므로, 이 부분 주장도 이유 없다. (마) 노조가입이 금지되는 6급 이하 공무원과 교원 간 차별취급의 위헌 여부 청구인들은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’에 의한 교원은 단결권과 단체교섭권이 보장되고 있음에도 불구하고, 심판대상조항이 교원이 아닌 공무원들에게 근로3권을 보장하지 않는 것은 불합리한 차별로서 평등의 원칙에 위반된다는 취지로도 주장하나, 일반 공무원의 업무와 교원의 업무는 직역 및 처리업무의 성격에 있어서 다르고, 노동기본권을 행사하였을 때 국민 생활에 미치는 영향에도 차이가 있으므로, 교원에 대하여 근로에 관한 권리를 부여하였다고 하여 이를 두고 자의적인 차별을 가하는 것이라 할 수는 없다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 234；헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238, 256-257 각 참조). 다. 단체교섭권에 관한 조항들의 위헌 여부 (1) 공노법 제8조 제1항 단서의 위헌 여부 공노법 제8조(교섭 및 체결권한) 제1항은 노조의 대표자가 노조에 관한 사 항 또는 조합원의 보수ㆍ복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 대하여 정부교섭대표와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가짐을 규정하면서, 단서에서 "정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항"을 단체교섭의 대상에서 제외시키고 있는바, 청구인들은 위 단서가 청구인들의 단체교섭권을 침해한다고 주장한다. 그러나 민간부문의 이른바 ‘인사ㆍ경영사항’이 의무적 교섭사항인지가 문제되는 것처럼 정부의 정책결정 및 관리운영사항은 교섭대상사항이 아니라고 볼 수 있다. 일본ㆍ미국의 경우에도 교섭사항과 비교섭사항을 구분ㆍ명시하고 있는바, 일본의 경우 국가ㆍ지방공공단체의 사무의 관리 및 운영에 관한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없고, 미국의 경우도 관리권한(management right)에 관한 사항(기관의 임무, 예산, 조직, 정원, 내부보안 지침, 채용, 배치, 지휘, 해고 및 정직, 강급, 면직 등 징계조치, 업무분장, 민간위탁의 결정, 기관운영자의 결정, 특정직위 임용을 위한 인원 선발, 비상조치 등)은 교섭대상에서 제외된다. 더욱이 위 법률조항은 정책결정 및 관리운영사항 일체를 교섭대상에서 제외시킨 것이 아니고 단체교섭에서 교섭대상을 둘러싼 교섭상의 혼선을 방지하기 위하여 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 정책결정에 관한 사항과 임용권의 행사 등 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 관리ㆍ운영에 관한 사항을 단체교섭의 금지대상으로 규정한 것으로, 정부의 정책결정 및 관리운영사항 중에서도 근무조건과 직접 관련되는 사항에 대하여는 단체교섭을 허용하고 있으므로, 공노법 제8조 제1항 단서가 합리적 근거 없이 입법형성권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로는 보이지 아니한다. (2) 공노법 제9조 제4항의 위헌 여부 공노법 제9조(교섭의 절차) 제1항이 "노동조합은 제8조의 규정에 의한 단체교섭을 위하여 노동조합의 대표자와 조합원으로 교섭위원을 구성하여야 한다."라고 규정하고 있는 것과 관련하여, 같은 조 제4항은 "정부교섭대표는 제2항 및 제3항의 규정에 따라 교섭을 요구하는 노동조합이 2 이상인 경우에는 당해 노동조합에 대하여 교섭창구를 단일화하도록 요청할 수 있다. 이 경우 교섭창구가 단일화될 때까지 교섭을 거부할 수 있다."라고 하고 있다. 청구인들은 공노법 제9조 제4항이 구체적인 교섭창구 단일화의 방식에 대해서는 규 정하지 아니한 채 사용자의 교섭거부 권한만을 명시하여, 단체교섭을 회피하고자 하는 사용자로 하여금 ‘노ㆍ노 간의 갈등’을 부추겨 창구단일화에 어려움을 겪게 함으로써 종국적으로 사용자에게 교섭의무를 회피할 수 있는 여지를 주어 청구인들의 단체교섭권을 침해하므로, 위 법률조항이 부진정 입법부작위로서 위헌이라는 취지로 주장한다. 그러나 복수노조 허용에 따라 예상되는 단체교섭의 혼란 및 단체협약 적용상의 어려움, 과다한 교섭비용을 줄이기 위하여, 단체교섭에 있어 관련된 노조에게 원칙적으로 단체교섭권의 행사를 보장하면서 노조 간의 자율적인 교섭창구 단일화를 규정한 공노법 제9조 제4항은 합리적인 근거가 있다. 노조법의 경우 복수노조 창구단일화 방안에 관한 수많은 논의가 있었으나 아직까지 명쾌한 결론이 나지 않고 있으며, ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률시행령’(2002. 