○○○ 재개발구역 직권해제 제외 취소청구 등

1. 이 사건 심판청구 중 2018. 3. 26.자 ○○○ 재개발구역 직권해제 제외 처분의 취소를 구하는 부분을 각하한다. 2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.

1. 사건개요 피청구인은 2009. 10. 26. 부천시 소사구 ○○○동 일원(302,397㎡)에 대하여 “○○○구역 주택재개발 정비구역지정” 고시를 하고, 2010. 5. 31. ○○○ 주택재개발정비조합(이하 ‘조합’이라 한다) 설립 인가, 2010. 9. 12. 시공자 선정을 거쳐 2017. 1. 31. 사업시행 인가를 하였다. 이후 조합은 2017. 4. 6.부터 같은 해 6월 8일까지 조합원들의 분양 신청을 접수받고, 2017. 12. 30. 총회를 개최하여, 2018. 2. 13. 피청구인에게 관리처분계획인가를 신청(이하 ‘이 사건 관리처분계획 신청’이라고 한다)하였다. 청구인 등 5인은 2018. 3. 13. 피청구인에게 조합이 2018. 2. 13. 신청한 위 인가 신청을 반려할 것과 재개발구역을 직권 해제할 것을 요청하는 취지의 민원을 접수하였다. 이에 피청구인은 2018. 3. 26. 청구인들에게, 직권 해제를 규정하고 있는 (구)「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제4조의3 및 제16조의2는 이 사안에 적용되지 않아 불가하다는 취지의 답변(이하 ‘이 사건 민원 회신’이라고 한다)을 하였다. 피청구인은 2018. 5. 2. 조합에 대하여 이 사건 관리처분계획 신청을 인가(이하 ‘이 사건 인가처분’이라고 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2018. 3. 14. 내용증명으로 피청구인과 조합장의 위반사실을 알렸다. 그동안 피청구인은 ○○○ 재개발사업이 조합장 개인사업이라서 참견할 수 없다고 핑계를 대고 주민 토지보상가를 형편없이 낮은 금액으로 책정하도록 부추김으로써 조합의 업무를 대행하였다. 이로써 조합장과 피청구인은 「도시정비법」과 「토지보상법」을 위반하였으며, 그러한 방법으로 공무원의 업무와 권력을 사용해 주민을 앞잡이로 이용하고 시민의 재산 및 정신을 훼손하였다. 주민 대표자들은 동네 사람들을 위해 일을 하는 것이 아니라 피청구인의 뜻에 따라 움직였고, 그로 인해 오랫동안 친분이 있던 조합원들끼리 반목하는 현상이 벌어졌다. 피청구인이 13년 전 주민 토지를 자연녹지, 그 중에서도 ‘산’값으로 감정평가하였고, 시공사로부터 횡령과 배임, 정보공개법 위반 등 위법을 일삼는 조합장이 현재 부천법원에 소송의 판결만 남았는데도 조합장에게 특혜를 주는 행위를 일삼았다. 자신의 재산상 손해를 만회하려는 자와 타인의 어려운 형편을 기회로 삼아 이익을 취하려는 자들이 조합과 시청에 내통함으로써 주민들은 자신의 권리를 주장하지 못하고 있는 실정이다. ○○○지역은 2017. 12. 30. 관리처분총회를 개최하였으나, 피청구인은 조합의 사업계획서 검토 의무를 다하지 않고 또다시 감정평가협회에서 결과가 나오면 무조건 관리처분인가를 해주겠다고 하였다. 총회의 목적은 재개발사업을 결정하기 위한 것인데, 피청구인은 이 사업의 끝이라고 말한다. 조합원동의서(서면결의서)를 공정하게 받아야 하는데 뒤늦게 관리처분인가 신청을 한 조합장과 그를 도와주려는 피청구인의 발언은 투표의 원칙에 의해 무효라는 것을 인정하지 않았다. 이렇게 뚜렷한 증거가 있는데도 조합장에 대해 시정이나 교화를 하지 않는 피청구인에게 직권해제를 요청한 것은 증거를 남겨두기 위한 것이었다. 청구인이 거의 1년 가까이 대책 마련을 요구하며 직권해제를 부탁하였으나, 피청구인은 독재를 일삼았다. (구)「도시정비법」 제4조의3에서는 “정비사업의 시행에 따른 토지 등 소유자에게 과도한 부담이 예상되는 경우” 국토교통부 장관이 피청구인에게 “직권해제”를 명하고 있는데, 피청구인은 자신의 의무를 이행하지 않았다. 피청구인은 직권해제 적용 대상이 아니며, 유효기간이 지났고, 직권해제 제외 조례부칙을 만들어 시행할 예정이라고 답하였다. 2) 처분의 부당성 가) 직권해제((구)「도시정비법」 제4조의3) 대상이 아니라고 주장하는 피청구인 (구)「도시정비법」 제4조의3은 대통령의 명령에 따라 법제처에서 사회상을 반영하여 원칙적인 사항이나 반드시 준수하여야 할 사항을 규정해 놓은 것이다. 따라서 피청구인은 ‘직권해제’를 반드시 해야 하는데, 직권해제를 하지 않기 위해 최초에 설립된 조합만 직권해제 대상이라는 등 현 조합장과 전 조합장의 조합설립변경인가조차 상위법을 준용할 수 없다고 주장한다. 그러나 이는 거짓말이다. 시행령이란 어떤 법률이 있을 때 그에 대한 상세한 내용을 규율하기 위해 만들어진 것이다. 대통령령으로 법제처에서 ‘직권해제’법을 만들었고, 국토교통부장관이 피청구인에게 직권해제를 할 수 있는 권한을 위임한 것이므로 피청구인이 유권해석을 하면 위헌이다. 조합이 설립된 것은 2009년이다. ○○○구역은 (구)「도시정비법」 제4조의3 제1항 제2호 라목의 “조합이 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우” 직권해제가 가능하다는 규정에 따라 직권해제가 가능하다. 즉, 주민의 과도한 부담이 예상되는 사업이나 비리조합을 근절하도록 (구)「도시정비법」 제4조의3에 ○○○구역 재개발을 풀 수 있는 방법이 두 가지였던 것이다. 그것을 증명하는 자료인 2009년 조합설립인가 및 2010년 조합설립변경인가, 2012년 조합설립변경인가 등은 모두 피청구인이 발행한 서류이다. 그러나 피청구인은 2012년 그 당시 직권해제를 ○○○구역에 준용하지 않고, 전 조합장을 내쫓고 조합을 빼앗은 자를 조합설립변경 인가로 처리하였다. 조합장은 향후 5년 이상 사업을 맡겨야 할 자이나, 현 조합장은 돈 한 푼 없이 주민 땅을 담보로 아파트를 지어 팔려고 하고 있다. 피청구인은 그런 조합장이 아무 때나 아파트를 지으면 된다고 생각해 시공사로부터 100억 원 빚을 얻어 낭비하도록 여건을 조성하였다. 이는 2012년 “경미한 사정의 변경”으로 피청구인이 조합설립인가를 해 준 사실을 통해 알 수 있다. 그러나 “대통령령이 정하는 경미한 사정의 변경”이란 사람을 의미하는 것이 아닌, 정비구역의 면적 등 사업계획에 관한 변경사항을 의미한다. 