건설기술인 교육훈련 대행기관 지정취소 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 「건설기술 진흥법」 제20조의3에 따라 건설기술인 교육·훈련 대행기관(이하 ‘교육대행기관’이라 한다)의 갱신을 신청한 자이고, 피청구인은 「건설기술 진흥법」제20조의2 제1항에 의하여 교육대행기관에 교육·훈련을 대행하도록 할 재량권을 가진 행정청이며, A연구원(이하 ‘연구원’이라 한다)은 「건설기술 진흥법」 제20조의6 및 같은 법 시행령 제43조의3, 건설기술인진흥법령에 따른 위탁업무 수행기관 등 지정 고시에 의하여 피청구인으로부터 건설기술인 교육·훈련 대행의 갱신업무를 수탁·담당하는 자이다. 나. 청구인은 2021. 4. 1. 「건설기술 진흥법 시행령」제43조 등에 따라 건설기술인 교육대행기관(전문교육기관)으로 신규 지정되었고, 교육대행기관 유효기간(3년) 만료일이 다가오자 2023. 9. 25. 연구원에 교육·훈련대행 갱신신청서를 제출(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나 피청구인은 청구인이 허위자료를 제출한 사실이 평가과정에서 확인되었다는 이유로 청구인의 이 사건 신청을 거부하고, 대행기관 지정사항을 변경하는 내용으로 2024. 4. 1. 교육대행기관 지정 고시(B부 고시 제2024-187호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인과 C학교는 운영을 맡은 임원진이 상당 부분 중첩되어 있고, 기관의 성격도 교육과 관련되어 상당히 유사한 측면이 있어 업무적인 부분에서 협력관계에 있으나 청구인은 이 사건 신청을 하면서 협력기관으로 표시하여야 할 C학교를 부설기관으로 조직도에 잘못 포함시키고, 사회적 책임 실적 란에 C학교의 실적을 청구인 실적에 포함시켜 작성하는 오류를 범한 채 연구원에 이 사건 신청서를 제출하였고, 연구원 담당자의 전화를 받고 잘못 기재한 부분을 수정해서 다시 제출하고자 문의하였는데, 현장평가 시 자료를 수정·작성하여 심사위원들에게 수정한 자료를 바탕으로 설명을 하면 된다는 답변을 듣고, 현장평가 시 이를 수정하여 설명하였으며, 이후 청구인은 C학교를 청구인의 부설기관으로 기재하고 사회적 책임 실적에 C학교의 실적을 기재한 부분과 관련하여 해당 내용을 기입한 사유, 입수 경위, 청구인과 C학교와의 관계에 대한 소명서를 제출하였다. 나. 청구인이 확인한 바에 따르면, 금번 재승인 과정에서 60점 이상의 점수를 획득한 기관은 모두 재승인 되었는데, 청구인은 이 사건 신청으로 71점을 획득하였다. 연구원의 교육대행기관 갱신 심사기준은 ‘운영성과 70점[기관경영성과(15점), 교육훈련편성(20점), 교육실적(20점), 교육만족도(15점)]’, ‘운영체계 30점[기관건전성(5점), 교육시설·장비(10점), 확보인력 15점]]’이고, 이 중 청구인이 이 사건으로 0점을 받은 ‘사회적 책임’은 ‘운영체계’의 ‘기관건전성(5점)’의 세부항목으로 배점 2점에 불과한데, 청구인은 양호한 심사결과에도 불구하고, 청구인의 갱신을 불승인하는 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 다. 「행정절차법」 제24조는 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조는 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 규정하고 있음에도 피청구인은 청구인에게 불승인 되었다는 사실을 통보하지 않아 청구인은 2024. 4. 1. B부 보도자료를 통해 갱신이 불승인 되었다는 사실을 알게 되었으며, 피청구인에게 처분사유를 요청하여 처분내용을 뒤늦게 알게 되었는바, 피청구인의 이 사건 처분은 절차위반의 하자가 있는 위법·부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 신청 이후 현장심사에서 수정된 자료로 심사를 받았다고 주장하나, 현장평가는 청구인이 제출한 심사서류들 중 현장방문을 통해 확인이 가능한 항목들에 대한 평가가 이루어지는 것으로 청구인이 허위 실적을 기재한 ‘기관의 사회적 책임’ 항목은 현장평가를 통하여 평가되거나 확인이 가능한 성질의 항목이 아니므로 청구인의 주장은 납득하기 어렵고, 현장평가 이후 청구인이 제출한 소명자료에서도 단순실수가 아닌 고의성의 있는 것이 명백하여 부적격 처리가 된 것이다. 