12. 31 대통령령 제17873호로 개정된 것) 제3조 제5항은 "조직대상을 같이 하는 2 이상의 노동조합이 설립되어 있는 때에는 합의에 의하여 교섭위원을 선임하되, 합의하지 못하는 때에는 노동조합의 조합원수에 비례하여 교섭위원을 선임한다."라고 하여 복수노조 간의 창구단일화를 자율에 맡기되, 자율적 해결이 불가능할 경우 교섭위원의 선임방법에 관한 규정을 마련하고 있다. 이에 따라 공노법 제9조 제4항도 위와 같이 원칙적으로 복수노조의 경우 창구단일화를 자율에 맡기면서, 그것이 불가능할 경우에 대비하여 공노법시행령 제8조(교섭위원의 선임) 제2항에서 "제1항의 규정에 따른 교섭위원의 선임에 있어 교섭노동조합이 2 이상인 경우에는 교섭노동조합간의 합의에 따라 교섭위원을 선임하되, 제1항 전단의 규정에 따른 기간 안에 합의하지 못하는 때에는 교섭노동조합의 조합원수에 비례하여 교섭위원을 선임하여야 한다."라고 하여, 자율적 해결이 불가능할 경우의 교섭위원 선임방법에 관한 규정을 시행령에 마련함으로써 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률시행령처럼 조화를 꾀하고 있다. 단일화 방법을 법률이 아닌 시행령에 규정한 것은, 교섭창구 단일화를 강제하는 것은 소수조합의 독자적인 단체교섭권을 형해화시킬 우려가 있고, 복수노조가 교섭창구를 단일화할 것인지 또는 각각 단체교섭을 진행할 것인지는 각각의 조합이 독자적으로 결정할 사항이므로 이를 법률로 강제하는 것은 부당하다는 점을 고려한 것으로 보인다. 따라서, 공노법 제9조 제4항이 구체적인 교섭창구 단일화의 방식에 대해서는 규정하지 아니한 채 사용자의 교섭거부 권한만을 명시하여 사용자에게 교 섭의무를 회피할 수 있는 여지를 줌으로써 입법재량권의 범위를 일탈하여 청구인들의 단체교섭권을 침해하는 것으로는 보이지 아니한다. (3) 공노법 제10조 제1항의 위헌 여부 (가) 공노법 제10조(단체협약의 효력) 제1항은 "제9조의 규정에 따라 체결된 단체협약의 내용 중 법령ㆍ조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다."라고 규정하여, 공무원노조에게 단체협약체결권을 인정하면서도 단체협약의 내용 중 법령ㆍ조례ㆍ예산 등에 위배되는 내용에 대하여는 단체협약의 효력을 부정하고 있다. 청구인들은 위 법률조항이 청구인들의 단체교섭권을 침해한다고 주장한다. (나) 살피건대, 헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하여 직업공무원제도를 규정하고 있고, 직업공무원제도 하에서 공무원의 신분은 헌법에 의해 보장되며, 근무조건은 국회가 제정하는 법률로 정해지게 된다. 또한 헌법 제54조 제1항은 국회가 국가의 예산안을 심의ㆍ확정한다는 재정의회주의원칙을 규정하고 있는바, 공무원의 보수는 국가예산으로 지급되는 것이므로 보수결정의 최종적인 권한은 국회가 가지게 된다. 이상의 헌법규정에 의하면, 헌법은 공무원의 보수 등 근무조건에 관한 사항은 최종적으로 국회가 결정하도록 의도하고 있다고 볼 것이고, 공노법은 이러한 헌법정신에 따라 공무원 노사관계의 당사자인 정부교섭대표와 노조 대표자 간의 단체협약에 국회의 결정권을 배제하는 최종적 효력을 인정하지 않고 있는 것으로 볼 수 있다. 공무원의 경우 민간부문과 달리 근무조건의 대부분은 헌법상 국민 전체의 의사를 대표하는 국회에서 법률, 예산의 형태로 결정되는 것으로서, 그 범위 내에 속하는 한 정부와 공무원노동단체 간의 자유로운 단체교섭에 의하여 결정될 사항이라 할 수 없다. 따라서 노사 간 합의로 체결한 단체협약이라 하더라도 법률ㆍ예산 및 그의 위임에 따르거나 그 집행을 위한 명령ㆍ규칙에 규정되는 내용보다 우선하는 효력을 인정할 수는 없다. 그리고 조례는 지방의회가 제정하는 것으로 해당 지방자치단체와 그 공무원을 기속하므로, 단체협약에 대하여 조례에 우선하는 효력을 부여할 수도 없다. (다) 한편, 위 법률조항은 법령ㆍ조례 또는 예산 등과 저촉되는 부분에 한하여 단체협약으로서의 효력만 부인할 뿐, 교섭 자체를 할 수 없게 하거나 단 체협약을 체결하지 못하도록 하고 있지는 않고, 같은 조 제2항에 의하면 정부교섭대표에게 제1항의 규정에 따라 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 내용에 대하여 그 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력할 의무를 부과하고 있다. 