지목변경신청 불가처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○○번지(임야, 2,473㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로 2014. 8. 14. 피청구인에게 지목변경(임야→전) 신청을 하였고, 이에 피청구인은 관련부서 협의결과 산지전용허가·신고 또는 다른 법률에 따라 산지전용허가·신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 제외하고는 임야를 다른 지목으로 변경하는 것은 불가하다는 사유로 2014. 9. 18. 「측량·수로 조사 및 지적에 관한 법률」(이하 ‘지적법’이라 한다)제81조 및 같은 법 시행령 제67조에 따라 지목변경신청 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 개발제한구역 지정 이전부터 훼손되어 현재까지 50여 년간 농지(밭)로 이용되어 오고 있다. 간선도로에 접하여 진출입이 용이하고 연접 경작지는 1998년 긴급수해 시 복구를 위해 피청구인이 토석채취 후 복구한 지역으로 일단의 경작지를 형성하고 있다. 현실 토지이용에 부합하도록 지목변경(임→전, 별도의 형질변경 필요없음)하고자 피청구인에게 문의한 결과 산지전용허가를 받아야 지목변경할 수 있는데, 앞서 동일 민원사례에서 협의부서인 산지관리부서가 협의불가로 회신한 바있어, 이 사건 역시 처리 불가할 것이라는 의견을 주었다. 이에 피청구인 소속 산지관리부서에 문의한 결과, 첫째, 「산지관리법」 제12조제3항제1호에 따라 개발제한구역 내 공익용산지에 대한 행위제한은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다)에 따르도록 규정하고 있으므로, 건축과(개특법 운영부서)에서 행위허가를 위해 산지전용허가 의제협의 요청이 있어야만 산지전용 협의가능하고, 둘째, 불법전용산지 임시특례와 같은 조치가 있는 경우가 아니면 불가하다는 의견을 주었다. 2) 이에 피청구인 소속 건축과 행위허가팀에게 산지부서에 협의요청 가능여부를 묻자, 개특법 시행이전 형질변경 된 사항으로 현행 개특법상 처리 근거가 없어 그와 같은 의제협의요청이 불가하다면서, 기존 국토부 처리운영 취지에 따라 지적담당부서에 문의하여야 한다고 하였다. 이에 청구인은 산림청과 국토교통부에 이상의 내용을 적시하고 산지전용허가 받고자함을 명시하여 처리할 수 있는 방법을 알려 달라고 질의하여 답변을 받았고, 그 답변에 따라 2014. 9. 11. 피청구인에게 산지전용허가 받고자함임을 명시하여 이 사건 민원신청을 하였다. 그런데 협의부서인 산지관리부서에서는 지목변경이 불가하다는 회신을 하였고, 피청구인은 이를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 3) 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 규정은 「산지관리법」 제21조의2이다. 위 규정 개정 시행 전인 2007. 7. 25.까지는 현실이용에 따른 지목변경을 일부 허용하면서 산지전용허가·신고를 면하여 대체산림자원조성비를 납부하지 않았던 것을, 개정시행 후 부터는 별도의 산지전용허가·신고 받아 제세금을 납부해야만 지목변경을 허용할 수 있다는 규정으로, 청구인이 민원신청서에서 밝힌바와 같이 적법한 산지전용허가 받고자 민원신청 한 것을 산지전용허가를 배제하고 단순 지목변경 민원으로 보아 위 규정을 근거로 불가처분 하였다. 즉, 산지관리부서는 사전상담 과정에서 밝힌바와 같이 개특법상 의제협의요청이 오거나, 불법산지 임시특례 운영시만 처리가능 하다는 의견이 있었던 바, 그 의견에 불구하고 이 사건 민원처리와 관계없는 규정을 근거로 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 산림청과 국토교통부의 질의에서 보는바와 같이, 산지관리부서는 소관 법률을 검토하여 산지전용허가 여부에 대한 의견을 회신할 것이고, 개특법상 행위제한에 대하여는 국토교통부의 제도운영에 따라 지적담당부서가 판단하도록 해야 할 것이다. 동일 사안에 대해 그간의 제도운영을 살펴보면, 국토교통부는 개발제한구역 지정 이전부터 훼손된 산지에 대하여는 「산지관리법」 제21조의2 규정 시행 이전과 이후 관계없이, 또한, 같은 법 불법산지 임시특례 시행여부와 관계없이 모두 국토부의 제도운영에 따라 민원처리 해왔으며 개특법상 행위허가 받을 것을 요구한 바 없었다. 이 점은 개발제한구역 내 산지에 대한 제도운영과정에서 산림청, 국토부, 법제처 등 많은 협의가 있었으므로 산지관리부서가 잘 알고 있을 것이다. 