건축허가거부신청 취소청구

피청구인이 2015. 7. 24. 청구인에 대하여 한 건축허가거부처분을 취소한다.

1. 사건개요 가. 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○일원 면적 4,000㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 ○○지구 지구단위계획상 호텔 용도로 지정되어 있다(국토해양부 고시 제 2011-○0○○호). 나. 관광숙박업 등을 영위하는 법인인 청구인은, 비즈니스 특2급 호텔 사업(이하 ‘이 사건 호텔 및 사업’이라 한다)을 추진하기 위하여, 2012. 7. 13. ○○공사로부터 이 사건 토지를 매수하고, 2013. 9. 2. 이 사건 토지에 관한 사용권을 취득한 다음, 2014. 11. 5. 피청구인에게 사업계획서를 첨부한 사업계획승인신청을 하여 2015. 2. 24. 건축(교통·경관)공동심의위원회로부터 최종적으로 심의를 받았다. 다. 피청구인은 2015. 3. 3. 청구인에게, 위와 같은 사업계획승인신청에 대한 조건부 사업계획승인을 하여주었다. 라. 위 조건부 사업계획승인에 따라, 청구인이 2015. 3. 6. 피청구인에게 이 사건 호텔의 건축허가를 신청하자, 주거환경 및 교육환경 저해 등을 우려한 이 사건 토지 인근 주민들이 피청구인에게 건축허가 반대 민원을 제기하였다. 마. ○○구 건축위원회는 2015. 7. 22. 청구인에 대한 건축허가 심의를 진행하여 인근 주민들의 민원 등을 이유로 한 건축허가제한 의결을 하였고, 피청구인은 2015. 7. 24. 청구인에게 “건축법 제11조(건축허가) 제4항에 의거 ○○동 ○○○-○○일원(○○지구 호텔용지) 지상 건축허가 신청사항인 숙박시설(관광호텔)이 당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변환경을 고려할 때 부적합하다고 판단되어 건축위원회 심의를 거쳐 숙박시설(관광호텔)의 건축허가제한이 결정된 사항”이라는 사유로 건축허가불가(반려)처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 관광숙박시설 확충을 위한 특별법(이하 ‘관광숙박시설특별법’이라 한다) 제4조, 관광진흥법 제15조 및 같은 법 시행령 제11조에 의하여 이 사건 사업의 조건부 사업계획승인을 받았으므로, 관광숙박시설특별법 제5조 제1항 제2호에 근거하여 건축법 제11조에 따른 건축허가를 받은 것으로 의제된다. 따라서 피청구인은 이미 건축허가 또는 불허가 권한을 상실하였다. 나. 이 사건 처분의 근거 조항인 건축법 제11조 제4항 제1호는 불명확한 개념으로 규정되어 있어 위헌성을 갖고 있으므로 축소 해석되어야 하므로, “일반 주거지역이나 학교 인근에 러브호텔이 건립되는 경우와 같이 주거환경이나 교육환경에 심각한 악영향을 줄 것이 명백히 예상되는 경우”에 한하여 적용된다고 보아야 하고, 따라서 이 사건에서는 아래와 같은 이유로 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다. 1) 이 사건 토지는 변경된 서울○○보금자리주택지구 지구단위계획에 따라 지정된 용도인 ‘호텔’로 사용 예정이어서 용도 적합성이 인정되고, 약 200실 가량의 객실을 보유하고 연면적 20,000㎡ 이상에 이르는 대형 호텔이므로 규모 적합성도 인정되며, 관광진흥법상 4성급 호텔로서 세련된 외형 및 인근 아파트단지와 조화가 가능한 편안한 외관을 추구하고 있고, 회의실, 수영장, 피트니스 센터, 카페 등을 갖춘 종합적 편의시설을 보유하여 형태의 적합성도 인정된다. 2) 이 사건 호텔은 관광진흥법상 사업계획의 승인까지 받았으므로 일부 도심형 저급 모텔(일명 ‘러브모텔’)처럼 인근의 주거환경을 저해할 우려가 없으며, 5층의 낮은 높이로 건축되어 주변 자연경관을 훼손할 가능성이 없다. 3) ○ ○교육지원청교육장의 2014. 