【주문】
1. 피청구인이 청구인에 대하여 한 산재보험요양담당의료기관지정해제처분은 이를 경고로 변경한다.
2. 청구인의 나머지 청구는 모두 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 1999. 12. 2. 산업재해보상보험요양담당의료기관으로 지정되어 산업재해근로자의 요양을 담당하여 왔으나, 진료기록부 허위작성 및 지정조건의 미준수를 이유로 피청구인이 2000. 5. 3. 청구인에게 지정의료기관으로서의 계약유지가 불가능하여 지정해제 결정되었으니 2000. 5. 20.까지 이의가 있는 경우 진술서를 제출하고, 의견진술이 없을 경우 동일자로 계약이 해지됨을 통보하였고, 청구인이 2000. 5. 10. 지정해제에 따른 의견진술서를 제출하자, 피청구인이 2000. 5. 22. 청구인에게 2000. 5. 27.자로 산재보험요양담당의료기관지정이 해제됨을 통지하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 이에 대하여 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 청구인이 각종 공문서 작성시 타이프라이터를 사용한 것이 산업재해보상보험요양관리업무처리규정에 위배된다고 주장하나, 비록 자필로 작성하지 않았다고 하나 주치의가 환자상태를 파악하고 직접 타이프라이터를 이용하여 작성하였던 것이며, 일부 문서를 원무과 직원이 작성하는 경우에도 주치의가 연필로 작성한 후 이에 따라 작성하고, 주치의가 확인하여 날인하는 등 허위작성의 여지가 없으므로 근거없는 주장이다.
나. 입원환자에 대하여 진료일자 도래 2～3일전에 진료기록부를 미리 작성한 것이 허위작성이라고 하나, 이렇게 작성한 진료기록부로 허위진료비를 청구한 사실이 없고, 청구인의 진료능력 및 경력상 산재요양환자의 특성 및 요양 성격을 충분이 알 수 있어서 환자에 대한 예견진료를 실시할 수 있는 점, 이러한 사항에 대해서는 산재보험요양담당계약서상에 금지되어 있지 않고 따라서 경고성 지적으로도 충분히 시정될 수 있는 점, 진료기록부를 미리 작성하여서는 아니된다면 요양신청서 및 연기신청서에도 치료예상기간을 미리 결정하여서는 아니된다고 해석해야 되는 점, 판례에서 진료기록부작성의 시기와 방법에 관해서 의사에게 재량권을 인정해주는 바와 같이 그 작성의 시기와 방법에 대해서는 의사에게 맡겨주는 융통성이 필요한 점 등에 비추어 볼 때 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
다. 특히, 산업재해보상보험요양관리업무처리규정상에는 요양관리에 관련된 일반행정지시를 위반한 경우 제한조치를 할 수 있다고 규정하고 있음에도 피청구인은 부당하게 동 규정 제3조 및 제6조제1항제5호를 적용하여 단 한차례의 경고나 행정지도 없이 일방적으로 지정해제를 한 것은 부당하고, 따라서 지정해제 및 제한조치에 관한 산업재해보상보험 요양관리업무처리규정 제6조제2항제3호는 삭제되어야 하며, 동 규정에 의한 산업재해보상보험요양담당계약서에는 의료기관에게 일방적으로 불리한 독소조항이 있으므로 여론을 수렴하여 재작성되어야 한다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(본안전 항변)
산업재해보상보험 요양관리업무 처리규정 제4조에 의하면, 요양담당의료기관으로 지정받고자 하는 자는 요양담당의료기관지정신청서에 의료기관개요서, 요양담당계약서 등을 첨부하여 신청하도록 되어 있는 바, 이러한 관련규정을 살펴볼 때 청구인과 피청구인의 관계는 그 명칭을 불문하고 청구인의 청약과 피청구인의 승낙에 의한 사법상의 계약관계라고 할 것이므로 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 원인으로 하는 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다.
(본안에 대한 답변)
가. 청구인은 진료기록부에 초진이후에는 단 한 줄도 환자의 상병경고 및 상태에 대하여 기록한 사실이 없는 등 재량권 남용과 불성실한 진료기록부 작성으로 환자의 상병경과등을 기록ㆍ보존해야 하는 진료기록부의 신뢰성을 저하시켰고, 진료기록부의 작성시기도 도래되지 않은 날짜를 마치 지나간 날짜처럼 기재하여 처방하였다면 이는 재량권 남용에 해당된다.
