개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 과거 ○○구 ○○동 ○○번지 토지 및 지상 주택(이하 ‘기존 토지 및 주택’이라고 한다)을 소유하고 있던 자로, 청구인 소유의 기존 토지 및 주택이 공익사업인 ○○연결 고속도로 사업(이하 ‘이 사건 공익사업’이라고 한다)의 사업부지에 포함되면서 2015. 1. 13. 사업시행자에 의하여 수용되었다. 이후 청구인은 2018. 3. 15. 피청구인에 대하여 청구인 소유의 ○○구 ○○동 ○○번지(이하‘이 사건 토지’라고 한다)에 주택이축 행위허가를 신청(이하‘이 사건 허가신청’이라고 한다)하였다. 피청구인은 2018. 4. 20. 이 사건 토지가‘임야’에 해당하고, 평균경사도가 산지관리법 시행령 제7조 제2항 별표2 규정에 따른 25도, 안양시도시계획조례에서 규정한 10도를 각 초과하는 점 등을 사유로 청구인의 이 사건 허가신청을 반려하는 처분(이하‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○로 ○○에서 위 대지 및 지상 근린생활시설 주택과 수목을 소유하며 거주하고 있던 중 서울지방국토관리청이 주관하는 ○○고속도로 민간투자사업 시행으로 인하여 위 토지 등을 수용 당하게 되었다. 이 과정에서 새로운 생활터전을 찾아 이축을 하여야 하였으나 마땅한 토지를 찾지 못해 사법기관에 고발되는 등 상황이 긴박하게 진행되었고, 백방으로 토지를 알아보던 중 이 사건 토지를 구입하게 된 것이다. 이 사건 토지는 지목은 임야이나 1969. 5. 20. 당시 소유자가 관리관청인 ○○군수로부터 개간허가를 받은 뒤 지금까지 목장, 밭 등으로 사용되어 왔으며 사실상 나대지라고 볼 수 있는 토지이다. 특히 청구인의 경우 이 사건 토지를 구입하기 전에 담당 관청에 주택이축이 가능한지를 문의하였는데 가능할 것 같다는 답변을 받고 구입하게 되었다. 이후 신청인은 2018. 3. 15. 이 사건 주택이축(또는 신축)허가 신청을 하게 된 것이다. 2) 이 사건 처분의 주된 사유는 이 사건 토지가 임야이므로 건축물의 신축을 가능하면 제외하여야 한다는 점, 그리고 이 사건 토지의 평균경사도가 안양시도시계획조례 상 기준인 10도와 산지관리법 시행령의 기준인 25도를 초과한다는 것이다. 개발제한구역법 시행령 제22조, [별표] 제1조 바목에서‘임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다’라고 규정한 것은 임야의 경우 산림·임목 훼손 등 신축으로 인한 피해가 발생할 우려가 있어 이를 최소화하기 위한 것이므로 산지관리법 등 관련 법규에서 규정하는 세부 기준에 부합하는 경우 이를 함부로 거부해서는 안 될 것이다. 특히 이 사건 토지의 경우 1969년 5월경부터 관할 관청인 ○○군수로부터 목야지로 개간허가를 받아 목장용지로 사용되고 있었을 뿐만 아니라 현재까지도 훼손이 우려되는 임목은 존재하지 않는다. 특히 이 사건 처분의 근거로 제시된 ○○개발공사의 조사서에서도 입목축적을 산출할 수 없었고, 산지 표고 조사에서도 100m 미만으로 적합한 것으로 조사되었다. 따라서 단순히 지목이 임야로 되어 있다고 하여 세부적인 사정을 살피지 아니하고 주택건축 부지에서 제외해야 한다는 취지의 피청구인의 태도는 기본권에 대한 과도한 제한이 아닐 수 없다. 특히 청구인의 경우 피청구인으로부터 국가지정(등록)문화재 현상변경 등의 허가를 득하는 등 다른 관련법률 규정에도 부합하는 신청을 하였다. 3) 이 사건 처분의 근거로 제시된 안양시도시계획조례의 경우 국토계획법 및 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 및 관계법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 것이므로 이 사건 허가신청에는 이보다 특별법인 개발제한구역법, 같은 법 시행령, 시행규칙 등을 먼저 적용하였어야 한다. 