그리고 위 성실이행의무에 따라 공노법 시행령 제10조(단체협약의 이행통보)는 정부교섭대표로 하여금 법 제10조 제1항의 규정에 따라 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 단체협약의 내용에 대한 이행결과를 당해 단체협약의 유효기간 만료일 3월 전까지 상대방에게 서면으로 통보하도록 하고 있다. (라) 이상의 점들에 비추어, 위 법률조항이 국회의 입법재량권의 한계를 일탈하여 청구인들의 단체협약체결권을 침해한다고는 보기 어렵다. 라. 단체행동권에 관한 조항들의 위헌 여부 (1) 공노법 제11조의 위헌 여부 (가) 공노법 제11조(쟁의행위의 금지)는 "노동조합과 그 조합원은 파업ㆍ태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다."라고 하여 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외하고는 공노법에 의하여 새로이 노동기본권의 주체가 되는 모든 공무원에 대하여 단체행동을 금지하고 있는바, 청구인들은 위 법률조항이 위헌이라고 다툰다. (나) 살피건대, 노동기본권의 주체가 되는 공무원노조 및 그 조합원에 대하여 단결권, 단체교섭권 외에 단체행동권까지 보장할 것인지를 정함에 있어서는 공무원의 지위 및 특성, 단체행동권까지 인정할 경우에 예상되는 부작용 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 그런데 공무원이 쟁위행위를 통하여 공무원 집단의 이익을 대변하는 것은 국민 전체에 대한 봉사자로서의 공무원 지위와 특성에 반하고 국민 전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있으며, 공무원의 보수 등 근무조건은 국회에서 결정되고 그 비용은 최종적으로 국민이 부담하는바, 공무원이 자기 요구를 관철하고자 국민을 상대로 파업하는 것은 허용되기 어려운 측면이 있고, 공무원의 파업으로 행정서비스가 중단되면 국가기능이 마비될 우려가 크고 그 손해는 고스란히 국민이 부담하게 되며, 공공업무의 속성상 공무원의 파업에 대한 정부의 대응수단을 찾기 어려워 노사 간 힘의 균형을 확보하기 어렵다는 특성이 있다. (다) 위에서 살펴본 여러 사정에다가 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 갖는다는 헌법 제7조의 규정 및 그에 따른 공무원의 기본적인 성실의무, 직무전념의무 등을 종합하여 볼 때, 공노법 제11조에서 공무원의 쟁의행위를 금지하는 것은 헌법 제33조 제2항에 따른 입법형성권의 범위 내에 있다 할 것이고, 따라서 헌법에 위배되지 아니한다. (2) 공노법 제18조의 위헌 여부 (가) 공노법 제18조(벌칙)는 "제11조의 규정을 위반하여 파업ㆍ태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다."라고 규정하여 쟁의행위에 대한 처벌을 규정한다. 청구인들은 위 법률조항이 죄형법정주의원칙 중 명확성의 원칙에 위배되고, 합리적인 이유 없이 노조와 공무원인 근로자를 정부교섭대표와 차별함으로써 평등권을 침해하며, 형벌이 과도하여 과잉금지원칙에 위배된다고 주장한다. (나) 살피건대, 헌법 제12조 및 제13조를 통하여 보장되고 있는 죄형법정주의의 원칙은 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하고, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있게 하여, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구하고 있는 것이다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람이면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 배치되는 것이 아니다. 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 383；헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748 등 참조). 위 법률조항의 보호법익, 형법상 업무방해죄에 관한 대법원의 해석 등을 참조하여 볼 때, ‘파업’은 근로자가 집단적으로 노무제공을 거부함으로써 업무운영을 저해하는 가장 전형적인 쟁의수단을, ‘태업’은 사용자의 지휘명령에 따르 되 이를 부분적으로 배제하고 불완전한 노무를 제공함으로써 업무의 능률을 저하시키는 쟁의수단을 각 의미하고, ‘업무’란 사람이 그 사회적 지위에 있어서 계속적으로 종사하는 사무 또는 사업을, ‘저해’란 업무에 지장을 주거나 지장을 줄 위험을 발생하게 하는 것으로 해석할 수 있고, 이러한 해석은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인으로서도 능히 인식할 수 있는 것으로서 어떠한 행위가 이에 해당하는지 의심을 가질 정도로 불명확한 개념이라고 볼 수 없다. 