개발행위허가 의무이행청구

피청구인 2015. 11. 19. 청구인들의 행위허가신청에 대하여 한 불허가를 취소하고 신청에 따른 허가의무를 이행하라.

1. 사건개요 청구인 ○○○은 ○○시 ○○구 ○○동 산○○번지(임야 234,051㎡, 이하 ‘이 사건 임야’라고 한다)의 지분 234501분의 19835를 경매로 취득하였고, 이후 청구인 △△△와 공동으로 2014. 10. 6. ○○동 산○○번지(2013. 12. 11. 분할이후 221,530㎡)의 지분 234051분의 8265.6과 ○○동 ○○○번지(답 2,869㎡)와 같은 동 ○○○번지(전 2,102㎡)를 매입한 한 후, 2015. 1. 23. 피청구인에게 이 사건 임야일부를 청구인 ○○○(23,967.8㎡)과 △△△(4,132,8㎡)에게 분할하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 신청하자, 피청구인은 2015. 2. 24. 공유소유자 서명 등의 미비를 이유로 반려처분하였고, 청구인들은 경기도행정심판위원회에 심판(20○○경행심○○○)을 제기하여, 2015. 10. 14. 인용재결을 받아 2015. 11. 19. 다시 피청구인에 임야를 분할하는 개발행위허가를 신청하자, 이에 피청구인은 경기도행정심판위원회 재결(20○○경기행심○○○) 주문에 따른 청구인의 행위허가신청은 택지식 및 바둑판식 분할로 「○○시도시계획조례」 제25조, 개발제한구역법 제1조 목적에 부합하지 않는다는 이유로 같은 법 제12조에 의하여 개발행위불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 경기도행정심판위원회에 시종전처분의 취소를 구하는 행정심판(20○○경기행심○○○)을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 2015. 10. 14. 청구인의 청구를 받아들여 ① 이 사건 토지는 형성판결로 분할되었기 때문에 이 사건 토지분할에 공동소유자의 동의가 필요하지 않음에도 공동소유자의 전원동의가 없다는 것을 이유로 종전처분을 한 것은 위법하고, ② 나아가 청구인은 영농을 목적으로 이 사건 분할신청 토지를 취득한 점 등을 종합해 볼 때, 청구인의 분할신청은 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할로 볼 수 없을 뿐만 아니라 기획부동산에 해당하는 토지분할이라 볼 수도 없기 때문에 종전처분은 위법하므로 이를 취소한다는 인용재결을 하였다. 청구인은 2015. 11. 피청구인에게 인용재결 취지에 맞게 이 사건 신청에 따른 개발행위 허가를 요구하였으나, 피청구인은 2015. 11. 19. 청구인의 신청은 택지식분할에 해당하여 「○○시 도시계획 조례」에 저촉되고, 도시개발의 무질서한 확산방지 및 난개발과 부동산 투지를 사전에 예방하기 위한 자연녹지 및 개발제한구역 지정 목적에 부합하지 않는다는 이유로 청구인의 신청을 거부하는 처분을 한 것이다. 2) 「행정심판법」제49조에 따르면, 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)하고, 나아가 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다고 규정하고 있고, 이러한 재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에만 미치고, 종전처분이 재결에 의하여 취소되었다 하더라도 종전처분 시와는 다른 사유를 들어서 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않으며, 여기서 동일 사유인지 다른 사유인지는 종전처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유인지 여부에 따라 판단되어야 할 것이다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705 판결). 피청구인이 2015. 2. 24. 한 이 사건 종전처분의 처분사유는 공동소유자의 서명 또는 도장날인이 미비하였다는 것이고, 이에 대한 재결은 이 사건 토지에 대하여 공유물분할청구소송의 형성판결의 확정에 따라 공유자별로 토지의 소유관계가 분할되는 것이므로 토지분할을 위한 공동소유자 사이의 동의가 필요 없음에도 이를 요구하는 것은 공유물분할 법리를 오해한 것일 뿐만 아니라, 청구인의 토지분할 신청이 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할이라고 볼 수 없고 기획부동산에 해당하는 토지분할이라 볼 수 없다는 점에서 피청구인의 종전처분은 위법하여 취소되어야 한다고 하였다. 