청구인의 경우 앞서 살펴본 것처럼 기존에 소유하고 있던 토지와 근린생활시설 및 주택이 모두 수용 당하여 예외적으로 개발제한구역 내에서 근린생활시설 및 주택을 신축할 수 있는 자격을 얻은 자로 해당 규정의 경우 국토의 균형적 발전과 국가 주도 개발사업의 원활한 진행을 위해 특별히 예외 사항을 규정한 것인데 이를 하위 자치법규인 조례로써 보다 엄격하게 제한을 하여 주택 건축 또는 이축을 사실상 어렵게 만든다면 해당 법률의 입법목적과 정면으로 배치될 수밖에 없다. 따라서 이 사건 허가 신청의 경우 안양시도시계획 조례를 곧바로 적용하여 불허가처분은 내려서는 안 될 것이다 [양평군 등 다른 자치단체의 조례의 경우 산지전용의 경우 그 허가 기준을 산지관리법과 동일하게 25도로 규정하고 있는 점 등에 비추어 안양시도시계획조례의 10도를 예외 없이 절대적으로 적용하여야 한다고 볼 수도 없다.] 4) 오히려 이 사건 토지의 경우 개발제한구역법 시행령 [별표l] 제5호 다목 다)에 의하여 개발제한구역임에도 불구하고 주택을 신축할 수 있는 예외 사항으로 규정되고 있음을 알 수 있고, 같은 법 시행규칙 제6조에 따라 이러한 경우의 입지기준을 별도로 규정하고 있는 점에 비추어 안양시도시계획조례보다는 동법 시행규칙 제6조를 적용해야 할 것이다. 즉 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 내에서 규율되어야 하는 것이지, 위 규정을 적용한 뒤에 또다시 하위법령인 조례에 의해 청구인의 권리가 제한되어서는 안 될 것이다. 따라서 위 시행규칙 제6조에 따른 입지기준에 따라 허가여부를 판단해야 할 것이고, 이에 따르면 이 사건 토지의 경우 기존 주택이 이미 존재하고 있고, 우량농지가 아닐 뿐만 아니라 새로운 진입로를 설치할 필요가 없으며, 그 밖의 기준에도 부합하는 것으로 설사 개발제한구역이며 안양시도시계획조례에서 규정하는 10도를 초과하더라도 주택을 신축하는데 아무런 문제가 없다고 할 것이다. 5) 그리고 피청구인은 산지관리법 시행령 제7조 제2항 [별표2] 제10호에 따라 산지전용의 경우 평균경사도가 25도를 넘지 않을 것을 요구하고 있고, 수치지형도에 따라 25도를 초과하고 있다고 판단하고 있으나, 수치지형도가 현실과 맞지 않을 경우에는 실측으로 평균경사도를 정할 수 있다는 것이 대법원의 입장이다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두267 판결 참조). 그런데 이 사건 토지에 대하여 2차례의 실측을 통해 평균경사도를 확인한 결과 대지로 사용될 328.49㎡ 부분의 경우 평균경사도가 19.69도로 25도에 훨씬 못 미치는 위 기준에 적합한 토지임이 확인되었고 전체 토지에 대한 평균경사도 역시 20.58도에 불과한 것으로 확인되었다. 이처럼 이 사건 토지의 경우 수치지형도가 명백히 잘못 작성된 것이 분명한 바, 잘못된 수치지형도에 따라 평균경사도를 25도 초과한 것으로 보고 이 사건 허가신청을 거부한 것은 타당하지 않은 것이다. 이 사건 토지의 각 사진에서도 볼 수 있듯이 실제 주택이 건축될 부분의 경우 사실상 평지와 다름이 없는바, 더욱 피청구인의 불허가처분을 이해하기 어렵다. 6) 이 사건 토지의 경우 지목이 임야로 되어 있으나 산지전용 기준을 충족하고 있고, 오히려 산림 훼손 등의 문제가 전혀 없는 곳으로 1974년경 촬영된 위성사진과, 최근 촬영된 위성사진을 비교하여 볼 때 달라지거나 변경된 것을 발견할 수 없다. 오히려 이 사건 토지 주변에 기존 주택과 근린생활시설이 있고, 기존 주택 등의 경우도 임야에서 대지로 지목이 변경되었으며, 기존 주택 등이 소재하고 있는 토지의 평균경사도가 25도를 초과하여 30도에 육박하는 것으로 보이는 등 이 사건 토지보다 훨씬 더 급경사로 보이는바, 이 사건 토지에 대해서만 엄격한 기준에 의하여 불허가처분을 하는 것은 행정법상 평등의 원칙이나 자기구속의 원칙에 정면으로 배치되는 것이다. 