나. 청구인은 이 사건 신청으로 71점이라는 높은 점수를 획득하였고, 청구인이 감점을 받은 ‘사회적 책임’의 배점은 2점에 불과한데, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용이라고 주장하나, 이 사건의 본질은 평가항목으로 기재되어 있는 사항에 대해 사실관계를 거짓으로 기재하여 신청서류를 제출하였다는 것으로, 교육대행기관 갱신에 대하여 「건설기술 진흥법」 시행규칙 제17조의2 제2항에 따르면 피청구인은 교육대행기관의 대행요건 적합 여부 등을 심사하여 갱신여부를 결정한다고 규정하고 있고, 갱신관련 업무를 수탁받은 연구원은 갱신 공고문에 허위자료나 부정한 방법으로 평가를 받은 것이 확인되는 경우 부적격 처리 또는 지정취소를 할 수 있다고 사전에 공지하였다. 피청구인은 청구인에게 허위의 자료 제출에 대한 소명의 기회를 주었고, 연구원은 소명내용에 대하여 부적격 처리가 타당하다는 의견을 피청구인에게 제시하였으며, 피청구인은 최종적으로 교육훈련심의위원회 심의에서 청구인의 소명내용과 연구원의 심사의견을 종합하여 청구인을 부적격 처리하였는바, 피청구인이 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 다. 청구인은 피청구인이 「행정절차법」을 위반하였다고 주장하나, 교육대행기관 갱신은 갱신을 신청한 기관을 대상으로 「건설기술 진흥법」 시행규칙 제17조의2 제2항의 사항을 심사하여 갱신여부를 결정하는 것으로, 갱신을 신청한 기관에 승인을 불허하는 것은 당사자에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행위를 구하는 신청에 대한 거부처분에 해당될 뿐이므로 「행정절차법」에 따른 사전 통지의 대상이라고 볼 수 없다. 또한, 피청구인은 2024. 4. 1. 새로운 교육대행기관을 알리는 이 사건 처분을 하였고, 청구인으로부터 이 사건 처분 사유 등에 대한 질의서를 제출받은 후, 2024. 4. 29. 면담을 통해 청구인에게 이 사건 처분 사유를 설명하였으며, 2024. 5. 3. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 불복방법 등에 대하여 추가 회신하였으므로 「행정절차법」을 위반하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않고, 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 건설기술 진흥법 제20조의2, 제20조의3, 제20조의4, 제20조의5, 제20조의6 건설기술 진흥법 시행규칙 제17조의2, 제17조의3 행정절차법 제21조, 제23조, 제24조, 제26조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서 및 답변서, 건설기술인 교육·훈련대행 갱신 신청 공고문, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 연구원은 2023. 7. 31. 청구인을 비롯한 15개 교육기관을 대상으로 건설기술인 교육·훈련 대행기관 갱신신청을 공고하였으며, 공고문의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 신청기한: 2023. 9. 27.(수) 18:00까지 ○ 신청방법: 건설기술인 교육통합시스템(edu.cepik.re.kr)에 접속하여 제출 ○ 대 상: 15개(종합 7, 전문 8) 교육기관 - 종합: 건설기술교육원 등 7개 기관 - 전문: 청구인 등 8개 기관 ○ 심사기준 및 평가방법 - 심사기준: 별지 심사기준 참조 - 평가방법: 심사기준에 따라 심사평가위원회에서 서류 및 현장평가를 실시하고 평가위원별 평가점수 합산 평균 ￮ (서류평가) 신청기관이 제출한 서류를 심사기준에 따라 평가 ※ 각 평가항목에 대하여 증빙자료 미제출 또는 「건설기술 진흥법」 및 하위규정에 부적합한 경우 해당 항목을 최하위 점수 또는 ‘0’점으로 평가할 수 있음 ￮ (현장평가) 제출서류와의 일치 및 그 내용의 실제 적용 가능성 여부와 교육시설·기자재 관리상태, 교육인력 역량, 기관장 발표 및 인터뷰 등 현장실사 및 심사기준에 따라 평가 ○ 심사절차 및 갱신 교육기관 선정 - 심사절차 ￮ 갱신심사 공고(2023. 