이 경우 종전 처분에 대한 재결의 기속력은 그 주문과 재결에서 판단된 이와 같은 사유에 대해서만 생긴다고 할 것이다. 한편, 이 사건 처분의 처분사유는 청구인의 토지분할 신청은 택지식 분할이므로「○○시 도시계획 조례」에 저촉이 되며, 도시개발의 무질서한 확산방지 및 난개발과 부동산 투기를 사전에 예방하기 위한 자연녹지 및 개발제한구역 지정 목적에 부합하지 않는다는 것인데, 그렇다면 이 사건 처분의 처분사유와 종전처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 있는 것이므로 이 사건 처분은 종전처분에 대한 기속력에 저촉되어 위법한 것이다. 3) 피청구인은 이 사건 처분의 처분사유의 근거법령으로 국토계획법 시행령 제56조제1항[별표1의2]제2호라목 및 이에 근거한「○○시 도시계획 조례」제25조제2호 [별표3]제4호를 들고 있으나, 개발제한구역법 제12조에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없고, 예외적으로 시장·군수의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있는데, 같은 법 시행령 제22조의[별표2]에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 및 물건의 적치 등에 관하여 허가 또는 신고의 세부기준을 규정하고 있으나, 토지의 분할에 관하여는 개발제한구역법 시행령 제16조에 따라 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상(지목이 대인 토지를 주택 또는 근린생활시설을 건축하기 위하여 분할하는 경우에는 330제곱미터 이상)인 경우를 허가기준으로 규정하고 있을 뿐 특별히 세부기준을 규정하고 있지 않고 있으며, 한편, 국토계획법 제56조제1항, 제58조제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2] 2. 라목은 토지분할이 가능한 요건을 세부적으로 규정하고 있어 토지의 분할의 행위허가 기준에 관하여 양 법령이 충돌하고 있는바, 국토계획법과 개발제한구역법 규정의 체계와 내용, 위 법률들의 입법 취지와 목적 등을 종합하여 보면, 개발제한구역에서의 행위 제한에 관하여는 개발제한구역법이 국토계획법에 대하여 특별법의 관계에 있다고 할 것인바(대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두4590 판결), 그렇다면, 이 사건 토지분할 신청 대상지역은 개발제한구역으로써 특별법인 개발제한구역법령의 규정에 따라 이 사건 토지분할 신청은 그 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상이 되므로 피청구인의 허가를 받으면 토지분할이 가능하다고 보아야 하는 것이다. 그럼에도 이 사건 처분의 처분사유의 근거법령으로 국토계획법 및 같은 법 시행령, 이에 근거한 조례를 들고 있는 것은 개발제한구역안에서의 행위허가에 관한 특별법우선 적용법리를 오해함으로써「행정절차법」제23조에 따른 이유제시를 잘못한 위법이 있는 것이다. 4) 따라서 이 사건 처분은 재결의 기속력에 위반되고 특별법우선원칙을 오해하여 처분의 이유제시 의무를 그르친 위법이 있는 것으로, 더욱이 사건 처분의 처분사유는 사실관계를 오해한 위법이 있는 것이다. 그렇다면, 이 사건 처분은 법령 및 사실관계를 오해한 위법이 인정되므로 마땅히 취소되어야 하고, 피청구인은 종전처분의 재결취지에 맞게 청구인이 신청한 내용대로 토지분할을 허가해야 할 의무가 있으므로 이를 이행해야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인이 2009가합10146공유물분할판결과 청구인이 제출한 2필지로 분할하는 행위허가신청 사항은 다르다는 판단으로 신청서 반려 처분한 것에 대하여 경기도행정심판위원회 재결(20○○경행심○○○)의 주문에 따라 이 사건 임야에 대한 행위허가 신청에 대하여 관계법령의 적법여부를 검토하였으나, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제79조 분할신청 할 때에 (구)측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙 제83조제1항2호 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본을 첨부하도록 하는 규정이 삭제(2011.10.10.