【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1966년 임용된 교원으로서 1987.3.1. 전남 담양군 소재 담양고등학교의 교사로 전보되었다. 그 당시 전라남도 교육위원회가 교육공무원법 및 동 시행령 등 인사관계법령의 시행에 관한 세부사항을 규정한 것으로서 전라남도내 국ㆍ공립 중등학교에 근무하는 교원, 교육위원회와 그 산하 각급 행정기관 및 연구기관에 근무하는 교육전문직의 임용, 승진, 전보 및 전직에 적용하던 인사관리원칙(중등) 제10조에 의하면, 교통 등 지리적 요건과 문화시설의 보급 등을 감안하여 인사구역을 경합지역ㆍ비경합지역과 특수지역으로 구분하고, 청구인이 교사로 근무한 담양군은 경합지역으로 분류되어 2년 이상 10년 이하의 근속가능년한의 제한을 받아 그 기간내 비경합지역이나 특수지역으로 전보되도록 규정되어 있었다.
한편, 전라남도 교육위원회는 1989.11.27. 위 인사관리원칙 중 경합지역의 근속가능년한을 2년 이상 8년 이하로 개정하여 1990.3.1.부터 시행하되, 1990.3.1.부터는 2년 이상 9년 이하로, 1991.3.1.부터는 2년 이상 8년 이하로 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 헌법소원대상의 대상은 위 인사관리원칙의 개정된 제10조의 규정이 헌법상 보장된 청구인의 기본권을 침해하였는지의 여부이다.
2. 당사자의 주장과 이해관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
인사관리원칙을 개정하여 경합지역내에서의 근속가능년한을 줄이려면, 이미 경합지역에서 근무하고 있는 교육공무원들에게 불이익을 입히지 않도록 경과규정을 두어 그 개정이후에 경합지역내로 전보되는 교육공무원들부터 적용토록 하여야 마땅할
것이다. 그런데도 개정된 인사관리원칙의 부칙은 1990.3.1.부터 시행한다고 규정함으로써 그 이전에 이미 경합지역내에서 근무하고 있던 청구인이 개정된 인사관리원칙에 따라 당초의 근무상한년한을 다 채우지 못하고 전보되어야 하는 불이익을 입게 되었다.
개정된 인사관리원칙은 결국 헌법상 허용되지 않는 법령의 소급적용에 의하여 청구인의 기득권을 침해한 것이다.
나. 피청구인의 주장
1) 전라남도 교육위원회의 위 인사관리원칙은 교육공무원에 대한 인사권자인 피청구인이 소속 교육공무원의 임용 등 인사행정의 기준을 정한 행정조직내부의 예규 즉 행정규칙에 불과한 것이다. 따라서 위 인사관리원칙은 아무런 법적 구속력을 갖지 아니하는 것이므로 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사라고는 할 수 없다. 가사 위 인사관리원칙의 제정행위가 공권력의 행사에 해당한다고 하더라도 청구인에 대하여는 아직 집행되지 아니하여 청구인의 현재의 권리가 침해되었다고는 할 수 없으므로 이 사건 헌법소원은 기본권침해의 직접성과 현재성을 결여하고 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 헌법소원은 부적법하다.
2) 청구인의 위 인사관리원칙에 의하여 일정기간 근속할 수 있도록 예상되어졌다 하더라도 이는 행정조직내부의 예규에 의하여 누릴 수 있는 사실상의 이익에 불과하고, 이로써 근속기간에 관한 어떤 권리가 청구인에게 설정된 것은 아니다. 가사 그 이익이 권리로서의 성격을 갖는 것이라고 하더라도 헌법상 보장된 기본권이라고는 도저히 볼 수 없으므로 기본권의 침해를 요건으로 하는 헌법소원의 대상이 될 수 없다. 이러한 점
에서도 이 사건 헌법소원은 부적법하다.
3) 또한 위 인사관리원칙이 공권력의 행사에 해당한다면 먼저 행정심판법이나 행정소송법이 정한 구제절차를 거친 후가 아니면 그에 대한 헌법소원을 제기할 수 없다 할 것이다. 이 사건 헌법소원은 그러한 구제절차를 거치지 아니한 채 제기된 것이므로 부적법하다.
4) 소급입법은 그로 인하여 형사처벌, 참정권의 제한 및 재산권의 박탈등을 초래하는 경우에만 헌법상 금지되는 것이고, 이 사건과 같이 재량성이 강한 임용권의 행사기준을 소급하여 변경하는 경우까지 헌법상 금지되는 것은 아니다.