10. 24.자 민원 회신에 의하면, 이 사건 토지는 학교보건법상 학교환경위생정화구역 밖에 위치하고 있고, 인근에 거주하는 학생들의 예상 통학로는 이 사건 토지와 상당한 거리가 있으며, 지하철 ○○○○○역을 이용 하여 통학하는 학생들의 경우에도 이 사건 호텔 로비와 분리된 지하 아케이드를 거쳐 통학할 수 있도록 설계되어 있다. 또한, 이 사건 호텔에는 가라오케, 유흥주점 등의 시설은 물론, PC방, 당구장 등 청소년 탈선장소로 악용될 시설을 포함하지 않고 있으므로 이 사건 호텔 건축이 인근 교육환경에 위해를 가할 우려도 없다. 4) 인근 일부 주민들의 반대 민원은 건축 허가를 할 때 고려할 수 있는 사항이 아니다. 다. 이 사건 처분은 변경된 서울○○보금자리주택지구 지구단위계획 및 피청구인이 먼저할 조건부 사업계획의 승인에 반하는 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 관광숙박시설특별법 제5조 제1항 제2호에 의하여 건축법 제11조에 따른 건축허가를 받은 것으로 의제되기 위해서는 사업계획승인신청 단계에서 건축허가와 관련된 서류를 미리 제출하여야 하나, 청구인은 종래 사업계획승인 신청시에 건축허가 관련 서류를 제출하지 아니하였고, 이에 따라 피청구인은 관련 부서와 협의 등을 거치지 아니한 채 청구인에 대한 사업계획승인을 하였으므로, 건축허가가 의제 되었다고 볼 수 없다. 나. 이 사건 호텔은 인접한 아파트 단지와 18m 폭의 도로를 두고 건축될 것이므로 주거환경에 큰 영향을 미칠 것이고, 불법주정차로 인한 교통 혼잡 및 안전사고 우려도 있으며, 이 사건 토지 인근에 외국인 학교 및 중학교가 설립될 예정이어서 교육환경에도 좋지 않을 것으로 판단되고, 이 사건 토지 위치가 ○○산 입구에 접해 있으므로 외국인 관광객 유치 등의 목적과 달리 일반숙박시설(일명 러브호텔)로 전락하여 지역 주민의 정서를 해치고, 퇴폐·향락문화를 조장하는 시설로 변질될 우려가 있다. 다. 청구인이 사업계획승인 신청서와 함께 제출하였던 이 사건 호텔 도면 및 설명서에는 식품접객업 용도의 부대시설이 입점할 것으로 표시되어 있었는데, 청구인이 부대시설에 별도로 ‘카페테리아, 레스토랑’을 표시한 것과 달리 ‘식품접객업 ’이라고만 표시하여 둔 곳에는 단란주점이나 유흥주점이 입점할 가능성도 배제할 수 없다. 라. 서울○○보금자리주택지구에 대한 지구단위계획 변경고시는 국토해양부에 의하여 이루어진 것이고, 특히 이 사건 토지가 호텔용지로 변경되는 것에 대해서는 피청구인과의 협의가 없었던 것이므로, 피청구인은 청구인에게 지구단위계획변경 고시와 관련한 신뢰를 부여한 바가 없다. 또한, 피청구인이 청구인에게 사업계획승인 을 한 사실을 가지고, 건축허가에 관한 공적 견해 표명을 한 것이라고 볼 수 없다. 마. 이 사건 처분으로 인하여 보호할 수 있는 주거환경 및 교육환경과 관련한 공익이, 청구인이 입을 신뢰이익 침해 정도보다 우월하다. 4. 관계법령 건축법 제11조 건축법 시행령 제9조 건축법 시행규칙 제6조 관광숙박시설 확충을 위한 특별법 제3조, 제4조, 제5조, 제6조 관광진흥법 제15조 관광진흥법 시행령 제10조, 제11조, 제13조 관광진흥법 시행규칙 제23조 5. 인정사실 당사자 사이의 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 17, 19 내지 27, 30 내지 37호증 (가지번호 있는 것은 가지번호 포함) 각 기재, 을 제2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함) 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국토해양부(현재 국토교통부)는, 2009. 