【주문】
청구인들의 청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
청구외 ○○리조트개발(주)이 1999. 12. 22. 피청구인에게 제주도 ○○군 ○○읍 △△리 산2번지 일원 95만7,856㎡(이하 “이 건 지역”이라 한다)에 종합 리조트타운을 건설하는 것을 내용으로 하는 ○○관광지개발사업(이하 “이 건 사업”이라 한다)시행승인을 신청하자, 피청구인이 1999. 12. 30. 이를 승인ㆍ공고하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인들은, 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인 진○○과 이○○은 이 건 사업에 관한 환경영향평가 대상지역에 거주하는 주민으로서 이 건 사업의 시행으로 인하여 이 건 지역에서 말을 방목하거나 어패류를 채취하지 못하는 직접적이고 중대한 피해를 입게 될 것이고, 개발공사로 인하여 각종 환경피해에 시달리게 됨으로써 그 환경상 이익이 침해될 우려가 있으며, 청구인 김○○, 현○○, 강○○, 신○○, 고○○, 김□□, 김△△ , 최○○ , 서○○ 은 제주도 또는 그외 지역에 거주하는 환경단체 회원으로서 이 건 지역에서 학술연구를 위한 조사활동 또는 주변 경관을 감상하는 등의 환경상 이익을 박탈당할 뿐만 아니라 개발공사의 시행으로 각종 환경피해에 시달리게 됨으로써 그 환경상 이익의 침해가 예상되고, 이 건 사업으로 조성된 시설물을 이용하다가 생명 또는 신체상 위해를 입을 우려가 있으므로 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 있다.
나. 이 건 지역은 구 제주도개발특별법(2000. 1. 28. 법률 제6249호로 개정되기 이 전의 것, 이하 “특별법”이라 한다) 제20조제1항 및 제3항의 규정에 의하여 절대보전지역으로 지정된 곳으로서, 이 지역안에서는 지역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축ㆍ공작물 기타 시설의 설치ㆍ토지의 형질변경ㆍ토석의 채취ㆍ도로의 신설 등의 행위를 할 수 없도록 되어 있음에도 이 건 사업의 시설물 배치계획에 의하면, 카지노가 포함된 호텔 4동(부지면적 12만3,446㎡), 콘도 1동(부지면적 3만7,761㎡), 빌라콘도 2동(부지면적 6만9,906㎡), 상가시설(2만9,309㎡) 기타 레져시설(부지면적 1만2,177㎡) 등 총 95만5,554㎡에 각종 위락시설을 설치하도록 되어 있는 바, 위 시설물을 계획대로 설치할 경우 이 건 지역에서의 절토량은 46만2,000㎥, 용암호수를 메꾸는 성토량은 40만㎥나 되어 제1분화구의 원형이 완전히 소실될 것이므로 자연자원의 원형을 훼손 또는 변형시키도록 하는 이 건 처분은 특별법 규정을 위반한 위법한 처분이다.
다. 특별법 제11조의 규정에 의하면, 개발사업의 시행승인을 얻고자 하는 자는 사업계획 및 투자계획을 작성하여 이를 도지사에게 제출하여야 하고, 이를 제출받은 도지사는 사업계획 및 투자계획을 제출한 자의 투자타당성 등 선정기준을 참작하여 적합하다고 인정하는 자에게 사업시행을 승인하여야 한다고 되어 있는 바, 이 건 지역의 개발사업 시행자인 청구외 ○○리조트개발(주)은 개발사업부지 매입자금조차 금융기관의 대출에 의존할 정도로 자력을 갖추고 있지 못하여 스스로는 개발사업의 시행을 할 수 없는 기업이고, 위 시행자의 사업계획에 의하면 개발사업을 전적으로 외자를 유치하여 시행하겠다고 하고 있으나, 투자협정서에는 외국 기업인 △△(ACCOR)그룹과 □□(SARTORI)그룹의 투자방법ㆍ시기ㆍ절차에 관한 구체적 언급이 없어 계약서로서의 기본적인 조건조차 갖추지 못하고 있을 뿐만 아니라 지금까지 세부협정을 체결하지도 못한 실정에 있음을 살펴볼 때, 피청구인은 사업시행자의 자력과 투자유치계획에 대한 면밀한 검증을 거치지 아니하고 사업시행을 승인하였다.