따라서, 위 법률조항은 죄형법정주의의 한 내용인 형벌법규의 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27등, 판례집 4, 255, 268-270；헌재 1998. 7. 16. 97헌바23, 판례집 10-2, 243-266 참조). (다) 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 입법자가 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황과 국민일반의 가치관 내지 법 감정, 범죄의 실태와 죄질 및 보호법익 그리고 범죄예방효과 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다. 따라서 어느 범죄에 대한 법정형이 그 죄질의 경중과 이에 대한 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 전체 형벌체계상 현저히 균형을 잃게 되고 이로 인하여 다른 범죄자와의 관계에 있어서 헌법상 평등의 원리에 반하게 된다거나, 그러한 유형의 범죄에 대한 형벌 본래의 기능과 목적을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈함으로써 헌법 제37조 제2항으로부터 파생되는 비례의 원칙 혹은 과잉금지의 원칙에 반하는 것으로 평가되는 등 입법재량권이 헌법규정이나 헌법상의 제 원리에 반하여 자의적으로 행사된 경우가 아닌 한, 법정형의 높고 낮음은 단순한 입법정책의 당부의 문제에 불과하고 헌법위반의 문제는 아니라 할 것이다. 이러한 견지에서 공무원인 근로자의 업무의 공공성ㆍ공익성 및 형법상 업무방해죄의 법정형(5년 이하의 징역 또는 1,500만 원 이하의 벌금) 등에 비추어 볼 때, 공노법 제18조의 법정형인 ‘5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금’이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고는 볼 수 없다. (라) 공노법에 의하여 노동기본권의 주체가 되는 공무원 및 공무원노조에 있어서도 단체행동권은 인정하지 아니하는 공노법 제11조가 헌법에 위반되지 않는다는 것은 이미 앞에서 본 바와 같은바, 공무원이 쟁의행위를 할 경우 이는 단순히 행정질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도의 의무위반이 아니고 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위가 될 것이므로, 공노법 제18조가 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 것이 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반된다고도 볼 수 없다. 한편, 위 법률조항이 합리적 이유 없이 노조와 공무원인 근로자를 정부교섭대표와 차별하여 평등권을 침해한다는 주장에 대하여는 아래 마.(3)항에서 판단하는 바와 같다. 마. 공노법 제17조 제3항 중 ‘제89조 제2호’ 및 ‘제90조 중 제81조’ 부분의 위헌 여부 (1) 공노법 제17조(다른 법률과의 관계) 제3항은 노조법 규정의 적용이 배제되는 경우를 규정하면서, 사용자의 부당노동행위 및 그에 대한 구제명령을 이행하지 아니한 경우의 처벌규정인 노조법 ‘제89조 제2호 내지 제90조’를 들고 있다. 청구인들은 공무원노조에게 파업권이 보장되어 있지 않은 법체계 하에서 이 규정으로 말미암아 정부교섭대표가 단체교섭을 거부하거나 단체협약을 이행하지 않는 등 악의적으로 부당노동행위를 하더라도 공무원노조로서는 합법적으로 대응할 수단이 없게 되므로 위 법률조항 부분이 청구인들의 단체교섭권을 침해하고, 사용자의 부당노동행위로 피해를 입은 일반노조에 비하여 공무원노조를 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다고 주장한다. (2) 먼저, 단체교섭권 침해 주장에 관하여 보면, 정부교섭대표의 부당노동행위를 처벌하지 아니하는 조항이 청구인들의 단체교섭권을 직접 침해하는 것으로 볼 수 있는가 하는 문제가 있다. 그러나 청구인들의 주장을 선해하여, 입법자로서는 단체교섭권을 실질적으로 보장해 주기 위하여 사용자 측의 부당노동행위를 처벌하는 규정을 마련하여야 할 입법의무가 있음에도 불구하고, 이에 위반하여 적극적으로 노조법의 형사처벌 조항의 적용을 배제함으로써 청구인들의 단체교섭권을 침해한다는 주장으로 보아 판단한다. 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 입법자가 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황과 국민일반의 가치관 내지 법 감정, 범죄의 실태와 죄질 및 보호법익 그리고 범죄예방효과 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다. 