따라서 현 조합장은 “대통령이 정하는 요건을 갖춘 자”가 아니며, 현 조합장에 대한 조합설립(변경)인가는 불법이다. <조합설립인가와 직권해제의 상관관계> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 위 표를 보면, ○○○구역은 2012. 2. 1.부터 직권해제 할 수 있는 기회가 많았음에도, 피청구인은 전 조합장이 사업을 하려고 했던 것을 오히려 막았으며 현 조합장 때에는 피청구인이 조합이 해체될까봐 보호하였다. 이는 2012년 ‘직권해제’법이 시행되었음에도 향후 3년 뒤인 2015년부터 모든 조합에 적용된다고 한 피청구인 주장에서 알 수 있다. 2012. 2. 1.부터 ‘직권해제’법 제4조의3이 개정 시행되었다면 그 날부터 효력이 있는 것이다. 2018. 2. 9. 개정 시행된 법 제21조((구)법 제4조의3) 역시 현재 효력이 발생 중이다. 조합이 진작 해체되었다면 조합의 빚이 늘어나지 않아 사업이익이 발생하였을 텐데, 현 조합장은 지난 5년 간 아파트를 지을 생각도 하지 않았으며 전 조합장 시절부터 7년 동안 자신의 의무를 이행하지도 않았다. 이는 피청구인이 직권해제를 하지 않음으로써 조합에 특혜를 준 것이다. 따라서 피청구인의 주장은 (구)「도시정비법」의 직권해제 조항과 전혀 상관이 없는 자의적인 것들이다. (구)「도시정비법」 어디에도 그런 이치에 맞는 내용이 없다. 3년 뒤 비리 조합이 생길 것을 우려해 (구)「도시정비법」 제4조의3을 시행만 해 두고 3년 후에 적용하려고 했으며, 조합설립변경 때문에 현 조합을 직권해제로 해체시킬 수 없었다는 피청구인의 주장은 2009년의 전 조합장과 현 조합장이 동일인이 아니라서 ‘직권해제’를 하지 못한다는 것과 마찬가지이다. 그러나 ‘직권해제’법은 ‘사람’이 아니라 ‘조합을 설립한 날’이 직권해제 기준일 것이다. 또한 2015년부터 (구)「도시정비법」 제4조의3이 효력이 발생(시행)된다고 주장하였던 피청구인이 자신이 보낸 민원회신에서는 2016. 1. 3.1까지 유효기간이 지났다고 하였다. 즉 ‘직권해제’법이 사회에서 적용되지도 않은 채 끝나버렸다고 주장한 것이다. 2012. 2. 1. 그 법이 3년 후 시행된다면 2015년부터 3년 후인 2018년부터 ‘직권해제’가 가능하다는 것인데 이를 종합하면 피청구인은 법이 개정되었다가 곧 사라져버렸다고 주장하는 것이다. 애당초 피청구인은 주민의 삶에 관심이 없다. 피청구인이 불법으로 조합을 빼앗아 돈을 벌려고 하는 자와 결탁되어 있음은 (구)「도시정비법 시행령」 제10조 및 제19조에 나타나있다. 나) 직권해제의 유효기간이 있다고 주장하는 피청구인 조합을 해제할 수 있는 법적 근거는 (구)「도시정비법」 제4조의3와 제16조의2이다. 두 조항의 차이는 후자에 “조합반대동의서 50%”라는 단서 조항이 있다는 것이다. 따라서 ○○○지역의 형편상 청구인이 요청한 것은 전자의 조항에 따른 직권해제이다. 위 법 제16조의2는 조합원동의서로 조합설립인가 취소를 한 후 다음 수순으로 피청구인이 직권해제를 하는 것이고, 제4조의3은 정비구역을 직권해제로 풀고 나서 법 제16조의2에 따른 조합설립인가 취소를 통해 원상태로 되돌리는 제도이다. 따라서 두 조항은 상관관계가 있다. 그러나 피청구인은 주민에게 이익이 돌아가도록 해야 하는 재개발사업 추진에 있어 오로지 피청구인과 조합장에게만 이익이 돌아가도록 주민 토지를 강제로 빼앗듯이 감정평가를 형편없이 낮게 책정되도록 만들고 사업을 강요하고 있다. 아무리 좋은 법이 있어도 피청구인이 법을 준용하지 않으니 지방자치는 의미가 없다. 피청구인은 표면상으로만 업무를 하고 실제로는 조합장을 보호하기 위해 많은 경험이 있는 사람을 재개발과 담당자로 데려와 수단과 방법을 다해 법을 위반해도 완벽한 서류를 만들기 위해 계략을 일삼았다. 피청구인이 (구)「도시정비법」 제4조의3을 조례로 만들지 않았을 뿐만 아니라 위 법 제16조의2의 규정 안에 법 제4조의3이 하위조항으로 들어가 있으나 그조차도 규칙을 무시하고 유효기간을 정해두었던 것이 이를 증명한다. 따라서 피청구인이 재개발지역을 풀어주지 않기 위해 법 제4조의3을 통과할 수 없게 하여, 조합 반대동의서 50%를 충족한다고 하더라도 법 제4조의3에 걸려 조합을 해제할 수 없게 된 것이다. <(구)「도시정비법」 제16조의2의 하위조항인 법 제4조의3(직권해제) 유효기간과 조건> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2012년부터 ‘직권해제’를 규정한 법이 시행되었으나, 피청구인은 2012년부터 2017년까지 6년 동안 조례로 제정하지 않았다. 앞에서 말한 대로 조합원들이 조합설립인가 취소를 위한 “조합반대동의서 50%”를 받아와도 2015년 이전에는 조합을 해제할 수 없었다. 그 후 2015년부터 같은 방법으로 조합 해제를 하려고 해도 2016. 1. 31.는 부천시 조합 중 3년이 된 곳이 없다고 하였다. 그 후 2016.경에 비리조합을 없애고자 또다시 (구)「도시정비법」제16조의2의 조건(조합원동의서)를 갖추었어도 여전히 위 법 제4조의3 및 제16조의2에 대한 부천시 조례가 만들어지지 않았었다. 그럼에도 피청구인이 항상 조합원 1,200명 중 50%인 600명의 ‘조합해제동의서’를 요구하였던 것은 매우 가증스러운 일이다. 재개발을 풀지 않으려고 지방자치 운영조차 피청구인의 목적을 달성하기 위한 수단으로 삼았던 것이다. 그러므로 피청구인의 민원회신 주장은 스스로 위법사실을 밝힌 것이다. 2012. 2. 1.부터 시행된 ‘직권해제’법을 3년 후 적용된다고 주장한 피청구인이 2013년 ‘부천시조례 관계법령부칙’에 2014. 1. 31.까지라고 명시하였으니 이 또한 앞뒤가 맞지 않는다. 향후 1년 뒤부터 ‘조합해제’를 할 수밖에 없는데 그 전에 유효기간이 필요할 이유가 없다. 이 역시 (구)「도시정비법」 제4조의3의 효력이 시행된 날부터라는 것을 증명하는 것이다. 피청구인은 조합의 ‘관리처분총회 동의서’를 징구할 때는 조합원 숫자를 반 토막으로 줄여 600명이라고 우겼었다. (구)「도시정비법」에는 공유지분은 그 대표자 한 명 뿐인데 피청구인이 무슨 짓을 하든 막아낼 방법이 전혀 없다. 다) ‘직권해제 제외’ 조례를 주장하는 피청구인 피청구인은 2018. 3. 16. 「도시정비법」 제21조(前 제4조의3) 관련, ‘관리처분인가신청한 곳은 직권해제 제외’한다는 내용의 조례를 만들었으며, 부천시 의회는 3일 뒤 제2차 본회의를 열어 「부천시 도시 및 주거환경정비조례 전부개정조례안」을 가결시켰다. 