설사 조례의 변경에 따른 결정이라고 하더라도 이 사건 토지에 바로 인접해 있는 ○○동 ○○번지 토지에 대하여 최근인 2010. 11. 9. 전용허가가 내려진 점, 이 사건 토지의 경우 산림훼손 가능성이 전혀 없고 사실상 50년 가까이 밭이나 목장으로 사용되었으나 종래 전용허가를 받은 ○○동 ○○번지 토지 경우 산림훼손이 이 사건 토지보다 심각했던 점, 다른 자치단체의 경우 경사도를 아직 25도로 규정하고 있거나, 25도이하로 규정하고 있더라도 협의에 의하여 허가할 수 있도록 하여 각 자치단체장의 재량행위로 규정하고 있는 점, 그리고 상위 법령에 해당하는 산지관리법 및 시행령 등의 내용에 따르면 25도이하의 경우 전용허가가 가능한 것으로 규정하고 있는 점, 특히 본사 안의 경우 토지수용으로 인하여 어쩔 수 없이 이주를 하게 된 청구인에게 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 근거하여 특별히 자격을 부여한 것인 점 등에 비추어 오히려 평균경사도가 25도를 초과하였을 것으로 보이는 기존 임야(○○동 ○○번지 토지) 또는 개발제한구역 내 다른 토지의 소유자들보다 청구인에 대하여 엄격한 기준에 따라 처분은 내리는 것은 더더욱 이해하기 어려운 일이다. 이처럼 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 심각하게 일탈한 것으로, 토지 수용으로 국가 발전에 이바지한 청구인에게 너무나 가혹한 일이 아닐 수 없다. [보충서면] 7) 청구인은 개발제한구역법 시행령 별표 2 제1호 바목에서‘임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다’고 규정된 것과 관련하여 이 사건 토지에 관하여 설명하고 지목 상 임야인 곳으로 이축이 가능한지 질의를 하였고, 이에 대하여 국토교통부는 위 규정은 임야에는 가능하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하지 말라는 뜻이지 설치가 불가능하다는 의미가 아니며 허가권자가 판단할 사항이라고 답변을 하였다. 8) 그리고 청구인은 이 사건 토지가 지목 상 임야임을 부정한 사실이 없다. 그리고 준공 후 목장용지로 지목을 변경하였다고 주장한 사실도 없다. 그런데 피청구인은 마치 청구인이 지목 상 임야가 아니라고 거짓주장을 하였던 것처럼 사실을 왜곡하고 있다. 그러나 이 사건 토지의 경우 비록 축사가 설치된 뒤에 준공인가를 받지는 않았지만 실제 축사가 설치되어 있었고, 최근까지도 축사폐기물이 매장되어 있었다. 개발제한구역법 시행령 별표2 제1호 바목에 임야에서 건축 또는 공작물 설치를 가능한 하지 말라고 규정한 것의 목적은 임목의 벌채로 인한 산림의 훼손과 절·성토로 인해 발생할 수 있는 안전상 문제를 사전에 방지하기 위한 것이다. 이에 반하여 이사건 토지의 경우 오래 전부터 목장용지로 개간이 허용될 수 있을 정도로 임목 등의 훼손이 전혀 발생하지 않는 토지일 뿐만 아니라 이미 축사 조까지 건축되어 오랫동안 방치되어 왔던 곳이다. 따라서 이 사건 토지는 건축물 건축과 공작물 설치에 전혀 문제가 없고 산림 훼손이나 건축으로 인한 주변지역 사회에 영향을 줄 가능성이 전혀 없음을 주장하였던 것이다. 9) 또한 피청구인은 2011년 포털사이트 ‘다음’지도의 위성사진을 제출하여 임야임을 강조하고자 하였으나, 오히려 위 위성사진 중 2010년과 2016년의 것을 보면 이 사건 토지가 사실상 임야로서 기능을 상실하였음을 알 수 있다. 