개정)되어, 분할허가 대상인 토지의 경우 허가서 사본을 첨부하여야 하며, 이 사건 임야도 공유인 103명이 117필지로 분할하는 공유물분할 판결을 받았더라도 토지분할에 관한 허가를 대체하는 것으로 볼 수 없기 때문에 개발제한구역법 제12조에 의하여 구청장의 허가를 받아야 하며 행위허가 기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있는 것이다(대법원 2013.7.11.선고,2013두1621). 2) 이 사건 토지는 녹지지역 내 개발제한구역으로, 개발제한구역법 제12조1항 규정에 의거 토지의 분할을 시행할 시 구청장의 허가를 받아야 그 행위를 할 수 있고, 국토계획법 제56조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제51조제1항제5호 녹지지역 등 안에서 개발행위허가를 받아야 하며, 이법 또는 다른 법령에 따른 인허가 등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할에 관한 사항은 해당 시 또는 군 계획조례로 정한 기준에 적합 시 분할 가능토록 되어 있고, 「○○시 도시계획조례」 제25조[별표]3에 토지분할 허가기준은 관계법령에 의하여 인허가를 득하지 않고 분할하는 경우 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할과 기획부동산에 해당하는 토지분할이 아닐 것, 그리고 개발 행위 허가 등의 관계법령 내용을 심사하지 않은 공유물 분할 판결의 경우에도 허가를 받도록 규정되어, 공유물분할판결(2009가합10146)에 의한 행위허가신청은 필지에 도로형태의 모양을 갖추는 택지식 및 바둑판식 분할로 이에 피청구인은 행위허가 신청에 대하여 불허가 처분한 것이다. 청구인 또한 이 사건 임야가 택지식 및 바둑판식 분할임을 2015. 2. 12. 제출한 의견서 2. 나“○○동 산○○ 하단 부분이 택지식 및 바둑판식 형태로 분할되어 분양이 이루어졌는데, 백기봉 등은 위와 같은 기획부동산에 해당하는 토지분할에 휘말려 같이 취급받는 것을 피하기 위하여”라고 하고 있음에서 이를 알고 있었음이 인정된다. 3) 개발제한구역 내에서 토지분할이 개발제한구역법 시행령 제16조 분할된 후 각 필지의 면적이 200㎡ 이상인 경우” 외에 세부규정이 없으므로 국토계획법 제38조제1항 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다는 규정과 개발제한구역법 제1조의 국토계획법 제38조에 따라 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한, 주민에 대한 지원, 토지매수, 그 밖의 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다는 규정에 따라 개발제한구역의 목적 자체는 국토계획법상의 도시개발을 제한할 필요가 있을 때 지정되는 구역으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 녹지지역 내에 개발제한구역이 포함되는 것임으로 개발제한구역법에 없는 세부규정을 국토계획법의 개발행위허가 규정과 같이 보완하여 검토하는 것은 타당하다. 4) 청구인들이 이 사건 임야 안에 농지(○○동 ○○○ 외 1필지)의 경작활동을 원활히 하기 위하여 분할허가 신청한 목적도 개발제한구역으로 지정되어 행위제한되고 있는 산림의 훼손을 야기할 우려가 크며, 판결문을 바탕으로 청구인의 지분만 분할하는 행위허가 신청이 아니라 결국 판결문의 감정측량성과도의 117필지로의 분할되는 결과로써 이는 개발이 어려운 임야를 택지식 및 바둑판식으로 분할하여 부동산 투기나 난개발을 야기하게 되고 개발이 가능한 토지로 오인한 선의의 피해자가 발생하게 될 것이다. 사인 간에 토지매매를 금지할 수는 없지만 토지분할을 규제하여 이를 방지할 공익상의 필요가 있으므로 불허가 처분은 타당하다 할 것이며, 개발제한구역법 제1조, 제12조1항, 국토계획법 제56조1항[별표1의2], 「○○시 도시계획조례」 제25조[별표3]에 의하여 한 이 사건 처분은 적법한 절차에 의한 정당한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할

