【주문】
피청구인이 1996. 5. 9. 청구외 ○○시설지구지주조합이사장 권국원에 대하여 한 ○○국립공원내 ○○시설지구공원사업시행허가처분은 이를 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 청구외 ○○시설지구지주조합(이하 “지주조합”이라 한다) 이사장 권국원에 대하여 청구외 내무부장관의 1995. 12. 20. ○○시설지구기본설계승인내용에 근거하여 1996. 5. 9.에 사업기간을 1996. 5.부터 1998. 5.로, 전기 및 토목등 1차기반조성사업과 오수처리장설치를 주요사업내용으로 하는 ○○시설지구공원사업시행허가를 하였다.
2. 청구인들 주장
이에 대하여 청구인들은, 위 ○○국립공원내○○시설지구(이하 “시설지구”라 한다)하류 36㎞이내에 거주하고 있는 주민들로 시설지구에서 발원하는 신월천의 복류수를 식수로, 동하천수를 농업용수로 사용하는 바,
(1) 수질환경보전법 제9조제1항의 규정에 의하면 환경부장관은 수질오염상태가 환경정책기본법 제10조의 규정에 의한 환경기준을 초과하여 주민의 건강과 재산 등에 중대한 위해를 가져올 수 있다고 인정되는 구역안의 사업장에 대하여 배출되는 오염물질을 총량으로 규제할 수 있다고 되어 있으므로 자연유수보다 투입오수의 총량이 너무 많아 하천이 모두 오수로 변할 수 있는 경우에는 총량규제를 하여야 함에도 내무부장관이 환경부와의 협조없이 독단적으로 이 건 처분의 선행처분인 시설지구기본설계변경승인처분을 한 것은 절차상ㆍ실체상 하자가 있는 처분이고,
(2) 동지구에서 발생하는 온천수의 수질은 불소(F)의 함유량이 11.47㎎/ℓ인 바, 이는 음용수 수질기준인 1.5㎎/ℓ보다 7.65배나 높게 되어 1일 5,000톤이 방류되면서 그 68㎞하류에 있는 22만여 ○○시민이 사용하는 식수원을 불소로 오염시키게 되는 결과를 가져옴에도 지주조합은 이에 대한 아무런 처리계획을 수립하지 아니하였고, 내무부장관이 이에 대한 대책수립을 지시하거나 그 처리방법을 전혀 검토하지 아니하고 시설지구기본설계승인처분을 한 것은 절차상ㆍ실체상 중대ㆍ명백한 하자가 있는 처분이며,
(3) 시설지구 하류 및 본류인 달천강 상류일대에는 화양동 계곡과 후평숲, 개방유원지, 재월대등 ○○ 국립공원 지역과 연결한 관광자원이 많은 지역으로서 위 시설지구로부터 1일 배수량 5,000톤의 폐수가 유입될 경우 천혜의 관광지가 기능을 상실하게 되며, 동지구 온천개발은 그 하류의 주민들의 식수 또는 농업용수로 사용할 수 있는 길을 원천적으로 봉쇄하면서 생존권을 빼앗아 가는 반면에, 개발지주측에는 상당한 경제적 이익을 부가하게 되는 바, 이는 공공복리의 법리에도 위배되고,
(4) 1993. 2. 11. 내무부장관은 시설지구의 시설배치계획을 변경하는 기본설계변경승인처분과정에서 구 환경정책기본법(1993. 6. 11. 법률 제4,567호로 개정되기 이전의 것) 제26조, 동법시행령 제7조의 규정에 의하여 기본설계변경은 환경영향평가대상사업으로서 건설부장관을 경유하여 환경부장관에게 협의요청을 하도록 하고 있음에도 내무부장관이 1993. 2. 11. 기본설계변경승인처분을 하면서 위 법 소정의 환경영향평가협의를 거치지 아니하고 하였으므로 이는 당연무효의 처분이라고 할 것이고, 이와 같은 무효인 기본설계승인처분의 내용에 터잡아 이루어진 1995. 12. 20. 내무부장관의 기본설계변경승인처분 또한 무효 또는 취소대상의 처분이며,
(5) 내무부장관은 기본설계승인처분시 오수처리계획의 타당성을 검토하면서 최초에는 방류수배출계획을 처리후 배출수농도 BOD 30㎎/ℓ로, 그후 시설면적을 늘리기 위한다는 조건으로 10㎎/ℓ로, 환경영향평가협의과정에서 하류지역의 주민의 반대로 협의가 제대로 이루어지지 아니하자 다시 BOD 5㎎/ℓ로, 다시 하류지역 주민여론 무마용으로 BOD 1㎎/ℓ이하로 하겠다고 그 안을 수차례 수치상으로만 제시한 것으로, 위 수치의 허구성을 알고서도 이를 못본척 눈감은 채 한 내무부장관의 기본설계변경승인처분 역시 그 절차 또는 실체면에서 중대한 하자가 있고,