오히려 이 사건 토지 인근 ○○동 ○○ 토지에는‘○○한정식’이라는 상호로 대규모 건축물 및 공작물이 설치되어 있는데, 위 ○○한정식이 건축되기 직전인 2008년과 2009년, 그리고 2010년의 위성사진을 보면 오히려 임야로 보전되어야 하는 곳임에도 불구하고 해당 토지는 물론 인근 토지의 산림까지 모조리 제거하도록 허가하였음을 알 수 있다. [위 ○○동 ○○ 토지의 실제 경사도는 신청서에 첨부하여 제출한 사진과 같이 일반인이 올라갈 때 숨이 찰 정도로 아래 지역보다 높은 곳에 위치하고 있어 당연히 25도를 초과하였을 것으로 알고 있었고, 식당이 건축된 부분 이외의 주차장, 입구부분 및 접근 포장도로를 보더라도 당시 평균경사도가 6도내외였다는 것은 일반인으로서 믿기 어려웠다. 10) 청구인이 무단으로 형질변경을 하여 원상복구를 한 사실이 있다는 주장에 관하여, 당시 청구인이 철거하였던 것은 임야나 산림이 있던 부분이 아니라 종래 청구인이 이 사건 토지를 매수하기 이전부터 목장용지로 사실상 사용되면서 콘크리트로 설치되었던 축사 기초공사부분과 축사 폐건물이었다. 당시 지역주민들이 혐오시설이며 위험시설이라고 철거를 요청한 사실이 있고, 미리 해당관청에 요청하였더라면 문제가 되지 않았을 사항이었다. 즉 이미 축사가 건축되어 있었던 곳이다. 게다가 피청구인이 제출한 출장보고서상의 불법형질변경 원상복구 사진을 보면 원상복구된 토지의 경우에도 경사도가 심하지 않고, 잡풀이 있을 뿐 산림으로서 가치가 있는 임야가 아님을 알 수 있다. 이처럼 이 사건 토지는 지목상 임야일 뿐 사실상 임야로서 기능을 상실하여 목장용지, 축사, 밭으로 사용되고 있었으므로 주택 이축에 아무런 문제가 없다. 11) 피청구인 주장처럼 산지관리법이 적용되어야 한다고 하더라도 오래전에 작성된 수치지형도가 사실과 배치되는 경우 실측 결과에 따라야 하고, 이사건 토지의 경우 실제 주택이 건축되는 부분만을 고려할 경우 수치지형도 상의 경사도 역시 25도를 초과하지 않을 것이다. 다만 지번 전체에 대한 경사도를 조사하다 보니 건축이 일어나는 부분 이외의 이 사건 토지 위쪽의 토지의 경사도가 25도를 상당히 초과하였던 것이고 이러한 이유로 별문제 없이 이축이 허가될 것으로 생각하여 2018. 3. 15. 경사도조사서를 제출하게 되었던 것이다. 다시 강조하지만 이 사건 토지의 2차례의 실측 경사도는 명백하게 19도로, 개발제한구역법 및 산지관리법에 반하지 않는다. 특히 건축부분만을 국한할 경우 경사도는 그 이하로 지목 상 임야라고 하나 주택 이축에 아무런 문제가 없다. 12) 이 사건의 경우 개발제한구역법 시행령 별표1 제5호 다목에 의하여 개발제한구역임에도 불구하고 주택을 신축할 수 있는 예외로 규정된 사항이다. 그리고 이렇게 예외로 주택을 신축할 때에는 같은 법 시행규칙 제6조에 따라야 하고, 위 시행규칙 제6조에 의할 경우 이 사건 토지에 주택을 신축하는데 아무런 문제가 없다. 그리고 2차례 실측한 결과에 의할 때 산지관리법 상의 경사도를 한참 밑도는 수치인 약 19도로 확인이 되었고, 개발제한구역법과 산지관리법에 의하더라도 이축하는데 아무런 문제가 없는 토지임을 알 수 있다. 이제까지 개발제한구역 내의 건축)과 관련하여 개발제한구역법 상의 예외규정에 해당함에도 불구하고 지방자치단체의 조례에 규정된 경사도 조항을 문제 삼아 건축 등이 거부된 경우는 확인되지 않았다. 게다가 안양시 도시계획 조례 제19조 제1항 제2호의 단서에도 사도가 18도 이상인 토지에 대하여는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 허가할 수 있다고 규정하고 있어 당연히 거부처분을 해야 하는 것도 아니고, 다른 여러 지자체의 경우 애초에 25도를 기준으로 허가 여부를 결정하고 있다. 이처럼 개발제한구역법 예외 규정에 의하여 이축이 당연히 허용되고 해당 법률의 규칙 및 산지관리법의 규정, 더 나아가 국가지정문화재 현상변경 등 허가까지 득하여 이축에 아무런 문제가 없는 사안에 대하여 이보다 하위 규정인 조례로 재산권을 제한하는 것은 수권범위의 한계 및 재량권을 일탈한 것이다. 