국토교통부의 이러한 제도운영 취지는 형행 개특법상 행위허가를 배제하고 그 소관 지적법에 따라 처리할 것을 주문하고 있는 것이라 할 것이다. 5) 본 사건과 유사한 재결례에서 불법산지임시특례(임야를 적법한 절차를 거치지 않고 5년 이상 계속해 다른 용도로 사용)에 있어서, 개발제한구역 내 임야가 구역지정 전에 형질 변경된 후 계속 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우에 해당되어야만 「산지관리법」 부칙에서 정하는 바에 따라 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있는 것이라 하여 개발제한구역 지정 이후 사항에 대해 임시특례 적용을 배제한 바 있고, 계속하여 법부통계담당관실에서 국토해양부에 질의 한 바 회신하기를, ‘개발제한구역 지정 전에 밭으로 이용하고 있는 토지를 구역 지정 후에 국토계획법에 따른 허가 또는 신고 없이 과수원으로 형질 변경한 경우라면 지목변경은 불가할 것’으로 회신하였다. 이처럼 구역지정 이전부터 훼손된 산지에 있어서는 현행 개특법상 행위허가를 배제하고 지적법과 「산지관리법」에 따라 운영할 것을 일관되게 밝히고 있다. 따라서 본 사건과 같이 구역지정 이전부터 훼손된 사항은 소관 산림청과 국토교통부의 처리운영 답변 및 행정심판 재결례에서 보는 바와 같이 피청구인이 지적법에 따라 산지전용허가 협의 요청하고 협의요청 받은 산지전용허가 부서는 일반적인 산지전용허가 협의의 건과 동일하게 처리해야 할 것으로, 산지관리부서에서 개특법에 따라 행위허가 부서의 정식 협의요청이 있어야만 한다고 말한 것은 권한 밖의 것으로 위법하며, 개발제한구역 내 산지는 임시특례조치가 마련되어야만 처리가능하다는 것 또한 제도운영 취지를 오해한 것으로 위법하다 할 것이다. 6) 개발제한구역 밖 산지, 농지 및 건축물은 추인이나 양성화를 통해 합리적으로 제도를 운영하고 있고, 개발제한구역이면서 지정당시 불법상태인 주택이라도 신축을 허용하는 등 합리적으로 제도를 운영하고 있다. 산림청 답변에서 밝힌바와 같이 명문의 규정을 두고 근래 불법전용산지인 경우 대체산림자원조성비 납부 조건으로 추인하는 제도를 운영하고 있다. 그런데 본 사건은 해방이후 50여년이 경과된 사항이자 수차 중앙부처간 협의되어 정립된 사항으로 적법·타당하게 민원처리 할 수 있음에도 피청구인은 ‘개발제한구역 행위완화=특혜’로 보아 소극행정으로 대응해 형평성, 효율적 국토이용 저해, 제세금 미납에 따른 국가재정 저해 등 정당한 사익과 공공복리 도모 기회를 외면하는 것으로 부당한 것이라 할 것이다. 따라서 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 지적법 제81조, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조에 따라 토지지목변경신청 시 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등이 준공되었음을 증명하는 서류, 토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 제출하도록 규정되어 있다. 청구인은 본 사건 토지는 관계법령 시행 이전부터 형질변경 되었다고 주장하며 과거 항공사진 등을 증명서류로 하여 지목변경신청서를 제출하였다. 이에 피청구인은 위 신청에 대해 관계법령 저촉여부를 확인코자 관련부서(녹지과)에 협의 하였으며, 관련부서로부터 지목변경은 불가함을 답변 받아 이를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 토지는 개발제한구역 내 보전산지(공익용)로써, 지목변경을 위해서는 「산지관리법」에 의한 산지전용허가를 받아야 하는 사항이나, 청구인은 이를 협의한 사실이 없었으며, 본 건은 개특법에 따른 행위허가(산지전용협의)를 검토하는 사항이 아니었고, 또한, 「산리관리법」에 따라 1년간 한시적으로 운영됐던 불법전용산지의 지목변경절차 여부는 형행 법령에서 검토할 수 있는 대상이 아니므로 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 청구인은 이 사건 지목변경신청 시 피청구인에게 산지전용 협의요청서를 제출하였다고 주장하나, 피청구인은 산지전용협의 요청서는 국토계획법 운영부서에서 행위허가 처리 시 녹지과로 의제협의 할 사항으로 지적부서는 권한이 없음을 신청서 접수당시 청구인에게 구두로 안내하였고, 지목변경 신청서상 산지전용 협의요청서를 접수자가 직접 회수하도록 조치하였는바, 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제14조(다른 법률과의 관계) ① 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 받은 경우로서 제2항에 따라 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 다음 각 호의 허가·협의·신고를 받은 것으로 본다. <개정 2010.5.31.