12. 3. 이 사건 토지 포함한 ‘서울○○보금자리주택지구’로 지정하였고(국토해양부 고시 제2009호-○○○○호), 2010. 4. 27. 서울○○보금자리주택지구 중 이 사건 토지 용도를 ‘복합환승센터’로 정한 지구단위계획을 승인·고시하였으나(국토해양부 고시 제2010호-○○○호), 2011. 12. 12. ‘중학교 설립계획 확정시까지 중학교 용지 폐지결정은 유보하고, 복합환승 센터의 일부인 이 사건 토지를 호텔용지로 변경’하는 내용의 서울○○보금자리주택 지구 지구단위계획 변경 승인·고시를 하였다(국토해양부 고시제2011-○1○○호). 나. 이 사건 토지에 관한 지구단위계획의 구체적 내용은 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다. 청구인은, □□ ○○○○도시의 ‘○○○○○○○○호텔’과 △△ ○○의 ‘○○○○○○○’를 운영하는 등 관광숙박업을 영위하는 법인으로서 ○○·○○ 지역에서의 호텔 사업을 계획하여 추진하여 오던 중, 2012. 7. 4. ○○공사의 이 사건 토지 분양공고에 따라 입찰에 참가하였고, 2012. 7. 6. 이 사건 토지의 낙찰자로 결정되었으며 2012. 7. 13. ○○공사와 사이에 매매대금 23,612,345,000원으로 하는 매매계약을 체결하고(청구인은 2013. 8. 31. ○○공사에게 매매대금을 모두 지급 하였다), 2013. 9. 2. 이 사건 토지에 관한 사용권을 취득하였다. 라. 청구인은 이 사건 토지에 호텔을 건축하기 위하여 외부 설계업체에 설계를 의뢰하는가 하면, 교통영향분석·개선대책 수립을 위하여 외부 전문업체와 용역계약을 체결하는 등 사전 준비를 하였고, 2014. 11. 5. 피청구인에게 사업계획서를 첨부한 사업계획승인신청서를 제출하였다. 청구인이 위 사업계획승인신청서에 첨부하여 제출한 서류는 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 마. 그 후, 청구인은 2014. 11. 17., 2015. 1. 28., 2015. 2. 16. 피청구인에게 각각 건축계획(변경)심의신청서를 제출하였고, 건축(교통·경관)공동심의위원회는 2014. 12. 11., 2015. 1. 28. 위 각 신청에 대한 조건부 동의 의결을 한 다음, 2015. 2. 24. 최종적으로 보고완료(의견제시) 의결을 하였으며, 이에 피청구인은 2015. 3. 3. 청구인에게 조건부 사업계획승인을 하여 주었다. 바. 이 사건 호텔 사업의 전반적인 계획은 다음과 같다. 1) 위치: 서울시 ○○구 ○○동 ○○○-○○일월 2) 대지면적: 4,000.00㎡ (약 1,200평) 3) 건축면적: 2,393.79㎡ (약 726평) 4) 연면적: 20,107.45㎡ (약 6,000평) 5) 용도: 비즈니스, 특2급 호텔 6) 객실수: 193실 7) 부대시설: 광장, 실내수영장, 스파, 컨벤션 비즈니스센터, 레스토랑, 카페테리아, 코인 세탁실, 식품접객업(2개) 등 8) 기타: 지하 1층은 ○○○○○역과 연결된 아케이드 몰로 구성, 고객 대상 대기업, 외국기업 임직원의 투숙, 장기체류 ○○R&D 기업인 장기체류, 영업 비즈니스 고객, 국내외 고소득자의 관광객, 전통문화 관광객, 운영 사전예약 시스템. 사. 청구인이 2015. 3. 6. 피청구인에게 이 사건 호텔 건축허가를 신청하자, 인근 주민들의 건축허가 반대 민원이 발생하였고, 이에 피청구인은 2015. 5. 7. “○○지구 호텔용지 주민 설명회”를 개최하려 하였으나, 설명회 도중 발생한 문제로 주민 설명회가 원만하게 진행되지 못하였다. 아. 