7. 31.) → 갱신신청서 접수(2023. 8. 1. ∼ 9. 27.) → 갱신심사(서류 및 현장평가, 2023년 11월 ∼ 2024년 2월) → 갱신교육기관 선정(2024년 3월) → 교육·훈련 대행기관 지정·고시(2024. 4. 1.) - 갱신 교육기관 선정 ￮ 서류 및 현장평가 결과를 종합하여 교육·훈련심의위원회에서 결정 ※ 평가점수가 동점인 경우 ① 교육·훈련 편성 ② 교육실적 ③ 기관경영성과 ④ 확보인력 ⑤ 교육만족도 항목의 점수가 높은 순으로 순위를 결정 ○ 유의사항 - 서류평가 ￮ 허위로 자료를 제출하거나 그 밖의 부정한 방법으로 평가를 받은 사실이 평가 과정 또는 선정 이후에 확인된 경우 「건설기술 진흥법」 제20조의4에 따라 부적격 처리 또는 지정 취소 가능 - 현장평가 ￮ 현장평가 시 평가위원은 제출 자료의 허위 작성 여부 등을 확인하기 위해 증빙자료의 수집 및 추가 요청 가능 - 기타사항 ￮ 제출서류 상의 기재착오 또는 누락이나 연락 불능으로 인하여 발생하는 불이익은 모두 신청기관의 책임으로 간주 ￮ 현재 지정된 교육분야에 대한 갱신신청에 한함 나. 청구인은 2023. 9. 25. 교육대행기관 갱신을 위해 연구원에 이 사건 신청서를 제출하였고, C학교는 2024. 1. 12. 교육대행기관 신규 지정을 위해 교육대행기관 지정 신청서를 연구원에 제출하였다. 다. 청구인이 이 사건 신청서와 함께 제출한 증빙서류를 보면, C학교가 청구인의 부설기관으로 표기되어 있고, 주요사업은 C학교의 신청서상 기재된 사업내용과 같으며, ‘기관건전성 관련 서류’중 ‘1.3 기관의 사회적 책임’의 일자리 창출 자료와 사회공헌 노력 자료 또한 C학교에서 제출한 자료와 같다. 라. 연구원은 2024. 2. 15. 청구인에게 이 사건 신청을 하며 제출한 서류가 C학교에서 제출한 것과 같은 이유와 C학교의 자료를 입수한 경위, C학교와의 관계 등을 소명하도록 하였고, 청구인은 2024. 2. 23. 연구원에 소명서를 제출하였으며, 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 소명할 내용 - 청구인은 교육기관 개요에 C학교를 부설기관으로 명시하였으며, 사회적 책임 활동 실적을 C학교의 자료로 제출하였음 ○ 소명내용 1) 갱신심사 신청서에 해당내용을 기입한 사유 - 갱신신청서를 본부장이 총괄하여 진행하면서 C학교가 부설기관인걸로 잘못 이해를 하고 신청서에 작성하였음. 협회장님과 C학교 이사장님이 개인적으로 친분이 있고, 여러 가지 일을 같이 하며 협력기관으로 조언과 협조를 많이 구하고 있었는데, 부설기관인걸로 오해하고 작성하게 되었음 2) 해당 내용 입수 경위 - 갱신신청서에 부설기관으로 조직도를 잘못 작성하다보니 그에 대한 사회적 책임활동 내용이 필요해서 본부장이 알고 있는 C학교 지인에게 연락하여 자료를 요청하여 입수하였음 3) C학교와의 관계 등 - C학교는 부설기관이 아니고 다른 어떤 부분도 청구인과 아무런 관련이 없음 마. 피청구인은 2024. 3. 15. 청구인이 연구원에 제출한 소명서와 관련하여 추가로 소명할 내용이 있으면 소명자료를 제출하도록 하였고, 청구인은 2024. 3. 20. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 소명서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 소명할 내용 - 청구인과 C학교는 서로 협력하는 관계로 C학교 김○○ 학교장이 청구인의 이사로 선임되어 있으며, 김○○ 이사는 청구인의 이사회 등에 참석하여 청구인의 업무에 대해 조언과 협조를 하고 있었음. 