【주문】
1. 이 사건 심판청구 중 과태료 처분 취소 청구는 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다
【이유】
1. 사건개요
청구인은 대전 00구 00로00번길 00(00동)에서 ‘00어린이집’을 운영하는 자로 2019. 5. 7. 피청구인의 ‘2019년 상반기 어린이집 지도ㆍ점검’시 영유아보육법에서 정한 CCTV 영상정보 보관기준을 위반한 사실이 확인되어 피청구인으로부터 시정명령을 받았다.
2. 관계법령
영유아보육법 제15조의4, 제42조, 제44조
같은 법 시행규칙 제9조[별표 1의2]
행정심판법 제3조
질서위반행위규제법 제2조, 제16조, 제17조, 제20조, 제21조, 제28조
3. 인정사실
청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용에 따르면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 대전 00구 00로00번길 00(00동)에서 ‘00어린이집’을 운영하는 자이다.
나. 청구인은 2019. 5. 7. 피청구인이 실시한 ‘2019년 상반기 어린이집 지도·점검 및 CCTV 관리운영 지도·점검’시 영유아보육법에서 정한 CCTV 영상정보 60일 보관기준을 위반한 사실이 확인되었다.
다. 이에 피청구인은 2019. 8. 12. 청구인에게 처분 사전통지를 거쳐, 2019. 8. 29. 시정명령 및 과태료 25만원 부과처분을 하였다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 근거법령
1) 영유아보육법 제15조의4는 제1항은 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 아동학대 방지 등 영유아의 안전과 어린이집의 보안을 위하여 개인정보 보호법 및 관련 법령에 따른 폐쇄회로 텔레비전(이하 "폐쇄회로 텔레비전"이라 한다)을 설치ㆍ관리하여야 함을 제3항은 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 폐쇄회로 텔레비전에 기록된 영상정보를 60일 이상 보관하여야 함을 제4항은 제1항에 따른 폐쇄회로 텔레비전의 설치ㆍ관리기준 및 동의 또는 신고의 방법ㆍ절차ㆍ요건, 제3항에 따른 영상정보의 보관기준 및 보관기간 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있다.
2) 이러한 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제9조 제2항은 폐쇄회로 텔레비전의 관리기준에 대하여 폐쇄회로 텔레비전의 관리책임자는 어린이집 원장이 된다. 다만, 지정된 직원(관리자)에게 폐쇄회로 텔레비전의 일상적인 관리를 하게 할 수 있고, 관리자로 지정된 직원은 장비를 정기적으로 확인하고 적절히 유지하여야 함을 폐쇄회로 텔레비전의 영상정보는 화질이 담보될 수 있도록 고해상도[HD(High Definition)]급 이상(보건복지부장관이 정하여 고시하는 해상도 이상을 말한다)의 화소수로 1초당 10장 이상의 프레임이 저장되도록 설정하여 운영되어야 함을 그 밖에 폐쇄회로 텔레비전의 관리에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다고 규정하고 있다[별표1의2].
3) 같은 법 제42조 제1항은 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자로 하여금 그 어린이집에 관하여 필요한 보고를 하게 하거나 관계 공무원으로 하여금 그 어린이집의 운영 상황을 조사하게 하거나 장부와 그 밖의 서류를 검사하게 할 수 있음을, 제2항은 제1항에 따라 관계 공무원이 그 직무를 수행할 때에는 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다고 규정하고 있다.
4) 같은 법 제44조는 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집이 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전의 설치ㆍ관리 및 영상정보의 보관기준을 위반한 경우에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치ㆍ운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다고 정하고 있다.
5) 한편, 같은 법 제56조는 제2항은 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전을 설치하지 아니하거나 설치ㆍ관리의무를 위반한 자에 해당하는 자는 300만원 이하의 과태료를 부과한다고 정하고 있다.