따라서 입법재량권이 헌법규정이나 헌법상의 제 원리에 반하여 자의적으로 행사된 경우가 아닌 한, 사용자의 부당노동행위에 대한 구제수단으 로서 민사상의 구제절차를 마련하는 데 그칠 것인가 나아가 형사처벌까지 할 것인가는 단순한 입법정책의 당부의 문제에 불과하고 헌법위반의 문제는 아니라 할 것이다. 입법자는 사용자의 부당노동행위에 대한 구제방법으로 민사상의 원상회복주의를 채택하고 형사상의 처벌은 배제하였는바, 정부교섭대표, 즉 기관장과 자치단체장이 노동위원회의 부당노동행위 판정과 시정명령을 따르지 않는다면 인사상 또는 선거상 불이익을 받거나 도덕적 상처를 입게 되므로, 그들을 형사처벌하지 않는다고 하여 부당노동행위가 남발할 우려는 현실적으로 크지 않다. 오히려 부당노동행위를 둘러싸고 형사고발이 빈발하여 그 다투는 과정에서 불필요한 행정력이 소모되고 공직사회가 갈등에 휩싸이는 것을 방지하는 측면에서 형사처벌 조항의 적용을 배제하는 것에 합리성이 있다고 볼 수 있다. 비교법적으로도 유럽처럼 산별노조 형태로 거대 규모의 노조가 형성되어 있는 나라는 별도의 부당노동행위제도를 가지고 있지 않고, 미국이나 일본, 우리나라처럼 기업별 노조, 기업별 교섭이 제도화된 나라에서 노조의 힘이 약하기 때문에 노사 간 힘의 균형을 맞추어 노동권을 보장하려는 취지에서 부당노동행위제도가 만들어졌으나, 미국이나 일본도 공무원노조의 경우 부당노동행위를 금지하고 그에 따른 민사상의 구제절차를 규정하고 있을 뿐 사용자를 형사처벌하는 규정은 두고 있지 않다. 위의 사정을 종합하면, 입법자에게 공무원노조의 단체교섭권을 실질적으로 보장하기 위하여 사용자인 정부교섭대표의 부당노동행위 등에 대한 형사처벌규정을 마련하여야 할 입법의무가 있다고 보기는 어려우므로, 청구인들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. (3) 평등권 침해 주장에 대하여 보건대, 이 부분은 위에서 본 공노법 제18조에 관한 평등권 침해 주장과 연결된다. 청구인들의 주장을 종합하면, 자신들의 쟁의행위에 대한 형사처벌을 규정한 공노법 제18조와 정부교섭대표의 부당노동행위 또는 구제명령 위반에 대하여 노조법상 처벌규정의 적용을 배제하는 공노법 제17조 제3항 해당부분이 결합하여 청구인들의 평등권을 침해한다는 취지와 아울러, 공노법 제17조 제3항 해당부분이 사용자의 부당노동행위로 피해를 입은 일반노조에 비하여 공무원노조를 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다는 취지로 볼 수 있다. 1) 공노법 제18조는 공무원이 쟁의행위를 할 경우 단순히 행정질서에 장해 를 줄 위험성이 있는 정도의 의무위반이 아니고 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띠는 행위라고 보아 그에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 것으로서, 위 법률조항이 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없음은 위에서 살핀 바와 같다. 또 공노법 제17조 제3항 해당부분은 공무원노사관계에 있어 부당노동행위의 주체인 사용자 측, 즉 국가 또는 지방자치단체가 기관의 입장에 서서 공정하고 중립적으로 직무를 수행할 책임을 지는바, 공무원의 직무상 행위를 이유로 형사처벌할 경우 자칫 정부교섭대표 등이 공무원노사관계에 있어 사용자로서의 의무를 이행하는 데 장애로 작용할 수 있으며, 나아가 국민에 대한 봉사라는 행정의 목적달성에 지장을 초래할 수 있음을 감안한 것임도 위에서 본 바와 같다. 그렇다면, 공노법이 공무원의 쟁의행위를 금지하고 이를 위반한 자를 형사처벌하는 것과 정부교섭대표 등 사용자의 부당노동행위와 구제명령위반에 대한 형사처벌규정의 적용을 배제하는 것은 그 입법목적이 각각 다르고, 공무원 노사관계의 특성을 고려한 합리적인 근거에 기한 것으로서, 가사 노사대등이라는 관점에서 볼 때 근로자 측인 청구인들과 사용자 측인 정부교섭대표 등을 차별취급한 것으로 볼 수 있다 하더라도 그 차별에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 청구인들의 평등권을 침해한 것으로는 볼 수 없다. 2) 또한 입법자는 사용자의 부당노동행위에 대한 구제방법으로 민사상의 원상회복주의를 채택하고 형사상의 처벌은 배제하였는바, 정부교섭대표, 즉 기관장과 자치단체장이 노동위원회의 부당노동행위 판정과 시정명령을 따르지 않은 것에 대하여 형사처벌하지 않는다고 하여 부당노동행위가 남발할 우려는 현실적으로 크지 않음에 반하여, 형사처벌을 할 경우 오히려 부당노동행위를 둘러싸고 형사고발이 빈발하여 그 다투는 과정에서 불필요한 행정력이 소모되고 공직사회가 갈등에 휩싸이는 것을 방지하는 측면에서 형사처벌 조항의 적용을 배제하게 된 것임은 위에서 본 바와 같다. 