【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 1991. 12. 28. 서울특별시 ○○구와 △△구 일원에 대한 영동1ㆍ2지구토지구획정리사업(이하 “토지구획정리사업”이라 한다)의 일부지구에 대하여 환지처분을 하였는데, 청구인 소유의 서울특별시 △△구 △△동 산50-8번지의 토지에 대하여는 같은 동 1302-11번지(지번변경. 이하 “이 건 토지”라 한다)로 환지를 확정하면서 청구인의 환지확정면적이 권리면적보다 45.21㎡ 과도하다는 이유로 동 증환지부분에 대하여 ㎡당 청산금을 218만원으로 결정하여 1992. 6. 15. 청구인에게 9,873만 1,020원의 징수청산금을 부과(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다.
가. 위 청산금의 부과기준이 된 218만원/㎡의 가격은 당시 일부러 높은 공시지가를 채택하였거나 공시지가업무의 담당자가 토지구획정리사업과 경부고속도로 개통에 따른 지가상승을 잘못 예측하고 공시지가를 시가보다 2-3배 높게 평가한 데 기인하는 것으로서 잘못된 것이다.
나. 피청구인은 환지확정면적에 45.21㎡의 체비지가 포함되어 있다는 이유로 청산금 납입고지안내를 하면서 동 체비지에 대하여는 청구인이 환지를 받지 아니하여도 된다는 것을 전혀 고지하지 아니하여 당시 청구인이 동 체비지에 대한 환지의 거부를 하지 못하였던 것이므로 이 건 처분은 그 절차에 하자가 있는 무효의 처분이다.
다. 청구외 ○○구청장이 발급한 토지등급확인증에 의하면 이 건 토지의 시가가 매년 상승하였음에도 불구하고, 개별공시지가는 1992년도 218만원에서 2000년도에는 150만원으로 하락한 것으로 되어 있는 것을 보더라도 이 건 처분의 근거가 된 1992년도 개별공시지가는 시가와는 전혀 동떨어진 것으로서 무효이다.
라. 당시의 부동산중개업자들에게 확인해 보아도 이 건 토지의 1992년도 당시 시가는 약 400만원/평에 불과하였고, 원래 청구인의 토지였던 이 건 토지를 청구인에게 환지처분할 때는 시가보다 저렴하게 평가하는 것이 관례임에도 불구하고 피청구인은 시가보다 2배의 높은 청산금을 부과한 것이므로 역시 이 건 처분은 무효이다.
마. 더구나 피청구인은 이 건 토지의 인접토지인 서울특별시 △△구 △△동 1302-12번지의 토지 320.9㎡를 350만원/평에 매각하였음에도 매수인들이 자금부담으로 주택건설을 하지 못하고 있는 것을 보아도 청구인에게 부과된 청산금은 과도한 것이 분명하므로 이 건 처분은 무효임이 분명하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(본안전 항변)
청구인은 1992년도 당시의 개별공시지가가 잘못되었다고 주장하는 바, 개별공시지가에 대한 이의는 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조제1항의 규정에 의하여 시장ㆍ군수에게 제기하도록 되어 있으므로 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 제기되어 부적법하다.
(본안에 대한 답변)
가. 청구인은 피청구인이 청산금에 대하여 안내하면서 매수거부를 할 수 있다는 내용을 고지하지 아니하였다고 주장하나, 당시 안내문에 청산금에 대하여 이견이 있을 경우에는 의견서를 제출할 수 있음을 고지하였음에도 청구인이 기한 내에 아무런 의견서를 제출하지 아니하였던 것이므로 청구인의 주장은 이유없다.
나. 청구인은 이 건 청산금이 1992년 당시의 개별공시지가에 의하여 부과되었다는 전제에서 주장을 하고 있으나, 위 청산금은 공시지가에 의하여 부과한 것이 아니고 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의거하여 감정평가업자가 평가한 토지의 가격을 기초로 결정한 것으로서, 청산금은 환지처분시에 결정하여야 하는 것이고 그 이후의 시가가 하락하거나 상승하였다고 하여 환지처분시의 청산금 확정이 잘못이라고는 할 수 없는 것이며, 국민고충처리위원회도 청구인이 이 건 청구와 동일한 취지로 제기한 고충민원에 대하여 청산금 산정에 특별한 하자가 없다고 판단하였던 사실에 비추어 볼 때, 이 건 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 무효여부
가. 관계법령
행정심판법 제3조
구 토지구획정리사업법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정되기 전의 것) 제48조의2, 제49조, 제52조
동법시행령 제30조의2
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 고충민원결과통지문, 사업계획서ㆍ환지계획변경인가서ㆍ공사완료공람공고문, 환지계획변경서, 환지처분공고문, 토지평가서, 청산용토지평가액결정문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 피청구인이 1991. 11. 22. 서울특별시공고 제1991-321호로 토지구획정리사업지구환지계획변경(확정측량에 의한 면적증감)인가 및 공사완료(일부공사)공람공고를 하고, 1991. 12. 28. 서울특별시공고 제1991-355호로 환지처분을 하였으며, 동 사업구역에 포함되어 있던 청구인 소유(1985. 12. 2. 소유권 취득)의 서울특별시 △△구 △△동 산50-8번지의 314㎡(임야)의 환지권리면적은 201.59㎡인데 청구인의 기존 건물이 차지하고 있는 면적에 기초한 환지확정면적은 246.8㎡로서 45.21㎡가 과도한 것으로 되어 있다.