(6) 사업시행자가 제시한 BOD 1㎎/ℓ이하의 오수처리계획이 실험실에서는 가능하다고 하더라도 현실에 있어서는 불가능한 것이고, 또한 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률상 오수의 방류수질을 BOD 1㎎/ℓ이상 또는 BOD 60㎎/ℓ이하(법적 기준)로 배출하는 경우라 하더라도 행정지도이외에는 이를 저지할 아무런 법적조치가 없기 때문에 하류유역 주민들은 엄청난 피해로부터 아무런 보호를 받지 못하게 되며, 또한 위 기준을 넘어서 배출하는 경우에 대한 사전규제는 절대 불가능한 것이며 위반행위가 있은 후에야 비로서 시정조치를 할 수 있다고 할 것인데 위반행위와 시정조치 사이에 상당기간동안 발생하는 막대한 환경오염에 대하여는 이를 방지할 아무런 절차가 없고, 시정조치에 대한 사법적 구제수단도 명백히 확립되지 아니하여 위법행위가 방치될 가능성이 있으며, 위 각각의 위법사유에 의하여 무효인 내무부장관의 기본설계변경승인처분에 기하여 된 피청구인의 이 건 처분도 당연무효의 처분이라고 주장한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은, 국립공원관리공단은 공원관리청인 내무부등이 아닌 비공원관리청이 공원사업시행허가신청을 하면 공원사업대상시설이 자연공원법 제10조의 규정에 의한 공원계획에 반영되었는가, 동법 제21조의2의 규정에 의하여 내무부장관이 공고한 기본설계의 내용대로 사업계획이 되어 있는가를 검토하여 공원사업시행허가처분을 하는 바, 1996. 4. 18. 청구외 시설지구지주조합이 공원사업시행허가신청을 하자 피청구인은 동 사업내용을 검토시 1995. 12. 20. 청구외 내무부장관이 승인한 기본설계승인조건중 오수처리장시설이 타시설보다 먼저 설치ㆍ가동되도록 하고, 방류수수질기준 BOD 1㎎/ℓ로의 안정적 처리를 위한 유지관리대책과 방류수를 최대한 재활용하여 방류수량을 최소화하는 방안을 강구하여 하류지역인 충북지역의 민원이 발생되지 않도록 하라는 내용이 있어 1996. 5. 9. 우선적으로 1차기반조성과 오수처리장에 한하여 허가를 하였으며, 동 허가조건에는 향후 오수처리장에서 배출되는 오수는 BOD 1㎎/ℓ을 유지하도록 하였는 바, 청구인은 청구외 내무부장관이 시설지구지주조합 이사장에 대하여 한 기본설계승인처분은 무효이고, 그에 기한 피청구인의 공원사업시행허가처분도 무효라고 주장하고 있으나 행정처분이 행하여지면 그것이 당연 무효가 아닌 한 권한있는 기관에 의하여 취소되기까지는 효력이 있다고 할 것이므로 청구외 내무부장관이 행한 기본설계변경승인은 효력이 있음이 인정되고 그에 근거하여 행한 피청구인의 이 건 처분도 적법ㆍ타당하다고 주장한다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
자연공원법 제1조의 규정에 의하면, 이 법은 자연공원의 지정ㆍ보전ㆍ이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고, 지속가능한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다고 되어 있고, 동법 제22조의 규정에 의하면, 공원관리청인 내무부장관등이 아닌 자가 공원사업을 시행하고자 할 때에는 공원관리청의 허가를 받아야 하며(제1항), 공원사업시행허가기준등 시행허가에 관하여 필요한 사항은 내무부령으로 정한다고 되어 있으며(제2항), 동법시행규칙 제9조의 규정에 의하면, 공원관리청이 법 제22조제1항의 규정에 의한 공원사업시행허가를 하고자 할 때에는 법 제14조의 규정에 의하여 결정ㆍ고시된 공원계획의 범위안에서 허가를 하여야 하며(제1항), 제1항의 규정에 의하여 공원사업시행허가를 받고자 하는 자는 허가신청서에 위치도 및 지적도, 토지등기부등본 또는 토지대장등본, 공원사업시행계획서, 설계도면 등을 첨부하여 공원관리청에 제출하여야 한다고 되어 있고(제2항), 동법 제17조의 규정에 의하면, 국립공원은 공원관리청인 내무부장관이 관리하되(제1항), 공원의 보호 및 공원시설의 유지관리에 관한 직무를 대통령령이 정하는 바에 의하여 국립공원관리공단으로 하여금 행하게 할 수 있다고 되어 있으며(제2항), 동법시행령 제10조의 규정에 의하면, 내무부장관은 제17조제2항의 규정에 의하여 국립공원의 보호 및 공원시설의 유지관리에 관한 직무의 일부를 국립공원관리공단으로 하여금 행하게 할 때에는 대행하게 할 국립공원의 명칭, 공원구역 및 공원관리보호구역의 범위, 대행하게 할 직무의 내용 및 범위를 고시하여야 한다고 되어 있고, 공원관리청의직무대행에관한고시(내무부고시 제91-5호 1991. 