【주문】
1. 청구취지 1.은 이를 각하한다.
2. 나머지 청구는 이를 기각한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 1999. 10. 25. 청구인이 피청구인으로부터 사용허가를 받은 국유재산인 경상남도 ○○시 ○○동 45번지외 5필지 면적 7,939㎡의 철도용지 및 위 지상유류저장시설, 사무실, 창고 중 일부를 타인으로 하여금 사용ㆍ수익하게 하였다는 이유로 경상남도 ○○시 ○○동 45번지상의 면적 594㎡의 B동 창고부지에 대한 국유재산사용허가처분을 취소(이하 “이 건 일부취소처분”이라 한다)하고 동 부지상의 B동 창고에 대하여 원상반환명령을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 국유재산인 철도용지상에 유류저장시설물등을 축조하고 이를 기부채납한 대가로 위 국유재산등의 사용료가 청구인의 기부채납물건 가액에 달할 때까지 무상으로 사용할 것을 허가 받아 이를 사용ㆍ수익하여 왔다.
나. 피청구인은 청구인이 위 기부채납한 국유재산중 일부를 전대하였다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 청구인이 이 건 시설물에 대하여 피청구인에게 기부채납한 이후 경기가 침체되는 등의 여파로 1997년도에 부도가 나게 되었고 이로 인하여 청구인의 유류제품의 재고가 대폭 축소되자, 창고의 일부빈공간에 타인이 그 소유 물건을 적치하여 사용하는 것을 방치한 것은 사실이나, 그 후 피청구인의 시정 및 원상반환 명령에 따라 시정조치를 하였음에도 불구하고 이들 국유재산의 사용료가 기부채납재산의 가액에 달하지 않은 시점에서 이 건 일부취소처분 및 B동 창고의 원상반환명령을 한 것은 너무 가혹하므로 취소되어야 한다.
다. 또한 피청구인은 청구인에게 이 건 일부취소처분을 하면서 법상 반드시 거치도록 되어 있는 청문절차를 거치지 아니하고 이 건 처분을 하였으므로 이 건 처분은 절차상에도 하자가 있는 위법ㆍ부당한 처분이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 이 건 국유재산들에 대하여 유류저장시설부지 및 사무실부지로 사용허가를 받은 후 그 사용허가 조건에 위배하여 사용허가재산을 제3자에게 전대하고 불법시설물을 설치하였으며 이에 따라 피청구인이 청구인에 대하여 1999. 6. 30.까지 사용허가재산원상복구 및 시정을 요구한 바 있고 동 요구에 따라 청구인은 1999. 9. 30.까지 시한을 연장하여 달라고 요청하여 다시 시한을 1999. 8. 31.까지 연장하여 주었음에도 불구하고 1999. 10. 8. 현재로 원상복구가 되지 아니한 곳이 있음이 확인되자 동 사실에 근거하여 이 건 처분을 한 것이므로 이 건 처분은 정당하다.
나. 피청구인은 이 건 처분을 하기 전에 청구인에 대하여 시정명령을 먼저 한 이후 시한연장까지 하여 주었으며, 그 후에도 청구인이 시정명령에 따르지 아니하자 이 건 처분을 하게 된 것이며, 청구인은 피청구인의 청문출석 요구서를 발송한 바 있고 이에 대하여 청구인이 정당한 이유없이 출석하지 아니하였으므로 이 건 처분을 하기전에 청문절차등의 의견진술의 기회를 주지 않았다고 하는 청구인의 주장은 이유없다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
국유재산법 제27조, 제28조, 제28조의2, 제31조 및 제38조
행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국유재산사용수익허가서, 국유재산사용에관한안내서, 국유재산시설물원상복구조사보고서, 국유재산원상복구현지점검결과서, 사용허가재산원상복구및시정행정예고, 국유지상시설물원상복구연장승인서, 청문출석요구서, 채권ㆍ채무확인서, 부동산임대차계약서, 사실확인서, 국유재산계속사용허가및사용료면제문서등 각 사본의 기재에 의하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1993년도부터 경상남도 ○○시 ○○동 45번지외 5필지상의 철도용지상에 유류저장시설(창고, 저유탱크 총 12기등) 및 건평 272.50㎡ 면적의 2층 건물을 축조한 후 동 시설물들을 1997. 8. 25.부터 1998. 11. 12.까지 피청구인에게 3차에 걸쳐 기부채납을 하였다.
(나) 피청구인은 1993. 2경 청구인에 대하여 경상남도 ○○시 ○○동 45번지외 1필지상의 5,098㎡의 철도용지에 대하여 공사착공일로부터 3년간 물치장 및 하치장(유류저장시설)목적으로 사용허가를 하였다.
(다) 피청구인은 1994. 2.경 청구인에 대하여 청구인이 기부채납한 이 건 B동창고를 포함한 ○○시 ○○동 45번지외 1필지상의 5,098㎡에 달하는 지상 시설물에 대한 무상의 사용허가(허가기간 1993. 8. 28.～ 1996. 8. 27)를 하였고 위 사용허가기간의 만료일인 1996. 8. 27. 청구인에 대하여 다시 3년간(1996. 8. 28.～ 1999. 8. 27.)의 위 시설물들에 대한 사용허가를 하였다.
(라) 청구인은 1998. 7. 22. 피청구인으로부터 다음의 국유재산 사용료를 기부채납의 기부가액에 달할 때까지 면제받는 조건으로 다음과 같이 사용허가를 받았다.
