【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 1998. 12. 8. 피청구인에 대하여 ○○항공조종사협회(ALPA-K: Air Line Pilots' Association of Korea. 이하 “협회”라 한다)의 법인설립허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 1998. 12. 29. 우리나라 항공분야의 제반여건을 감안할 때 현 시점에서 법인설립허가는 곤란하다는 이유로 청구인의 신청을 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인이 내부결재과정에서 2대 항공사(○○항공ㆍ□□항공)의 의견을 물은 것은 이해가 되나 회사측의 일방적인 의견에만 얽매여 법인설립의 법률적 정당성이 있고 하자가 없음에도 이를 무시하고 허가를 거부한 것이다.
나. 건설교통부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제2항의 규정에 의하면, 법인설립허가기준으로 ①목적사업이 공익을 저해하지 아니할 것, ②목적사업이 구체적으로 실현가능할 것, ③목적사업이 영리를 도모하는 것이 아닐 것, ④목적사업을 실현할 수 있는 재정적기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것, ⑤명칭 또는 목적사업이 다른 법인과 동일하거나 현저히 유사하지 아니할 것 등이 규정되어 있는 바, 피청구인이 동 허가기준에도 없는 이유를 들어 청구인의 신청을 반려한 것은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법이 있다.
다. 피청구인은 협회정관의 목적사업중 ‘조종사의 교육과 훈련ㆍ평가’, ‘조종사의 경력관리 및 회원의 후생복지에 관한 사업’ 및 ‘항공사고조사’ 등은 협회에서 추진할 수 있는 업무가 아니라고 주장하나, 협회는 정부나 항공사가 실시하는 각종 정책에 대해 협회의 궁극목표인 안전적 측면을 체계적ㆍ합리적으로 충분히 고려하여 계획ㆍ실시할 수 있도록 연구하여 보조ㆍ지원한다는 의미이고 협회가 각종 정책에 대해 직접적으로 관여하거나 주도적으로 이끌어 나가겠다는 것이 아니다.
라. ○○항공 항공인동우회 회장이 피청구인에게 제출한 진정서는 동우회 임원진이나 회원들의 의사가 전혀 반영되지 않았으며 ○○항공측이 협회의 설립을 방해하려는 목적으로 작성한 문건을 동우회장의 명의를 빌려 제출한 것이다.
마. 협회에는 1999. 3. 4.현재 전체조종사 2,200여명중 600여명이 가입하였고 올해 안에 과반수이상이 가입할 것으로 예상되며, 협회설립전부터 □□항공조종사협회연맹(IFALPA: International Federation of Air Line Pilots' Association. 이하 “협회연맹”이라 한다)으로부터 직ㆍ간접적 지원을 받았으며 창립총회시에도 협회연맹 회장과 각국 대표가 참석하는 등 그 대표성을 인정받았으
므로 협회는 소수의 조종사가 대표성 없이 본인들의 이익추구를 위하여 설립된 것이라는 피청구인의 주장은 이유없다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 협회의 목적사업중 ‘조종사의 교육과 훈련ㆍ평가’, ‘조종사의 경력관리 및 회원의 후생복지에 관한 사업’은 동 협회에서 추진할 수 있는 업무가 아니라 항공사 등에서 추진하는 업무이고, ‘항공사고조사’는 사고발생지국 정부의 고유업무로서 협회에서 구체적 실현이 불가능한 사업이다.
나. 1998. 12. 17. ○○항공 항공인 동우회 회장으로부터 피청구인에게 접수된 민원을 검토한 결과, 건설교통부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제2항제1호의 규정에 의한 공익을 저해할 우려가 있다고 판단하였으며, 비영리사단법인의 설립허가는 주무관청의 재량행위에 속하는 사항이므로 재량권의 일탈ㆍ남용이라는 청구인의 주장은 이유없다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
민법 제32조
건설교통부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조
나. 판 단
(1) 피청구인이 제출한 ○○항공 항공인동우회 회장의 민원서류, 질의회신 및 청구인이 제출한 협회 법인설립허가신청에 관한 회신, 협회창립총회결과보고서, 알파케이 창간호 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 협회는 1998. 12. 5. 창립발기인 총회에 이어 1998. 12. 17. 16:00-20:00 창립총회를 개최하였는 바, 창립총회에의 참석자는 협회연맹회장 등 국내외 V.I.P.와 각 항공사소속 조종사 약 220명, 일반 항공관계자 약 20명 및 언론방송사취재진이었다.
(나) 협회의 정관에 의하면, 그 목적은 ①회원의 권익신장, ②건전하고 발전적인 조종사문화 확립, ③공중교통수단의 안전성확보를 위한 학술연구 및 교육과 국제기구와의 활발한 교류를 통한 최신정보 공유, ④항공분야의 발전과 저변확대에 기여함으로 되어 있으며,
그 사업으로서 ①조종사의 교육과 훈련, 평가에 관한 사업, ②항공사고 예방활동 및 사고조사에 관한 사업, ③항공사, 정부, 국제항공기구의 책임있는 동반자로서 항공과 관련된 제규정의 제정, 개정, 폐지에 관한 사업, ④조종사의 경력관리에 대한 사업, ⑤회원의 후생복지 및 권익을 위한 사업, ⑥정기적인 항공안전 세미나 및 연구발표회 개최, ⑦학술지 및 회지 등의 출판물 발간, ⑧항공안전에 관한 국내 및 국제적인 정보교환과 학술연구, ⑨항공분야 발전을 위한 연구활동, ⑩항공분야 유관단체와의 학술교류 및 상호협력, ⑪항공인의 저변확대를 위한 사업, ⑫협회의 발전 및 항공안전에 기여한 자에 대한 포상, ⑬기타 위 목적에 부합하는 사업을 정하고 있다.