6. 4.)에 의하면 ○○국립공원지역에서 법 제22조의 규정에 의한 비공원관리청의 공원사업시행허가에 관한 업무를 국립공원관리공단이 대행하게 할 직무로 규정되어 있으며, 헌법 제35제1항의 규정에 의하면, 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다고 되어 있고, 환경정책기본법 제2조 및 제6조의 규정에 의하면, 환경의 질적인 향상과 그 보전을 통한 쾌적한 환경의 조성 및 이를 통한 인간과 환경간의 조화와 균형의 유지는 국민의 건강과 문화적인 생활의 향유 및 국토의 보전과 항구적인 국가발전에 필수불가결한 요소임에 비추어 국가등은 환경을 보다 양호한 상태로 유지ㆍ조성하도록 노력하고, 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려함으로써 현재의 국민으로 하여금 그 혜택을 널리 향유할 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에게 승계될 수 있도록 함을 이법의 기본이념으로 한다(제2조), 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다(제6조)고 되어 있으며, 수질환경보전법 제1조의 규정에 의하면, 이 법은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 하천ㆍ호수등 공공수역의 수질을 적정하게 관리ㆍ보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 한다고 되어 있고, 자연환경보전법 제7조의 규정에 의하면 모든 국민은 건강하고 쾌적한 자연환경을 향유할 권리를 가지며, 국가 및 지방자치단체가 실시하는 자연환경보전시책에 협조하고 자연환경의 보전을 위하여 노력하여야 한다고 되어 있다.
나. 판 단
(1) 피청구인이 제출한 1995. 12. 20. 내무부장관의 기본설계승인공고, 1996. 4. 18. 시설지구지주조합의 공원사업시행허가신청서, 동년 5. 9. 국립공원관리공단이사장명의의 공원사업시행허가공문등 각 사본의 기재에 의하면, 내무부장관이 환경부장관으로부터 ○○시설지구개발계획이 환경영향평가대상사업이라는 유권해석을 받아 환경부와 5차에 걸쳐 협의를 한 후 1993. 2. 11. 기본설계 승인한 내용보다 시설물 연면적을 346,076㎡에서 266,289㎡로, 방류수량을 5,846㎥/일에서 2,197㎥/일로, 방류수질을 BOD 10㎎/ℓ에서 BOD 1㎎/ℓ로 시설물과 방류수량은 각각 축소하여 1995. 12. 20. 기본설계를 변경승인한 사실, 위 변경승인을 하면서 오수처리장중단시 수질오염방지대책의 구체적 수립, BOD 1㎎/ℓ의 안정적 처리를 위한 유지관리대책, 불소를 포함한 무기질제거대책, 농경지피해사전방지, 하류지역주민의 안전한 지하수식수이용에 지장이 없도록 할 것 등의 승인조건을 부한 사실, 피청구인이 사업기간을 1996. 5.-1998. 5.로, 전기, 토목등 1차기반조성사업 및 오수처리장설치를 사업내용으로 하고 청구외 내무부장관의 시설지구기본설계변경승인내용조건 및 환경부와의 환경영향평가협의내용이행 등을 조건으로 하여 공원사업시행허가처분을 한 사실,