제16조(토지의 분할) 법 제12조제1항제6호에서 "대통령령으로 정하는 범위"란 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상(지목이 대인 토지를 주택 또는 근린생활시설을 건축하기 위하여 분할하는 경우에는 330제곱미터 이상)인 경우를 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 미만으로도 분할할 수 있다. 1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 경우 2. 인접 토지와 합병하기 위한 경우 3. 「사도법」에 따른 사도(私道), 농로, 임도, 그 밖에 건축물 부지의 진입로를 설치하기 위한 경우 4. 별표 2 제3호가목에 따른 토지의 형질변경을 위한 경우. 다만, 분할 후 형질변경을 하지 아니하는 다른 필지의 면적이 60제곱미터 미만인 경우는 제외한다.

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④~⑥ 생략

제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

제23조(대지의 분할제한) 법 제57조제1항 및 영 제80조에 따라 건축물이 있는 대지는 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 규모에 미달되게 분할할 수 없다. 13. 자연녹지지역 : 350제곱미터(자연취락지구인 경우에는 200제곱미터 이상)

제25조(토지분할허가기준) 시장은 영 제56조제1항 별표 1의2 제2호 라목(1)(라)에 따라 녹지지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. <개정 2010.11.15., 본조 제목변경 및 개정 2013.06.28., 개정 2014.09.22.> 1. 분할제한 면적은 「○○시 건축조례」제23조 규정을 준용할 것 <신설 2013.06.28.><일부개정 2014.09.22.> 2. 법 또는 다른 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할은 별표3에 적합할 것 <신설 2013.06.28.><일부개정 2014.09.22.> 〔별표3〕 토지분할 허가기준 (제25조 제2호 관련) 1. (목적) 이 기준은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조(개발행위허가) 제1항 4호규정을 적용받는 녹지지역에 대하여 다른 법령에 인가·허가 등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할허가에 관한 세부사항을 정하여 효율적인 도시관리계획을 도모하고 도시개발의 무질서한 확산방지 및 난개발과 부동산 투기를 사전에 예방하여 부동산 안정화 및 공공복리 증진을 목적으로 한다 4. (토지분할허가 기준) 다음 각 호의 기준에 모두 적합한 경우에 한하여 허가하여야 한다. 가. 관계법령에 의하여 인○허가를 득하지 않고 분할 할 경우 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할이 아닐 것 나. 기획부동산에 해당하는 토지분할이 아닐 것 다. 하나의 필지에 대한 분할 가능 필지는 1년내 총 3필지 이하로서 용도지역의 효율적인 이용과 관리에 적합하여야 하며 분할된 필지를 다시 분할하고자 하는 경우에는 5년이 경과하여야 한다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당되는 토지의 경우는 제외한다. 1) 상속토지를 상속자 사이에 상속에 따라 분할하는 경우 2) 2006년 3월 8일 전에 토지소유권이 공유로 된 토지를 공유지분에 따라 분할하는 경우 3) 다른 토지와의 합병을 위하여 분할하는 경우 4) 기존 묘지를 분할하는 경우 5. (공유물 분할판결) 토지분할허가 기준을 회피하고자 공유지분을 법원의 공유물 분할 판결을 받아 분할하는 경우에도 제4호를 적용한다. 다만 판결문에 개발행위허가 등 관계법령내용을 심사하여 판결한 공유물 분할 판결문은 예외로 한다.

제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다. ② 토지소유자는 지적공부에 등록된 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 용도가 변경된 날부터 60일 이내에 지적소관청에 토지의 분할을 신청하여야 한다.