6) 질서위반행위규제법 제2조, 제16조 제17조 제1항, 제20조 제1항, 제2항, 제21조 제1항, 제36조 제1항의 취지를 종합하면 질서위반행위란 법률상의 의무를 위반하여 과태료를 부과하는 행위를 말하는데, 행정청은 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과하고자 하는 때에는 미리 당사자에게 대통령령으로 정하는 사항을 통지하고 10일 이상의 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 주어야 하며, 의견 제출 절차를 마친 후에 서면으로 과태료를 부과하여야 한다고 되어 있다. 또한 이러한 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자는 과태료 부과 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 할 수 있으며, 이의제기가 있는 경우에는 행정청의 과태료 부과처분은 그 효력을 상실하고 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하며, 과태료 재판은 이유를 붙인 결정으로써 한다고 되어 있다.
7) 행정심판법 제3조 제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 ‘다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우’외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제5조 제1호에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 되어 있으며, 같은 법 제2조 제1호에 따르면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다.
나. 이 사건 처분에 대한 판단
1) 청구인의 주장
청구인은 2019. 11. 28.경 피청구인의 이 사건 처분은 청구인이 어린이집에 설치된 CCTV 영상정보의 60일 이상 보관 규정 준수를 위해 접근이 제한된 구역에 영상 저장장치 보관, 잠금장치 설치, 별도의 케이스에 보관하는 등 가능한 물리적 조치를 모두 이행하였고, 장비의 정기 점검 규정에 따라 CCTV 전문관리업체인 (주)00보안에 의뢰하여 정기점검을 받아왔으며 2019. 3. 27. 정기점검 결과 CCTV 녹화기가 과열로 훼손된 사실을 확인하고 즉시 교체하여 관련 규정을 준수하였던 것이나, 이전 녹화기록은 삭제되어 영상 복구가 불가능한 상황이 되어 2019. 5. 7.경 피청구인의 점검 당시 38일분의 영상만이 저장되어 있었던 것이지 보관기준을 위반한 것은 청구인의 관리소홀에 기한 것이 아니라 불가항력에 의한 것이라는 점에서 이 사건 처분은 위법, 부당하다.
2) 이 사건 처분에 대한 판단
가) 과태료 처분 부분에 관하여
청구인은 과태료 부과처분이 위법하다며 그 취소를 구하고 있으나 행정심판법 제3조 제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 ‘다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우’외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 질서위반행위규제법 제2조, 제5조, 제20조, 제21조, 제25조, 제26조에 의하면, 질서위반행위에 대하여 부과된 과태료처분에 불복이 있는 사람은 그 처분의 고지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 이의를 제기할 수 있고, 위와 같은 이의제기가 있으면 행정청의 과태료 처분은 그 효력을 상실하게 되며, 해당 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 질서위반행위규제법 및 비송사건절차법에 따라 과태료 재판을 하도록 규정되어 있는바, 영유아보육법 제56조는 제2항에 따라 부과된 과태료는 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전을 설치하지 아니하거나 설치ㆍ관리의무를 위반한 자에 대한 제재로서, 이와 같은 과태료처분에 대해서는 질서위반행위규제법이 적용되고, 따라서 그 과태료처분의 당부는 최종적으로 질서위반행위규제법에 의한 절차에 의하여만 판단되어야 할 것이므로, 이 사건 과태료 부과처분은 행정심판법 제3조 제1항이 정한 다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우에 해당되어 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 따라서 과태료 부과처분 취소를 구하는 이 부분 심판 청구는 부적법하다.
나) 시정명령 부분에 관하여
(1) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조)
(2) 따라서 설령 기기의 결함으로 인하여 관계법령이 규정한 60일의 영상보관 기준을 지키지 못하였고 청구인은 뒤늦게 이러한 사실을 알게 되었다고 하더라도 청구인은 영유아보육법 제15조4에서 정하고 있는 어린이집을 설치·운영하는 자로서 아동학대 방지 등 영유아의 안전과 어린이집의 보안을 위하여 폐쇄회로 텔레비전을 정기적으로 관리·운영하여 기기작동 이상 등이 발생하면 즉시 조치하는 등의 방법으로 영상정보를 60일 이상 보관 하여야 할 의무가 존재하고 이와 같은 폐쇄회로 텔레비전 영상정보 보관기준을 준수하지 못한 이상 청구인으로서는 위 위반사실에 대하여 직접적인 고의나 과실이 없다 하더라도 행정처분이 부과될 수 있다.