이는 ○○○지역을 타깃으로 하였으나, 청구인이 직권해제를 요청한 시기는 2018. 3. 13. 이전이다. ‘지방사무에 대한 모든 것이 입법의 대상이 될 수 있으나, 법질서의 통일성을 유지하기 위하여 조례의 내용이 상위법을 위반해서는 안 된다’는 것이 지방자치법의 한계이므로 피청구인은 ‘직권해제’ 관련하여 피청구인이 직권해제 할 수 있는 내용의 하위조항을 조례로 인용해야 하지만 오히려 반대의 규칙을 제정하였다. 위 조례는 법률우위의 원칙을 저버린 것이다. 피청구인은 분양신청(조합원 아파트) 전에도 종전 자산과 아파트분양가와 분담금조차 알려주지 않는 등 사업시행인가 전에도 조합장이 제출한 계획서 내용조차 고지하거나 열람을 시켜주지 않고 이제 와서 기존과 똑같은 방법으로 관리처분인가를 해 주려고 작정하여 그러한 조례를 만든 것이다. 피청구인과 조합장 간에 은밀한 사건은 다음과 같다. 첫째, 기부채납 약정이다. 총 면적 98,000평 중 조합장이 피청구인에게 기부를 결정(「도시정비법」 제24조 위반)한 39,000평과 현금청산자(분양받지 않은 자)의 땅 30,8000평을 제외하고 오직 사업자금 원가로 쓸 수 있는 나머지 땅은 25,000평 뿐이다. 순수한 원금이 그것 뿐이라 공사비는 이자에 이자가 지출되어야 하며. 이익이 없는 사업이 분명하다. 둘째, 무위도식하던 조합장이 사업을 시작하려고 서두르기 시작한 것은 2018년에 새로운 「도시정비법」에 의한 ‘조합해제’ 위기를 느꼈기 때문이다. 피청구인은 이러한 사실을 미리 알리고 공무원을 교육시켰는데 이는 관리감독기관인 피청구인이 법을 위반해가며 조합을 감싸고 있는 것이다. 미리 정한 시공사를 포함하여 대한민국 건설회사 모두 ○○○지역의 사업은 불가능하다고 하였고, 주택복지사업을 하는 ‘○○○’에서도 외면당한 조합장이었는데 피청구인이 구제해 준 것이다. 주민 땅의 일부분을 빼앗지 않으면 도저히 불가능한 사업임을 알면서도 피청구인이 조합장의 손을 잡은 이유는 ○○○지역에 관리처분인가 고시만 하면 피청구인과 조합장은 주민들과 부딪힐 일이 없고 이 사업의 손해는 오로지 조합원 몫이 되기 때문이다. 조합 임원들 역시 자신의 재산을 조합장에게 보증형식으로 넣어 일심동체가 되어 조합장과 피청구인의 위법사실을 함께 묻어갈 것이기에 조합장과 피청구인은 누구의 눈치도 볼 필요가 없었다. 이렇게 피청구인은 조합의 업무대행 역할만 한 것이다. 셋째, 피청구인을 믿고 분양신청을 했던 사람들은 피청구인과 조합의 결탁을 알고 분양취소를 하려고 하는데, 남은 땅이 1/4 정도라서 청산자가 늘어날 경우 이 사업은 부도가 날 수도 있다. 그러나 피청구인은 이 사실을 외면하고 있다. 피청구인에게 돈을 빌릴 경우 기준금리 연 7.5%, 연체이자는 연 15%이니 사채와 다를 바가 없다. 가장 먼저 돈을 받아갈 채권자는 피청구인, 그리고 시공사이다. 이 역시 조합장 혼자 결정한 사항이다(「도시정비법」 제24조 위반). 피청구인과 조합장은 향후 추가분담금 폭탄을 맞을 수도 있는 ○○○사업의 책임자가 아니다. 업무집행자의 생각이 개입될 경우 주민의 피해가 심각할 수밖에 없다. 피청구인은 조합장의 지인 자식(○○○ 삼형제) 현시가인 평당 1,100~1,300만원으로, 조합임원(임○○) 토지 역시 평당 1,100만원 이상 보상가를 책정한 반면 청구인의 집은 공시지가의 -40% 및 -60%로 보상가를 책정하였다. 피청구인은 이렇게 ○○○동과 ○○○동을 차별하여 주민들을 격리시켜 피청구인에게 이의를 제기하지 못하도록 얄팍한 수법을 썼다. ○○○동 40평 집을 빼앗긴 채 25평 아파트 분담금을 2,500만원 더 내야하고, ○○○동 20평 집은 38평 아파트 분담금을 2억 8,000만원 더 내야한다. 피청구인은 돈이 없는 사람들은 결국 헌 집도 빼앗기고 새 집에 들어갈 수 없도록 고의적으로 협의절차를 거쳐야 하지만 그러지 않았다(「토지보상법」 제16조, 제26조 위반). 어차피 청산자가 모든 조합과 피청구인의 비리를 알 수밖에 없는 구조라서 피청구인이 주민 측 감정평가사를 제외시켜(「도시정비법」 제48조, 제68조 위반) 모든 조합원의 토지보상금이 낮게 정해지게 된 것이다. 피청구인은 “도시정비평가의 기준 및 방법” 기준에 따라 감정평가를 하였다. 「토지보상법」을 무시해 각종 공법을 이용하는 수법으로 과거로 돌아간 시점에서 토지평가를 했고, 그것도 모자라 변경되기 전의 용도로 그의 직전년도 기준으로 땅값을 결정하였다. 그 후 공시지가기준 및 사업시행인가일 기준시점이라고 속였다. 피청구인은 「토지보상법」 제70조를 위반하여 13년 전 땅값으로 감정평가한 것은 아래의 내용으로 알 수 있다. ① 이 지역이 2008년에 1·2종 주거지역으로 변경되기 이전의 상태는 ‘자연녹지’라고 고시에 명시되어 있다. ‘자연녹지’란 산림과 수풀이 무성하고 황무지가 있는 곳이다. ② 피청구인이 정한 표준지가 있는데 그것도 아닌 표준지 하나를 무작위로 골라 그것을 기준으로 주민토지를 평가할 시, “공법상 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다”를 적용하여 자연녹지 이전의 토지상태이다. 우리나라가 표준지용어를 사용한 시기는 2005. 1. 1.부터이므로 2005년 직전년도는 “도시정비평가의 기준 및 방법”에 의해 집을 짓기 이전 상태인 2004년도 토지이다. 즉 사람이 살기 이전의 자연녹지인 ‘산’으로 감정평가했다는 것이다. 이는 감정평가사도 시인한 부분이다. 피청구인은 “도시정비평가의 기준 및 방법”을 기준으로 주민보상가를 정하도록 관여했다는 것은 오직 시청에서 선정한 감정평가회사 두 군데에 일을 맡겼다는 것에서 증명된다. 이로 인해 공시지가나 표준지지가가 아닌 비교표준지지가이므로 동네 평균 땅값 정도로 보상되었다. 청구인이 직접 제출한 내용증명 해설본 안에 조합장과 피청구인이 결탁한 정황을 밝혀져 있다. 피청구인이 아니었다면 조합장과 감정평가회사 등 세 기관이 결탁하여 시민들의 재산에 손해를 끼치도록 할 수 없었을 것이다. 그것도 모자라 피청구인은 주민을 앞잡이로 만들고서(철거사업권을 준다고 했음) 그들이 피청구인을 만나 보상가를 빨리 달라고 하는 바람에 「도시정비법」을 위반하여 감정평가사를 제외하도록 한 것이라 핑계를 댔다. 그것을 증명하는 것은‘시장면담서’와 ‘시청 회의록(토지소유자 및 관계인)’이다. 