건설폐기물 임시보관장 승인실효 통보 및 방치폐기물 처리명령 처분 취소청구

피청구인이 2015. 7. 2. 청구인에 대하여 한 건설폐기물 임시보관장 승인실효 통보 및 방치폐기물 처리명령 처분을 취소한다.

1. 사건개요 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○-○ 일대에서 2009. 10. 5.부터 현재까지 피청구인으로부터 건축물폐자재 수집·분류 및 운반 등에 관한 허가를 받아 그 업무를 하고 있는 법인으로서, 피청구인은 청구인이 건설폐기물 임시보관장에 지붕 덮개시설을 보완하지 않았다는 이유로 2015. 7. 2. 청구인에 대하여 건설폐기물 임시보관장 승인실효 통보 및 방치폐기물 처리명령(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○-○ 소재에서 2009. 10. 5.부터 현재까지 건축물폐자재 수집·분류 및 운반 등에 관한 허가를 받아 그 업무를 하고 있는 법인으로, 피청구인은 청구인이 건설폐기물 임시보관장에 지붕 덮개시설을 보완하지 않았다는 이유로 2015. 7. 2. 이 사건 처분을 하였는데, 청구인은 청구인의 사업장 부지가 도로공사 시행을 위한 실시계획인가 협의가 진행 중으로 가설건축물 축조허가 불가지대로 확인되어 피청구인에게 2015. 4. 15.자로 이 사건 임시보관장의 지붕덮개시설 설치의 유예를 신청하였으나, 피청구인이 이를 받아들이지 않아 2015. 6. 25. 피청구인 소속 건축과장에게 지붕 덮개시설 설치를 위한 가설건축물 축조허가 신청을 하였고, 이에 위 건축과장은 이 사건 사업장 부지가 도로 공사 시행을 위한 실시계획인가 협의가 진행 중임을 이유로 2015. 7. 2. 가설건축물 허가를 불허하였으며, 그 결과 청구인은 위 지붕 덮개시설을 설치하지 못하여 이 사건 처분을 받은 것으로, 이 사건 처분으로 인해 영업상 막대한 손해가 발생하게 됨을 감안하여 이를 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조는 고려하지 않고, 단지 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제13조의2 및 같은 법 시행규칙 제4조의2의 개정에 따른 지붕덮개 시설을 하지 않은 경우에 어떻게 하는지를 주 내용으로 하는 질의 및 환경부의 회신결과만 가지고 이 사건 처분을 한 것으로 이는 위법하고, 또한 2015. 7. 2. 청구인의 가설건축물 축조 허가신청을 반려하면서 같은 날 건설폐기물 임시보관장 승인실효 및 방치폐기물 처리명령 처분을 하여 청구인으로 하여금 어떠한 대처도 할 수 없는 상태에 놓이게 한 신뢰보호 원칙에 어긋난 위법이 있으며, 피청구인이 청구인에게 불리한 행정처분을 할 때에는 행정절차법에 따라 청구인에게 청문의 기회를 주는 등 정당한 절차를 거쳐야 함에도 이를 간과하였으므로 이 사건 처분은 위법 부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률의 개정에 따라 “주거지역 1㎞이내에 위치한 건설폐기물 임시보관장은 법령에서 정하는 시설을 갖추고 2015. 7. 1.까지 재승인을 받아야 한다”라는 규정이 신설되었는 바, 이는 주거지역에 인접한 건설폐기물 임시보관장이 개정 법령상 시설을 완비하게 하여 건설폐기물의 수집·운반 과정에서 발생하는 비산먼지, 침출수, 악취가 인근 주민에게 미치는 영향을 최소화하기 위함이다. 따라서 청구인은 위 법령에서 정한 시설을 갖추어 정해진 기한 내에 재승인을 받을 의무가 있으며, 위 재승인을 받지 못하는 경우 철회인지 실효인지를 판단함에 있어 환경부의 질의회신을 참고하여 검토한 결과 이는 실효대상으로 판단하여 청구인에게 이 사건 통보를 한 것이다. 이와 같이 건설폐기물 임시보관장이 법령상 정해진 시설을 완비하지 못하여 재승인을 받지 못해 기존 허가가 실효되었다고 볼 때, 피청구인의 2015. 7. 2.자 건설폐기물 임시보관장소 승인 실효 통보 및 방치폐기물 처리명령 중 승인 실효 통보는 행정처분이 아니라고 할 것이므로, 승인실효 통보의 취소를 구하는 청구는 각하되어야 한다. 나. 청구인은 2015. 4. 16. 피청구인에게 ‘건설폐기물 중간집하장 지붕덮개시설 유예신청’을 하면서, 청구인의 사업장 부지가 도·시군 계획시설예정지(도로)이며 그 계획이 어느 정도 가시화된 상황이어서 도로공사가 시작되면 영업을 중지해야 한다고 주장하였으나, 청구인의 영업상 손해는 향후 도로공사가 개시되고 토지 수용시 ○○공사와의 보상과 관련된 사안이라고 판단하였고, 청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조에 따라 가설건축물허가를 얻을 수 없어 지붕덮개시설을 설치할 수 없으므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 적용하여 지붕덮개시설 설치 및 재승인 규정을 유예하여 달라고 주장하였으나, 해당법령은 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률의 특별법이나 상위법이 아니므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률로 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률상 규정되어 있는 시설이나 재승인 관련 규정을 유예할 수는 없다고 판단하여 청구인의 위 유예신청에 대하여 2015. 