그렇다면, 공노법 제17조 제3항 해당부분이 사용자의 부당노동행위를 형사처벌하는 문제에 있어 일반 근로자와 공무원인 근로자를 차별취급하고 있다고 하더라도 그 차별에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 청구인들의 이 부분 주장 또한 받아들일 수 없다. 바. 심판대상조항들의 국제법규 위반 여부 청구인들은 심판대상조항들이 세계인권선언, 국제노동기구 협약ㆍ권고 등 에 반함으로써 헌법에 위반된다고 주장한다. (1) 국제법적 기준 국제노동기구협약 중 공무원의 노동기본권과 관련된 제87호 협약(결사의 자유 및 단결권 보장에 관한 협약), 제98호 협약(단결권 및 단체교섭권에 대한 원칙의 적용에 관한 협약) 및 제151호 협약(공공부문에서의 단결권 보호 및 고용조건의 결정을 위한 절차에 관한 협약) 등은 군인, 경찰, 중요한 정책결정이나 관리를 담당하는 고위직 공무원 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원을 제외하고는 원칙적으로 모든 영역의 공무원에게 단결권과 단체교섭권을 보장하고 단체행동권의 제한도 필수사업에 종사하는 자 등으로 엄격한 한계 내에서 허용하도록 규정하고 있다. 또한 국제연합의 세계인권선언을 구체화한 국제인권규약인 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’(조약 제1006호) 및 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’(조약 제1007호)도 공무원의 근로3권을 원칙적으로 보장하는 취지로 해석되고, 국제노동기구의 ‘결사의 자유위원회’나 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리위원회’는 우리나라에 대하여 가능한 한 빨리 모든 영역의 공무원들에게 근로3권을 보장할 것을 권고하고 있다. (2) 세계인권선언 및 국제규약과의 관계 세계인권선언은 그 전문에 나타나 있듯이 "인권 및 기본적 자유의 보편적인 존중과 준수의 촉진을 위하여 …… 사회의 각 개인과 사회 각 기관이 국제연합 가맹국 자신의 국민 사이에 또 가맹국 관할하의 지역에 있는 시민들 사이에 기본적인 인권과 자유의 존중을 지도교육함으로써 촉진하고 또한 그러한 보편적, 효과적인 승인과 준수를 국내적ㆍ국제적인 점진적 조치에 따라 확보할 것을 노력하도록, 모든 국민과 모든 나라가 달성하여야할 공통의 기준"으로 선언하는 의미는 있으나, 그 선언내용인 각 조항이 바로 보편적인 법적 구속력을 가지거나 국제법적 효력을 갖는 것으로 볼 것은 아니다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 425-426). 한편 위 선언의 실효성을 뒷받침하기 위하여 마련된 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’은 제4조에서 "…… 국가가 이 규약에 따라 부여하는 권리를 향유함에 있어서, 그러한 권리의 본질과 양립할 수 있는 한도 내에서, 또한 오직 민주사회에서의 공공복리증진의 목적으로 반드시 법률에 의하여 정하여지는 제한에 의해서만, 그러한 권리를 제한할 수 있음을 인정한다."라고 하여 일반적 법률유보조항을 두고 있고, 제8조 제1항 (a)호에서 국가 안보 또는 공공질서를 위하여 또는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위하여 민주사회에서 필요한 범위 내에서는 법률에 의하여 노동조합을 결성하고 그가 선택한 노동조합에 가입하는 권리의 행사를 제한할 수 있다는 것을 예정하고 있다. 나아가 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’ 제22조 제1항은 "모든 사람은 자기의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 결성하고 이에 가입하는 권리를 포함하여 다른 사람과의 결사의 자유에 대한 권리를 갖는다."고 규정하고 있으나, 같은 조 제2항에서 그와 같은 권리의 행사에 대하여는 법률에 의하여 규정되고, 국가안보 또는 공공의 안전, 공공질서, 공중보건 또는 도덕의 보호 또는 타인의 권리 및 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 범위 내에서는 합법적인 제한을 가하는 것을 용인한다고 하는 유보조항을 두고 있을 뿐만 아니라, 위 제22조는 우리나라의 국내법적 수정의 필요에 따라 가입 당시 유보되었기 때문에 직접적으로 국내법적 효력을 가지는 것도 아니다. 