【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인이 1993. 9. 8. 경상남도지사로부터 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 산129-1번지 일원의 1만 6,424㎡에 대하여 (주)○○ 공장부지조성사업을 사업명으로 하는 공업단지개발사업시행자로 지정받은 후 1996. 5. 9. 경상남도지사로부터 사업면적을 1만 3,531㎡로 변경하고, 사업명을 석유제품 및 폐유정제시설부지조성으로 하는 공업단지개발사업시행자지정변경을 받았으며, 경상남도지사는 1997. 4. 3. 청구인의 신청에 따라 ○○시 ○○구 ○○동 산129-1번지 일원의 1만 9,375㎡에 폐기물처리시설을 신설하는 ○○국가산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 한다)변경을 하였고, 청구인은 1997. 4. 18. 경상남도지사로부터 사업면적을2만 6,881㎡(폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡)로, 사업명을 폐기물처리시설부지조성사업으로 변경하는 ○○국가산업단지개발사업시행자(이하 “사업시행자”라 한다)지정변경을 받은 후 1997. 5. 20. 피청구인으로부터 그 내용을 반영한 ○○국가산업단지사업실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)변경승인을 받았으며, 청구인이 2000. 3. 9. 위 실시계획상의 사업면적 전체를 폐기물매립부지로 변경하는 개발계획변경신청을 하자, 피청구인이 2000. 3. 31. 기존 폐기물처리시설의 잔여매립량과 신설예정매립량 등을 감안할 때 공장용지를 폐기물매립부지로 사용하도록 하는 것은 불가하다는 이유로 반려하였고, 이에 청구인이 2000. 4. 22. 실시계획상의 폐기물매립부지 1만 6,850㎡를 1만 8,973㎡로 확장하고, 소각시설 750㎡를 254㎡로 축소하며, 석유제품공장부지 및 기타부대시설의 면적도 9,281㎡에서 7,305㎡로 축소하는 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 5. 13. 이를 불승인(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 최근 2001년 대륙간컵 및 2002년 월드컵 대회를 앞두고 피청구인은 울산광역시 전체의 쾌적한 환경조성을 위하여 폐기물 처리 및 환경오염에 대한 규제를 한층 더 강화하고 있으며, 청구인 또한 이러한 시정방침에 부응하여 현재의 노후화된 설비들을 교체하거나 신기술이 적용된 현대적 설비를 도입하고, 나아가 기존의 시설물을 효율적으로 재배치하는 작업을 진행하고 있다.
나. 이 건 토지 위에 설치되어 있는 기존의 습식 소각시설은 심하게 노후화되어 있을 뿐 아니라, 요즈음 크게 문제되고 있는 다이옥신 등 환경저해요소들을 근본적으로 없애기 위해서는 건식 소각시설로 교체해야 할 필요성이 긴요하여 청구인은 치밀한 검토를 거쳐 지번 변경으로 이 건 토지의 면적이 2만 6,881㎡에서 2만 6,532㎡로 감소된 데 맞추어 사업목적에 ①사업장에서 발생하는 일반 폐기물, 건설폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ중간 및 최종처리, ②폐기물 처리에 관한 기술의 연구ㆍ개발, ③기업체의 폐기물 처리난을 해소하여 국제경쟁력 강화에 이바지하겠다는 내용을 추가하고, 당초 사업장내 부지의 용도가 폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 소각시설 750㎡, 기타부대시설 6,831㎡, 합계 2만 6,991㎡로 되어 있던 것을 폐기물매립부지 1만 8,973㎡, 소각시설 254㎡, 기타부대시설 7,305㎡, 합계 2만 6,532㎡로 조정한 후 피청구인에게 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였던 것인데, 피청구인은 이 건 처분을 하였다.
다. 청구인은 이 건 처분서를 2000. 5. 22. 수령하였는데, 동 처분서에 기재된 불승인사유는 아주 불명확하고 막연하여 구체적인 사유를 알 수 없다.
라. 피청구인은 이 건 변경승인신청이 기 승인된 개발계획 및 실시계획에 배치된다는 판단을 한 것으로 보이나, 종전의 실시계획상의 사업장면적이 2만 6,881㎡인데 반해, 사업장의 토지분할 및 등록전환으로 인하여 변경신청된 청구인 사업장의 면적은 2만 6,532㎡로 종전에 비해 면적이 349㎡나 감소하였을 뿐 아니라, 종전의 개발계획에서 승인된 소각시설의 처리용량은 48톤/일이고, 매립용량은 52만 3,000㎥였음에 비해 변경신청된 소각시설의 처리용량은 변함이 없고, 매립용량은 44만 2,615㎥로서 이는 이미 승인된 개발계획의 범위 내에 해당하는 것이므로서 피청구인의 판단은 사실과는 전혀 다른 것이다.