6. 3. 자로 유예 불가 회신을 하였다. 다. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제13조의2는 2013. 6. 12.에 신설되었고 같은 법 시행규칙에서 구체적인 시설규정이 신설된 것이 2013. 12. 13.로서 법령이 개정된 이후 서울특별시 자원순환과에서 본 사항에 대하여 지속적으로 통보를 하였고, 2014. 11. 25. 건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 개정과 관련 서울특별시 자원순환과 주관으로 교육을 실시하여 청구인의 사업장이 참여했음을 확인하였으며, 또한 청구인이 2015. 4. 16. 제출한 ‘건설폐기물 중간집하장 지붕덮개시설 유예신청서’를 보면 서울특별시 자원순환과-2616(2015.2.16.)을 통해 개정 법령에 관한 사항을 인지했음을 알 수 있는 바, 충분한 기간을 가지고 법령개정을 예고한 사항을 재승인 기한을 불과 7일 남긴 2015. 6. 25. 가설건축물 축조 허가신청을 하여, 피청구인이 2015. 7. 2.자로 반려처분을 한 것을 두고 신뢰보호의 원칙을 위배했다고 하는 청구인의 주장은 부당하다 하겠다. 라. 한편, 피청구인이 한 이 사건 임시보관장 승인실효 통보는 행정처분이 아니고, 건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 부칙 제118795호 제3조에서 정하는 기한까지 청구인이 재승인을 받지 않아 허가가 자동적으로 실효가 되었을 뿐이므로, 청구인이 주장하는 바와 같이 사전에 청문을 거쳐야 하는 경우가 아니며, 방치폐기물 처리명령은 처분이지만 의무적인 청문의 대상은 아니고 행정절차법 제22조의 재량 사항이며, 방치폐기물 처리명령은 건설폐기물 임시보관장 승인실효에 부수적인 처분이므로 청문을 하지 않았다고 하여 정당한 변소의 기회를 박탈하여 위법한 처분을 했다고 볼 수 없으므로, 청구인의 주장은 모두 이유 없어 기각되어야 한다. 4. 관계법령 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제13조의2 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 제4조의2 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○-○ 소재에서 2009. 10. 5.부터 현재까지 피청구인으로부터 건축물폐자재 수집·분류 및 운반 등에 관한 허가를 받아 그 업무를 하고 있는 법인이다. 나. 청구인은 2015. 4. 16. 피청구인에게 건설폐기물 임시보관장 지붕덮개시설 유예신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2015. 6. 3. 청구인에게 유예불가 회신을 하였다. 다. 이후, 청구인은 2015. 6. 25. 피청구인 소속 건축과장에게 지붕덮개시설 설치를 위한 가설건축물 축조신고를 하였고, 이에 대하여 위 건축과장은 2015. 7. 2.자로 청구인의 건설폐기물 임시보관장은 도시·군계획시설예정지(도로)로서 도로공사 시행을 위한 실시계획인가 협의가 진행 중임을 이유로 가설건축물 허가신청을 반려하였다. 라. 피청구인은 2015. 7. 2.자로 청구인에 대하여 건설폐기물 임시보관장 승인실효 통보 및 방치폐기물 처리명령을 내용으로 하는 이 사건 처분을 하였다. 마. 한편, 피청구인은 이 사건 처분 전 청구인에게 사전 통지를 하거나 의견제출기회를 부여한 사실이 없다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제13조 제1항은 누구든지 건설폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 보관 또는 중간처리를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법에 따라야 하며, 건설폐기물을 수집ㆍ운반하는 경우 건설폐기물이 흩날리거나 누출되지 아니하도록 상부 전체가 금속 또는 이에 준하는 재질로서 환경부령으로 정하는 재질로 덮여 있는 차량을 이용하여야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 제13조의2 제1항은 수집ㆍ운반업자는 제13조제1항에 따라 건설폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소(수출을 위한 경우에는 수출자가 지정한 선적장소를 말한다) 외의 장소로 운반하여서는 아니 된다고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항에도 불구하고 1. 