그리고 이 사건의 경우 특별법인 개발제한구역법 상에서 예외적으로 건축이 허용되는 특별한 사안이다. 이러한 사안에서도 조례를 적용하여 거부처분을 할 수 있는지 여부도 불투명한바 안양시 도시계획 조례를 근거로 거부처분 을 하는 것은 청구인의 기본권을 심각하게 훼손하는 것이라 하겠다. 그리고 피청구인은 거부처분 당시 위와 같은 사정이 있는 경우 적어도 ‘도시계획 위원회의 심의’를 거쳐 허가 여부를 결정해야 함에도 이러한 절차도 거치지 아니하고, 적용되는지 여부도 불투명한 조례상의 규정을 위반하였다고 하여 곧바로 거부처분을 한 것은 재량권을 심히 일탈한 위법이라 하겠다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지를 구입하기 전 담당관청에 이축 가능여부를 문의하였고, 담당관청으로부터 가능할 것 같다는 답변을 받았다고 주장하나, 위 주장과 관련한 어떠한 사실도 확인할 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 토지는 지목이 임야이나 1969. 5. 20. 개간허가를 받은 뒤 목장과 밭으로 사용하여 사실상 나대지로서 지목만 임야로 되어 있다고 주장한다. 그러나 1969. 5. 20.자 위 개간허가증을 보면 주의사항에 준공인가를 별도로 받도록 하고 있음에도, 이후 준공인가를 받았다는 사실을 확인할 수 없다. 뿐만 아니라 준공 후 목장용지로 지목변경을 한 사실도 없다. 청구인은 이 사건 토지를 무단으로 형질변경하여 2015. 8. 31.과 2017. 10. 13. 2차례에 거쳐 원상복구한 사실이 있고, 2011년 촬영된 항공사진을 감안할 때 이 사건 토지가 임야가 아니라는 청구인 주장은 설득력이 없다. 이 사건 토지를 임야로 보고 산지관리법 시행령 제7조 제2항 별표2 제10호를 적용하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 허가신청에 개발제한구역법이 우선 적용되어야 한다고 주장한다. 그러나 이 사건 토지의 토지이용계획 확인원을 보면 국토계획법에 따른 지역지구는 도시지역과 자연녹지지역에 해당하고, 다른 법률에 따른 지역지구는 개발제한구역에 해당함에 따라 개발제한구역법 시행령 제22조 별표 제1호 라목 및 바목에서 정하고 있는 경사도를 고려하고, 임야에는 건축행위 등을 가능한 제외하도록 하는 규정은 물론 안양시 도시계획조례 제19조 제1항 제2호의 규정 또한 적용되어야 한다. 4) 청구인은 별도 실측 결과 이 사건 토지의 평균경사도가 19.69도라고 주장한다. 그러나 피청구인이 이 사건 토지의 평균경사도가 25도를 초과한다고 판단한 것은 청구인이 2018. 3. 15. 직접 제출한 경사도 조사서 기재(25.83도)에 따른 것이다. 5) 청구인은 이 사건 인접토지인 ○○동 ○○번지의 경우 25도를 초과하여 30도에 육박함에도 2010. 11. 9. 전용허가를 하였다고 주장하나, 위 토지 허가 당시의 경사도 조사서를 확인해본 결과 청구인 주장은 사실이 아니다. 3. 이 사건 심판청구의 위법·부당여부 가. 관계법령

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역

제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