이와 같은 협력관계를 마치 청구인의 부속기관으로 갱신신청서에 명시한 사실이 있어 연구원에 소명한 사실이 있음 - 청구인은 금번 임원진 및 대표이사를 새로 선임하고, 교육원 시설도 새로운 장소로 이전하여 강의실, 정보검색실, 안전체험장 등 교육생 편의를 위한 시설 확충 등을 마무리하고 그에 따른 신고절차를 진행하고 있음 - 청구인의 새로운 출발과 새롭게 단장한 교육시설에서 건설기술인들의 교육에 열과 성을 다하도록 노력하겠음 바. 피청구인은 청구인이 허위자료를 제출한 사실이 평가과정에서 확인되었다는 이유로 2024. 4. 1. 청구인에 대해 이 사건 처분을 하였다. 사. 청구인은 2024. 4. 11. 피청구인에게 이 사건 처분 사유를 질의하였고, 피청구인은 2024. 4. 29. 청구인을 면담하여 이 사건 처분 사유를 설명하고, 이 사건 처분 사유를 공문으로 회신하였으며, 2024. 5. 3. 공문을 통해 이 사건 처분에 대한 불복방법 등을 고지하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「건설기술 진흥법」 제20조의2제1항에 따르면, B장관은 건설기술인을 육성하기 위하여 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관이나 대통령령으로 정하는 건설기술과 관련된 기관 또는 단체로 하여금 제20조제2항 전단에 따른 교육·훈련을 대행하도록 할 수 있고, 같은 법 제20조의3제1항 및 제2항에 따르면, 교육·훈련 대행의 유효기간 3년이 끝난 후에도 대행을 계속하려는 경우에는 그 유효기간이 끝나기 전에 B장관의 심사를 받아 대행을 갱신하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제20조의4제1항에 따르면, B장관은 교육·훈련기관이 거짓이나 부정한 방법으로 교육·훈련기관이 된 경우(제1호), 교육시설, 교수요원 등 대통령령으로 정하는 요건에 미달한 경우(제2호), 교육·훈련 대행의 정지 기간 중에 교육·훈련을 실시한 경우(제3호), 교육·훈련 대행에 대한 개선 명령에 따르지 않은 경우(제4호), 그 밖에 교육·훈련을 대행하기가 부적합한 경우로서 B장관이 정하는 사유에 해당하는 경우(제5호)에는 교육·훈련 대행을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 정지 또는 개선을 명할 수 있는데, 다만 제1호의 경우에는 대행을 취소하여야 한다고 되어 있다. 2) 「건설기술 진흥법」 시행규칙 제17조의2제1항에 따르면, 법 제20조의3제3항에 따라 교육·훈련 대행을 갱신하려는 교육기관은 별지 제10호의2서식의 교육기관 대행 갱신신청서에 교육기관 지정서(제1호), 교육·훈련 시설 현황에 관한 서류(제2호), 교수요원 및 직원을 고용하고 있음을 증명하는 서류(제3호), 교육·훈련 계획 및 운영 실적에 관한 서류(제4호), 유효기간 동안 B장관이 해당 교육기관에 대하여 실시한 심사 또는 평가 결과에 관한 서류(제5호)를 첨부하여 유효기간이 끝나기 6개월 전까지 B장관에게 신청해야 하고, 같은 법 시행규칙 제17조의2제2항에 따르면, 제1항에 따른 갱신 신청을 받은 B장관은 교육기관의 대행요건 적합 여부(제1호), 교육·훈련 시설 및 인력의 보유수준과 활용도(제2호), 교육·훈련의 개발·운영체계 및 업무성과(제3호), 교육·훈련 서비스의 적정성 및 만족도(제4호), 제1항제5호에 따른 심사 또는 평가 결과(제5호)를 심사하여 갱신 여부를 결정한다고 되어 있다. 3) 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(제1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(제2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(제3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(제4호), 의견제출기관의 명칭과 주소(제5호), 의견제출기한(제6호), 그 밖에 필요한 사항(제7호)을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있으나, 신청에 따른 처분이 이루어지지 않은 경우에는 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지 대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결 참조). 