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우, 2. 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우로서 같은 항에 따른 장소 외의 장소(이하 "임시보관장소"라 한다)로 건설폐기물을 수집ㆍ운반하려면 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다고 정하고 있다. 같은 조 제4항은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목에 해당하는 지역으로부터 환경부령으로 정하는 일정거리 이내에 위치한 임시보관장소를 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 비산먼지ㆍ침출수ㆍ악취를 방지하는 시설을 갖추어야 한다고 정하면서, 같은 조 제6항은 제4항에 따른 임시보관장소의 승인ㆍ변경승인의 절차, 비산먼지ㆍ침출수ㆍ악취를 방지하는 시설의 설치, 임시보관장소의 건설폐기물 보관기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있다. 또한, 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」 제4조의2 제2항은 법 제13조의2제4항에서 "환경부령으로 정하는 일정거리"란 1킬로미터를 말한다고 정하고 있으며, 같은 조 제3항은 법 제13조의2제4항에 따라 갖추어야 하는 시설로 1. 보관장소 전체를 두르는 높이 10미터 이상의 방진벽, 2. 비산먼지 발생을 억제할 수 있는 물을 뿌리는 시설(해당 시설로부터 뿌려지는 물이 보관장소 전체에 미쳐야 한다), 3. 폐기물의 흩날림을 방지할 수 있는 방진 덮개, 4. 바닥포장, 5. 지붕 덮개시설을 규정하고 있다. 한편, 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」부칙 <제11879호,2013.6.12.> 제3조는 “건설폐기물 임시보관장소 승인에 관한 경과조치로 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 승인된 임시보관장소(「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」 제13조제1항 및 같은 법 시행규칙 제4조에 따라 승인받은 임시보관장소를 말한다)는 제13조의2 개정규정에 따라 승인받은 것으로 본다. 다만, 제13조의2의 개정규정에 따른 요건을 갖추지 아니한 건설폐기물 처리업자는 2015년 7월 1일까지 같은 개정규정에 따른 요건을 갖추어 승인을 받아야 한다.”고 정하고 있다. 또한,「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」 제25조 제3항 제3호는 시ㆍ도지사는 수집ㆍ운반업자가 제13조의2제6항에 따른 보관기준을 위반한 경우에는 임시보관장소 승인을 취소할 수 있다고 정하면서, 같은 조 제5항은 시ㆍ도지사는 허가 또는 승인을 취소하거나 영업정지 또는 반입정지를 명하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 방치폐기물의 적절한 처리 등 필요한 조치를 하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제15조 각 호에 의하면, 시·도지사가 건설폐기물 처리업 허가 및 임시보관장소 승인을 취소하거나 건설폐기물 처리업 영업정지 또는 임시보관장소로 건설폐기물 반입정지를 명하려면 법 제25조제5항에 따라 1. 방치폐기물의 발생을 방지할 수 있도록 건설폐기물의 보관 및 수탁상황을 파악할 것, 2. 건설폐기물 처리업자가 보관하고 있는 건설폐기물을 일정기간을 정하여 적절하게 처리하도록 할 것을 조치하여야 한다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 이 사건 승인실효 통보의 처분성에 대하여 우선 살펴본다. 「행정심판법」 제2조에 의하면, "처분등"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는바, 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 따라 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다. 