1996. 5. 22. 환경부에서 내무부, 관계전문가 합동으로 시설지구를 조사한 후 동년 5. 27. 환경 및 오수처리시설 관계전문가 8인에게 환경영향검토를 의뢰하여 동년 6. 19. 내무부에 통보한 용화지구 환경영향조사결과통보서에 의하면, 사업대상지역은 남한강의 최상류발원지로서 환경기준 1등급(1㎎/ℓ이하)을 유지하고 있는 지역이고, 위 지역의 오염은 동 하천수계 전체의 오염을 초래할 뿐만 아니라 수도권상수원이 되고 있는 한강수계관리에도 영향을 초래하는 요인이 될 수 있으며, 사업시행자가 제시하는 역삼투압처리방법에 의한 BOD 1㎎/ℓ이하의 오수처리계획은 실질적인 이행을 신뢰하기 어렵고, 미이행시 하류하천수계 및 주변환경에 미치는 영향이 지대하고 지역갈등의 심화요인이 된다고 종합의견을 제시한 사실,
1997. 2. 20. 이 건 처분과 관련하여 □□군주민 박□□외 4인이 신청한 분쟁조정신청에 대하여 환경분쟁조정위원회에서 오수처리시설적정성에 대하여 관계전문가의 자문을 구한 결과 사업시행자가 제시하는 역삼투압처리방법의 경우 동 공법을 대규모집단위락지구에 적용시에는 경제적ㆍ기술적인 측면에서 오수의 안정적인 처리를 저해하는 여러 변수가 있고, 우리나라에서는 초기도입단계로 충분하게 검증을 거친 일반화된 공법이 아니며, 동 공법에 의하여 폐수를 처리하는 곳도 아직은 기술력과 자금력이 충분하게 뒷받침되는 일부 대기업뿐이라는 점을 감안할 때 온천지구개발로 인한 하류지역주민들의 환경오염피해가능성을 전혀 배제할 수 없다고 본 사실을 인정할 수 있다.
(2) 우선 청구인적격에 관하여 살펴보면, 청구인들은 사업지구로부터 36킬로미터이내에 거주하고, 사업지구인 신월천의 복류수 및 하천수를 식수, 생활용수 및 농업용수로 사용하는 자들로 갈수기등 환경변화시 또는 시설지구사업시행으로 인하여 계속된 오염의 축적시 사업지구로부터 다량의 방류수가 배출될 경우 청구인들이 사용하는 하천의 오염으로 식수피해등의 발생이 충분히 예상되어 헌법 제35조제1항의 규정에 의한 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 자연환경보전법 제7조등의 규정에 의한 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 권리를 침해하게 되므로 청구인들은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가진 자들이라 할 것이다.
(3) 위 인정사실 및 관계법령의 규정에 의하면, 이 건 처분은 BOD 0.85㎎/ℓ로 환경기준 1급수를 유지하고 있는 지역에 개발사업시행자인 시설지구지주조합의 사업시행으로 인한 오수방류시에는 BOD 1㎎/ℓ이하로 처리된 오수를 배출하여야 한다는 조건으로 허가를 하였는 바, 오수처리공법인 역삼투압처리방법이 국내에 초기도입단계로서 아직 충분히 검증되지 않은 공법이고, 오수처리를 위한 국내기술ㆍ운영능력미흡 등으로 BOD 1㎎/ℓ이하로 처리하는 것이 경제상ㆍ운영상 어려우므로 하천오염이 충분히 예상되고, 이에 대하여는 환경부의 1996. 6. 조사, 환경분쟁조정위원회의 1997. 2. 20. 조정안에서도 인정된 바 있으나, 반면 피청구인은 달리 반증을 제시하지 못하고 있으므로, 따라서 개발사업이 시행될 경우 위 하천오염으로 식수피해등이 발생하게 되어 헌법 제35조 , 환경정책기본법 제2조 및 동법 제6조, 수질환경보전법 제1조, 자연환경보전법 제7조 등에서 직접적으로 또는 간접적으로 규정한 청구인들의 환경권을 침해하게 되고, 자손대대로 보전하고 향유하여야 할 자연공원의 대규모훼손 및 수질오염등으로 자연공원의 보전ㆍ이용에 관한 사항을 규정하여 자연생태계와 자연풍경지를 보호하고, 지속가능한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 여가와 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 하는 자연공원법목적에 반하는 위법이 있으며, 또한 동 지구개발로 인하여 얻는 사적 개발이익에 비하여 온천오수로 인한 하류주민들의 식수ㆍ농업용수ㆍ수산용수 피해, 하류에 산재되어 있는 관광지의 기능상실, 하천의 부영양화 초래 등으로 수도권상수원으로서의 기능에 끼치는 악영향 등 공익상의 손실이 훨씬 크다 할 것이므로, 이 건 공원사업시행허가처분은 이익형량을 그르쳐 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.