액화석유가스충전사업 허가취소 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 피청구인은 2009. 3. 27. 국도 43호선(광주→서울방향 : 자동차용액화석유가스 충전소)에 대한 충전소 배치고시를 한 후, 2009. 6. 16. 청구외 ○○○를 사업자로 지정하여 이를 통보하였고, 2011. 6. 15. 위 ○○○에게 ○○시 ○○동 44-1 외 1필지 2,646㎡(이하 ‘이 사건 허가지’라고 한다)에 대한 개발제한구역내 건축허가처분을, 2011. 12. 9. 사용승인처분을 하였다. 청구인은 2012. 5. 7.경 위 ○○○로부터 이 사건 허가지상 건축물(충전소)에 대하여 소유권이전등기를 받은 후, 같은 달 15.경 피청구인으로부터 액화석유가스 충전사업 허가를 득하여 영업을 개시하였다. 이후 위 배치고시 당시 ○○시장이던 청구외 ○○○과 ○○○, 위 액화석유가스 충전사업 수허가자 ○○○가 형사 소추되었는데, 위 ○○○는 위계공무집행방해와 공갈죄에 관하여 징역 1년과 집행유예 2년의 유죄판결이 1심에서 확정되었고, ○○○에 대하여는 대법원에서 수뢰후부정처사죄는 무죄가, 직권남용권리행사방해죄는 유죄가 인정되어 징역 8월에 집행유예 2년이 확정되었고, ○○○에 대하여는 징역 1년 6월이 확정되었다. 이에 피청구인은 2017. 11. 20. 개발제한구역 내 건축허가 취소처분을, 같은 해 12. 4. 건축허가 취소에 따른 시정명령을 하고, 2018. 4. 23. 청구인에게 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 ‘액화석유가스법’이라고 한다) 제13조 제1항에 따라 액화석유가스 충전사업 허가취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 46에서 ‘○○○○ LPG충전소’라는 상호로 액화석유가스 충전사업을 하고 있는 자이다. 위 충전소는 당초 청구외 ○○○가 사업허가를 받은 것으로, 청구인은 2012. 3. 30. 위 충전소를 양수하여 상호를 ‘대몽충전소’에서 ‘○○○○LPG충전소’로 변경하고 사업자 지위승계신고를 한 후 이를 운영하여 왔다. 그런데 피청구인은 2018. 4. 23. 청구인에게 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제13조 제1항’ 위반을 이유로 충전사업허가를 취소한다는 통보를 하였다. 2) 행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 원칙적으로 당사자에게 문서로 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 행정처분은 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제13조 제1항(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 액화석유가스 충전사업허가를 받은 경우)’을 위반사항으로 행정처분서에 기재하여 허가취소통보를 하였을 뿐인바, 이는 해당 조문 제목이나 조문의 내용을 그대로 옮겨 적은 것일 뿐 피청구인이 어떠한 사유로 허가를 취소하는 것인지 전혀 알 수 없어 행정절차법에 위반된다. 3) 구체적 처분사유는 알 수 없으나, 피청구인은 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 충전소 사업허가를 받은 것으로 보아 거짓 기타 부정한 방법에 해당한다고 보고 이를 처분사유로 삼은 듯하나, 청구인은 ○○○의 명의를 빌려 허가를 받은 사실이 없다. 개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 사업허가 신청 자격은 개발제한구역 지정당시 거주자에게 한정되어 있으나, 액화석유가스 충전소는 액화석유가스의 안전관리 및 사업법상의 각종 안전요건을 갖추고 이에 필요한 넓은 부지가 필요하며 각종 충전설비를 갖추어야 하는 등 충전소 건립·운영에 통상 100억원이 넘는 엄청난 사업비용이 필요하다. 따라서 지정당시 거주자가 자신의 재산만으로 사업비를 확보한다는 것은 사실상 거의 불가능하고, 더욱이 개발제한구역은 대부분 1970년대에 지정되어 지정당시 거주자는 대부분 고령이고 농업에 종사하여 통상 경제적으로 열악한 환경에 처해 있으며 경영능력도 크게 부족하다. 이러한 현실적인 제약으로 개발제한구역내 거주자들은 사업비 조달이 가능한 투자자와 동업 형태로 사업을 준비하고, 사업개시 이후에도 운영자금의 조달이나 충전소 운영의 실패에 대한 불안감 때문에 사업허가권을 동업자나 제3자에게 매매를 통해 양도하는 것이 대다수의 현실이다. 