인근 주민들이 이 사건 호텔 건축과 관련하여 제기한 민원 내용은 “호텔건축으로 인한 불건전한 분위기(유흥가) 조성 및 러브호텔 변조 가능, 고객버스로 인한 불법 주정차 및 안전사고 우려, 인접지에 중학교 설립예정으로 호텔 앞에서 발생하는 모든 일이 아이들에게 노출됨으로써 교육환경 저해 및 면학분위기 조성에 어려움이 있음, 명칭은 호텔이나 모텔로서, 외부인의 범죄, 사고 가능성 우려, 청정 ○○지구 주거 환경을 저해함” 등이다. 자. 피청구인은 2015. 3. 26. 청구인에게 민원알림 및 민원해소대책수립을 요청하였고, 청구인은 2015. 3. 27. 피청구인에게 민원사항에 대한 보완 대책을 제출하는 한편, 주민설명회를 재개최하여 줄 것을 요청하기도 하였다. 차. 피청구인은 ○○구 건축위원회에 ‘건축허가제한’에 관한 안건을 상정하였고, 위 건축위원회는 2015. 6. 24. “주민들의 민원을 해소할 수 있는 건축계획(안) 등 주민 민원을 해소할 수 있는 방안을 마련하여 주민과의 상호 협의 기회를 제공하고자 금회 심의 의결을 보류한다”는 의결을 하였으며, 청구인은 2015. 7. 18.부터 2015. 7. 21.까지 민원 해소 방안을 마련하기 위한 주민설명회를 자체적으로 개최하여, 일부 주민들에게 이 사건 호텔 사업계획 등을 설명하였고, 주민들로부터 의견서를 접수하여 이를 피청구인에게 제출하기도 하였다. 그러나 위 건축위원회는 2015. 7. 22. 건축허가제한 원안 의결을 하였다. 카. 위 건축위원회의 심의결과에 따라, 피청구인은 2015. 7. 24. 청구인에게 “건축법 제11조(건축허가) 제4항에 의거 ○○동 ○○○-○○일원(○○지구 호텔용지) 지상 건축허가 신청사항인 숙박시설(관광호텔)이 당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변환경을 고려할 때 부적합하다고 판단되어 건축위원회 심의를 거쳐 숙박시설(관광호텔)의 건축허가 제한이 결정된 사항”이라는 사유를 제시하면서 이 사건 처분을 하였다. 6. 판단 가. 건축허가 의제 여부에 대하여 관광숙박시설특별법 제3조는 “이 법은 제2조 제1호의 호텔업을 경영하려는 자와 제2조 제2호의 호텔업자에 대하여 규정하고 있는 다른 법률의 규정에 우선하여 적용한다.”고 규정하고, 같은 법 제4조 제1항 및 제2항은 “호텔업을 경영하려는 자는 이 법에 따라 특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 호텔업에 관한 사업계획의 승인을 받을 수 있다.”, “제1항에 따른 승인에 관하여는 「관광진흥법」에 따른 관광숙박업의 사업계획 승인의 기준·절차 등에 관한 규정을 적용한다.”고 각 규정하며, 관광진흥법 제15조 제1항 및 같은 법 시행령 제10조제1항, 제11조에 의하면, “관광호텔업의 사업계획 승인을 받으려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 사업계획 승인신청서를 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고, 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제10조에 따라 신청한 사업계획 또는 사업계획의 변경을 승인하는 경우에는 사업계획승인 또는 변경승인을 신청한 자에게 지체 없이 통보 하여야 한다.”고 규정하고 있다. 한편, 관광숙박시설특별법 제5조 제1항 제2호는 “제4조 제1항에 따라 사업계획의 승인을 받은 경우에는 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받거나, 같은 법 제14조에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 건축허가 또는 신고를 한 것으로 본다.”