(다) ○○항공 항공인동우회 회장 신○○이 1998. 12. 14. 피청구인에게 민원을 제출하였는 바, 그 주요내용은 다음과 같다.
①협회의 설립은 그 설립목적과는 반대로 대다수 조종사들의 의견을 무시하고 단지 몇명의 조종사들에 의해 은밀히 추진되고 있어 대한민국의 모든 민간항공기 조종사들을 대표하여 국제무대에서 제대로 활동하기 어렵다.
②국내에는 약 2,500명의 민간항공조종사가 근무하고 있는데 동 협회설립에는 단지 수십여명의 소수 특정집단의 조종사들이 참여하여 압력단체로발전할 가능성이 많아 조직내 갈등으로 발전할 경우 안전운항에 큰 영향을 주게 된다.
③협회의 설립을 추진하는 조종사들은 피청구인의 법인설립허가를 추진하고 이를 빌미로 협회연맹에 정식으로 가입하려고 한다.
④국제적으로 인정받는 협회를 구성하기 위하여는 민간항공기조종사 다수의 지지를 바탕으로 체계적ㆍ전문적 절차가 전제되어야 하고, 현재 양대
항공사를 주축으로 민간항공조종사 다수의 의견을 수렴중에 있으므로 정부는 일부 조종사들에 의해 졸속 추진되고 있는 협회설립을 방관하지 말고 국내 조종사 다수의 건전한 협의가 이뤄지도록 적극 중재하여야 한다.
(라) 청구인은 1998. 12. 8. 피청구인에게 법인설립허가신청서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 1998. 12. 29. 관계법령에 따라 검토한 결과 우리나라의 항공분야 제반여건을 감안할 때 현 시점에서 법인설립허가는 곤란하다는 내용의 회신을 하였다.
(마) 청구인은 1999. 1. 15. 피청구인의 반려사유가 부당하다고 판단하여 ①제반여건이란 구체적으로 어떤 것인지, ②그러한 여건중 어떤 것이 법인인가에 있어 장애요인인지, ③어떤 다른 시점에서 법인설립허가가 가능하다면 그 시점은 구체적으로 언제인지, ④결국 법인신청의 결과가 불허인지 아닌지 등을 묻는 질의서를 피청구인에게 발송하였다.
(바) 이에 대하여 피청구인은 1999. 1. 26. 정부에서는 앞으로 일정기간 청구인 협회의 목적사업에 대한 활동이나 업적 등을 평가하여 법인설립허가여부를 다시 검토한다는 내용의 회신을 하였다.
(사) 협회는 1999. 1. 25. ○○국제공항 관제탑 신축공사와 관련하여 네온싸인의 야간점멸이 조종사의 시계방해가 되는지여부 등에 대하여 □□신공항건설공단으로부터 공식의견통보를 요청받고 1999. 2. 6. 협회연맹에서 전해온 의견을 동 공단에 통보하였으며, △△(△△)로부터는 ○○국제공항 여객터미널 지붕소재 반사도에 관하여 문의를 받는 등 기술자문요청에 대한 협조실적이 있다.
(아) 협회연맹이 1999. 2. 23. 협회에 보낸 공식서한에 의하면, 협회연맹의 회장 R.J.McInnis는 1999. 4. 16. - 4. 20. □□에서 열리는 정기총회에서 협회를 협회연맹의 회원으로 공식 수락할 것임을 확신하고 있다.
(자) 협회는 1999. 2. 25.- 2. 26. △△공항에서 JAPAN ALPA 주최로 열린 ‘승무ㆍ비행시간제한, IFALPA 사고조사위원회의 활동에 대한 심포지움’에 정식 초청되어 협회에서 청구인 등 3명이 참가한 바 있다.
(차) 청구인이 1999. 3. 4. 제출한 자료에는, ○○항공측에서 진정서를 작성한 후 ○○항공 항공인동우회 회장 신○○ 기장의 명의를 빌려 제출한 것이 사실임을 확인하는 ○○항공 항공인동우회 부회장 이○○, 동 항공인동우회 간사 홍문기 및 간사 김○○의 날인이 있다.
(2) 살피건대, 민법 제31조의 규정에 의하면, 법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다고 규정하여 법인의 자유설립을 부정하고 있고, 동법 제32조의 규정에 의하면, 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있으며, 이러한 규정을 근거로 하여 그 허가기준 등을 구체적으로 정하고 있는 건설교통부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제2항의 규정에 의하면, 피청구인은 목적사업이 공익을 저해하지 아니하고, 목적사업이 구체적으로 실현가능한 경우 등에 한하여 법인설립허가를 할 수 있도록 되어 있는데, 이 경우에 있어 비영리법인의 설립에 관한 주무관청의 허가는 본질상 재량행위로서 주무관청이 법인설립불허가를 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하는 한 그 불허가가 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것인 바,
항공에 관한 사무를 관장하고 있는 피청구인이 청구인의 허가신청내용과 민원사항 등을 종합적으로 검토한 후 협회를 법인으로 설립허가해 줄 경우 국내민간항공 조종사들간의 이해관계의 대립 등으로 결국 공익목적의 원활한 실현을 저해할 우려가 있다고 보아 현 시점에서는 법인설립허가가 곤란하다고 판단하여 청구인의 법인설립허가신청을 반려한 것은 일응 그 정당성이 인정된다 할 것이며, 특히, 피청구인이 1999. 1. 26. 앞으로 일정기간 협회의 목적사업에 대한 활동이나 업적 등을 평가하여 법인설립허가여부를 다시 검토한다고 청구인에게 회신함으로써 협회가 법인설립허가를 받을 수 있는 기회를 열어놓고 있는 점을 고려하여 볼 때 이 건 처분이 재량권의 한계를 벗어난 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.