이 사건에서 청구인과 ○○○도 동업계약을 체결하였고, 그 동업계약 내용으로 ○○○가 액화석유가스 충전소 사업허가를 취득하고, 설립과정에서 필요한 자금을 청구인이 제공하고, 일정 기간 ○○○가 운영하다가 청구인에게 정당한 대가를 지불받고 양도하기로 하였다. ○○○로서는 허가를 받아 개발제한구역내 거주자에게 신청 자격을 부여한 이익을 얻는 것으로서, 그 목적으로 충전소 사업자 지정신청을 하고 나아가 충전소 사업허가 신청을 한 것인바, 자신이 충전소 사업허가를 받기 위하여 직접 충전소 허가신청을 한 것이므로 청구인이 ○○○의 명의를 대여받아 허가신청 등을 한 것이 아니다. 즉, 개발제한구역내 충전소 신청 자격을 갖춘 ○○○가 우선 충전소 사업허가 우선대상자 신청을 직접 하고, 이후 충전소사업 허가 신청 또한 직접 하여 적법히 허가를 받아 충전소를 건립하여 사업을 운영하였고, 청구인은 6개월 후 ○○○로부터 충전소를 양수받은 것이며, ○○○가 충전소를 청구인에게 양도하고 양도대금을 받음으로써 청구인으로부터 자금을 제공받은 셈이 되었지만, 이러한 사정만으로 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 허가를 받은 것이라고 볼 수 없다. 토지소유자로부터 토지사용승낙을 받는 일도 ○○○가 직접 하였고, 충전소 건립도 직접 건설업자가 계약을 체결하여 이행하였다. 특히 ○○○는 자신 명의로 직접 충전소 사업허가신청을 하였는바, 추후 청구인에게 충전소를 양도하기로 ○○○가 사전 약정을 하였다고 하더라도, 이를 가리켜 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 충전소 사업허가를 받은 것으로 볼 수는 없다. 4) 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 충전소 사업허가신청을 한 것으로 본다고 하더라도, 액화석유가스법상 이는 거짓이나 기타 부정한 방법으로 액화석유가스법 제5조의 사업허가를 받은 것으로 볼 수 없다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에 해당하려면 허가 요건에 해당하지 않아 허가를 받을 수 없는데도 거짓이나 부정한 방법으로 허가를 받았어야 하는 것인데, 법 제5조의 허가요건을 보면, 제1항에서 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단공급사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 제6항에서는 액화석유가스 충전사업자가 영업소를 두려는 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 시설 등의 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 나아가 법 제6조 제1항은 시장·군수·구청장은 제5조제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다고 규정하면서 각호에서 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해(危害) 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우(1호), 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우(2호), 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우(3호), 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사(이하 "한국가스안전공사"라 한다)의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우(4호), 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우(6호) 등을 들고 있다. 요건대, 법 제6조는 허가하지 않아야 할 소극적 요건을 규정하면서, 이에 해당하지 않는 한 허가를 하여야 한다고 규정하고 있는바, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에 해당하려면 위와 같은 소극적 요건에 대하여 신청서에 거짓으로 기재하고 관련 서류를 거짓으로 꾸민 경우에 해당하여야 한다. 