따라서 위 규약들도 권리의 본질을 침해하지 아니하는 한 국내의 민주적인 대의절차에 따라 필요한 범위 안에서 노동기본권에 대한 법률에 의한 제한은 용인하고 있는 것으로서, 위에서 본 공무원의 노동기본권을 제한하는 위 법률조항과 정면으로 배치되는 것은 아니라고 할 것이다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 425-429；헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238, 257-258；헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 234-235 참조). (3) 국제노동기구의 협약들과의 관계 국제노동기구 제87호 협약(결사의 자유 및 단결권 보장에 관한 협약), 제98호 협약(단결권 및 단체교섭권에 대한 원칙의 적용에 관한 협약), 제151호 협약(공공부문에서의 단결권 보호 및 고용조건의 결정을 위한 절차에 관한 협약)에 대하여는 우리나라가 비준한 바가 없고, 헌법 제6조 제1항에서 말하는 일반적으로 승인된 국제법규로서 헌법적 효력을 갖는 것이라고 볼 만한 근거도 없으므로, 이 사건 심판대상조항들에 대한 위헌심사의 척도가 될 수 없다(헌재 1998. 7. 16. 97헌바23, 판례집 10-2, 243, 265；헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238, 259；헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 235 참조). (4) 국제기구의 권고들과의 관계 국제노동기구 ‘결사의 자유위원회’, 국제연합 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리위원회’, 또는 경제협력개발기구(OECD) ‘노동조합자문위원회’ 등이 우리나 라에 대하여 가능한 한 빨리 모든 영역의 공무원들에게 근로3권을 보장할 것을 권고하고 있다고 하더라도 이는 권고에 불과한 것으로서 이를 심판대상조항들의 위헌심사 척도로 삼을 수는 없다(헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238, 259；헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 235-236 참조). (5) 소 결 따라서 심판대상조항들이 국제법규에 위반됨을 이유로 한 청구인들의 주장도 받아들일 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인 지식경제부 공무원노동조합의 이 사건 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 없어 부적법하므로 이를 각하하고, 위 청구인을 제외한 나머지 청구인들의 이 사건 심판청구는 심판대상조항들이 헌법에 위반되지 아니하여 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 조대현의 아래 6.과 같은 일부 반대 의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 조대현의 일부 반대 의견 다수의견과 의견이 다른 부분은 다음과 같다. 그 외에는 다수의견에 동의한다. 가. 헌법 제33조 제2항의 취지에 대한 의견 헌법 제33조 제1항이 근로자의 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 보장하는 것은 근로자가 단체를 결성하여 노사관계의 균형을 이루고 근로조건을 공정하게 형성하고 향상시키려는 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등). 헌법 제33조 제2항은 "공무원인 근로자"라고 표현함으로써 공무원도 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 근로자로서 헌법 제33조 제1항에 의하여 근로3권을 가진다는 점을 인정하고 있다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27등). 다만 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 지는 특수한 지위에 있고(헌법 제7조), 공무원이 담당하는 직무의 공공성이 크기 때문에 공무수행을 중단시키는 파업ㆍ직장폐쇄 등은 허용되기 어려우며, 공무원의 근로조건은 법령과 예산에 의하여 규율되는 특수성을 가진다. 그래서 헌법 제33조 제2항은 공무원은 "법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다"고 규정함으로써 근로자의 근로3권을 보장하는 헌법 제33조 제1항ㆍ제2항의 취지와 공무원관계의 특수성을 고려하여 공무원 의 근로3권을 법률로 조절할 수 있다는 취지를 규정한 것이다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27등). 