> 1. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항 및 제4항에 따른 입목벌채등의 허가 및 신고 ② 시장·군수·구청장이 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 하는 경우와 제12조제3항에 따라 시장·군수·구청장에게 신고가 이루어진 경우에 제1항에 따른 사항이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. <개정 2013.5.28.>

제64조(토지의 조사·등록 등) ① 국토교통부장관은 모든 토지에 대하여 필지별로 소재·지번·지목·면적·경계 또는 좌표 등을 조사·측량하여 지적공부에 등록하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자(법인이 아닌 사단이나 재단의 경우에는 그 대표자나 관리인을 말한다. 이하 같다)의 신청을 받아 지적소관청이 결정한다. 다만, 신청이 없으면 지적소관청이 직권으로 조사·측량하여 결정할 수 있다. ③ 제2항 단서에 따른 조사·측량의 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제67조(지목의 종류) ① 지목은 전·답·과수원·목장용지·임야·광천지·염전·대(垈)·공장용지·학교용지·주차장·주유소용지·창고용지·도로·철도용지·제방(堤防)·하천·구거(溝渠)·유지(溜池)·양어장·수도용지·공원·체육용지·유원지·종교용지·사적지·묘지·잡종지로 구분하여 정한다. ② 제1항에 따른 지목의 구분 및 설정방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다.

제58조(지목의 구분) 법 제67조제1항에 따른 지목의 구분은 다음 각 호의 기준에 따른다. 1. 전 물을 상시적으로 이용하지 않고 곡물·원예작물(과수류는 제외한다)·약초·뽕나무·닥나무·묘목·관상수 등의 식물을 주로 재배하는 토지와 식용(食用)으로 죽순을 재배하는 토지 2. 답 물을 상시적으로 직접 이용하여 벼·연(蓮)·미나리·왕골 등의 식물을 주로 재배하는 토지 3. 과수원 사과·배·밤·호두·귤나무 등 과수류를 집단적으로 재배하는 토지와 이에 접속된 저장고 등 부속시설물의 부지. 다만, 주거용 건축물의 부지는 "대"로 한다. 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.

제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2013.3.23.> 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다.

제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2011.7.28.> 1. 보전산지(保全山地) 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 8) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지 제12조(보전산지에서의 행위제한) ② 공익용산지(산지전용·일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ③ 제2항에도 불구하고 공익용산지(산지전용·일시사용제한지역은 제외한다) 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다. <개정 2012.2.22.> 1. 제4조제1항제1호나목4)부터 14)까지의 산지 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지역·지구 및 구역 등으로 지정된 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설 및 수목원·산림생태원·자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고·집하장·가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장·군수·구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. 제21조의2(산지의 지목변경 제한) 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 경우(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목(地目)으로 변경하지 못한다.