고 하여, 사업계획승인에 따른 건축허가 의제 규정을 두고 있는 한편, 같은 법 제5조 제2항 및 제3항은 “제1항에 따른 허가·승인·신고 등의 의제를 받으려는 자는 사업계획의 승인 신청 시 관계 서류를 함께 제출하여야 한다.”, “시·군·구청장은 제1항 각 호의 사항이 포함되어 있는 사업계획을 승인하려는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의요청을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 내에 의견을 제출하여야 한다.”고 하여, 건축허가 의제를 위한 각 요건을 규정하고 있으므로, 관광호텔업자가 사업계획 승인을 받음과 동시에 건축허가를 받은 것으로 의제되기 위해서는, 관광숙박시설 특별법 제5조 제2항 및 제3항에 따라 사업계획승인 신청과 동시에 건축허가 관계 서류를 함께 제출함으로써 승인권자가 관계 행정기관의 장 등과 협의할 수 있도록 하여야 한다. 그리고 이러한 인·허가 의제 제도를 둔 취지는, 인·허가 의제사항과 관련하여 건축허가의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인·허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. (대법원 2015. 7. 9. 선고2015두39590 판결 참조). 이 사건에 관하여 살피건대, 인정사실에 의하면, 청구인이 피청구인에게 사업계획 승인을 신청할 당시 함께 첨부·제출하였던 서류는 관광진흥법 제15조 제1항 및 같은 법 시행령 제10조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 제1항에서 정한 것들에 한정되고, 건축법 제11조 제1항 및 같은 법 시행령 제9조 제1항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항에서 규정하고 있는, 설계도서(가령, 건축계획서, 배치도, 평면도, 입면도, 단면도, 구조도, 구조계산서, 실내마감도, 소방설비도 등) 등은 제출하지 않았음을 알 수 있고, 이에 따라 피청구인은 건축허가와 관련한 관계 부서 협의를 거치거나 실체적 내용에 대한 검토를 하지는 않았던 것으로 보인다. 따라서 이와 같은 사실관계에 앞서 살펴 본 법리를 적용하여 보면, 청구인은 건축법령에서 정하고 있는 건축허가 관계 서류 일부를 제출하지 않음으로써 사업계획승인에 따른 건축허가 의제 요건 및 절차를 갖추지 않았다고 할 것이므로, 피청구인이 2015. 3. 3. 청구인에게 한 조건부 사업계획승인에 관광숙박시설법 제5조 제1항에 근거한 건축허가 의제 효과가 수반 되었다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 이유가 없다. 나. 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부에 대하여 1) 숙박시설 등에 대한 건축허가의 법적 성질 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조 소정의 건축허가를 하여야 하므로 법률상의 근거없이 그 신청이 관계 법규에서 정한 제한에 배치되는지 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 심사결과 그 신청이 법정요건에 합치하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없음이 원칙이나(대법원 2006. 11. 9. 선고2006두1227 판결 등 참조), 건축법 제11조 제4항 제1호에 의하면, “허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축허가와 관련하여서는 건축법이 허가관청에 재량권을 부여하고 있다고 해석된다. 