구 군인연금법 제21조 제5항 제3호 위헌제청

제청법원　서울행정법원 당해사건　서울행정법원 2004구합9043호 퇴역연금지급청구에대한거부처분취소

구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제3호는 헌법에 위반된다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 당해 사건의 원고들인 차○일, 문○식, 정○형은 모두 20년 이상 군인으로 재직하다가 퇴역한 후, 위 차○일은 1993. 3. 15.부터 1998. 12. 31.까지 한국산업안전공단에서, 위 문○식은 1995. 11. 6.부터 1997. 11. 5.까지 한국과학기술원에서, 위 정○형은 1991. 4. 2.부터 1999. 4. 1.까지 한국산업인력관리공단에서 각 근무하면서 위 각 기관으로부터 급여를 지급받았다. (2) 당해 사건의 피고인 국방부장관은 위 원고들이 퇴역 후 퇴역연금 전액을 지급하여 오다가 위 원고들이 근무하던 위 각 기관이 구 군인연금법 관련 규정에 의하여 연금지급정지대상기관으로 지정되었다는 이유로, 위 차○일에 대하여는 1993. 4.분부터 1998. 12.분까지, 위 문○식에 대하여는 1995. 12.분부터 1997. 11.분까지, 위 정○형에 대하여는 1991. 5.분부터 1999. 4.분까지 각 퇴역연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급을 정지하였다. (3) 위 원고들은 2004. 3. 26. 제청법원에 대하여 2004구합9043호로 주위적으로 피고 국방부장관을 상대로 위와 같은 지급정지가 행정소송법상 처분에 해당한다는 이유로 지급정지처분의 취소를 구하고, 예비적으로 피고 대한민국을 상대로 위 차○일은 44,560,500원을, 위 문○식은 25,212,500원을, 위 정○형은 60,456,920원 및 이에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 소송을 제기하였다. (4) 제청법원은 그 심리 중 구 군인연금법 제21조 제5항 제3호가 위헌 여부에 의문이 있고 당해 사건의 재판의 전제가 된다고 하여 2004. 8. 24. 직권으로 이 사건 위헌 여부의 심판을 제청하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 구 군인연금법 제21조 제5항 제3호(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다. 구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다. 1.국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교원연금법 제3조의 학교기관 2.국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 국가ㆍ지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1 이상인 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관 3.국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금ㆍ보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관 2. 제청법원의 위헌심판제청이유 및 관계기관의 의견 가. 제청법원의 위헌제청이유 (1) 지급정지의 요건 및 내용에 관하여 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무 뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 법률 제21조 제5항 본문은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다. 나아가 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하여 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 원칙적으로 정지의 범위에서 제외되어야 할 것인데 이 사건 법률 제21조 제3항 본문은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓아 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. (2) 지급정지대상기관에 관하여 구체적인 지급정지대상기간을 국방부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야 할 것이므로, 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위 법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 이 사건 법률 제21조 제5항 제3호는 이를 지키지 아니하였으므로, 헌법 제75조 및 제95조가 규정하고 있는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다. 나. 국방부장관의 의견 이 사건 법률조항을 위헌으로 선언한다면 현실적으로 연금의 기금조성을 담당하는 현역군인과 국고의 초과부담을 초래하고, 퇴역연금일시금을 선택하거나 취업을 포기한 사람에 대한 형평성이 문제되며, 취업을 한 사람들은 대부분 보수나 급여수준이 지급정지되는 퇴직급여액을 초과하는 경우가 많을 것인데 이러한 사람들에 대한 퇴직급여의 지급은 부당하므로 구체적인 타당성을 결여한 것이다. 다. 공무원연금관리공단이사장의 의견 이 사건 법률 제21조 제5항 제2호는 지급정지의 대상이 되는 정부투자기관 등의 기관을 ‘자본금의 2분의 1 이상을 출자한 기관’으로 구체적 범위를 정하여 위임하고 있는데, 심판대상 법률조항인 이 사건 법률 제21조 제5항 제3호도 위 제2호와 같은 명시적인 표현을 두지 아니하였으나 실제로는 제2호와 같은 제한 아래 운영되고 있으므로 그 위헌소지가 적다. 또한, 지급정지의 요건 및 내용에 관하여 보건대, 연금지급정지제도가 도입된 1975년 이후 일관되게 정부투자기관 등에 취업할 때에도 연금의 2분의 1만 지급정지되어 왔으므로, 실질적인 위헌성은 적다. 한편, 이 사건 법률조항이 위헌으로 판단되더라도 단순위헌선언을 하게되면 수많은 분쟁이 발생할 것이고 연금재정에 막대한 지장을 초래하는 등 법적 안정성을 해하므로, 헌법불합치결정을 하는 것이 합당하다. 3. 판　단 가. 퇴역연금의 법적성격 퇴역연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 513). 다만, 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 복무중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국고의 부담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462 참조). 따라서 퇴역연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴역연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이긴 하지만 임금후불적 성격이 강한 기여금 부분에 관해서는 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 입법형성의 여지가 보다 좁다고 보아야 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9, 판례집6-1, 543, 551; 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 463 참조). 