ㆍ부지사용료(1997. 1. 1.～1998. 12. 31, 경상남도 ○○시 ○○ 동 45외5필지 철도용지 7,939㎡ ) 총 1억4,756만7,850원
ㆍ기부채납신축건물사용료(1997. 12. 31.～1998. 12. 31.) 총 860 만7,260원
ㆍ면제후 기부가액잔액 총 8억5,923만9,080원
(마) 철도청장은 1997. 12. 19. 청구인이 사용허가를 받은 바 있는 철도용지중 경상남도 ○○시 ○○동 45번지 및 45-1번지상의 철도용지 4,179㎡의 부지에 대하여 용도폐지결정을 하였다.
(바) 1998. 12. 29. 피청구인은 청구인에 대하여 위 용도폐지된 국유재산을 포함한 7,939㎡ 면적의 국유재산부지를 1999. 1. 1.부터 1999. 12. 31.까지 무상으로 유류저장시설부지 및 사무실부지의 목적으로 사용하도록 하는 사용ㆍ수익 허가를 하였다.
(사) 피청구인 소속 직원이 1999. 5. 26. 청구인의 국유재산사용실태를 점검한 결과 경상남도 ○○시 ○○동 45번지 지상건물(B동창고 포함)에 ○○특수화물등 10여개 업체에게 사무실등으로 사용하도록 한 사실을 적발하였다.
(아) 피청구인은 1999. 5. 29. 청구인에 대하여 사용허가 받은 국유재산을 사용목적외에 사용하거나 다른 사람으로 하여금 일부 사용하게 한 것을 1999. 6. 30.까지 시정 및 원상복구할 것을 통보하였고, 이에 1999. 6. 28. 청구인은 피청구인이 통보한 기간은 원상복구를 하는데 있어 촉박하므로 1999. 9. 30.까지 시한을 연장하여 달라는 공문을 보냈으며, 이에 대하여 피청구인은 1999. 7. 16. 청구인에 대하여 시정 및 원상복구 기한을 1999. 8. 31.까지 연장하여 주기로 결정하였다는 내용을 통보하였다.
(자) 1999. 9. 28. ○○역장은 피청구인에게 청구인의 시정 및 원상복구조치 이행 여부를 현장점검한 결과 청구인의 국유재산에 대한 전대의 시정 및 원상회복조치가 일부 외에는 이루어지지 않았다고 보고하였다.
(차) 피청구인은 1999. 10. 14. 청구인에 대하여 청문 출석 요구서를 발송하고, 청구인이 이에 대하여 서면의견을 제출하자 1999. 10. 25. 청구인에 대하여 경상남도 ○○시 ○○동 45번지상의 594㎡ 면적의 B동 창고부지에 대하여 사용허가를 취소하고 동 부지상의 B동 창고를 1999. 11. 15.까지 원상반환하라는 명령을 내렸다.
(2) 먼저, 경상남도 ○○시 ○○동 45번지상의 국유재산부지에 대한 사용허가 취소를 취소하여 달라는 청구취지 1에 대하여 살피건대, 국유재산법에 의하면 행정재산을 타인에게 사용하도록 하는 경우에는 허가를, 잡종재산을 타인에게 사용하도록 하는 경우에는 대부계약 형식에 의하도록 하고 있는 바, 이 건 일부취소처분의 대상물인 위 국유재산 부지는 피청구인이 애초에 청구인에게 사용허가를 내줄 당시에는 행정재산이었으나 1997. 12. 19. 철도청장이 이 건 부지에 대한 용도폐지 결정을 함에 따라 동일자로 잡종재산으로 되었으므로 피청구인이 이를 청구인에게 계속하여 사용하도록 할 경우 대부계약을 체결하는 방법으로 하였어야 함에도 불구하고 이 건 부지의 용도폐지 이전과 동일하게 무상으로 사용하도록 하는 허가의 행위형식을 취하였는데 이러한 사용허가는 비록 형식상에서는 사용허가의 외형을 갖추고 있더라도 그 실질관계를 살펴보면 무상의 대부계약이라고 할 수 있고, 이러한 사실에 의하면 피청구인이 이 건 부지에 대하여 청구인에 대한 사용허가를 취소하겠다고 한 의사표시는 계약의 당사자로서 일방의 계약조건의 불이행에 따른 계약해지의 의사표시를 한 것이라고 할 수 있으므로 이를 민사상 다투는 것은 별론으로 하고 이러한 피청구인의 의사표시를 행정심판법상의 처분이라고 할 수 없으므로 청구인의 이 건 청구는 행정심판 대상이 되지 않는 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다.
다음으로, 경상남도 ○○시 ○○동 45번지상의 기부채납된 국유재산인 창고B동(면적 594㎡)에 대한 원상반환명령의 취소를 구하는 청구취지 2에 대하여 살피건대, 청구인은 이 건 건물에 대하여 피청구인에게 기부채납을 하고 1999. 8. 27.까지 무상으로 사용하도록 사용허가를 받았고 그 후 피청구인이 청구인의 국유재산의 전대사실등을 이유로 허가기간을 갱신하는 새로운 허가 처분이 있지 아니하였다면, 1999. 8. 27자로 청구인에 대한 이 건 창고 B동의 사용허가는 종료되었다고 할 수 있으므로 사용허가가 종료된 이후 이에 대한 원상반환을 명하는 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구취지 1은 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.