그 당시는 조속재결(분양권 지급) 신청기간도 아니고, 돈을 주는 사람은 조합장이지 피청구인이 아니므로, 이것은 피청구인이 억지로 상황을 만들어 오로지 법의 의미가 아닌 문자(글자)에 맞추기 위해 각본을 짜고 연출을 한 것이다. “도시정비평가의 기준 및 방법”은 피청구인 소속 재개발부서 담당자가 준 서류이다. 여기에는 천인공노할 짓을 저지른 피청구인의 행위가 고스란히 담겨 있으며, 이는 피청구인이 책임을 회피하려 해도 명백한 증거이다. 공무원이 직권을 남용하여 다른 사람으로 하여금 의무 없는 일을 하게 만들었고 그로 인해 조합원들의 권리행사를 방해하여 관리처분총회를 하게 되었다. 이미 그 이전에 자유를 찾을 수 있었는데도 피청구인이 조합을 보호해 주었던 것이다. 시민들에게 막대한 피해를 입힌 피청구인은 「형법」 제123조의 직권남용죄에 해당한다. 그러나 피청구인의 왕국이므로 고발도 하지 못하고 소송도 마찬가지이다. 부천법원도 관리처분 인가를 기다리는지 판결만 남았는데 감감무소식이다. 조합원 중 한 사람은 관리처분 총회 때 조합장의 비리를 알리려다 조합장에게 폭행을 당하였다. 소사경찰서는 위 조합원의 부상에도 불구하고 관리처분총회가 중요하다고 방치하였다. 또 다른 사람은 조합장을 도와 쿠데타를 일으킨 자인데, 조합장의 횡령사실을 지적하자, 조합장이 조합에서 쫓아냈다. 수사를 하면 모든 사실이 밝혀질텐데도 검사는 조합장 벌금을 깎아주려 재판을 통해 100만원 벌금으로 해임당할 위기에서 조합장을 구해주었다. 피청구인은 ○○○지역을 옴짝달싹 못하도록 2018년 「부천시 도시 및 주거환경정비 조례」(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)에 처음으로 ‘직권해제’ 법을 준용하여 조례를 제정하였으나 그것이 위법사항이라는 것을 알고는 완벽한 범죄를 하려고 조례 내에 “정비지역을 해제할 경우 주민의사, 추진상황, 주민갈등 및 정책 정도 등을 종합적으로 고려하여야 하며, 구체적인 사항은 관련법령 등에 따라 별도의 기준을 정할 수 있다.”는 별도의 기준을 설명해 두었다. 피청구인은 상위법을 준용한 것처럼 위장하고 ‘직권해제금지’ 내용을 담은 조례를 제정하였던 것이다. 피청구인은 삼정동 주민들을 이용해 시의회 등에 다른 동네 재개발을 풀어주지 못하도록 하는 위 조례를 빨리 통과시키라는 압력을 넣게 하였다. 기부채납 350억 원은 39,000평 중 7,000평을 현금으로 환산한 금액이다. 얼마 전 완성된 ○○○ 확장공사 길목에는 피청구인과 시의원, 국회의원의 정당 현수막이 걸려있었다. 땅 32,000평을 기부해야 하는데 이를 돈으로 환산하면 350억 원 × 4.5배 = 1,575억 원이다. 그 길(350억 원)보다 몇십 배 혹은 몇백 배 커다란 땅에 공원을 만든다고 한다. 시의원은 “옆 동네에 공원이 없어 만든다”고 하는데, 전원마을인 그 아파트(○○○동 힐스테이트)는 건물마다 큰 정원이 있고 산으로 둘러싸여 가까운 곳에 생태공원과 옥길동 공원이 있는데, 굳이 가난한 사람들의 땅을 빼앗아 공원을 만들 계획을 세운 것이다. 이는 피청구인과 정치인들이 마치 자신의 업적인 것처럼 생색을 내기 위함이다. 3) 결론 위에서 청구인은 ○○○지역이 ‘직권해제’ 대상임에도 조합장에서 특혜를 주려고 「도시정비법」 제21조(前 4조의3)를 조례로 준용하지 않은 피청구인에 대해 밝혔다. ‘직권해제’ 법은 현재도 시행 중이다. 그러나 청구인이 ‘직권해제’를 요청했을 때 피청구인은 조례를 제정하지 않은 상태였으며, 그 후에는 삼정동 재개발지역을 풀어주는 대신 ○○○지역을 또다시 묶어놓고 재개발 사업을 여전히 강요하는 중이다. 오히려 이 사건 조례에 직권해제 예외조항을 삽입하여 ‘주민의 갈등과 추진상황, 적체정도 등’의 ‘직권해제금지’ 조항을 정상적인 행정처리처럼 위장하였고, 법망을 피해갈 수 없을 경우를 대비하여 주민 앞잡이들을 이용하려고 부칙에 대한 설명을 적어두었다. 객관적이고 직접적으로 ‘직권해제’를 하기 위해서는 ‘주민보상금’이 정상적으로 책정되었는지 알아보면 될 것을, 피청구인이 조례 부칙에 강제로 주민 토지를 빼앗는 규정을 둔 것이 용납되어서는 안 된다. 피청구인은 직권을 남용하여, 다른 사람으로 하여금 의무 없는 일을 행하게 하거나 사람의 권리행사를 방해하는 죄를 지은 것이다. 「도시정비법」 제21조에 ‘직권해제’ 규정에 대한 유보사항을 조례로 정하도록 되어있다고 해도, 「헌법」 제10조 및 제117조, 「지방자치법」 제23조 및 제24조에 의거, 상위법이 명백하게 금지하거나 제한하는 내용을 뒤집는 조례 입법은 무효이며, 이것이 조례의 한계이다. 조례는 법령이나 상급 지자체의 조례에 위반되지 말아야 할 것이므로 이 사건 조례는 상위법을 수정·제한하므로 무효이다. 「헌법」 제118조에 지방자치의회의 운영에 관한 조항이 명확하게 있는데도 피청구인은 2012년부터 2017년까지 6년 동안 ‘직권해제’ 법의 내용을 조례로 제정하지 않았다. 더 이상 피청구인으로 인해 ○○○조합원들이 피해를 당할 수는 없다. 2017년 부천시 도시교통위원회 회의록을 보면, 단 한 사람이라도 재개발 사업을 원할 경우 ‘직권해제’를 하지 않겠다는 내용이 들어있다. 얼마나 조례를 제정하지 않으려고 했는지, 당시 피청구인 소속 재개발과 과장은 ‘직권해제’법을 조례로 제정해 달라고 애원한 정황도 있다. 「도시정비법」 제77조의4 제1항 및 제3항에 따라, 위탁관리자의 공정한 업무수행을 위하여 관련 자료 제출 및 조사, 현장점검 등 필요한 조치를 하여야 할 의무가 있는 피청구인이 위 규정을 무시한 것은 위 법에 따라 위탁관리자의 행위에 대한 대외적인 책임을 져야 한다. 조합장이 한 달 보름만에 관리처분인가 신청을 한 것은 관리처분총회가 조합원들의 성원을 받지 못했다는 증거이다. 조합장은 전 조합장의 빚 100억 원을 핑계로 이 사업이 손해를 볼 수밖에 없다는 설명을 하였다고 한다. 총회(2017. 12. 30. 관리처분설명회 개최) 이전에 용역회사를 고용하여 동의서(서면결의서)를 받은 행위를 간과한다고 하더라도 그 후 한 달 보름 동안 같은 짓을 반복하였으니 투표의 원칙에 의해 관리처분인가 신청은 무효이다. 중앙정부가 매몰비(조합빚)을 갚아주는 제도가 있고, 2018. 2. 9. 시행된 개정 「도시정비법」은 간단한 절차로 현 조합보다 공사 완공이 빨리 진행될 수 있다고 한다. 