라. 자연공원법 제16조제2항의 규정에 의하면, 집단시설지구는 공원 입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호ㆍ관리를 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳으로 그 안에서의 허용행위는 탐방ㆍ휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위라고 되어 있는 바, 이 건 지역에 대한 개발사업은 이러한 법의 목적에 벗어나 영리만을 목적으로 대규모로 행하여져 자연풍경지를 파괴하고, 적정한 이용을 저해하며, 인근 주민에게까지 피해를 입히는 것이어서 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다.
마. 이 건 지역의 화산지질학적 가치의 중요성을 고려할 때, 환경영향평가를 함에 있어 화산지질ㆍ지형분야의 전문가가 조사ㆍ연구한 결과를 근거로 그 보존가치를 객관적으로 평가한 후 개발로 인한 손익을 비교형량하여야 함에도 불구하고, 이 건 지역의 환경평가를 대행한 청구외 (주)□□해외기술공사는 이러한 점을 간과하고 입지선정의 타당성 여부나 이 건 지역의 보존적 가치에 대하여는 전혀 고려하지 않은 채 영향예측과 저감방안만을 형식적으로 설명하는 것에 그쳤으며, 이 건 지역에 대한 계절변화에 따른 각 분야의 환경적 영향에 대한 검토를 위하여는 적어도 14개월이상의 기간이 소요됨에도 이 건 지역에 대한 환경영향평가가 3개월만에 이루어 진 점에 비추어 볼 때, 환경영향평가가 부실하게 이루어 졌음이 분명하고, 피청구인이 이러한 환경영향평가와 협의를 근거로 개발사업시행을 승인한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
바. 이 건 지역은 바다속에서 만들어진 화산의 쇄설물로 만들어진 퇴적층이고, 그 형성시기가 짧아 해파에 쉽게 무너질 우려가 있으며, 용암내부에 많은 부풀음 구조가 발달되어 있고, 하부층에 동굴과 같은 구조로 되어 있어 개발사업과 같은 시설공사는 공사 근로자 및 시설 이용자들의 신체ㆍ생명에 중대한 위해를 초래할 우려가 있음에도 피청구인이 이에 대한 뚜렷한 대책없이 이 건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
사. 이 건 처분 10일전 청구외 ○○군 이 개발사업 시행자에게 군유지를 매각한 사실이 있는 바, 이러한 행위는 개발이익과 관련된 특혜의 의혹이 있을 뿐만 아니라 자연공원법 제8조, 제9조제1항 및 동법시행령 제4조, 특별법 제16조의 규정을 위반한 것이다.
아. 자연공원법 제9조제2항 및 제13조제2항에 의하면, 공원구역의 확대편입은 공원계획이 결정된 날로부터 10년마다 공원구역에 대한 타당성 여부를 검토하여 공원지정기준에 부합되는 공원주변지역을 공원구역에 편입하도록 되어 있음에도 피청구인은 이 건 지역을 집단시설지구로 지정할 수 있도록 하기 위하여 공원구역 타당성 검토가 있은 지 불과 2년만에 이 건 지역을 ○○해양군립공원구역에 편입시키는 공원구역변경승인처분을 하였고, 이어서 이 건 지역을 집단시설지구로 지정하는 공원계획변경결정허가처분을 하였는 바, 피청구인이 한 선행처분의 위법성이 이 건 처분으로 승계되었으므로 이 건 처분은 위법한 처분이다.
자. 제주도개발특별법시행령 제10조제10호의 규정에 의하면, 절대보전지역안에서 도지사의 허가를 받아 자연공원법 및 도시공원법에 의한 공원시설의 설치와 공원계획 및 공원조성계획에 의한 공원사업의 시행을 할 수 있도록 하고 있는 바, 이 규정은 모법의 위임 한계를 벗어난 것으로서 무효라고 할 것이고, 무효인 위 규정을 근거로 하고 있는 이 건 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인 진○○은 이 건 사업 대상지역 인근인 제주도 ○○군 ○○읍 ○○리 879-1에 주소를 두고 있으나, 위 주소지는 특별법 제14조 및 동법시행령 제6조의 규정에 의한 환경영향평가대상지역 밖이고, 또한 위 진○○은 주소지가 아닌□□에서 거주하고 있는 주민으로서 이 건 사업 시행과정 및 사업완료후 운영과정에서도 소음, 진동, 수질 등 주민생활에 영향을 받지 아니하며, 나머지 다른 청구인은 제주도내 타지역 또는 제주도외 지역의 환경단체에서 활동하는 자들로서, 이들이 주장하는 학술적 연구활동, 경관감상 등의 환경상 이익은 일반 국민들이 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 것에 불과하다. 또한 이 건 사업에 대하여 이 건 지역 주민 1,670명이 개발사업에 적극 찬성하는 성명서에 서명하였고, 지역주민 대표 50명이 ○○관광지구개발추진위원회를 구성하여 이 건 사업에 대하여 적극 지원하고 있으며, 환경보전대책 등 개발에 따른 체계적 주민협의기구를 운영하고 있는 실정임을 살펴볼 때, 청구인들이 이 건 사업시행으로 개발전과 비교하여 수인한도를 넘는 직접적이고 중대한 환경적 침해를 받는다고 할 수 없고, 따라서 이들이 주장하는 이익은 사실적, 경제적, 간접적 이익에 불과하므로 행정심판법 제9조에서 규정하는 청구인 적격이 없다.
