접도구역 토지매수청구 거부처분 취소청구 등

1. 피청구인이 2024. 5. 14. 청구인에게 한 접도구역 토지매수청구 거부처분을 취소한다. 2. 피청구인은 청구인의 접도구역 토지매수신청에 대하여 정당한 도로관리청의 명의로 다시 처분하라. 3. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 OO도 OO시 A 및 B(지목: 주유소, 이하 순서대로 ‘이 사건 토지 1, 2’라 한다)와 이 사건 토지 1 지상에 설치된 LPG 충전소의 소유자로, ‘이 사건 토지 1, 2가 접도구역으로 지정되어 종래의 용도대로 사용할 수 없게 되었다’며 2024. 4. 5. 피청구인에게 「도로법」 제41조에 따른 접도구역 토지매수청구를 하였으며, 피청구인은 2024. 5. 14. 청구인에게 ‘이 사건 토지 1, 2의 경우 접도구역 지정 전·후 용도에 맞는 LPG 충전소 영업 중으로서 접도구역의 토지매수 청구 기준에 해당한다고 보기 어렵다’는 등의 사유로 접도구역 토지매수 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지 2의 지목은 주유소 용지임에도 접도구역 지정으로 인해 이 사건 토지 2에 액화석유가스용기저장소 등의 신축을 위한 건축신고를 하였으나 불가로 통보되어 해당 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없게 되었고, 접도구역으로 지정되지 않은 나머지 잔여토지를 활용하여 액화석유가스 판매를 위한 건축을 하고자 하여도 최소한의 건축면적이 부족하여 사업이 제한되는바, 청구인의 재산권 행사가 불가하므로, 「도로법」 제41조에서 정하고 있는 매수대상토지의 요건에 해당한다. 나. 피청구인이 「행정절차법」 제23조에 따라 당사자에게 처분의 근거와 이유를 제시하여야 함에도 법률적 검토 및 불가 사유에 관하여 설명하지 않고 이 사건 처분을 하였고, 처분의 사전통지를 통해 청구인의 의견을 청취하고 처분에 대한 행정처리 절차에 대하여 알려야 함에도 그러한 절차 없이 처분하였다. 다. 이 사건 토지 2의 건축물 신축과 관련한 도로점용(변경)허가 등이 이루어짐에 따라 청구인은 건축설계, 경계 복원 및 지적측량 등에 약 950만 원의 비용을 투자하였음에도 이 사건 토지 2에 대한 건축신고 불가통보로 인해 재산권을 행사하지 못하게 되었는바, 신뢰보호의 원칙에 위반되며, 청구인이 금전적 손해와 정신적인 스트레스로 힘든 날을 보내고 있으므로, 이 사건 처분은 너무나 가혹하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 토지 1, 2는 접도구역 지정 전에도 LPG 충전소로 영업 중이었고, 접도구역 지정 후에도 LPG 충전소로 영업 중이다. 이 사건 토지 1, 2의 일부가 접도구역으로 지정되어 토지이용에 일정 부분 제약이 생기는 것은 사실이나, 청구인의 건축신고가 불가통보되었다 하여 「도로법」 제41조에서 정하고 있는 매수청구 대상에 해당한다고 보기는 어렵다. 나. 더불어 청구인이 이 사건 토지 2에 대하여 진행한 건축신고는 접도구역 외에도 문화재 관련법에 따라 불가된 상황으로서, 청구인의 경우 다른 접도구역 내 토지소유자와는 다르게 청구인이 수인해야 할 공공복리 적합의무의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 도로법 제2조, 제23조, 제40조, 제41조, 제42조, 제110조, 제111조, 제112조 도로법 시행령 제100조, 제102조, 제103조 국토교통부와 그 소속기관 직제 시행규칙 제22조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 토지대장, OO지방국토관리청고시 제2022-34호, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 5. 17. 이 사건 토지 1, 2 및 이 사건 토지 1 지상에 건축된 LPG 충전소를 매수하여 C를 운영하고 있다. 나. OO지방국토관리청장은 2022. 8. 31. 국도42호선 D 도로공사를 위해 도로구역을 결정(변경)하면서 이 사건 토지 1, 2의 일부를 일반국도인 국도42호선의 접도구역으로 지정하는 「도로구역 결정(변경), 접도구역 지정(변경) 및 지형도면 고시)」를 하였다. 