지난 20여년 동안 이 지역은 개발제한구역으로 지정되어 기왓장 하나 바꾸지 못하였다. 이제 시대가 바뀌었으니 동네 사람들끼리 스스로 재산행사를 할 수 있도록 기회를 주시기 바란다. 지금 「재개발특별법」은 2018. 2. 2.까지 관리처분인가를 받지 못한 대한민국 모든 조합을 철저하게 조사하라는 대통령의 명령이 있었고, 조합과 피청구인의 위법사실이 밝혀졌으니 서둘러 ○○○지역 관리처분인가 중지 및 「도시정비법」 제21조 제4항 제1호에 따라 ○○○구역을 직권 해제하라는 처분을 구하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 「부천시 도시 및 주거환경정비 조례」 개정 요구 등에 대하여 가) 청구인은 (구)「도시정비법」제4조의3에 따라 정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우 피청구인은 직권해제를 하여야 하는데 자신의 권한위임 의무를 다하지 않았다고 주장하고 있다. (구)「도시정비법」 제4조의3(정비구역등 해제) 조항은 정비예정구역 또는 정비구역 해제에 관한 사항으로, 주택재개발사업의 경우 ① 토지등소유자가 정비구역으로 지정·고시된 날부터 2년이 되는 날까지 조합설립추진위원회(이하 "추진위원회"라 한다)의 승인을 신청하지 아니하는 경우, ② 토지등소유자가 정비구역으로 지정·고시된 날부터 3년이 되는 날까지 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우 ③ 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우, ④ 조합이 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우에 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 수 있도록 되어 있다. 그러나 (구)「도시정비법」(법률 제11293호, 2012. 2. 1.) 부칙 제3조(정비구역등 해제 신청 기산일에 관한 적용례)에 따르면 제4조의3 제1항 제2호 다목 및 라목의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제4조에 따라 정비계획을 수립(변경수립은 제외한다)하는 분부터 적용하도록 되어있어, ○○○ 재개발구역은 2009. 10. 26. 최초 정비구역으로 지정되었기에 직권해제 대상에 해당되지 않는다. 나) 청구인은 2012년에 (구)「도시정비법」 제4조의3이 시행되었으나, 피청구인이 2012~2016년까지 조례를 운용하지 않았기에 조합반대동의서 50%를 받아와도 2015년 이전에는 조합을 해제할 수가 없었다고 주장하고 있다. (구)「도시정비법」 제16조의2(조합설립인가등의 취소) 조항은 ① 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우, ② 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우에 시장·군수는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가를 취소하도록 하고 있다. 그러나 (구)「도시정비법」(법률 제11293, 2012.2.1.) 부칙 제2조 규정에 따라 상기 조항은 2016. 1. 31.까지 효력을 가진다고 명시되어 있으며, ○○○구역의 경우에는 해당 기간 동안 토지 등 소유자 과반수의 동의로 조합해산을 신청한 사실이 없다. 다) 정비구역 직권해제 조항을 반영한 이 사건 조례가 시행되고 있으나, 청구인은 정비구역 직권해제를 그 이전부터 요청하였다고 주장한다. (구)「도시정비법」 제4조의3 제4항에 의하면 ① 정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우, ② 정비예정구역 또는 정비구역의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우 시장은 도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 해제할 수 있으며, 구체적인 기준은 시·도 조례로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 피청구인은 2016년부터 이 사건 조례의 개정을 추진하였으나 수차례 부결 및 보류되었으며, 이후 2018. 2. 9. 「도시정비법」이 전부 개정되어 시행됨에 따라 의원발의 안건을 도시교통위원회에서 대안 채택되어 2018. 3. 16. 제226회 부천시의회 임시회 본회의에서 원안 가결되어 2018. 4. 9.자로 공포 시행되었다. 이 사건 조례(2018. 4. 9. 전부개정 시행) 제9조(정비구역등의 직권해제) 제2항에서는 ① 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 정비구역등의 해제를 요청하는 경우, ② 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 정비구역등의 해제를 요청하는 경우, ③ 정비구역 토지면적(국·공유지 제외) 2분의 1 이상의 토지소유자 동의로 정비구역등의 해제를 요청하는 경우에 직권해제 할 수 있도록 명시하였다. 그리고 위 조례 부칙 제3조에는 이 조례 시행 당시 법 제74조에 따른 관리처분계획인가 신청된 구역은 정비구역 직권해제에서 제외하도록 하였는데, 이는 관리처분계획인가 후 이주가 시작되는 단계로 이주 후 정비구역을 취소하는 것은 조합원 혼란 등 사회적 문제가 발생할 여지가 다분하기 때문이다. 2) ○○○구역 관리처분인가 중지 요청 가) 자연녹지지역으로 감정평가하는 등 감정평가의 문제점이 있다는 주장에 대하여 (구)「도시정비법」 제47조 및 같은 법 시행령 제48조 규정에 의하면, 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 하며, 토지 등 소유자의 토지·건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정하며, 이 경우 시장·군수가 추천하는 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있도록 되어 있다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제23조 제2항에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가토록 하며, 「감정평가 실무기준(국토교통부 고시 제2016-895호, 2016. 