나. 특별법 제20조3항 및 동법시행령 제10조의 규정에 의하면, 절대보전지역안에서 도지사의 허가를 받아 자연공원법 및 도시공원법에 의한 공원시설의 설치와 공원계획 및 공원조성계획에 의한 공원사업을 시행할 수 있도록 되어 있는 바, 이 건 지역에서 절대보전지역의 면적은 총 33만2,000㎡로서 청구외 ○○군수가 1999. 10. 21. 자연공원법 제6조의 규정에 의하여 ○○해양군립공원으로 지정ㆍ고시하였고, 1999. 12. 27. 군립공원계획을 결정ㆍ고시하였으며, 1999. 12. 30. 공원사업시행허가를 얻어 시행하게 된 것으로서 이는 위에서 규정하는 자연공원법 제10조내지 16조에서 규정하고 있는 공원계획에 의한 공원사업의 시행에 해당되어 적법하고, 이 건 사업계획을 살펴보면, 절대보전지역안에 있는 ○○분화구(제2분화구)지역은 녹지로 하여 원형대로 보존하도록 하며, 제1분화구지역은 해안변 50m이내에 시설물의 설치를 금지하여 적극 보존토록 하되 해저관람시설, 워터파크, 놀이동산, 모노레일 등 시설물은 최소화하여 시설하고, 건물은 관리용에 국한하여 기존 지형의 훼손을 막도록 함으로써 ○○화산체, 오름, 단애 등의 자연환경을 최대한 보호하도록 조치하였다. 또한 청구인이 적시한 절ㆍ성토량은 이 건 지역 전체의 것으로 절대보전지역내 ○○분화구지역에서의 개략적 절토량은 18만8,000㎥이고, 성토량은 27만8,000㎥으로 예상되며, 제1분화구지역에서 시설물 설치시 부지를 전체적으로 정지하지 아니하고 자연지형을 최대한 보존하면서 토공작업을 하도록 하였으므로 자연자원의 원형을 가능한 그대로 보존하도록 하였다.
다. 청구외 ○○군 및 ○○리조트개발(주)이 1999. 4. 8. 프랑스의 △△(ACCOR)그룹 및 1999. 4. 15. 이탈리아의 □□(SARTORI)그룹과 각각 투자협정을 체결하여 투자협의가 이루어 졌고, 사업시행자의 국내자금확보에 대하여는 통장확인 등의 절차를 거쳐 승인된 사항이다.
라. 청구외 ○○군 수가 수립ㆍ결정한 ○○해양군립공원계획에 의하면, 공원 총면적 4,975만4,864㎡중 1.3%에 해당하는 63만9,092㎡를 집단시설지구로 지정하였고, 집단시설지구는 상업시설 1.9%, 숙박시설 18.6%, 기타 시설지구 56.5%로 계획하였는 바, 상업시설 및 숙박시설의 총면적은 3만8,547㎡이므로 자연공원법 제16조제1항제4호에서 규정하는 집단시설지구의 범주를 벗어난 것이 아니다.