피청구인은 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 충전사업허가를 신청하였다는 것을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 얻은 경우에 해당하는 것으로 본다는 취지로 사료되나, 액화석유가스법 제6조는 허가를 하지 않아야 할 소극적 요건을 규정하면서 이에 해당하지 않는 한 허가를 하여야 한다고 규정하고 있는바, 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 허가신청을 하였더라도 이와 같은 신청이 제6조 각호의 소극적 장애요건에 해당하지 않으며, 또한 충전소 사업허가 신청서 등에 거짓을 기재한 사실도 없다. 따라서 청구인이 ○○○의 명의를 빌려 충전소 사업허가를 받은 것으로 본다고 하더라도 이를 가리켜 액화석유가스법 제13조 제1항의 거짓 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 5) 액화석유가스법 제12조 제1항은 액화석유가스 사업자 등이 사망하거나 그 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양도한 경우와 법인인 액화석유가스 사업자 등이 합병한 경우에는 그 상속인 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인과 합병에 따라 설립된 법인은 그 액화석유가스 사업자 등의 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 제3항은 사업자등의 지위를 승계한 자는 허가관청 등에 승계사실을 신고하도록 규정하고 있으나, 사업허가 양수인에 대하여 취소할 법적 근거는 규정하고 있지 않다. 참고로 법 제16조는 이미 행하여진 행정처분의 효과가 사업자지위를 승계받은 자에게 승계되며, 처분의 절차가 진행 중일 때에는 지위를 승계받은 자에 대하여 그 절차를 진행할 수 있다는 것으로서, 이 사건에서는 당초 액화석유가스 충전사업허가를 받은 ○○○에 대하여 처분이 내려진 것도 아니고, 처분을 위한 절차가 진행된 것도 아닌바, 지위승계자인 청구인에게 ○○○가 받은 충전소 사업허가를 취소할 법적 근거가 되지 못한다. 결론적으로 모든 행정처분의 취소는 당초 행정처분을 받은 자를 상대로 행하여져야 하는 것이며, 행정처분의 상대방이 아닌 다른 자에 대하여 행하려면 법적 근거가 있어야 하는데, 이에 대하여 아무런 규정이 없으므로, 이 사건 처분은 법적 근거가 없는 것으로서 위법한 것이다. 6) 아울러 이 사건 처분사유가 존재하는 것으로 인정된다고 하더라도, 여러 사정을 고려할 때 수익적 행정처분인 충전소사업허가 취소처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 청구인은 ○○농협에서 25억원을, ○○축산농협에서 45억원을, 주식회사○○으로부터 50억 8,613,830원 등 합계 121억원의 대출을 받아 사업비에 사용하였다. 충전소 토지대금으로 39억 2,000만원이 사용되었고, 이 사건 충전소 건물 대금으로 11억원 가량이 사용되었으며, 각종 설비 및 운영자금으로 위 대출금을 사용하였다. 청구인은 2016. 12. 31. 기준 표준재무상태표상 약 123억 원의 부채를 지고 있는바, 이 사건 처분으로 인하여 자산은 회수할 수 없게 되는 상태에서 123억 원의 부채를 갚아야 하므로 즉시 파산할 수밖에 없게 된다. 또한 이 사건 충전소에서 일하는 20여명의 직원들은 하루아침에 일자리를 잃게 되는 엄청난 피해를 입게 된다. 더욱이 청구인은 이 사건 충전소를 성실하게 운영하면서 이용자들에게 많은 편의를 제공하였으며, 이 사건 충전기가 폐쇄되는 경우 많은 이용자들이 엄청난 불편을 겪게 된다. 또한 청구인은 6여 년간 충전소 사업을 하면서 많은 세금을 성실하게 납부하여 왔고, 위와 같이 적지 않은 일자리를 사회에 제공하였다. 이상과 같이 충전소 사업허가가 취소되는 경우 청구인이 입게 되는 불이익은 형용할 수 없을 정도로 막대한 반면, 이 사건 충전소 건축허가가 공중의 생명, 신체, 안전에 영향을 주는 것을 이유로 허가가 취소되는 것이 아니고, 단지 행정절차상 하자가 있어 허가가 취소되어야 한다는 것으로, 취소로 인하여 달성하려는 공익은 그리 크다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈·남용한 것이므로 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○○의 명의를 빌려 충전소 사업자로 지정받은 것이 아니라 ○○○와 동업관계라고 주장하고 있으나, 청구인 및 관련자들에 대한 형사판결에 따르면 청구인은 충전소 배치계획고시를 자기에게 유리한 배점으로 고시되도록 청탁하고, 그에 따라 배치계획이 고시되자 담당공무원에게 뇌물을 공여하였으며, ○○○에게 충전소사업자 명의를 빌리는 대가로 돈을 지급하였고, 이러한 사실을 모두 인정하여 청구인에게 위계공무집행방해죄 등이 모두 유죄로 인정되었다. ○○지방법원 2015471판결 판결에 의하면, 청구인은 2009. 