제19조(개발행위 허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호가목(3)에서 규정하는 “도시계획조례가 정하는 기준”이란 다음 각 호 모두를 말한다. 다만, 건축행위를 하지 아니하고 재해·재난의 예방을 위하여 필요하다고 인정하는 토지의 형질변경의 경우에는 그렇지 않다. <개정 2011. 9. 27 조례 제2352호> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 판매를 목적으로 재배하는 나무는 입목본수도 산정 시 이를 산입하지 않으며, 산정방식은 규칙으로 정할 수 있다. 가. 개발행위 허가대상 토지뿐만 아니라 해당 토지의 경계로부터 50미터 이내에 위치하는 주변토지의 총 입목본수도가 40퍼센트 미만인 경우 나. 개발행위 허가대상 토지에, 그 중심부부터 경계까지의 1/2에 해당하는 거리를 더한 구역의 입목본수도가 40퍼센트 미만인 경우 2. 평균 경사도가 18도(녹지지역에서는 10도) 미만인 토지. 다만, 경사도가 18도(녹지지역에서는 10도) 이상인 토지에 대하여는 도시계획위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다. 이 경우 경사도 산정방식은「산지관리법」을 준용한다. 3. 해발 표고가 110미터(녹지지역에서는 85미터) 미만인 토지 ② 제1항은 제22조 및 제24조에 따라 개발행위를 허가하는 경우에는 적용하지 않는다.

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6, 2010.4.15, 2011.4.14, 2011.9.16, 2013.5.28, 2014.1.28, 2015.12.29> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28.>

제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012. 5. 14., 2013. 10. 30.> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

제8조(산지에서의 구역 등의 지정 등) ① 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "산림청장등"이라 한다)과 미리 협의하여야 한다. 협의한 사항(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012.2.22>

제7조(산지에서의 지역등의 지정·결정에 관한 협의 통보) ②산림청장등은 법 제8조제1항에 따라 관계 행정기관의 장으로부터 산지에서의 지역등의 지정 또는 결정에 관한 협의를 요청받았을 때에는 해당 산지에 대하여 현지조사를 실시한 후 별표 2의 기준에 따라 협의요청사항을 검토하고 의견을 통보하여야 한다. 다만, 산림청장등은 관계 행정기관의 장이 법 제18조의2제1항에 따른 산지전용타당성조사를 받은 경우에는 현지조사를 실시하지 아니하고 검토할 수 있다. <개정 2007. 7. 27., 2012. 8. 22., 2014. 12. 31.> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 과거 ○○구 ○○동 ○○번지 토지 및 지상 주택을 소유하고 있던 자로, 청구인의 위 주택 및 토지가 이 사건 공익사업의 사업부지에 포함되면서 2015. 1. 13. 사업시행자에 의하여 수용되었다. 나) 청구인은 2018. 3. 15. 피청구인에 대하여 청구인 소유의 이 사건 토지에 주택이축 행위허가를 신청하였다. 청구인이 이 사건 신청을 하며 피청구인에게 제출한 평균경사도 조사서에 따르면, 이 사건 토지의 평균경사도는 25.83도로 기재되어 있다. 다) 피청구인은 2018. 4. 20. ① 개발제한구역법 시행령 제22조 별표2 제1조 라목, 바목에 따르면 개발제한구역내 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 하며 임야에서는 건축 또는 공작물의 설치는 가능하면 제외하도록 명시하고 있는 점, ② 이 사건 토지의 평균경사도가 산지관리법 시행령 제7조 제2항 별표2 규정에 따른 25도, 안양시도시계획조례에서 규정한 10도를 각 초과하여 각 규정에 부합하지 않는 점을 사유로 청구인의 이 사건 허가신청을 반려하는 처분을 하였다. 