마. 따라서, 청구인의 이 건 변경신청이 관련법령이나 기존의 개발계획에 전혀 위배됨이 없음에도 불구하고, 피청구인은 이 건 불승인처분을 한 것이므로 이 건 처분은 위법함이 명백하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
<본안전 항변>
피청구인은 2000. 5. 13. 이 건 처분을 하여 청구인에게 발송하였으며, 청구인은 2000. 5. 20. 이 건 처분서를 수령하였으므로 청구인이 2000. 8. 19.에야 제기한 이 건 청구는 심판제기기간인 90일을 지나 제기되어 부적법하다.
<본안에 대한 답변>
가. 국가산업단지의 개발은 산업입지의 원활한 공급과 산업발전의 촉진을 위하여 산업입지및개발에관한법률 제6조의 규정에 의거하여 산업단지개발계획을 수립한 후 같은 법 제16조의 규정에 의거하여 사업시행자로 지정받은 자가 당해 산업단지개발계획에 적합하게 계획을 수립, 같은 법 제17조의 규정에 따라 실시계획승인을 얻어 하도록 되어 있다.
나. ○○국가산업단지내의 이 건 지역 1만 9,375㎡는 1997. 4. 13. 경상남도지사에 의하여 폐기물처리시설부지로 개발계획변경승인되었으며, 피청구인은 1999. 5. 20. 위 개발계획에 맞추어 폐기물처리시설부지(폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡)와 공장부지 등(석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡) 2만 6,881㎡의 면적에 대하여 청구인에게 폐기물처리시설부지조성사업으로 실시계획변경승인을 한 바 있다.
다. 그러나, 청구인은 실시계획승인된 면적 중 폐기물매립부지에 매립이 거의 완료되자 공장용지로 되어 있는 부지를 폐기물매립시설부지로 사용하기 위하여 2000. 3. 9. 개발계획상의 폐기물처리시설부지 1만 9,375㎡를 2만 6,881㎡로 변경하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 단지내의 기존 폐기물처리시설의 잔여매립량과 신설지정된 매립량 등을 감안할 때, 공장용지를 폐기물매립시설부지로 사용하는 것은 불가하다는 입장에서 이를 반려하였다.
라. 그러자, 청구인은 2000. 4. 22. 실시계획승인되어 있는 2만 6,881㎡의 면적 중 1만 6,850㎡의 폐기물매립부지를 1만 8,973㎡로 확장하고, 소각시설 및 석유제품공장부지 등을 1만 31㎡에서 7,559㎡로 축소하는 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였으며, 동 신청은 국가산업단지개발계획상 폐기물 매립부지에 포함되지 아니하였던 토지를 추가로 포함하여 신청한 것이기 때문에 불승인한 것이고, 이는 산업입지및개발에관한법률에 따른 정당한 것으로서 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관련법령
행정심판법 제18조제1항ㆍ제3항ㆍ제6항
산업입지및개발에관한법률 제2조, 제6조, 제16조, 제17조, 제49조
동법시행령 제21조, 제49조, 별표
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 산업단지개발사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청서, 불승인통보서, 공업단지개발사업시행자지정서, 공업단지개발사업시행자지정변경신청서 및 변경서, ○○국가산업단지개발계획변경신청서 및 변경서, 산업단지개발사업실시계획변경승인신청서 및 승인서, ○○국가산업단지개발계획변경신청서 및 불승인통보서, 폐기물최종처리업변경허가처리방안검토보고서, (주)○○ 초과매립관련 조치현황 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구외 경상남도지사는 청구인의 신청에 따라 1993. 9. 8. 청구인을 공업단지개발사업시행자로 지정하였으며, 동 지정서의 주요내용은 다음과 같다.
1) 위 치 : ○○시 ○○구 ○○동 산 129-1번지 일원
2) 면 적 : 1만 6,424㎡
3) 사 업 명 : (주)○○ 공장부지 조성사업
4) 사업개요 : 부지조성 1만 6,424㎡
(나) 청구외 경상남도지사는 1996. 5. 9. 청구인의 신청내용대로 청구인에 대하여 공업단지개발사업시행자지정변경을 하였으며, 변경내용은 다음과 같다.