(나) 대한감정평가법인이 피청구인의 의뢰에 의하여 1992. 3. 7. 환지청산을 위한 토지의 감정평가(가격시점 : 1991. 12. 28.)를 한 결과 청구인 소유의 이 건 토지에 대하여는 218만원/㎡으로, 인근 토지인 1302-18, 1302-19번지는 560만원/㎡, 1302-4번지는 500만원/㎡, 1302-16번지는 620만원/㎡으로 각각 평가하였다.
(다) 청구인의 남편인 청구외 용○○이 위원으로 참여한 서울특별시 ○○평가협의회는 1992. 3. 30. 위 감정평가결과가 적정하다고 심의하였고, 피청구인은 이에 따라 1992. 5. 3. 청구인에 대하여 청산금납입고지에 따른 안내문을 발송하고 1992. 6. 15.에는 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였으며, 위의 공사완료공람공고, 환지처분과 청산금납입고지 안내의 과정에서 청구인의 이의제기는 없었다.
(라) 청구외 ○○구청장이 2001. 5. 2. 발행한 이 건 토지의 개별공시지가 확인서에 의하면 공시지가가 1992. 1. 1. 218만원을 시작으로 매년 하락하여 2001. 1. 1. 기준으로 151만원인 것으로 되어 있으며, 2001. 4. 30. 발행한 토지등급확인서에는 이 건 토지의 토지등급이 1985. 7. 1. 207등급을 시작으로 매년 등급이 상승하여 1993. 1. 1.에는 237등급인 것으로 되어 있다.
(마) 청구인이 위 청산금이 과다하다는 이유로 감액을 하여 달라는 취지의 고충민원을 제기한 데 대하여 ○○위원회는 2000. 2. 21. 환지처분 당시 현황측량 결과 기존 건축물이 점유하고 있던 과도면적이 증환지된 것으로 보이는데, 청산금 산정에 특별한 하자가 없어 청구인의 주장을 수용할 수 없다고 회신하였다.
(바) 이 건 처분 당시 주변에서 부동산중개업을 하였다고 주장하는 청구외 신○○, 노○○ 등 5인의 공인중개사는 당시 이 건 토지 주변의 평당 실거래 가격이 400-450만원이었다고 확인하고 있고, 청구외 고○○ 1993. 8. 17. - 1998. 12. 30.기간 동안 △△동장으로 재직하였는데, 청구인이 당시 환지청산금이 지나치게 높다는 민원을 제기한 사실이 있음을 확인하고 있다.
(2) 먼저 피청구인은 청구인이 다투는 대상인 개별공시지가에 대한 이의는 지가공시및토지이용등에관한법률에 의하여 시장ㆍ군수에게 하는 것이라는 이유로 행정심판의 대상이 아니라고 주장하나, 청구인이 이 건 청구로 다투고자 하는 것은 청구인에 대한 청산금 부과처분에 대한 것이고,청산금부과처분에 대한 불복은 행정심판으로 다툴 수 있는 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
(3) 살피건대, 청구인은 이 건 처분이 무효라고 주장하는 바, 어떤 처분이 무효라고 하기 위해서는 취소할 수 있는 처분과 달리 그 처분에 하자가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 중대하고 명백하여 처분으로서의 효력을 인정할 수 없을 정도에 이르러야 하는 것이라고 할 것이다.
먼저 증환지를 거부할 수 있다는 통지를 피청구인으로부터 받지 못하여 증환지를 거부하지 못하고 결국 청산금을 부과받게 된 것이므로 이 건 처분이 무효라는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 위 인정사실에 의하면 청구인의 기존 건축물이 청구인의 권리면적을 초과함에 따라 과도환지가 발생하자, 피청구인이 공사완료공람공고, 환지처분을 거쳐 동 과도환지 부분에 대하여 구 토지구획정리사업법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정되기 전의 것. 이하 “구 토지구획정리사업법”이라 한다) 제48조의2 및 동법시행령 제30조의2의 규정에 의하여 감정평가업자의 감정평가와 서울특별시 ○○협의회의 심의를 거쳐 청산금의 부과금액을 정하고 이 건 처분을 한 것인 바, 그 과정에서 청구인이 아무런 이의제기를 하지 아니하여 각각의 처분이 확정되었던 것이고 위 법령상 증환지 대상자에게 환지를 거부할 수 있다는 뜻을 특별히 적시하여 통지하여야 한다는 규정도 없으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
다음으로 청산금이 과도하여 이 건 처분이 무효라는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 청산금이 과도하다는 것 자체만으로는 청산금 부과처분이 무효라고 보기에는 부족하고, 더구나 구 토지구획정리사업법 제52조제1항의 규정에 의하면 청산금은 환지처분시 확정하여야 한다고 되어 있어 청산금 부과의 기준은 환지처분일인 1991. 12. 28.을 기준으로 하여야 할 것인데, 당시 환지처분의 대상이 된 인근의 다른 토지의 감정가격을 살펴보아도 청구인의 토지에 대한 청산금이 과도하다고는 볼 수 없고 그 이후에 청구인 소유 토지의 지가가 하락하였다고 하더라도 이는 이 건 처분과는 무관한 것이므로 청구인의 위 주장 또한 이유없다 할 것이다.
따라서 처분의 내용과 절차에 어떤 하자를 발견할 수 없는 이 건 처분을 무효라고 할 수는 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.