(3) 나아가 피청구인은 청구인에게 2019. 3. 28. 어린이집 지도·점검을 예정 고지하였고, 청구인은 2019. 3. 27.경 CCTV 정기점검을 실시한 결과 CCTV 녹화기가 과열로 훼손되어 교체를 하였다고 주장하고 있으나, 위와 같은 청구인의 주장은 아래와 같은 점에 비추어 볼 때 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유라고 보기 어렵다.
① 피청구인은 2019. 5. 7. 방문점검 당시 청구인에게 CCTV 영상정보를 60일 이상 보관할 것을 규정하고 있는 법 규정을 준수하였는지 여부 및 CCTV에 대한 관리가 정기적으로 이루어지고 있었는지 여부를 확인하기 위해 CCTV 영상정보 관리대장을 제출해 줄 것을 요구하였으나 청구인은 위 관리대장을 즉시 제출하지 못하였다. ② 청구인이 2019. 3. 28. 제출한 CCTV 녹화기 교체사유서에는 기기가 제대로 작동하지 않았다고 기재되어 있으나, 청구인이 2019. 8. 27. 사전처분통지에 대한 의견서를 제출하면서 첨부한 CCTV 영상정보 관리대장을 살펴보면 2019. 3. 27. 고장 등 특이사항에 대한 기재가 전혀 없는 점 등을 종합해 볼 때 청구인의 주장은 신뢰하기 어렵고, 청구인은 피청구인으로부터 2019. 3. 28. 어린이집 정기점검예정고지를 받고 그 동안 별다른 관리 없이 그때서야 비로소 CCTV 영상정보가 정상적으로 녹화되었는지 여부를 확인하는 과정에서 CCTV 영상정보가 제대로 녹화되지 않은 사실을 확인하고 녹화기를 교체하였다고 봄이 상당하다 할 것이다.
(4) 가사 청구인이 주장하는 바와 같이 녹화기 교체과정에서 이전 녹화기록은 삭제되어 영상 복구가 불가능해져 점검 당시 38일분의 영상만이 저장되어 있었다 하더라도 청구인이 평소 CCTV 영상정보를 주의를 다하여 관리하였다는 아무런 증거도 제출하지 못하고 있다는 점에서 청구인이 CCTV 영상정보의 60일 이상 보관 규정을 위반하였단 사실에는 변함이 없다 할 것이다.
(5) 위와 같은 바, 청구인은 피청구인이 2019. 3. 28. 어린이집 지도·점검을 예정 고지하자 비로소 2019. 3. 27.경 CCTV 점검을 실시한 사실, 청구인은 2019. 5. 7. 방문점검 당시 CCTV 영상정보 관리대장을 제출하지 못한 사실, 관리대장에 2019. 3. 27. 특이사항이 기재되지 않은 점 등에 비추어 볼 때 청구인이 이 사건 단속 이전에는 CCTV 영상정보에 대하여 관리의무를 다하지 아니하였다고 봄이 상당하다.
가사 청구인이 주장하는 바와 같이 녹화기 교체과정에서 이전 녹화기록은 삭제되어 영상 복구가 불가능해져 점검 당시 38일분의 영상만이 저장되어 있었다 하더라도 청구인이 CCTV 영상정보의 60일 이상 보관 규정을 위반하였다는 사실에는 변함이 없다 할 것이고, 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고도 보기 어려우므로 이 사건 처분은 적법·정당하다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 과태료 처분의 취소를 구하는 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.