제72조(지적공부정리신청의 조사) ① 지적소관청은 법 제77조부터 제82조까지, 법 제84조, 법 제86조 및 법 제87조에 따른 지적공부정리신청이 있는 때에는 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여 처리한다. 1. 신청서의 기재사항과 지적공부등록사항과의 부합여부 2. 관계법령의 저촉여부 3. 대위신청에 관하여는 그 권한대위의 적법여부 4. 구비서류 및 수입증지의 첨부여부 5. 신청인의 신청권한 적법여부 6. 토지의 이동사유 7. 그 밖에 필요하다고 인정되는 사항 ② 접수된 서류를 보완 또는 반려한 때에는 지적업무정리부의 비고란에 그 사유를 붉은색으로 기재한다. ③ 지목변경 및 합병을 하여야 하는 토지가 있을 때와 등록전환에 따라 지목이 바뀔 때에는 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여 별지 제14호 서식에 따른 현지조사서를 작성하여야 한다. 1. 토지의 이용현황 2. 관계법령의 저촉여부 3. 조사자의 의견, 조사연월일 및 조사자 직·성명 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 현장사진, 토지이용계획확인서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 토지이용계획확인원에 따르면, 이 사건 토지는 개특법상 개발제한구역, 「산지관리법」상 보전산지(공익용산지)에 해당한다. 나) 청구인은 이 사건 토지(임야, 2,473㎡)의 소유자로 2014. 8. 14. 피청구인에게 지목변경(임야→전) 신청을 하였다. 다) 피청구인은 관련부서 협의결과 산지전용허가·신고 또는 다른 법률에 따라 산지전용허가·신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 제외하고는 임야를 다른 지목으로 변경하는 것은 불가하다는 사유로 2014. 9. 18. 「측량·수로 조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조에 따라 지목변경신청 불가처분을 하였다. 2) 지적법 제81조, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조 규정에 따르면, 지목변경은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, 지적법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우로 한정하고 있으며, 토지소유자는 지적법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 규정하고 있고, 같은 법 제64조제2항에 따르면 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자의 신청을 받아 지적소관청이 결정한다고 규정하고 있다. 「산지관리법」 제14조 제1항의 규정에 따르면 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받도록 되어 있으며, 같은 법 제21조의2 규정에 의하면 산지전용허가를 받아 산지를 전용한 경우 또는 산지전용신고를 한 경우를 제외하고는 산지의 지목변경을 제한하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 개발제한구역지정 이전부터 훼손된 산지에 있어서는 개특법상 행위허가를 배제하고 지적법과 「산지괸리법」에 따라 산지전용을 허가해야 할 사항이고, 이에 따라 산지전용허가 받고자 민원신청 하였는데, 피청구인은 산지전용허가를 배제하고 단순 지목변경 민원으로 보아 이 사건 처분을 하였는바, 이는 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 살피건대, 지적법 시행령 제67조제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제84조제1항제3호에 따르면, 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 등을 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우에 비로소 허용되고, 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 아니한다고 해석하여야 할 것이다. 이 사건 토지는 「산지관리법」제4조에 따른 보전산지(공익용산지)로써, 같은 법 제14조제1항의 규정에 따르면 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받도록 되어 있으며, 같은 법 제21조의2 규정에 따르면 산지전용허가를 받아 산지를 전용한 경우 또는 산지전용신고를 한 경우를 제외하고는 산지의 지목변경을 제한하도록 규정하고 있어, 이 사건 토지가 오래전부터 전으로 개간되어 사용되어 온 사정은 인정되나, 청구인은 위 규정에 따른 허가 등이 없이 형질변경을 하여 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경하였고, 「산지관리법」에서 한시적으로 지목변경의 기회를 부여하고 있는 점을 고려하면, 현행법 체계상 지목변경이 용이하지 않아 보이는바, 피청구인이 한 이 사건 처분에 지적법 시행령 제67조와 같은 법 시행규칙 제84조의 해석을 잘못하여 지목 변경의 성격이나 요건에 관한 법리를 오해하였다고 볼 만한 사정이 없으므로, 피청구인이 한 이 사건 지목변경신청 반려처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.