12. 14. 시행)」 730 도시정비평가 3. 도시정비평가 기준 및 방법 3.1에 따르면 종전자산의 감정평가는 사업시행인가고시가 있은 날의 현황을 기준으로 감정 평가하되 해당 정비사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역이나 용도지구 등의 토지이용계획이 변경된 경우에는 변경되기 전의 용도지역이나 용도지구 등을 기준으로 감정평가 하도록 되어있으며, 같은 지침 3.5에 따르면 도시정비사업구역 안 토지 등의 수용 등에 따른 감정평가는 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」 및 [800 보상평가]에 따라 감정평가 하도록 되어 있다. < 감정평가 실무기준 〔800 보상평가(810 취득하는 토지의 보상평가)〕 > 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 따라서 ○○○구역의 경우 부천시 고시 ○○○호로 자연녹지를 제1종일반주거지역 및 제2종일반주거지역으로, 제3종일반주거지역을 제2종일반주거지역으로 용도지역 변경하였다. 이는 주택재개발사업 예정구역 및 시가화예정용지에 대한 개발이 예상됨으로 계획적인 개발을 유도하고 주변 지역과의 연계, 중밀도 위주의 주거용도 개발을 위하여 용도변경한 것으로써 용도변경 전의 자연녹지로 평가한 것은 적법하다. 나) 조합원 숫자를 반 토막(600명)으로 줄여 관리처분총회를 통과시켰다는 주장에 대하여 (구)「도시정비법」 제47조에 따르면 ① 분양신청을 하지 않은 자, ② 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자, ③ 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대하여는 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 정산하도록 되어 있다. 조합정관 제11조에 따라 분양신청 기한 내에 분양신청을 하지 않거나 분양신청을 철회한 자는 조합원 자격이 상실됨에 따라 분양신청 종료 후 조합원 자격을 상실한 현금청산대상자는 관리처분총회에 의결권이 없음은 적법하며, 법제처 유권해석(제목 : 민원인 - 분양신청을 하지 않은 조합원의 지위(「도시 및 주거환경정비법」 제46조 등 관련, 법제처 15-0669, 2016. 3. 7.)에 따르면, 조합원이 (구)「도시정비법」 제46조 제2항에 따른 분양신청을 하지 아니하여 같은 법 제47조제1항에 따른 현금청산대상자가 된 경우에는 현금청산이 완료되어 해당 토지 또는 건축물에 대한 소유권이 조합에 이전되기 전이라고 하더라도 조합원으로서의 지위가 상실되는 것으로 해석하고 있다. 다) 조합원 분양신청 전에 ‘종전자산’과 ‘아파트 분양가와 분담금’조차 알려주지 않고 분양신청서를 받았다는 주장에 대하여 (구)「도시정비법」 제46조(분양공고 및 분양신청)에 따르면, 사업시행자는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금 내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지 등 소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 하며, 이 경우 분양신청기간은 그 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하도록 하고 있다. 이에, 사업시행자(조합)은 개략적인 부담금 내역 및 분양신청기간을 토지 등 소유자에게 통지하였으며, 민원인이 요구하는 분양신청기간 전에 종전자산 감정평가를 알려주어야 한다는 법적 규정은 없을뿐더러 (구)「도시정비법」 제48조(관리처분계획의 인가 등)에 따라 관리처분계획수립을 위하여 종전·종후 감정평가를 하도록 규정되어 있다. 또한, 조합원의 분담금은 현재 확정된 사항이 아니며 사업추진과정에서 사업계획 변경 및 분양 등의 여러 가지 요인에 따라 준공 시까지 변경될 여지가 있는 사항이다. 라) 조합장과 피청구인이 39,000평 기부채납을 결정하였고, 현금청산자 땅 30,800평과 기부채납 땅 39,000평을 합치면 62,000평으로 총면적 98,000평 중 25,000평으로만 사업자금 원가로 쓸 수 있음에 따라 이익이 없는 사업이라는 주장에 대하여 (구)「도시정비법」 제65조 제2항에 따르면, 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도하도록 되어 있으며, 정비사업의 기반시설은 「부천시 도시ㆍ주거환경정비 기본계획」 및 교통영향평가 심의, 도시계획위원회 등의 심의를 통하여 결정되는 사항이다. ○○○ㆍ○○○ 정비구역은 면적 293,147㎡이며, 용도폐지되어 무상양도되는 정비기반시설은 32,674㎡, 무상귀속 대상인 새로이 설치할 정비기반시설은 96,871㎡이며, 분양신청을 하지 아니하였거나 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한자인 현금청산자는 「도시정비법」및 「토지보상법」에 따라 보상을 추진 중에 있다. 마) 조합장 지인은 현 시가인 평당 1,100만원~1,300만원에 보상가를, 청구인 소유 집은 공시지가의 -60%, -40%에 보상가를 책정하였다는 주장에 대하여 현금청산자에 대하여는 「도시정비법 시행령」 제48조에 의거, 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있는바, 이에 한국감정평가사협회의 추천을 받아(2017. 8. 31.) 감정평가업자가 현금청산자인 박○○에 대하여 감정평가 하였으며, 국토교통부의 「감정평가 실무기준」에 따라 도시정비평가의 기준 및 방법을 준수하여 감정평가업체에서 감정평가하였다. 청구인이 조합장과 친분이 있어 과다하게 감정평가하였다고 진술한 ○○○ 삼형제 토지의 감정평가를 살펴보면, 청구인은 염성○은 ○○○동 1-5번지 364㎡에 대하여 1,117,665,805원이었다고 진술하였지만 실제는 ○○○동 1-5번지 364㎡ 외에 ○○○동 8-1번지 137.46㎡, ○○○동 7-3번지 71㎡ 모두 합하여 1,117,665,805원인 등 청구인은 ○○○ 삼형제의 토지 면적을 오해하였다. 감정평가사가 평가한 감정한 평가금액에 대하여 이의가 있을 시는 경기도토지수용위원회 재결 및 중앙 토지수용위원회 이의재결 절차를 진행할 수 있다. 