나. 지급정지제도 퇴역연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴역 후의 소득상실보전에 있고, 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌가22, 판례집 15-2상, 231, 246). 다. 지급정지대상기관의 선정 이 사건 법률조항은 퇴역연금수급권자가 “국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금ㆍ보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관”으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 재산권의 성격도 가지고 있는 퇴역연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부재정지원기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 국방부령에 위임하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다. 헌법은 제75조에서 “대통령이 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정함으로써, 입법위임의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 한편, 헌법 제95조는 “ …… 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 …… 으로 …… 부령을 발할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이 때의 위임도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 함은 물론이다. ‘구체적으로 범위를 정하여’라고 하는 것은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구든지 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미하고, 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 하되 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 163- 164). 구체적인 지급정지대상기관을 국방부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다. 재정지원에 관하여 규정하고 있는 법령들을 살펴보면, 재정지원의 방식이나 형태는 이 사건 법률조항이 들고 있는 출연금, 보조금을 비롯하여 출자, 장기대부를 비롯한 융자, 조세감면 등 세제상의 조치, 결손액보전, 우편요금의 지원 등 매우 다양하다. 그런데, 이 사건 법률조항은 “직접 또는 간접으로 출연금ㆍ보조금 등 재정지원을 하는”이라고 규정함으로써외관상 재정지원에 관하여 일정한 기준을 제시한 것처럼 보이기도 하지만 실질적으로는 재정지원의 방식ㆍ형태ㆍ규모 등에 대하여 아무런 한정도 하지 않고 있다. 그렇다면, 이 사건 법률조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식ㆍ형태ㆍ규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아 천태만상의 정부재정지원의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 국방부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져 버렸고 결과적으로 연금지급제한의 대상이 되는 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과를 초래하였다. 결국 이 사건 법률조항은 연금지급정지의 대상이 되는 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 국방부령에 입법을 위임하고 있으므로, 이는 헌법상 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다고 할 것이다. 라. 지급정지의 요건 및 내용 이 사건 법률조항은 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 정부재정지원기관으로부터 “보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지”할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 다음에서 보는 바와 같이 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 규정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 것이다. 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 법률조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다. 이에 따라 이 사건 법률조항만으로는 일정수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것인지 여부가 불분명하게 되었을 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정할 수 있게 되었다. 이 사건 법률조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 대통령령인 구 군인연금법 시행령(1994. 6. 30. 대통령령 제14302호로 개정된 것) 제42조를 살펴보더라도, 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 이 사건 법률조항에 해당하는 기관의 임ㆍ직원으로 재직하고 보수 기타 급여를 받는 때에는 그 지급기간 중 퇴역연금의 100분의 50에 상당하는 금액을 지급정지하도록 하여, 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다. 이에 따라 위 제도하에서는 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다고 할 것이고 이는 이 사건 법률조항에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임함으로 말미암은 것이라고 할 수 있다. 나아가 이 사건 법률조항은 ‘퇴역연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다. 즉, 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하여 재산권으로서 보호되어야 할 것이므로, 이 부분은 원칙적으로 지급정지의 범위에서 제외되어야 한다. 그런데도 불구하고 이 사건 법률조항은 임금의 후불적 성격을 가지는 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓았다는 점에서 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. 따라서, 이 사건 법률조항은 퇴역연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임하였어야 할 것이다. 4. 결　론 그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙(주심) 이공현 조대현