1) 면 적 : 1만 6,424㎡ → 1만 3,531㎡(감 2,893㎡)
2) 사 업 명 : (주)○○ 공장부지 조성사업 → 석유제품 및 폐유정제시설부지조성
(다) 청구외 경상남도지사는 1997. 4. 3. 청구인이 1996. 11.신청한 내용대로 ○○국가산업단지(산업입지및개발에관한법률이 1995. 12. 29. 개정되어 국가공업단지가 국가산업단지로 명칭이 변경됨)개발계획을 변경하였으며, 그 변경내용 중 폐기물처리시설계획은 다음과 같다.
아. 폐기물처리시설계획
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
(라) 위 신설된 폐기물처리시설의 토지세목조서의 내용은 다음과 같다.
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
(마) 청구외 경상남도지사는 1997. 4. 18. 청구인의 신청내용대로 사업시행자지정변경을 하였으며, 그 변경내용은 다음과 같다.
1) 면 적 : 1만 3,351㎡ → 2만 6,881㎡(증 1만 3,530㎡)
2) 사업명 : 석유제품 및 폐유정제시설부지조성사업→폐기물처리시설부지조성사업
(바) 피청구인이 1997. 5. 20. 청구인의 신청에 따라 청구인에 대하여 실시계획변경승인을 하였으며, 그 주요내용은 다음과 같다.
1) 사업목적 : 석유제품 및 폐유정제시설부지조성 → 폐기물처리시설부지조성
2) 사업면적 : 1만 3,351㎡ → 2만 6,881㎡
3) 사업개요 : 폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡
4) 사업시행기간
ㆍ당초 : 1992. 5. - 1997. 5. 31.
ㆍ변경 : 1992. 5. - 2002. 12. 31.
(사) 위 승인된 실시계획의 토지세목조서에 의하면, 실시계획 승인 전후의 토지세목의 변경내용은 다음과 같다.
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
(아) 위 승인된 실시계획에 첨부된 도면에 의하면, 위 개발계획상의 토지세목조서에서 폐기물매립부지로 편입된 1만 6,850㎡의 토지는 울산광역시 ○○구 ○○동 산128ㆍ산129-1ㆍ526ㆍ529번지의 토지로서, 토지세목조서상의 나머지 토지는 석유제품부지, 소각로, 기타부대시설부지로서 폐기물매립부지에서 제외되어 있다.
(자) 청구인이 2000. 3. 9. 피청구인에게 개발계획(폐기물처리시설계획)변경신청을 하였으며, 동 신청서에 의하면, 청구인의 폐기물처리시설의 면적을 울산광역시 ○○구 ○○동 산 129-1번지 일원의 1만 9,375㎡(5필지)에서 울산광역시 ○○구 ○○동 529-18번지 일원(토지분할 및 등록전환으로 인한 지번변경)의 2만 6,532㎡(8필지, 부지전체면적 2만 6,881㎡가 등록전환 및 토지분할로 면적 감소)로 7,157㎡ 확대하는 것으로 되어 있으며, 개발계획변경사유에 대하여 개발계획상 폐기물처리시설의 면적은 1만 9,375㎡이나 사업시행자지정서 및 실시계획상에는 2만 6,532㎡여서 7,157㎡가 초과 개발되어 있는 상태인데, 개발계획이 선행되지 아니한 부지가 개발되는 것은 산업입지및개발에관한법률 제6조, 제16조 및 제17조에 위배되고, 동 면적의 부지에는 현재 설비가 설치ㆍ사용 중이어서 부지의 용도를 폐기물처리시설부지외의 다른 용도로는 변경이 불가하므로 사업시행자지정 및 실시계획상의 사업면적인 2만 6,532㎡를 폐기물처리시설면적으로 하여야 한다고 되어 있다.
(차) 위 신청에 대하여 피청구인이 2000. 3. 31. ○○국가산업단지내 기존폐기물처리시설의 잔여매립량과 신설예정매립량을 감안할 때, 현재로서는 별도의 폐기물처리시설(면적확장)이 필요치 않으므로 개발계획 변경은 불가하다는 이유로 반려하면서 사업기간내 동 사업이 준공될 수 있도록 하라고 통보하였다.