바) 조합원의 성원을 받지 못한 관리처분 총회라는 주장에 대하여 (구)「도시정비법」 제24조 제6항, 제7항에 근거하여 총회 의결 시 조합원의 100분의 20 이상이 직접 출석하여, 조합원 3분의 2이상 동의(658명 중 465명(70.7%))하여 관리처분계획 인가를 신청하여, 법령에서 정하는 공공기관인 한국감정원에서 타당성을 검증하였으며, 피청구인은 관련 법령 및 신청도서 검토 결과 관리처분계획이 적정하게 수립된 것으로 판단하여 2018. 5. 2.자로 관리처분계획을 인가하였는바, 조합원의 성원을 받지 못하였다는 주장은 적정하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【(구)도시 및 주거환경정비법 [시행 2012.2.1.] [법률 제11293호, 2012.2.1., 일부개정]】 제4조의3(정비구역등 해제) ① 시장·군수는 정비예정구역 또는 정비구역(이하 이 조에서 "정비구역등"이라 한다)이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시·도지사 또는 대도시의 시장에게 정비구역등의 해제를 요청하여야 한다. 1. 정비예정구역에 대하여 기본계획에서 정한 정비구역 지정 예정일부터 3년이 되는 날까지 시장·군수가 정비구역 지정을 신청하지 아니하는 경우 2. 주택재개발사업·주택재건축사업[제13조에 따른 조합(이하 "조합"이라 한다)이 시행하는 경우로 한정한다]이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 토지등소유자가 정비구역으로 지정·고시된 날부터 2년이 되는 날까지 제13조에 따른 조합설립추진위원회(이하 "추진위원회"라 한다)의 승인을 신청하지 아니하는 경우 나. 토지등소유자가 정비구역으로 지정·고시된 날부터 3년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우(제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우로 한정한다) 다. 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우 라. 조합이 제16조에 따른 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 제28조에 따른 사업시행인가(이하 "사업시행인가"라 한다)를 신청하지 아니하는 경우 3. 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우로서 토지등소유자가 정비구역으로 지정·고시된 날부터 5년이 되는 날까지 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우 4. 제6조제1항제1호에 따른 방법으로 시행하고 있는 주거환경개선사업은 정비구역이 지정·고시된 날부터 15년 이상 경과하고 토지등소유자의 3분의 2 이상이 정비구역의 해제에 동의하는 경우 5. 제16조의2에 따라 추진위원회의 승인 또는 조합 설립인가가 취소되는 경우 제16조의2(조합 설립인가등의 취소) ① 시장·군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가(이하 이 조에서 "조합 설립인가등"이라 한다)를 취소하여야 한다. 1. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우 2. 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 3. 제4조의3에 따라 정비예정구역 또는 정비구역의 지정이 해제되는 경우 [본조신설 2012.2.1.] [법률 제11293호(2012.2.1.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 제16조의2제1항제1호·제2호, 제2항 및 제3항은 2014년 1월 31일까지 유효하고, 제4항은 2014년 8월 1일까지 유효함] 부칙 <법률 제11293호, 2012.2.1.> 제2조(유효기간) 제16조의2제1항제1호ㆍ제2호 및 제2항부터 제4항까지는 이 법 시행일부터 2년간 효력을 가진다. 제3조(정비구역등 해제 신청 기산일에 관한 적용례) 제4조의3제1항제2호다목 및 라목의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제4조에 따라 정비계획을 수립(변경수립은 제외한다)하는 분부터 적용한다. 【(구)도시 및 주거환경정비법 [시행 2016.3.2.] [법률 제13912호, 2016.1.27., 일부개정]】 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ①사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다. 【부천시 도시 및 주거환경정비 조례 [시행 2018.4.9.] [경기도부천시조례 제3285호, 2018.4.9., 전부개정】 제9조(정비구역등의 직권해제) ① 시장은 법 제21조제1항제1호 및 제2호에 따라 정비구역 또는 정비예정구역(이하 "정비구역등"이라 한다)의 지정을 해제하려는 경우에는 사업추진에 대한 주민의사, 추진상황, 주민갈등 및 정체 정도 등을 종합적으로 고려하여야 하며, 구체적인 사항은 관련 법령 등에 따라 별도의 기준을 정할 수 있다. ② 법 제21조제1항제1호 및 제2호의 “정비사업의 시행으로 토지등소유자에게 과도한 부담이 발생할 것으로 예상되는 경우” 및 “정비구역등의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 정비구역등의 해제를 요청하는 경우 2. 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 정비구역등의 해제를 요청하는 경우 3. 정비구역 토지면적(국·공유지 제외) 2분의 1 이상의 토지소유자 동의로 정비구역등의 해제를 요청하는 경우 ③ 제2항에 따른 정비구역등의 지정을 해제 요청할 때에는 별지 제1호서식의 정비구역등의 해제 요청서에 별지 제2호서식의 해제 동의서를 첨부하여 시장에게 제출하여야 한다. ④ 제2항에 따른 토지등소유자의 해제 동의 산정방법, 해제 동의의 철회방법 등에 관한 사항과 법 제21조제3항제3호에 따른 토지등소유자가 정비구역등의 해제를 요청한 경우 그 동의방법 및 절차는 법 제36조를 준용한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, ○○○ 주택재개발정비사업 관련 공고, 청구인의 민원서 및 피청구인의 민원회신서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 ○○○ 주택재개발 구역 내 토지 소유자들이다. 