다. 청구인은 2024. 4. 5. 피청구인에게 이 사건 토지 1, 2에 대한 접도구역 토지매수 청구를 하였으며, 피청구인은 2024. 5. 14. ‘E관리사무소장’의 명의로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「도로법」 제40조에 따르면 도로관리청은 도로 구조의 파손 방지, 미관(美觀)의 훼손 또는 교통에 대한 위험 방지를 위하여 필요하면 소관 도로의 경계선에서 20미터(고속국도의 경우 50미터)를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역(接道區域)을 지정할 수 있고(제1항), 제1항에 따라 접도구역을 지정하면 지체 없이 이를 고시하고, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 접도구역을 관리하여야 하며(제2항), 누구든지 접도구역에서는 ① 토지의 형질을 변경하는 행위, ② 건축물, 그 밖의 공작물을 신축·개축 또는 증축하는 행위를 하여서는 아니 되고(제3항), 도로관리청은 도로 구조나 교통안전에 대한 위험을 예방하기 위하여 필요하면 접도구역에 있는 토지, 나무, 시설, 건축물, 그 밖의 공작물의 소유자나 점유자에게 상당한 기간을 정하여 조치를 하게 할 수 있다(제4항)고 되어 있다. 2) 「도로법」 제41조에 따르면, ① 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 경우, ② 접도구역의 지정으로 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 경우의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 토지의 소유자는 도로관리청에 해당 토지의 매수를 청구할 수 있고(제1항), 도로관리청은 제1항에 따라 매수청구를 받은 경우 해당 토지가 효용의 감소 등 대통령령으로 정한 기준에 해당되면 이를 매수하여야 한다(제4항)고 되어 있으며, 같은 법 제42조에 따르면, 도로관리청은 제41조제1항에 따라 매수청구를 받은 날부터 2개월 이내에 해당 토지가 매수대상토지인지 여부 및 매수 예상가격 등을 매수청구인에게 알려야 하고(제1항), 제1항에 따라 매수대상토지로 통보한 토지에 대해서는 매수계획을 수립하여 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 해당 매수대상토지를 매수하여야 한다(제2항)고 되어 있다. 3) 「도로법」 제2조제5호 및 제23조제1호에 따르면, ‘도로관리청’이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 고속국도와 일반국도의 도로관리청은 ‘국토교통부장관’이고, 그 밖의 도로는 ‘특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장’이 도로관리청이 되는데, 같은 법 제110조제1항 따르면, 이 법에 따른 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 대도시권광역교통위원장, 시·도지사 또는 국토교통부 소속기관의 장에게 위임할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제100조제2항 및 제3항에 따르면, 국토교통부장관은 일반국도에 관한 권한 중 ‘법 제40조제2항에 따른 접도구역의 관리에 관한 사항, 법 제40조제3항을 위반한 자에 대한 법 제96조에 따른 처분 또는 조치’를 시·도지사에게 위임하고, ‘법 제40조제1항·제2항 및 제4항에 따른 접도구역의 지정·고시 및 시설 등의 소유자나 점유자에 대한 조치명령’을 지방국토관리청장에게 위임한다고 되어 있다. 