다. 법무부장관 및 문교부장관의 의견
피청구인의 의견과 같다.
3. 판단
가. 교육공무원법은, 중등학교의 교원은 문교부장관이 임용하되(제30조 제1호), 그 임용권의 일부를 교육기관ㆍ교육행정기관 또는 교육연구기관의 장에게 위임할 수 있도록(제33조) 규정하고 있고, 이와 같은 위임규정을 근거로 중등학교의 교원에 대한 임용권은 대통령령인 교육공무원임용령 제3조 제3항 제3호에 의하여 당해 교육위원회 교육감에게 위임되어 있다. 한편, 문교부장관은 교육감의 교원에 대한 전보권이 적절히 행사되도록 하기 위하여 문교부훈령(문교부훈령 제225호 교육공무원인사관리규정 제15조 제1항)으로 전보권자인 교육감으로 하여금 매년 전보계획을 수립하도록 하고 있다. 이 사건 헌법소원의 대상인 전라남도 교육위원회의 위 인사관리원칙(중등)은 바로 위 훈령을 근거로 제정된 것이고, 전라남도 교육위원회가 1989.11.27. 이를 위 "1의 가"에서 본 내용과 같이 개정하게 된 것
은 전라남도 교육위원회의 관할 아래 있던 광주시가 직할시로 승격되어 그 관할에서 떨어져 나감에 따라 전라남도내에 경합지역의 교직이 현저하게 줄어들었기 때문이었다.
나. 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니다. 다만, 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권 행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다.
그러나 위 인사관리원칙은 피청구인이 그 소속 중등학교 교원 등에 대한 임용권을 적정하게 행사하기 위하여 그 기준을 미리 일반적ㆍ추상적 형태로 제정한 조직내부의 사무지침에 불과하다. 즉 이 사건 소원심판의 대상인 인사관리원칙의 조항은 피청구인이 행사하는 임용권 중 전보권에 관한 규정이고, 전보권은 관할구역내 교육기관의 신설 및 폐지 등으로 말미암아 교육공무원의 인력수요의 증감 등 교육환경이 바뀔 때마다 때맞게 적절히 대응할 수 있도록 행사되어야 할 성질의 것이므로 그 행사에 광범위한 재량이 허용되어야 한다. 특히 이 사건의 경우에서와 같이 관할내 경합지역의 교직이 현저하게 줄어드는 등 사정변경이 생긴 때에는 공익과 그 대상자에 대한 신뢰보호를 교량하여 당해 행정관청은 스스로 그 규칙의 내용을 그 대상자에게 불이익하게 변경할 수도 있다 할 것이다. 위 인사관리원칙이 당초 경합지역에서의 근속가능년한을 특정하지 아니하고 2년 이상 10년 이하로 폭넓게 규정하여 그 범위내에서 전보권
을 행사하도록 한 것도 위와 같은 전보권의 특수성을 참작한 것이라 할 것이다. 따라서 전보대상자인 청구인이 경합지역에서 근속할 수 있는 기간에 관하여 이떤 이익을 누릴 수 있다면, 그것은 하한인 2년일 뿐 결코 그 가간의 상한은 아니며, 비록 청구인이 근속가능년한의 상한인 10년간을 경합지역인 담양군에서 근무할 수 있을 것이라는 점에 대하여 주관적으로 신뢰나 기대를 가졌다고 하더라도 객관적으로 보아 이는 법적으로 보호하여야 할 정도에 이른 신뢰라고는 볼 수 없다.
그러므로 피청구인의 위 인사관리원칙의 변경으로 말미암아 침해받은 기본적 권리나 법적 이익이 청구인에게 존재하는 것이 아니므로 결국 변경된 위 인사관리원칙의 조항은 헌법소원심판청구의 대상이 될 수 없다.
4. 결론
그렇다면, 헌법재판소법 제68조 제1항에 기하여 청구인이 위 인사관리원칙으로 말미암아 기본권을 침해받았음을 전제로 한 이 사건 헌법소원의 심판청구는 헌법소원심판의 요건을 갖추지 못한 것으로서 달리 그 흠결을 보정할 수 없는 경우에 해당되어 이 사건 심판청구를 각하하여야 할 것이므로 관여 재판관 전원의 의견이 일치되어 주문과 같이 결정한다.
재판장,조규광,이성렬,변정수,김진우,한병채,이시윤,최광률,김양균,김문희