3. 31.경 ○○시 ○○동 일대 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획이 고시되자, ○○○으로부터 거주자격요건을 갖추고 있는 ○○○를 소개받아, ○○○는 액화석유가스 충전소를 운영할 의사가 없으면서도 마치 직접 충전소를 운영할 것처럼 사업신청을 하고, 청구인은 ○○○에게 명의대여에 대한 대가를 지급한 후, ○○○가 마치 자신이 액화석유가스 충전소를 운영할 것처럼 액화석유가스 사업자 선정 신청서를 제출하는 등 허가신청 절차를 진행하고 ○○○를 최종사업자로 선정되게 하였으며(판결문에 따르면 청구인은 본건 말고도 의정부시 관내에서도 명의대여를 통해 충전소 사업자로 지정받아 충전소를 운영한 바 있다), 자신에게 유리한 배점기준을 담당공무원 ○○○에게 건네고 그대로 충전소 배치계획을 고시하도록 한 후 현금 5,000만원을 건네주었다. 또한 ○○지방법원 2015고합530, 449 판결에 의하면, 전 ○○시장 ○○○과 명의대여자 ○○○ 등에 대한 형사판결로서 ○○○는 제1심 판결에서 위계공무집행방해죄가 유죄로 인정되었고 항소하지 않아 확정되었는데, 동 판결에 의하면 개발제한구역내에서 액화석유가스 충전소 사업을 영위하려는 자는 개발제한구역 지정 당시부터 해당지역에 거주하고 있어야 하는데, 청구인은 자신에게 유리하도록 제2차 배치계획이 2009. 3. 31. 고시되도록 한 후 해당지역 거주자로부터 명의를 대여받아 허가받는 수법으로 가스충전소 사업을 영위하기로 마음먹고, 이러한 자격을 갖춘 ○○○를 소개받아 명의대여 대가로 2,000만원을 지급하고, 2011. 12. 9. 피고로부터 ○○○ 명의로 액화석유가스충전소 사업허가를 받았다. 위 판결에 대하여 ○○○ 등은 항소하였고, 그 항소심인 ○○고등법원 2016노617판결에서도 ○○○의 직권남용권리행사방해죄를 유죄로 인정하면서 청구인이 자신에게 유리한 내용의 배점기준표(고시 초안)를 ○○○에게 건네주면서 그와 같은 내용의 가스충전소 배치계획이 이루어질 수 있도록 하여달라고 부탁하고, ○○○은 이를 당시 시장이었던 ○○○에게 전달하여 청탁하였고, ○○○이 담당공무원들에게 지시하여 청구인에게 일방적으로 유리한 내용에 따라 가스충전소 배치계획이 고시되었다고 판단하였는바, 위와 같은 명의대여 사실은 청구인 및 ○○○가 관련 형사사건 수사단계에서 이미 수차례 인정한 바 있는 사실들이다. 2) 액화석유가스법 제5조에 의하면 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 허가를 받아야 하고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제5조에 따른 허가를 받은 경우 허가나 등록을 취소하여야 한다. 위 판결문에 의할 때, ○○○는 실제로 충전소를 운영할 의사 없이 마치 직접 충전소를 운영할 것처럼 피청구인에게 사업신청을 하였고, 청구인은 명의대여에 대한 대가를 지급하고 ○○○ 명의로 사업자를 선정받은 후 ○○○로부터 이 사건 충전소의 사업자 지위를 승계한 자인바, ○○○는 액화석유가스법 제13조 제1항 제1호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우’에 해당한다고 할 것이고, 청구인은 악의로 이러한 사업자 지위를 승계한 자인바, 현재 사업자 지위를 승계한 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 이 사건과 관련한 ○○지방법원 2017구합68074 판결에서는 개발제한구역 내에서의 명의를 대여받아 충전사업허가를 받았던 행위는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조 제1항 제2호의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에 해당하고, 더 나아가 이를 양수한 자에 대한 건축허가 취소처분도 적법하다고 판시하였다. 