그런데 앞서 본 인정사실에 의하면, 이 사건 건축허가 대상의 건축물은 숙박시설에 해당하는 호텔임이 명백하므로, 피청구인은 이 사건 건축허가 여부를 결정함에 있어 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하는 경우인지를 판단할 수 있는 재량권을 갖는다고 할 것이고, 이러한 재량행위는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 사법기관은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하는바(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조), 이 사건 처분의 위법·부당 여부도 위의 심사기준에 따라 판단하기로 한다. 2) 재량권의 일탈·남용 여부 행정주체가 구체적인 행정목적을 실현함에 있어서 그 목적 실현과 수단 사이에 합리적인 비례관계가 유지되어야 하는바, 행정주체의 처분으로 인한 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법함을 면치 못한다. 그런데 이 사건 처분의 경우, 인정사실 및 이에 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합적으로 고려하여 볼 때, 그 처분으로 인하여 달성하려는 불확실한 공익보다 청구인이 받게 되는 재산상 손해 및 신뢰이익 침해가 크므로, 비례원칙에 반한다고 할 것이다. 가) 피청구인은 2015. 3. 3. 청구인에게 이 사건 호텔 사업에 관한 조건부 사업계획 승인을 하여 주었는데, 조건부 사업계획승인 내용에는 이 사건 처분 사유와 같은 지적이나 적절한 조치, 조건 등이 명시되지 않았던 점에 비추어 보면, 피청구인이 청구인에게 조건부 사업계획승인을 할 당시에는 이 사건 호텔이 인근의 주거환경이나 교육환경을 등을 고려할 때 호텔 사업이 부적합하다고 판단하지는 않았던 것으로 보인다 {사업계획승인서(갑 제9호증의2) 기재의 피청구인 소속 관련 부서가 각 제시한 조건 사항에는 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경에 관한 내용은 없다}. 나) 이 사건 토지는 서울○○보금자리주택지구 지구단위계획상 호텔 용도로 되어 있어서 관광호텔이 아닌 일반 숙박시설은 입지할 수 없고, ○○공사도 이를 전제로 하여 청구인에게 이 사건 토지를 분양하였으며, 청구인은 위 지구단위계획 및 분양 공고 내용을 신뢰하고 이 사건 토지를 취득한 것으로 보인다(더군다나 서울○○보금 자리주택지구 지구단위계획에 따르면 이 사건 토지는 호텔 이외의 용도로 사용할 수 없다고 기재되어 있으나, 피청구인이 제시한 이 사건 처분 사유대로라면 이 사건 토지는 숙박업소 용도로는 절대 사용될 수 없다는 결론에 이르게 되므로, 결과적으로 이 사건 처분은 토지 소유자인 청구인의 토지 사용·수익권은 전면적으로 제한되는 것이다). 다) 이 사건 토지는 ○○공사가 2012. 7.경 호텔 용도로 분양한 토지로, 입찰 당시 주변도로가 조성되지 않았고, 전기, 통신, 도시가스 등의 기반시설도 설계 중이었다. 이 사건 호텔부지 인근에 공동주택 예전부지인 6BL(현재의 6단지), 5BL(현재의 5단지), 7BL(현재의 7단지) 등이 있었는데, ○○공사는 당시 6BL과 중학교용지는 개발 계획을 변경할 예정이라고 안내하였다. 라) 이 사건 토지와 그 인근의 아파트 부지는 모두 서울○○보금자리주택지구의 지구단위계획에 따라 동시에 개발되었고, 이 사건 호텔 인근의 아파트에 입주하는 주민은 이 사건 호텔이 건축될 것을 입주 전에 알 수 있었다. 마) 학교보건법 제6조의2 제1항에 의하면, 학교를 설립하려는 자가 학교용지를 선정할 때에는 보건·위생·안전 및 학습 환경 등에 지장이 없는 곳으로 하여야 하는데, 이러한 규정에도 불구하고, 이 사건 호텔이 건축되리라는 사정을 알면서도 중학교와 외국인 학교를 그 예정지에 신설할 것으로 결정하였다. 