나) 피청구인은 2009. 10. 26. 부천시 소사구 ○○○동 일원(302,397㎡)에 대하여 “○○○구역 주택재개발 정비구역지정” 고시 및 2010. 5. 31. ○○○ 주택재개발정비조합 설립 인가, 2010. 9. 12. 시공자 선정을 거쳐 2017. 1. 31. 사업시행 인가를 하였다. 이후 조합은 2017. 4. 6.~6. 8. 동안 조합원들의 분양 신청을 접수받고, 2017. 12. 30. 총회를 개최하여, 2018. 2. 13. 피청구인에게 관리처분계획인가를 신청하였다. 다) 청구인 등 5인은 2018. 3. 13. 피청구인에게 조합이 2018. 2. 13. 신청한 위 인가 신청이 위법하므로 인가하지 말아줄 것과 ○○○ 주택재개발 구역을 직권해제해 줄 것을 요청하는 취지의 민원을 접수하였다. 이에 피청구인은 2018. 3. 26. 직권해제를 규정하고 있는 (구)「도시정비법」 제4조의3는 부칙 제2조에 의거, 2012. 2. 1. 이후 최초로 정비계획을 수립하는 경우부터 적용하도록 명시되어 있고, 같은 법 제16조의2는 부칙 제2조에 의거, 2016. 1. 31.까지 유효하므로 ○○○ 주택 재개발 사업에는 해당되지 않는다는 취지의 답변을 하였다. 2) (구)「도시정비법」([시행 2012.2.1.] [법률 제11293호, 2012.2.1., 일부개정]) 제4조의3 제1항 제2호 라목에 의하면, 시장·군수는 정비예정구역 또는 정비구역이 조합이 제16조에 따른 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 제28조에 따른 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우에 해당하는 경우 시·도지사 또는 대도시의 시장에게 정비구역등의 해제를 요청하여야 한다. 같은 법 부칙 제3조에 의하면, 법 제4조의3 제1항 제2호 다목 및 라목의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제4조에 따라 정비계획을 수립(변경수립은 제외한다)하는 분부터 적용한다. 위 법 제16조의2 제1항 제2호에 의하면, 시장·군수는 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가를 취소하여야 한다. 같은 법 부칙 제2조에 의하면, 법 제16조의2 제1항제1호ㆍ제2호 및 제2항부터 제4항까지는 이 법 시행일부터 2년간 효력을 가진다. (구)「도시정비법」([시행 2016.3.2.] [법률 제13912호, 2016.1.27., 일부개정]) 제47조 제1항에 의하면, 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다. 3) 먼저, 청구인들의 심판청구 중 2018. 3. 26.자 피청구인의 ○○○ 재개발구역 직권해제 제외처분을 취소하라는 심판청구에 관하여 살펴본다. 행정심판법 제2조 제1호에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 "처분"이라 함은 "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사"라고 되어 있고, 같은 법 제5조 제1호는 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 심판이라고 되어 있음을 볼 때, 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다고 할 것인바, 진정을 수리한 피청구인이 진정을 받아들여 구체적인 조치를 취할 것인지 여부는 피청구인의 자유재량에 속하고, 청구인의 진정을 거부하는 "민원회신"이라는 제목의 통지를 하였다 하더라도 이로써 진정인의 권리의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 볼 수 없어 이는 행정심판의 대상이 될 수 없으므로 위 회신을 진정에 대한 거부처분으로 보아 그 취소를 구하는 청구인의 청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다. 다음으로 2018. 5. 2.자 피청구인의 ○○○ 주택재개발정비사업조합에게 한 관리처분계획인가처분을 취소하라는 심판청구에 관하여 살펴본다. 도시 및 주거환경정비법에 기초하여 주택재개발정비사업조합이 수립한 관리처분계획은 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립적인 행정처분에 해당한다. 이러한 관리처분계획을 인가하는 행정청의 행위는 조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위이다. 따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있으나, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다고 하더라도 따로 기본행위의 흠을 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 흠을 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구할 수는 없으므로, 그 당부에 관하여 판단할 필요 없이 해당 부분 청구를 기각하여야 한다.(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두5244 판결, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2015두51347 판결) 그런데, 이 사건의 경우 청구인의 주장에 의하더라도 이 사건 인가처분 자체의 흠이라고 볼 수 있는 사정이 드러나 있지 않고, 결국 이를 인정할 증거가 없으므로 청구인의 이 부분 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구 중 2018. 3. 26.자 ○○○ 재개발구역 직권해제 제외 처분 취소심판청구는 각하하고, 2018. 5. 2.자 ○○○ 주택재개발정비사업조합에게 한 관리처분계획 인가처분 취소심판청구는 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.