3) 청구인은 위와 같이 개발제한구역내에서 명의를 빌려 충전소 사업자로 선정된 이후 이를 승계 받은 자인바, 이와 같은 행위는 그 자체로 액화석유가스법 제13조 제1항 제1호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 허가를 받은 경우에 해당한다고 할 것이어서 피고는 허가취소사유로서 이를 명시한 것이다. 또한 이 사건 처분 전에 이미 청구인은 본건으로 인하여 형사 유죄판결을 받았을 뿐 아니라 현재 건축허가 취소 등 사건으로 동일한 행정처분을 받은 바 있어 누구보다 이 사건 처분사유를 잘 알고 있었으며, 이 사건 처분 전 있었던 3차례의 청문절차에서 의견서를 제출하여 자신의 이익을 보호하기 위한 기회를 충분히 가졌는바, 이 사건 처분이 행정절차법을 위반하였다는 주장도 이유 없다고 할 것이다. 4) 아울러 청구인은 이 사건 처분은 근거규정이 없는 것이라고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 청구인은 ○○○ 명의로 충전소 사업허가를 받았지만 그 이후 청구인이 2012. 5. 14. ○○○의 사업자 지위를 승계하여 위법한 사업허가의 법률효과도 승계하였다고 할 것이므로, 현재 이 사건 사업허가의 명의자가 청구인이므로 청구인에 대한 이 사건 처분은 법적 근거가 있는 것이다. 5) 마지막으로, 청구인은 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하나, 액화석유가스법 제13조 제1항 본문은 각호에 해당하는 사유가 있으면 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 사업의 정지, 제한을 할 수 있다고 재량적으로 규정하고 있으면서도, 단서에서는 제1호(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우), 제2호, 제7호의 경우에는 그 허가나 등록을 취소하여야 한다고 하여 기속행위로 규정하고 있는바, 이 사건 처분에는 재량권의 일탈·남용의 법리가 적용될 수 없다고 할 것이다. 또한 처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 그 취소가능성도 예상하고 있었다고 할 것이어서 신뢰의 이익을 원용할 수 없음을 물론이고, 이를 고려하지 않았다고 하더라도 재량권 남용이 되지 않는 것이다(대법원 90누9520판결 참조). 청구인의 사정을 고려한다고 하더라도 청구인은 최초 배치계획에서 다득점 순위에 밀리자 브로커 ○○○을 통해 ○○시장을 움직여 고시 자체를 취소시키려고 하였고, 배점기준표를 자신에게 유리하도록 직접 작성하여 담당공무원에게 건네 그대로 고시하도록 하고 뇌물을 공여하는 등 담당공무원의 비호를 넘어 ○○시 행정 업무의 근간 자체를 위태롭게 한 것으로, 이 사건 위법행위로 인하여 개발제한구역법의 입법취지는 물론 행정업무의 공정성, 공공사업자 지정의 투명성 등 여러 법익이 심각하게 훼손되었다고 할 것인 반면, 청구인이 입게 되는 손해는 충전소를 운영할 수 없게 됨으로써 입는 사적 불이익이므로 공공복리가 더 중대하다고 보아야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령

제5조(사업의 허가 등) ① 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단공급사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. ② ~ ③ 생략 ④ 제1항과 제2항에 따른 허가의 종류 및 대상 범위는 대통령령으로 정하고, 액화석유가스의 충전·집단공급·판매 및 가스용품 제조에 관한 시설기준과 기술기준은 산업통상자원부령으로 정한다. ⑤ 액화석유가스 충전사업자는 용기에 충전된 액화석유가스를 공급하기 위하여 영업소를 둘 수 있다. 이 경우 영업소를 두려는 액화석유가스 충전사업자는 산업통상자원부령으로 정하는 시설 등의 요건을 갖추어야 한다. ⑥ ~ ⑧ 생략 제6조(허가의 기준) ① 시장·군수·구청장은 제5조제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다. 1. 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해(危害) 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우 3. 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우 4. 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사(이하 "한국가스안전공사"라 한다)의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우 5. 