더구나 청구인이 이 사건 호텔 부지를 매입할 당시에는 중학교 용지 지정이 폐지될 예정이었다. 바) 건축법 시행령 제3조의 5 〔별표 1〕에 의하면, 숙박시설에는 일반 숙박시설과 생활숙박시설, 관광숙박시설 등이 있는데, 일반 숙박시설은 호텔, 여관, 여인숙 등을 말하고, 관광숙박시설은 관광호텔, 수상 관광호텔, 한국 전통호텔, 가족호텔 및 휴양콘도미니엄 등을 말한다. 또한, 관광호텔이 일반 숙박시설과 다른 점 중 하나는 관광호텔은 일반 호텔과 달리 일반주거지역, 준주거지역, 자연녹지지역에서도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정하는 용도지역 및 용도지구 안에서의 건축물의 건축 제한을 받지 않게 되는 점이므로, 건축법 등 관련 법령은 관광호텔을 일반 호텔과 구분하여 취급하고 있다. 나아가 숙박업 자체가 유해한 업종이라고 보기 어렵고, 다만 그 장소에서 윤락행위, 음란행위 또는 사행행위 기타 각종 불법행위등이 행해질 개연성 때문에 부정적인 인식이 있는 것이어야 유해한 업종으로 평가할 수 있을 것인데, 관광산업의 핵심요소로서 국가 이미지 제고 등의 기능을 수행하는 관광호텔의 경우는 그러한 가능성이 적고, 법령상으로 관광호텔은 주거지역에도 건축이 가능하다는 점에서 관광호텔 자체만으로 유해한 업종으로 보기 어렵다. 사) 피청구인은 이 사건 호텔 부대시설에 위락시설(유흥주점 등)이 입점할 가능성이 있어, 인근 주민들, 특히 청소년들이 교육환경에 악영향을 미친다는 취지로 주장하나, 청구인은 이 사건 호텔에 단란주점, PC방, 당구장 등 청소년 유해업소가 입점할 가능성이 없다고 주장하고 있고, 실제로 청구인이 피청구인에게 제출한 사업계획서에 의하면 위와 같은 청소년 유해시설의 입점 계획은 찾아보기 어려우며, 부대시설 부분에 기재된 식품접객업 시설에는 단란주점이나 유흥주점이 입점할 수도 있으나 식품위생법 제36조 및 같은 법 시행령 제21조 제8호에 의하면 식품접객업의 종류로는 휴게음식점영업, 일반음식점영업, 단란주점영업, 유흥주점영업, 위탁급식영업, 제과점 영업 등으로 폭넓게 규정하고 있으므로 반드시 식품접객업 시설에 단란주점이나 유흥주점이 입점한다고 단정할 수 없는 점(오히려 청구인이 제출한 건축계획에 의하면, 식품접객업으로 표시된 시설에는 베이커리, 뷔페식당, 뷰티샵, 북카페, 한식당, 커피전문점 등이 입점할 것으로 예정되어 있다). 피청구인의 사업계획승인서 에 의하면, 보건위생과가 제시한 사업계획승인 조건상 부대시설 영업신고 대상업종 에는 숙박업, 세탁업, 사우나, 일반음식점, 집단급식소 등만 기재되어 있고 단란 주점업이나 유흥주점업에 관한 기재는 보이지 않는 점, 피청구인이 관광숙박업 사업 계획승인 당시 부대시설에 대한 사업계획을 포함하여 승인을 하였다 하더라도 개개의 부대시설의 영업에 대하여는 관계 법령이 정하는 바에 따라 그 허가조건을 갖추어 각 소관 행정청으로부터 별도의 영업허가를 받아야 한다는 점(대법원1995. 6. 29. 선고 94누14483 판결 참조), 위와 같은 우려는 건축허가 후 관리·감독을 통하여 방지하거나 건축허가와 동시에 부관을 부가하는 방식으로 예방이 가능한 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인과 민원인들이 추측하는 위락시설의 입점 ‘가능성’만으로 건축허가 를 거부할 수 없다. 아) 이 사건 호텔 인근 아파트 단지는 대부분 이 사건 호텔 정면 방향과 달리 남동쪽으로 향하고 있는 점, 이 사건 호텔 방향인 남서쪽을 향하고 있는 ○○○○ ○○601동의 정면에서는 약 45도 가량 벗어나 있으므로 직접 마주보고 있지 아니하며 이 사건 호텔은 그와 최대한 이격시켜 로비가 조성된 점, 이 사건 호텔의 높이는 5층에 불과한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 호텔 건축으로 인하여 ○○○○ ○○601동 거주민들의 사생활이 침해될 우려는 크지 않은 것으로 보인다. 