나. 청구인은 피청구인이 단 한차례의 경고성 지적도 없이 지정해제를 하였다고 주장하나, 요양연기신청서의 제출과 관련한 수차례의 권고 및 시정지시에도 불구하고, 요양기간 종료 후 57일이 경과하여 이를 제출한 적이 있고, 제출된 요양연기신청서에 기재하여야 하는 현재까지의 치료내용, 향후치료방법, 치료효과 등을 불성실하게 기재하여 제출하는 등 요양관리업무지시사항을 전혀 준수하지 않았던 사실이 있으므로 근거없는 주장이다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격+여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령등
산업재해보상보험법 제40조제2항
동법시행령 제28조제1항
산업재해보상보험요양관리업무처리규정 제6조제1항 및 제2항
행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항, 제4조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 산재보험요양담당 의료기관 지정통보, 산업재해보상보험요양담당의료기관지정서, 산업재해보상보험 요양담당의료기관 지정해제에 따른 통보, 의견진술서, 산업재해보상보험 요양담당의료기관 지정해제, 진료기록부, 요양연기신청서, 확인서, 출장복명서, 현장요양서비스업무일지 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1999. 11. 26. 피청구인에게 산업재해보상보험 요양담당의료기관 지정신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인이 1999. 12. 2. 요양담당의료기관으로 지정하니 요양담당계약서 및 의료기관준칙에 기재된 사항을 성실히 준수하라는 취지의 통보를 하였다.
(나) 2000. 4. 28. 청구인이 작성한 확인서에 의하면, 청구인은 청구외 김○○, 송○○, 최○○의 진료기록부를 작성ㆍ관리하면서 진료일자가 도래하지 않았음에도 진료기록부에 처방을 한 사실이 있는 것으로 기재되어 있다.
(다) 2000. 5. 6. 피청구인은 청구인에 대하여 산업재해보상보험 요양담당의료기관 지정해제에 따른 통보를 하면서 그 사유로 진료기록부의 허위작성과 각종 신청서 작성과 관련한 행정지시사항을 준수하지 않은 점을 적시하였으며 행정지시사항 미준수의 예로 요양기간 종료 후 연기신청서 제출 등을 지적하였다.
(라) 청구인이 제출한 산업재해보상보험요양ㆍ급여결정통지서에 의하면, 청구외 권○○의 경우 청구인 병원으로의 전원에 대한 승인이 2000. 1. 14.자로 청구인에게 통보되었고, 이에 대하여 청구인은 2000. 1. 11.부터 2000. 2.15까지의 기간동안 치료가 더 필요하다는 요양연기신청을 2000. 1. 20. 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인의 요양연기승인은 2000. 1. 25. 이루어졌다.
(마) 2000. 5. 10. 청구인이 피청구인에게 제출한 답변서에 의하면, 입원환자 중 3명에 대하여는 과거 청구인이 정형외과 전문의로 13년간 환자진료를 한 경험으로 예견진료를 실시할 정도의 진료능력을 갖추었고, 이에 의하여 업무의 효율상 미리 그 진료기록부를 작성한 것으로 부당한 치료비를 청구한 적이 없으며, 연기신청서 등 환자에 관한 서류를 타자기로 작성한 것은 청구인이 악필이라서 각종 서류에 대한 검토시 착오가 있을 것을 우려하여 청구인이 직접 타자기로 작성하였던 것이고, 간혹 담당직원에게 작성케 하는 경우에도 청구인이 직접 연필로 기재한 후 담당자가 작성한 서류를 확인ㆍ감독하였으므로 허위기재나 일반행정지시사항 미준수가 아니라고 기재되어 있다.
(바) 2000. 5. 22. 피청구인이 청구인에게 통보한 산업재해보상보험 요양담당기관 지정해제 공문에 의하면, 피청구인은 청구인이 제출한 답변서를 검토한 결과 합당한 사유로 인정할 수 없어 2000. 5. 27.자로 산업재해보상보험 요양담당의료기관 지정을 해제한다고 기재되어 있다.