액화석유가스 집단공급사업의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나의 요건도 갖추지 아니한 경우 가. 산업통상자원부령으로 정하는 공급시설(이하 "공급시설"이라 한다)을 소유할 것 나. 임차 계약 등에 따라 5년 이상 공급시설을 사용·관리할 수 있는 권리가 있을 것 다. 분양을 목적으로 신축하는 공동주택에 액화석유가스를 공급하려는 경우 그 공동주택을 건설하는 사업 주체가 건설·관리하는 동안에는 그 사업 주체와 임차 계약 등에 따라 공급시설을 사용·관리할 수 있는 권리가 있을 것 6. 그 밖에 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우 ② 제1항제1호부터 제3호까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제12조(사업자등의 지위 승계) ① 액화석유가스 사업자등이 사망하거나 그 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양도한 경우와 법인인 액화석유가스 사업자등이 합병한 경우에는 그 상속인, 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인과 합병에 따라 설립된 법인은 그 액화석유가스 사업자등의 지위를 승계한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 사업용 시설이나 액화석유가스 저장소 시설의 전부를 인수(引受)한 자는 종전의 액화석유가스 사업자등의 지위를 승계한다. 이 경우 종전의 액화석유가스 사업자등에 대한 허가나 등록은 그 효력을 잃는다. <개정 2016.12.27.> 1. ~ 4. 생략 ③ 제1항이나 제2항에 따라 액화석유가스 사업자등의 지위를 승계한 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 그 승계한 사실을 허가관청이나 등록관청에 신고하여야 한다. ④ 제1항이나 제2항의 지위의 승계자(액화석유가스 저장자의 지위를 승계한 자는 제외한다)의 결격사유에 관하여는 제7조를 준용한다. 제13조(허가·등록의 취소 등) ① 허가관청이나 등록관청은 액화석유가스 사업자등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 액화석유가스 저장소 사용의 정지 또는 제한을 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호 또는 제7호에 해당하면 그 허가나 등록을 취소하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제5조나 제8조에 따른 허가를 받거나 제9조에 따른 등록을 한 경우 제16조(처분효과의 승계) 제12조에 따라 액화석유가스 사업자등의 지위가 승계되면 종전의 액화석유가스 사업자등에 대한 제13조에 따른 사업의 정지 또는 제한처분(제14조에 따라 사업의 정지 또는 제한명령을 갈음하여 부과하는 과징금을 포함한다)의 효과는 그 지위를 승계받은 자에게 승계되며, 처분의 절차가 진행 중일 때에는 지위를 승계받은 자에 대하여 그 절차를 진행할 수 있다. 다만, 지위를 승계받은 자(상속에 의하여 승계를 받은 자는 제외한다)가 승계를 받은 때에 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 각 개발제한구역 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획고시, 개발제한구역 주유소 및 자동차용액화석유가스 충전소 배치계획 취소고시, 개발제한구역내 주유소 및 충전소 사업자 지정결과 통보, 충전사업허가, 사업자 지위승계신고 수리 알림, 각 판결문, 개발제한구역내 건축허가 취소통보, 개발제한구역 내 건축허가 취소에 따른 시정명령 통보, 처분사전통지, 각 의견제출서, 재결서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 피청구인은 2007. 5. 18. 국도 43호선(광주→서울방향 : 자동차용액화석유가스 충전소)에 대한 충전소 배치고시(1차 배치고시)를 하였다가, 2007. 5. 31. 배점 및 평가제도의 개선 등 합리적인 배치계획 수립시행을 이유로 취소하였다. 이후 피청구인은 2009. 3. 27. 동일한 노선에 대하여 2차 배치고시를 한 후, 2009. 6. 16. 청구외 ○○○를 사업자로 지정하여 이를 통보하였다. 나) 위 ○○○는 2009. 7. 2. 