마. 이 건 사업에 대한 환경영향평가기간은 20개월(1998. 5월 ～ 1999. 12월)이 소요되었고, ○○ 이중분화구의 특성을 감안하여 지질용역업체에서 작성한 지질연구보고서를 지질전문가 2명으로부터 감수받아 화산지질학적 가치가 있는 지역은 최대한 원형을 그대로 보존하면서 개발하도록 하였으며, 환경영향평가서는 환경영향평가법 제2조, 제8조, 제9조 및 동법시행령 제3조, 제8조의 규정에 따라 환경현황조사, 영향예측 및 평가, 저감방안의 순으로 작성하였고, 환경영향평가 협의시 호텔 등 건축물을 시공하기 전에 해안절벽, 구조물 등에 대한 정밀안전진단과 세부지질조사를 수행하도록 하였다.
바. 지질전문용역업체인 청구외 (주)▽▽이 지질조사를 한 후 지질전문가인 청구외 ○○대학교 해양학과 윤□□교수 및 해양토목공학과 남□□교수의 감수를 받아 작성한 검토결과보고서에 의하면, 이 건 사업시행이 해안절벽에 미치는 영향을 분석한 결과 상부 하중에 의한 안전율이 2.102(안전율 1.2이상인 경우 안전한 것으로 봄)로 나타났고, 호텔, 콘도 등의 구조물의 설치를 가정한 안전진단에서는 해안절벽의 구조가 표토층 1.2m, 송이층 5.0m이며, 그 하부는 현무암층인 기반암이 분포되어 있어 기반암위에 기초공법에 의한 시공의 경우 안전성에 특별한 문제가 없는 것으로 예측되었다.
사. 청구외 ○○군 이 사업시행자인 청구외 ○○리조트개발(주)에 매각한 토지는 특별법 제6조의 규정에 따라 결정ㆍ공고된 제주도개발종합계획에서 관광지구로 지정된 토지 총면적 26만6,292㎡중 11만420㎡이고, 이는 개발이익과 관련된 특혜가 아니라 자연공원법 53조에서 규정하고 있는 공원사업의 시행을 위하여 용도를 지정하고 환매특약을 설정한 후 지방재정법 제95조제2항이 정하는 절차에 따라 매각한 것으로서 자연공원법 제9조에서 규정하고 있는 공원의 축소금지에 해당되지 아니한다.
아. 자연공원법 제13조제2항의 규정은 자연공원법에 의하여 지정된 자연공원에 대하여 최소한 10년 주기로 그 타당성 여부를 검토하여야 한다는 것으로서 공원계획변경의 필요성이 있는 경우에는 이용객의 탐방성향 변동 및 이용수요 전망 등을 분석하여 공원계획에 대한 적정성 여부를 평가한 뒤 공원계획을 변경할 수 있는 것이므로 이 건 지역을 ○○해양군립공원구역에 편입시키는 공원구역변경승인처분은 적법한 것이다.
자. ○○해양군립공원의 집단시설지구로 편입된 이 건 지역은 현재 농지와 목장용지 및 방목장으로 활용되고 있어 생태적으로 그 원시성이 존재하지 아니하고 자연이 파괴되어 가고 있는 실정인 바, 이 건 지역에 대한 적절한 관리와 이용을 도모함으로써 자연생태계와 자연풍경지를 보호할 수 있을 뿐만 아니라 ○○해양군립공원을 방문하는 탐방객들에 대한 편의를 제공하고 공원을 보호ㆍ관리하기 위하여 공원시설의 집단화가 필요하다.
차. 특별법 제20조제3항제4호의 규정에 따라 절대보전지역에서 허용될 수 있는 행위를 동법시행령 제10조제7호에서 규정하고 있는 바, 이는 특별법이 위임한 범위를 한정하는 것이므로 위임의 한계를 벗어난 것이 아니다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부
가. 관계법령
행정심판법 제9조제1항
구 제주도개발특별법(2000. 1. 28. 법률 제6249호로 개정되기 이 전의 것) 제11조, 제20조
제주도개발특별법시행령 제10조
자연공원법 제9조, 제13조, 제16조
환경영향평가법 제2조내지 제9조
환경영향평가법시행령 제3조, 제8조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○관광지개발사업시행승인
공고, 제주도종합개발계획, ○○해양군립공원지정및고시, ○○해양군립공원구역조정고시, ○○해양군립공원집단시설지구공원사업시행허가, ○○군 도시계획변경결정, ○○관광지구개발사업등환경영향평가초안공람및설명회개최공고, ○○관광지구조성사업환경영향평가협의서, ○○관광지구실시설계중지질조사보고서, 투자협정서, 군유지매매계약서, ○○관광지개발에따른○○읍민성명서, ○○관광지구조성사업환경(경관포함)영향평가서 등 각 사본 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 이 건 사업은 특별법 제14조 및 동법시행령 제6조의 규정에 의한 환경영향평가대상사업이다.