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호, 제58조에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 일정한 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하며, 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 대통령령으로 정하도록 규정되어 있다. 같은 법 시행령 제56조 제1항에 따른 별표1의2 제1호 가목에 따르면 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 토지의 경사도 및 임상, 표고, 인근 도로의 높이, 배수 등 그 밖에 필요한 사항에 대하여 도 시·군 계획조례로 정하는 기준에 적합할 것을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다. 한편 안양시 도시계획조례 제19조 제1항에 따르면 영 별표 1의2 제1호 가목 (3)에서 규정하는 “도시계획조례가 정하는 기준”중 하나로, 평균 경사도가 18도(녹지지역에서는 10도) 미만이거나 경사도가 18도(녹지지역에서는 10도) 이상인 토지 중 도시계획위원회의 자문을 거친 토지에 관하여는 개발행위를 허가할 수 있다고 규정되어 있다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항, 제8호에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등의 시행을 할 수 없고, 다만 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 등의 경우에는 대통령령으로 정한 세부 기준에 따라 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 한편 같은 법 시행령 제22조에 따른 별표2의 1호 라목, 바목에 따르면 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 하고, 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 3) 살피건대, 청구인은 이 사건 토지가 지목이 임야임을 부정한 사실이 없고 실제로 축사가 설치되어 있는 등 목장용지로 사용되고 있었으며 이 사건 허가신청에 대하여 개발제한구역법이 우선 적용되어야 하고 토지의 실제 평균경사도가 19.69도라고 주장하고 있다. 이 사건 토지에 대하여 목야지 조성 목적으로 개간허가를 득하여 사업 완료 후 실제로 축사를 설치하고 목장용지로 사용하고 있었다면 개간의 용도에 맞게 지목변경을 하였어야 하나, 행위허가 신청일 현재 지목은 임야로 되어 있고, 평균 경사도는 청구인이 제출한 조사서에 25.83도로 기재되어 있다. 이 사건 토지는 국토계획법에 의한 도시지역과 자연녹지지역이며 용도구역은 개발제한구역으로 지정됨에 따라 개발제한구역법 시행령 제22조 별표 2의1호 라목, 바목에 규정된 바와 같이 경사도 등을 고려하여야 하고, 임야는 건축물의 건축 등을 가능하면 제외하도록 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 시행령 제 56조 제1항에 따른 별표1의2 제1호 가목 규정에는 토지의 경사도 등 필요한 사항에 대하여 도 시·군 계획조례로 정하는 기준에 적합할 것이라 정하고 있으며, 이에 따른 안양시 도시계획조례에 의하면 제 19조 제1항 제2호의 규정에 평균 경사도가 18도(녹지지역에서는 10도) 미만인 토지에 관하여 개발행위를 허가할 수 있다고 규정하고 있으므로 허가권자의 판단에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건의 행정처분은 위법·부당하지 않다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.