피청구인에게 건축허가 신청을 하였으나, 강동구청 등에서 교통사고 발생우려 등을 이유로 ○○시에 불허가 취지의 의견을 제시하였고, 이에 피청구인은 2009. 7. 24. 위 ○○○에게 건축허가 불허가처분을 하면서 기존 사업자지정처분까지 취소하였다. 다) 위 ○○○는 위 건축허가 불허가처분 등의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 제기하여 경기도 행정심판위원회에서 인용재결을 받은 후, 2011. 5. 17. 다시 ○○시 ○○동 44-1 외 1필지 2,646㎡에 위험물저장 및 처리시설(충전소)에 대한 건축허가신청을 하였고, 피청구인은 2011. 6. 15. 위 ○○○에게 개발제한구역내 건축허가처분을, 2011. 12. 9. 사용승인처분을 하였다. 라) 청구인은 2012. 5. 7.경 위 ○○○로부터 이 사건 허가지상 건축물(충전소)에 대하여 소유권이전등기를 받은 후, 같은 달 15.경 피청구인으로부터 액화석유가스 충전사업허가 지위승계 신고를 하여 영업을 개시하였다. 마) 이후 ○○지방법원은 2016. 2. 5. 청구외 ○○○의 수뢰후부정처사, 직권남용권리행사방해죄에 대하여 징역 2년을, 청구외 ○○○의 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(알선수재), 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률위반죄에 대하여 징역 1년 6개월을, 청구외 ○○○의 위계공무집행방해, 공갈죄에 대하여 징역 1년을 선고하였다. 위 판결에 대하여 청구외 ○○○는 항소를 포기하여 판결이 확정되었고, 청구외 ○○○, ○○○은 항소하였는데, ○○고등법원은 2016. 7. 22. 청구외 ○○○에 대한 원심판결을 파기하고 징역 8월에 집행유예 2년을 선고하고, ○○○에 대하여는 항소를 기각하였다. ○○고등법원은 위 ○○○의 수뢰후부정처사의 점에 관하여는 ○○○의 일부 진술을 주된 증거로 삼아 유죄로 인정하기 부족하다고 보아 무죄를 선고하고, 다만 2차 배치계획 고시와 관련하여 부적절하고 위법하게 업무상 지시를 내린 행위는 직권남용죄에 해당한다고 판시하였다. 위 법원은 ① 청구인이 2009. 3.경 자신에게 유리한 내용의 배점기준표(고시초안)를 ○○○에게 건네주며 그와 같은 내용의 가스충전소 배치계획이 이루어질 수 있도록 하여달라고 부탁하였고, ○○○은 ○○○으로부터 전달받은 배점기준표를 ○○○에게 전달하며 가스충전소 배치계획 고시를 청탁하였으며, ② 이에 ○○시 건축과장이던 ○○○가 ○○○이 전달한 것과 동일한 내용의 배점기준표로 배치계획 고시가 이루었고, ③ 위 배치계획은 ○○○에게 일방적으로 유리한 내용으로 실제 그 기준에 따라 점수가 부여되어 ○○○가 사업자로 지정되었던 점 등을 종합하면, ○○○이 특정인에게 유리한 내용의 가스충전소 배치계획을 고시하게 함으로써 의무 없는 일을 하게 하여 직원을 남용한 사실을 인정하였다. 위 ○○○과 ○○○은 2심 판결에 대하여 상고하였으나, 대법원은 2016. 11. 10. 상고기각판결을 하였다. 바) 피청구인은 2017. 10. 17. 청구인에게 청문을 실시한 후, 같은 해 11. 20. 개발제한구역 내 건축허가 취소처분을 하였고, 같은 해 12. 4. 건축허가 취소에 따른 시정명령을 하였다. 사) 청구인은 2017. 12. 21. 위 건축허가취소처분 및 시정명령의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 경기도 행정심판위원회는 2018. 4. 2. 청구인의 청구를 모두 기각하는 재결을 하였다. 아) 피청구인은 2017. 12. 6. 액화석유가스 충전사업허가 취소에 관한 사전통지를 하였고, 청구인은 같은 달 26, 2018. 1. 26, 2018. 2. 20. 각 의견을 제출하였다. 자) 피청구인은 2018. 4. 23. 청구인에게 「액화석유가스법」 제13조 제1항(거짓이나 부정한 방법으로 허가를 받은 경우)에 해당한다는 이유로 액화석유가스 충전사업허가 취소처분을 하였다. 2) 「액화석유가스법」 제5조 제1항, 제12조 제1항에 의하면, 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업 또는 액화석유가스 집단공급사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 하며, 액화석유가스 사업자등이 사망하거나 그 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양도한 경우와 법인인 액화석유가스 사업자등이 합병한 경우에는 그 상속인, 사업 또는 액화석유가스 저장소를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인과 합병에 따라 설립된 법인은 그 액화석유가스 사업자등의 지위를 승계한다. 