그리고 「도로법」 제111조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 도로건설을 위한 토지매수 업무나 손실보상 업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제112조제1항 및 같은 법 시행령 제103조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 이 법과 그 밖에 도로에 관한 법률에 규정된 고속국도에 관한 권한의 일부(법 제40조부터 제44조까지 등)를 한국도로공사로 하여금 대행하게 할 수 있다고 되어 있다. 4) 「국토교통부와 그 소속기관 직제 시행규칙」 제22조제1항 및 제5항제6호에 따르면 지방국토관리청장 소속 하에 국토관리사무소를 두며, 국토관리사무소의 운영지원과장은 ‘국도 접도구역의 관리’를 분장한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다고 할 것이고, 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한행사를 할 수 있지만 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 참고). 2) 「도로법」 제41조 및 제42조에서는 ‘도로관리청’에 접도구역 토지의 매수청구를 할 수 있다고 되어 있고, ‘도로관리청’이 해당 토지가 매수대상토지인지 여부 등을 매수청구인에게 알리고 해당 토지를 매수하여야 한다는 취지로 되어 있는바, 일반국도의 도로관리청은 ‘국토교통부장관’으로서, 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 국토교통부 소속기관의 장 등에게 위임할 수 있는데, 권한의 위임에 관하여 정하고 있는 「도로법 시행령」 제100조에는, 일반국도에 관한 국토교통부장관의 권한 중 ‘법 제40조제2항에 따른 접도구역의 관리에 관한 사항, 법 제40조제3항을 위반한 자에 대한 법 제96조에 따른 처분 또는 조치’를 시·도지사에게 위임하고, ‘법 제40조제1항·제2항 및 제4항에 따른 접도구역의 지정·고시 및 시설 등의 소유자나 점유자에 대한 조치명령’을 지방국토관리청장에게 위임한다고만 되어 있으며, 그 밖에 토지매수 업무의 위임 또는 업무대행에 대하여 규정하고 있는 도로법령의 규정을 살펴보더라도 ‘관할 시·도지사 또는 시장·군수·구청장’에게 위임할 수 있다고 되어 있거나, ‘고속국도’에 관한 접도구역 토지매수의 권한을 ‘한국도로공사’로 하여금 대행할 수 있다고만 되어 있을 뿐 일반국도의 접도구역 토지매수에 관한 국토교통부장관의 권한을 국토관리사무소장에게 위임하고 있는 권한위임의 규정은 확인되지 아니한다. 3) 한편 「국토교통부와 그 소속기관 직제 시행규칙」은 국토교통부와 그 소속기관 직제에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정한 것으로서 같은 시행규칙 제22조는 행정기관 내에서 사무를 분장시키는 규정일 뿐 행정권한을 위임하는 규정으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, ‘국도 접도구역의 관리’를 분장한다고만 되어 있어 이 사건 처분과 같은 접도구역의 토지매수 여부에 관한 결정을 할 수 있는 권한이 국토교통부장관에서 국토관리사무소장에게 위임되었다고 보기도 어렵다. 4) 따라서 국토관리사무소장인 피청구인으로서는 「도로법」 제41조에 따른 접도구역의 토지 매수신청에 대하여 권한 있는 도로관리청의 명의로만 행정처분의 권한을 행사하여야 할 것임에도, 피청구인이 2024. 5. 14. 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 ‘E관리사무소장’의 명의로 처분하였는바, 이 사건 토지 1, 2가 도로법령에서 정하고 있는 매수대상토지에 해당하는지 여부는 별론으로, 이 사건 처분은 접도구역 토지매수에 관하여 국토교통부장관으로부터 권한위임을 받지 아니한 자의 명의로 이루어진 행정처분으로서 위법하고, 피청구인은 청구인의 접도구역 토지매수신청에 대하여 정당한 도로관리청의 명의로 다시 처분할 의무가 있다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구 중 접도구역 토지매수청구 거부처분에 대한 취소청구 부분은 받아들이기로 하고, 피청구인은 청구인의 접도구역 토지매수청구에 대하여 정당한 도로관리청의 명의로 매수 여부를 다시 결정하기로 하며, 청구인의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.