따라서 헌법 제33조 제2항이 공무원의 근로3권에 관하여 무제한의 입법형성권과 재량권을 주었다고 보아서는 안 되고, 헌법 제33조 제1항의 취지와 헌법 제7조의 취지를 조화시켜야 하는 임무와 한계를 부여한 것이라고 보아야 한다. 헌법 제33조 제2항에 의한 법률은 헌법 제7조의 요청을 준수하기 위하여 필요한 한도에서만 공무원의 근로3권을 제한할 수 있을 뿐이라고 보아야 한다. 나. 공노법 제10조 제1항 중 "법령" 부분에 대한 한정위헌 의견 공노법 제10조 제1항은 법령ㆍ조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 못한다고 규정하고 있다. 공무원의 근로조건은 법령과 예산에 의하여 규율되는 특수성을 가지기 때문이라고 한다. 공노법 제10조 제1항에서 "규정되는 내용"이라 함은 단체협약 체결 전에 이미 규정된 내용을 의미할 뿐만 아니라 단체협약 체결 후에 새로이 규정되는 내용도 포함된다고 해석될 여지가 있다. 법률ㆍ조례나 예산은 입법기관인 국회 또는 지방의회가 결정한 것이므로 단체협약의 효력보다 우선하는 효력을 인정한다고 하여 부당하다고 볼 수 없다. 그러나 공노법 제10조 제1항의 "법령" 중 명령ㆍ규칙은 공무원 노사관계의 일방당사자가 일방적으로 제정하고 변경하는 것이므로, 공무원 노사의 쌍방이 합의하여 결정한 단체협약의 효력보다 모든 경우에 언제나 우선적 효력을 가진다고 보기는 어렵다. 단체협약의 내용이 기존의 명령ㆍ규칙에 위반되는 경우에는, 쌍방합의로 이루어진 단체협약의 내용에 맞추어 명령ㆍ규칙을 개정함이 상당하다. 그러한 경우에 공노법 제10조 제2항이 정부에게 단체협약의 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력하여야 할 의무를 부과한 것도 그러한 취지라고 이해된다. 공노법 제10조 제1항은 단체협약의 내용이 기존의 명령ㆍ규칙에 위반되는 경우에도 효력을 가지지 아니한다고 규정하고 있지만, 그것은 공노법 제10조 제2항에 따라 기존의 명령ㆍ규칙이 개정될 때까지 단체협약의 효력을 정지시킨 것으로 볼 수 있으므로, 그렇게 해석하는 한, 단체교섭권을 침해한다고 보기 어렵다. 그러나 단체협약 체결 후에 정부나 지방자치단체가 단체협약의 내용과 다른 내용의 명령ㆍ규칙을 제정ㆍ변경하여 시행함으로써 그 명령ㆍ규칙의 시행 전에 체결된 단체협약의 효력을 부정할 수 있다면, 그것은 공무원 노사의 쌍방합의에 의하여 결정된 단체협약의 효력을 노사관계의 일방당사자가 일방적으로 변경ㆍ실효시키는 것을 허용하는 셈이 된다. 이는 헌법 제33조 제1항ㆍ제2항이 보장하는 공무원의 단체교섭권을 근본적으로 부정하거나 본질적으로 침해하는 것이어서 헌법상 허용될 수 없는 것이라고 할 것이다. 따라서 공노법 제10조 제1항의 "법령"에는 단체협약 체결 후에 시행되는 명령ㆍ규칙은 포함되지 않는다고 해석함이 마땅하고, 만일 공노법 제10조 제1항의 "법령"에 단체협약 체결 후에 시행되는 명령ㆍ규칙도 포함된다고 해석하는 것은 헌법 제33조 제1항ㆍ제2항에 위반된다고 보아야 한다. 다. 공노법 제11조에 대한 한정위헌 의견 공노법 제11조는 공무원노동조합과 그 조합원은 파업ㆍ태업 그 밖에 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하여 정상적인 공무수행을 저해하는 쟁의행위를 금지하고 있다. 이는 헌법 제7조가 규정한 공무원의 특수한 지위와 책임을 공무원의 단체행동권의 완전한 보장보다 우선시킨 것이라고 할 수 있지만, 공무원의 단체행동권을 근본적으로 부정하는 것이 아니라, 공무원에게도 근로3권이 인정됨을 전제로 공무원 지위의 특수성에 비추어 단체행동권의 행사가 제한되는 한계를 규정한 것이라고 보아야 한다. 공노법 제11조를 문언 그대로 해석하면, 공무원의 단체행동권은 정상적인 공무수행을 저해하지 않는 한도에서만 허용되고, 정상적인 공무수행을 저해하지 않는 경우에는 단결권ㆍ단체교섭권뿐만 아니라 단체행동권 행사도 금지되지 아니한다고 해석된다. 이렇게 해석하는 것이 헌법 제33조 제1항의 취지와 헌법 제7조의 취지를 조화시키도록 요구하는 헌법 제33조 제2항의 취지에 부합된다고 할 것이고, 이렇게 해석하는 한 공노법 제11조가 헌법 제33조 제2항에 위반된다고 보기 어렵다. 그러나 공노법 제11조가 공무원의 단체행동권을 전면적으로 부정한다고 해석하여 공무의 정상적인 운영을 저해하지 않는 경우에도 공무원의 단체행동권 행사가 금지된다고 보는 것은, 공노법 제11조의 문언해석의 범위를 벗어날 뿐만 아니라, 헌법 제7조가 요청하는 범위를 넘어서 헌법 제33조 제1항의 취지를 무시하는 것이어서 헌법 제33조 제2항의 취지에 어긋난다고 할 것이다. 따라서 공노법 제11조가 공무원의 단체행동권 행사를 공무의 정상적인 운영을 저해하지 않는 경우에도 금지한다고 해석하는 것은 헌법 제33조 제2항 에 위반된다고 보아야 한다. 재판장,이강국,이공현,조대현,김희옥,김종대,민형기,이동흡,목영준,송두환