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」 제13조의 2 제4항은, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항 제1호 가목에 해당하는 지역으로부터 환경부령으로 정하는 일정거리 이내에 위치한 임시보관장소를 설치·운영하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 비산먼지·침출수·악취를 방지하는 시설을 갖추어야 한다고 정하면서, 같은 법 부칙 제 3조는 “제13조의2의 개정규정에 따른 요건을 갖추지 아니한 건설폐기물 처리업자는 2015. 7. 1.까지 같은 개정규정에 따른 요건을 갖추어 승인을 받아야 한다.”라고 하고 있을 뿐 2015. 7. 1.까지 위 시설을 갖추지 못할 경우 기존의 허가가 자동으로 실효한다는 내용을 명시적으로 규정하지 않고 있다. 따라서 청구인이 2015. 7. 1.까지 승인을 받지 못하였으므로 이 사건 임시보관장은 2015. 7. 1.부터는 자동으로 미승인 시설이 되며 피청구인의 승인실효 통보는 이를 단순 고지한 것에 불과하여 피청구인의 승인실효 통보로 인하여 비로소 미승인 시설이 된 것이 아니라는 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이고, 이 사건 임시보관장 승인실효 통보는 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위에 해당하며, 청구인이 이로 인해 받게 될 불이익이 중대한 점, 법치행정의 원리 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 임시보관장 승인실효 통보는 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 할 것이다. 2) 이 사건 임시보관장 승인실효 통보 처분 및 방치폐기물 처리명령의 적법 여부 위에서 살펴본 바와 같이, 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제13조의 2 제4항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항 제1호 가목에 해당하는 지역으로부터 환경부령으로 정하는 일정거리 이내에 위치한 임시보관장소를 설치·운영하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 비산먼지·침출수·악취를 방지하는 시설을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 같은 법 부칙 제3조에서는 제13조의2의 개정규정에 따른 요건을 갖추지 아니한 건설폐기물 처리업자는 2015년 7월 1일까지 같은 개정규정에 따른 요건을 갖추어 승인을 받아야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제4조의2 제3항은 법 제13조의2제4항에 따라 갖추어야 하는 시설은 다음 각 호와 같다. 다만, 제4호 또는 제5호의 시설은 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 조례로 정하는 바에 따라 시·도지사가 인정하는 경우에는 갖추지 아니할 수 있다고 정하면서 5호에서 ‘지붕 덮개시설’이라고 규정하고 있을 뿐 승인을 받지 못할 경우의 제재사항에 대해서는 규정하지 않고 있으며 2015. 7. 1. 까지 위 시설을 갖추지 못할 경우 기존의 허가가 자동으로 실효한다는 내용을 명시적으로 규정하지 않고 있다. 따라서 이와 다른 전제에서 기한 내 시설을 갖추지 못하여 이 사건 임시보관장 승인이 실효되었다고 통보한 이 사건 승인실효통보 처분은 법령의 해석을 그르친 데 해당한다 할 것이고, 한편, 행정절차법 제21조에 의하면, 행정청은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 당사자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 하는바, 이 사건 승인실효 통보 처분 역시 청구인에게 의무를 부과하고 권익을 제한하는 처분에 해당하나, 피청구인은 청구인에게 의견을 제출할 기회를 주지 않았으므로, 이 사건 승인실효통보 처분은 절차적 하자가 있는 처분으로 위법하다 하겠다. 또한, 이 사건 승인실효 통보처분이 위법한 이상 이를 전제로 한 이 사건 방치폐기물 처리명령 또한 위법함을 면할 수 없다고 할 것이며, 이 사건 방치페기물 처리명령도 청구인에게 의무를 부과하고 권익을 제한하는 처분에 해당하므로 위 명령 전 피청구인은 행정절차법 제21조에 따라 당사자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 하는바, 피청구인은 청구인에게 의견을 제출할 기회를 주지 않았으므로, 이 사건 방치폐기물 처리명령도 절차적 하자가 있는 처분으로서 위법하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.