(2) 청구취지 1에 대하여 살피건대, 피청구인은 이 건 지정행위는 그 명칭여하를 불문하고 청구인의 청약과 피청구인의 승낙에 의해 이루어지는 사법상의 계약관계이므로 이 건 지정해제처분 역시 사법상 계약관계의 해제로서 행정심판대상이 되는 처분이 아니라고 주장하나, 피청구인은 산업재해보상보험업무를 효율적으로 처리하기 위하여 산재보험법 및 공단규정에 따라 요양담당 의료기관을 지정하고, 그를 지도ㆍ감독하는 우월한 지위에서 행하는 행정작용의 하나로써 법령을 위반하는 의료기관에 대하여 요양담당 의료기관으로 지정했던 것을 해제하는 것이며, 또 비록 그 지정에 따른 진료의 대상이 산재환자에 한정되어 있다 하여도 요양담당 의료기관으로 지정을 받은 의료기관으로서는 그 지정이 취소되므로 인하여 산재환자의 진료와 치료등을 하지 못하게 되는 등 직접적인 불이익을 받게되는 점 등에 비추어 볼 때 이러한 요양담당 의료기관 지정해제행위는 청구인의 권리ㆍ의무에 직접적인 영향을 끼치는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 따라서, 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
다음으로, 이 건 지정해제처분의 위법ㆍ부당여부에 관하여 살피건대, 산업재해보상보험법 제40조제2항, 동법시행령 제28조의 규정에 의하면, 산업재해를 당한 근로자에 대한 요양급여는 요양비의 전액으로 하되, 공단이 설치한 보험시설 또는 공단이 지정한 의료기관에서 요양을 하게 하고, 이러한 의료기관의 지정요건ㆍ지정절차ㆍ지정의 취소등에 관하여 필요한 사항은 공단규정으로 정하는 것으로 규정되어 있으며, 이에 의한 산업재해보상보험 요양관리업무처리규정 제3조 및 제6조의 규정에 의하면, 요양담당의료기관으로 지정을 받고자 하는 자는 산업재해보상보험요양비산정기준ㆍ산업재해보상보험 요양담당계약서ㆍ보고의무의 성실이행ㆍ요양관리업무지시의 준수 및 교육 또는 회의의 참석등을 준수할 것을 조건으로 계약을 체결하여야 하고, 해약신청이 있는 경우, 폐업, 허위ㆍ부정한 방법으로 진료비를 청구한 경우, 소견서를 허위로 기재한 경우 등의 사유가 있는 때에는 그 지정을 해제하여야 하는 것으로 규정되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 경우 자필로 진료기록부를 작성하지 않았고 진료일자보다 앞서 진료기록부를 작성하였으나, 이러한 행위가 위 규정상의 보고의무의 성실이행에 위배되는 것으로 보기 어렵고, 또한 요양연기신청서를 그 기산일이 지나서 제출하는 등의 사실이 있는 것도 분명하나 피청구인이 요양연기신청서의 제출과 관련하여 청구인에게 업무지시를 하였다고 보여지지도 않아 이 역시 위 규정에서 지정해제사유로 규정하고 있는 경우에 해당한다고 보기도 어려우므로 이러한 사유를 근거로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 산업재해보상보험 요양담당의료기관지정해제 처분은 관련법령을 잘못 적용하여 행해진 위법한 처분이라고 할 것이다.
다만, 청구인이 진료일자 도래전에 진료기록부를 작성한 행위 및 요양연기신청서를 시기에 맞게 제출하지 않은 행위등이 비록 산재보험요양담당의료기관지정해제사유에는 해당되지 않는다고 해도 위 행위가 동 규정 제6조제2항제3호에서 규정하고 있는 요양관리에 관련된 일반행정지시 위반의 경우에는 해당된다고 보여지므로 청구인에 대하여 동 규정 별표에서 정하고 있는 바에 따른 제한조치로서 경고를 하는 것이 일응 합리적이라고 할 것이다.
(3) 청구취지 2에 대하여 살피건대, 행정청의 위법한 처분등의 취소 또는 변경을 구하는 행정심판의 대상이 될 수 있는 것은 구체적인 권리의무에 관한 분쟁이어야 하고 일반적ㆍ추상적인 법령이나 규칙 등은 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하게 하는 것은 아니므로 행정심판의 대상이 될 수 없다고 할 것이고, 따라서 청구인의 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라고 할 것이다.
(4) 청구취지 3에 대하여 살피건대, 행정심판법상의 행정심판의 대상이 되는 처분은 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 산재보험요양담당계약서의 경우 계약을 수정하고자 하는 경우 수정안을 제출하고, 쌍방합의에 의하여 수정할 수 있고, 이러한 계약의 수정과정은 여타의 사법상의 계약과 다른 점이 없어서 이에 대한 수정을 청구하는 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대해서 제기된 부적법한 심판청구라고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1은 일부 이유있다고 인정되므로 이를 감경하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 모두 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.