(나) 청구인 진○○과 이○○은 이 건 사업예정지구의 인근지역인 제주도 ○○군 ○○읍 ○○리 879-1과 제주도 ○○군 ○○읍 □□리 525 에 주소를 두고 있는 자이고, 나머지 다른 청구인들은 제주도내 타지역 또는 제주도외 지역에 거주하는 자들이다.
(다) 청구외 ○○군 수는 1997. 8. 19. 피청구인으로부터 해양군립공원지정 승인을 얻어 1997. 8. 23. ○○해양군립공원을 지정ㆍ고시하였다.
(라) 청구외 ○○군 수는 1997. 9. 12. 자연공원법 제12조의 규정에 따라 ○○해양군립공원계획을 결정ㆍ고시하였다.
(마) 청구외 ○○군 수는 1999. 9. 22. 피청구인으로부터 ○○일대를 ○○해양군립공원구역으로 확대편입하는 것을 내용으로 하는 ○○해양군립공원구역조정 승인을 얻어 1999. 12. 21. ○○일대 및 형제도를 공원구역에 편입하여 체계적인 보전과 이용방안을 마련하는 ○○해양군립공원구역의 조정(확대편입)을 고시하였다.
(바) 청구외 ○○군 수는 1999. 9. 28. 특별법 제14조, 환경영향평가법 제9조 및 동법시행령 4조내지 제6조의 규정에 의하여 ○○관광지구개발사업에 대한 환경영향평가서초안공람 및 사업설명회를 개최한다는 공고를 하였다.
(사) 청구외 ○○군 수는 1999. 12. 21. 자연공원법 제9조의 규정에 따라 ○○일대 및 형제도를 공원구역에 편입하고, 공원시설계획에 집단시설지구를 설정하는 것을 내용으로 하는 ○○해양군립공원계획변경계획을 결정ㆍ고시하였다.
(아) 청구외 ○○리조트개발(주)이 1999. 12. 22. 피청구인에게 제주도 ○○군 ○○읍 △△리 산2번지 일원 95만7,856㎡에 종합 리조트타운을 건설하는 것을 내용으로 하는 ○○관광지개발사업시행승인을 신청하자, 피청구인은 1999. 12. 30. 이를 승인ㆍ공고하였다.
(2) 살피건대, 행정심판은 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 청구인적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이고, 다만 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인 김○○, 현○○, 강○○, 신○○, 고○○, 김□□, 김△△ , 최○○ , 서○○ 등은 이 건 사업예정지구가 속해있는 제주도 ○○군 이 아닌 제주도내 다른 지역 또는 제주도외 지역에 거주하면서 환경단체 등에서 활동하는 자들로서 이들이 향유하는 환경상의 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로써 국민일반이 공통적으로 가지게 되는 추상적ㆍ평균적ㆍ일반적인 이익에 불과하므로 이를 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 구체적이고도 개별적인 법률상 이익이라고 할 수는 없을 것이다. 다음으로 청구인 진○○과 이○○은 이 건 사업예정지구와 같은 제주도 ○○군 에 주소를 두고 있으나, 그 주소지가 이 건 사업예정지구로부터 멀리 떨어져 있고, 청구인 진○○의 경우 실제로는 그 주소지에도 거주하고 있지 않다는 피청구인의 주장에 대하여 별다른 반대주장도 하지 아니하고 있어 청구인들이 환경영향평가법 제7조에서 규정하고 있는 이 건 사업의 환경영향평가대상지역내에 거주하고 있다고 보기 어렵고, 또한 이 건 사업의 시행으로 인하여 개발사업전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다고 보여지지도 아니한다. 그렇다면, 이 건 처분의 근거법령인 특별법, 자연공원법 및 환경영향평가법 등에서 환경영향평가대상지역밖의 주민, 일반국민, 학자, 산악인, 환경보호단체 등의 환경상 이익이나 이 건 사업시행구역밖의 주민의 재산상 이익에 대하여 개별적, 직접적, 구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니하므로 청구인들에게는 이와 같은 이익의 침해를 이유로 이 건 처분의 취소를 구할 청구인적격이 없다고 할 것이어서 이 건 심판청구는 법률상 이익이 없는 자가 제기한 부적법한 청구라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.