4) 「행정절차법」 제24조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하는데, 당사자등의 동의가 있는 경우와 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우에는 전자문서로 할 수 있고(제1항), 제1항에도 불구하고 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있으며, 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다고 되어 있다. 또한, 같은 법 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있는데, 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017도66633 판결 참조). 나. 판 단 1) 청구인은 이 사건 신청 시 제출한 서류에서 잘못 기재한 부분은 수정을 하고, 피청구인에게 소명을 하였으며, 평가 결과 71점이라는 높은 점수를 받았음에도 피청구인이 재량권을 위반하여 이 사건 처분을 하였기 때문에 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 건설기술인 교육·훈련 대행의 갱신업무를 수탁·담당하는 연구원을 통해 교육대행기관 갱신 신청 공고를 하였고, 청구인을 비롯한 15개 대상기관에 갱신하도록 안내하였는데, 갱신 신청 공고문에는 서류평가 시 허위로 자료를 제출하거나 그 밖의 부정한 방법으로 평가를 받은 사실이 평가과정에서 확인된 경우 지정을 취소할 수 있다고 되어 있는 점, 청구인은 이 사건 신청서에서 청구인의 부설기관이 아님에도 C학교를 청구인의 부설기관으로 작성하였고, 주요사업에 청구인의 사업이 아닌 C학교의 사업내용을 기재하였으며, 이에 대해 피청구인에게 제출한 소명서를 통해 청구인과 아무런 관련이 없는 C학교에 자료를 요청해서 받은 사실과 C학교의 자료를 청구인의 신청서에 기재한 사실을 모두 인정하고 있는 점, 교육대행기관의 지정은 「건설기술 진흥법」에 규정하고 있는데, 동 법은 건설기술의 연구·개발을 촉진하여 건설기술 수준을 향상시키고 건설공사가 적정하게 시행되도록 함과 아울러 건설공사의 품질을 높이고 안전을 확보함으로써 공공복리의 증진과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하고 있는바, 교육대행기관은 다른 기관보다 더 높은 수준의 공공성과 윤리성이 요구된다고 볼 수 있으므로, 이에 대한 지정·갱신 여부는 엄격히 판단할 필요성이 있는 점 등을 고려하면, 위와 같은 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 한편, 청구인은 피청구인이 「행정절차법」을 위반하여 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다고 주장하나, 처분의 사전통지는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 하도록 되어 있는바, 이 사건 처분은 외형상 대행기관 지정사항을 변경하는 고시의 형식을 취하고 있으나, 그 실질은 교육대행기관의 지정이라는 수익적 행정행위를 구하는 이 사건 신청에 대한 거부로서, ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당된다고 할 수 없으므로 처분의 사전통지대상이나 의견청취대상이 된다고 할 수 없는 점, 피청구인은 청구인의 불승인 사유에 대해 청구인을 면담하고 공문으로 회신하였고 이후 이 사건 처분에 대한 불복방법 등을 고지한 사실이 있는 점까지 고려하면, 청구인의 위 주장 또한 받아들일 수 없다. 3) 위와 같은 점을 종합해 보면, 청구인의 이 사건 신청에 대해 피청구인이 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하거나 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.