자) 이 사건 호텔은, 학교 용지 수용계획이 논의되는 용지(○○동 ○○○답 외)로부터 200m 가량 떨어져 있고, 현재는 학교환경위생정화구역 내에 위치하고 있지 않으며, 인근 아파트 단지에 거주하는 청소년들의 등·하굣길은 이 사건 토지를 지나지 않는 것으로 보인다(나아가, 이 사건 호텔 지하 아케이드몰은 ○○○○○역과 직접 연결되어 있어, 지하철을 이용하는 청소년들의 경우 이러한 지하로를 통하여 이동할 것으로 보이므로, 반드시 이 사건 토지를 거쳐야만 등·하교가 가능하다는 피청구인의 주장은 설득력이 낮다). 차) 서울○○보금자리주택지구 안에 이 사건 호텔 이외에 추가하여 관광호텔이 건축될 것이라고 예상할 수 있는 근거가 없고, 일반숙박시설의 건축허가가 허용되는 용도 지역이 아니므로, 이 사건 호텔의 건축허가로 인하여 호텔, 모텔 등이 유흥주점과 함께 난립하여 향락단지화할 가능성이 크다고 보이지 않는다. 파) 이 사건 호텔 신축에 반대한 주민의 민원사항 중 고객 버스로 인한 불법 주정차 및 안전사고의 우려는 이 사건 호텔의 객실 규모가 193개 호실에 불과한 점 등에 비추어 보면, 설사 이 사건 호텔의 투숙객들이 버스를 이용한다고 하더라도 그로 인한 교통 혼잡이나 불법 주정차, 안전사고가 주민의 생활에 심각한 위협이 된다고 단정할 수는 없다(2인실을 전제하면 최대 투숙객이 386명이고, 투숙객이 모두 버스를 이용한다고 가정하면 대략 10대 정도가 주차될 것이다). 또 이 사건 호텔로 인한 외부인의 범죄, 사고 가능성 우려 등은 통계를 통해 관광호텔에서 범죄나 사고가 더 빈발한다는 점이 입증되지 않는 이상 막연한 추측에 불과하다. 하) 불법주정차로 인한 교통 혼잡 및 안전사고 우려에 대하여 청구인은 버스 하차지점 보행공간을 확보하고 주출입구 쪽에 횡단보도를 설치하며 불법주정차 단속카메라를 설치하는 등의 보완조치를 제시하고 있고, 이러한 조치들은 위와 같은 막연한 우려를 불식시킬만한 효과가 있을 것으로 보인다. 거) 피청구인이 이 사건 처분을 한 실질적인 이유는 청구인이 인근 주민들의 민원을 해소하지 못한 점에 있는 것으로 보이나, 이 사건 호텔의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되지 않는 이상, 민원을 해소하지 못하였다는 사정만으로 이 사건 처분을 정당화할 수 없다. 너) 이상 살펴본 바와 같이, 이 사건 호텔과 일반적인 모텔은 그 법적 근거가 상이하고, 호텔 등급, 객실 수, 부대시설, 객실료 등에서 일반 숙박시설과 현저한 차이를 보이는 점, 청구인이 이 사건 호텔 외에 다른 지역에서 운영하고 있는 호텔들의 규모, 형태 등에 비추어 이 사건 호텔을 이른바 러브호텔로 전락시켜 운영할 우려는 없다고 보이는 점, 이 사건 호텔에 유흥주점 등 위락시설이 입점 될 가능성에 관한 구체적 입증이 없는 점, 이 사건 호텔 부대시설에 입점하게 될 각종 카페테리아나 레스토랑, 수영장, 스파, 휘트니스 센터 등은 인근 주민들의 여가 내지 문화생활에도 기여하게 될 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 이 사건 처분으로써 달성하려는 불분명한 공익보다 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 될 구체적인 사익침해가 크다고 평가된다. 3) 소결론 그렇다면 피청구인의 이 사건 처분은 과도하게 청구인의 재산권을 침해하는 것으로서 비례원칙 등에 반한다고 할 것이므로, 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 이유가 있으므로 인용하고, 주문과 같이 재결한다.