한편 같은 법 제13조 제1항 제1호에 의하면 허가관청이나 등록관청은 액화석유가스 사업자등이 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업 또는 액화석유가스 저장소 사용의 정지 또는 제한을 명할 수 있는데, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제5조나 제8조에 따른 허가를 받거나 제9조에 따른 등록을 한 경우에는 허가나 등록을 반드시 취소하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 「행정절차법」 제23조 제1항에 의하면, 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우(1호), 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(3호)를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 3) 청구인은 개발제한구역 내에서 액화석유가스 충전소 사업을 영위하려는 사람은, 개발제한구역 지정 당시부터 해당지역에 거주하고 있어야 하는 제한이 있어, 청구외 ○○○으로부터 거주 자격 요건을 갖추고 있는 청구외 ○○○를 소개받은 다음, ○○○는 액화석유가스 충전소를 운영할 의사가 없으면서도 마치 직접 충전소를 운영할 것처럼 사업신청을 하고, 청구인은 ○○○에게 명의 대여에 대한 대가를 지급한 후 ○○○ 명의로 허가를 받은 충전소를 운영하기로 공모하고, 이에 따라 ○○○는 2009. 4.경 ○○시청 민원실에서 마치 자신이 액화석유가스 충전소를 운영할 것처럼 액화석유가스 사업자 선정 신청서를 제출하는 등 허가 신청 절차를 진행하여 같은 해 6. 15. 그 사실을 모르는 담당공무원으로 하여금 ○○○를 최종 사업자로 선정하게 하여 위계로써 ○○시청 담당공무원의 액화석유가스 사업자 선정 업무를 방해한 사실과 청구인이 ○○시의 ‘개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 배치계획’에 따른 사업자로 선정되기 위하여 위 배치계획에 포함된 사업자 선정을 위한 배점기준을 미리 청구인에게 유리하게 작성한 후, ○○시청 공무원들에게 이를 그대로 고시해 달라고 청탁하기로 마음먹고, 2009. 3. 초순경 ○○○을 통하여 ○○시청 건축과장인 ○○○를 소개받은 다음 ○○시청 건축과 사무실로 ○○○를 찾아가 위와 같이 미리 작성한 배점기준을 ○○○에게 건네주고 그대로 고시해 달라는 청탁을 하고, 그 후 ○○○는 2009. 3. 31. 청구인이 작성한 배점기준을 그대로 반영하여 ‘개발제한구역 내 액화석유가스 충전소 배치계획’을 고시하였고, 청구인은 이를 확인한 후 ○○○를 만나 미리 준비한 현금 5,000만원을 건네준 사실로 위계공무집행방해, 뇌물공여죄로 ○○지방법원 2015고합 471호로 재판을 받아 모두 유죄로 인정되었고, 위 판결은 그대로 확정되었다. 청구인에 대한 형사판결에 따르면, 청구인은 거짓이나 부정한 방법으로 액화석유가스 충전사업허가를 받은 것으로 인정되고, 이 경우 액화석유가스법 제13조 제1항은 허가를 취소해야 한다고 규정하고 있어, 이 사건 처분은 적법, 타당한 것으로 판단된다. 또한, 청구인은 이 사건 처분통보만으로 처분의 이유를 알 수 없어 이 사건 처분이 행정절차법에 위반된다고 주장하나, 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없고(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결), 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻하는 것인데(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결), 청구인은 이 사건 처분 전에 형사재판을 받았고, 이 사건 처분과 동일한 사유로 건축허가 취소처분을 받았으며, 이 사건 처분 전에 실시된 청문절차 등을 통하여 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었으므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.