(카) 피청구인의 폐기물최종처리업변경허가처리방안에 의하면, 1998년도에 피청구인 관내에 반입된 매립폐기물은 63만 7,780톤으로서, 관내의 매립시설용적 367만 8,837㎥ 중 기매립량은 37%인 136만 6,724㎥이며, 현 매립장의 잔여용량 231만 2,113㎥와 신설예정매립장(이미 폐기물처리시설로 지정되었으나 아직 폐기물매립시설을 하고 있지 않은 매립장)의 용량 65만 2,835㎥를 감안할 때, 2005년까지는 매립할 수 있는 시설이 확보된 상태라고 되어 있다.
(타) 청구인이 2000. 4. 22. 피청구인에게 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였으며, 동 신청서상 주요변경내용은 다음과 같다.
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>
(파) 청구인이 위 신청서에 첨부하여 제출한 도면에 의하면, 기존 실시계획의 폐기물매립부지에서 제외되어 있던 울산광역시 ○○구 ○○동 529-23번지(등록전환 전 산130-17번지)의 토지 8,585㎡의 거의 대부분을 새로이 폐기물처리시설부지로 편입하는 것으로 되어 있다.
(하) 위 신청에 대하여 피청구인이 2000. 5. 13. 개발계획 및 이미 승인된 실시계획의 내용과 부합되도록 사업을 추진하라는 내용으로 불승인통보를 하면서, 처분에 불복이 있을 경우에는 행정심판법 제18조에 의해 심판청구를 할 수 있다고 기재하였으나 심판청구기간은 기재하지 아니하였다.
(거) 청구인이 실시계획상의 승인된 폐기물매립부지에 매립물의 표고를 승인된 것보다 높이 하여 3만 8,000㎥를 초과매립하였다는 이유로 피청구인이 1998. 8. 6. 과징금 500만원 및 초과매립폐기물 제거명령을 하였으나, 청구인이 이에 응하지 아니하자 1999. 1. 13. 영업정지 3월의 처분을 하였으며, 청구인이 이에 불복하여 행정소송을 제기한 데 대하여 부산지방법원은 2000. 1. 26. 청구인의 청구를 기각하였고, 청구인이 다시 이에 불복하여 항소를 제기하여 현재 소송계류중에 있다.
(2) 먼저 이 건 청구가 행정심판제기기간을 지나 제기되어 부적법하다는 피청구인의 주장에 대하여 살피건대, 행정심판법 제18조제1항ㆍ제3항ㆍ제6항의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하나, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있은 날로부터 180일이내에 이를 제기하면 되는 바,
위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 처분을 하면서 처분서에 동 처분에 불복이 있을 경우에는 행정심판법 제18조의 규정에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다는 뜻을 고지하기는 하였으나, 심판청구기간은 고지하지 아니하였으므로 이 건 처분에 대한 심판청구기간은 처분이 있은 날부터 180일이라고 할 것이고, 따라서 이 건 처분이 있은 날인 2000. 5. 13.로부터 180일이내에 제기된 이 건 청구는 적법한 청구라 할 것이다.
다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살피건대, 산업입지및개발에관한법률제17조제1항, 제49조, 동법시행령 제49조제1항제4호 및 별표의 규정에 의하면, ○○국가산업단지의 사업시행자가 실시계획을 변경하고자 할 때에는 관할 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 개발계획에서 지정된 범위를 초과하여 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 경우에는 개발계획의 변경승인을 얻은 후에 실시계획의 변경승인신청을 하여야 함에도 불구하고, 청구인이 기존 개발계획상의 폐기물처리시설의 면적을 확장하는 내용의 개발계획변경승인신청을 하였다가 피청구인으로부터 ○○국가산업단지내의 매립장의 잔여매립량과 신설예정매립량에 비추어 볼 때, 추가로 폐기물처리시설의 면적을 확장하는 것은 필요치 않다는 이유로 반려처분을 받은 후 다시 개발계획에서 지정된 폐기물처리시설의 부지 외의 토지인 울산광역시 ○○구 ○○동 529-18번지 8,585㎡의 토지의 대부분에 폐기물매립을 하고자 한다는 취지로 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였던 것이고, 이는 개발계획의 범위를 벗어난 것으로서 실시계획으로 그 승인을 신청할 수는 없는 것이므로, 이에 대하여 불승인한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.