제65조(분할 신청) ① 법 제79조제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2014.1.17.> 1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우 2. 토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우 3. 관계 법령에 따라 토지분할이 포함된 개발행위허가 등을 받은 경우 ② 토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.>

제83조(분할 신청) ① 영 제65조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다. <개정 2011.10.10., 2013.3.23> ② 제1항에 따른 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. <개정 2011.10.10.>

제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다. ② 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다. ③ 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에는 제2항을 준용한다. ④ 법령의 규정에 따라 공고하거나 고시한 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 공고하거나 고시하여야 한다. ⑤ 법령의 규정에 따라 처분의 상대방 외의 이해관계인에게 통지된 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 이해관계인에게 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인서, 지적현황 측량성과도, 공유물분할소송(수원지방법원 성남지원 2009가합10146) 판결문, 경기도행정심판위원회 재결서(20○○경기행심○○○), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 임야는 국토계획법상 도시지역 중 자연녹지지역이고, 개발제한구역법상 개발제한구역에 해당하며, 산지관리법상 일부 공익용산지와 준보전산지이다. 나) 청구인 ○○○은 2008. 9. 8. 개발제한구역 및 자연녹지지역인 이 사건 임야(당시 234,051㎡)의 지분 234501분의 19835를 임의경매로 취득한 자로, 청구인 ○○○을 포함한 이 사건 임야의 공유자 100명은 다른 공유자 3인을 상대로 공유물분할 소송을 제기하여 2010. 9. 8. 수원지방법원 성남지원으로부터 이 사건 임야를 117개 필지로 분할하고 그 중 (가)산○○-○(7,660㎡), (가)산○○-○(2,530㎡), (가)산○○-○(8,984㎡), (가)산○○-○○(661㎡) 등 19,835㎡를 청구인 ○○○의 소유로 한다는 판결(수원지방법원 성남지원 2009가합10146)을 받았다. 다) 청구인 ○○○과 △△△는 2014. 10. 6. 공동으로 이 사건 임야(2013. 12. 11. 분할, 221,530㎡) 중 청구외 백기봉의 지분 234501분의 2605.48((가)산○○-○○,ㅋ), 청구외 박영동의 지분 234501분의 1196.74((가)산○○-○○,ㅊ), 청구외 ○○○의 지분 234501분의 1404.74((가)산○○-24,ㅈ) 청구외 조금자의 지분 234501분의 1405.74((가)산○○-23,ㅇ), 청구외 △△△의 지분 234501분의 1652.9((가)산○○-○○,ㅅ) 등 234501분의 8265.6과 이 사건 임야 내에 위치한 ○○동 ○○○번지(답 2,869㎡)·같은 동 ○○○번지(전 2,102㎡)를 청구외 ■■■로부터 매입하였다. 라) 청구인들은 2015. 1. 23. 이 사건 임야에서 각각 23,967.8㎡와 4,132.8㎡를 분할하는 행위허가를 지적(가)분할도를 첨부하여 신청하자 피청구인은 2015. 1. 23. 공유자의 서명 또는 날인이 미비함을 이유로 보완을 요청하였고, 공유자들의 동의를 받지 못하자 피청구인은 2015. 2. 24. 공유소유자의 서명 또는 도장날인이 미비함을 이유로 행위허가 반려처분을 하자 2015. 5. 15. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 제기하여 2015. 10. 14. 인용재결을 받았다. 마) 청구인이 2015. 11. 3. 피청구인에게 재결에 따른 행위허가신청을 하자 피청구인은 2015. 11. 19. 이 사건 임야에 대한 분할 청구는 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할로 「○○시 도시계획조례」 제25조제2호[별표3]제4호에 적합하지 않다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제16조에 의하면, 개발제한구역에서는 토지의 분할을 할 수 없으나, 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상인 경우 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제51조제1항제5호에 의하면, 녹지지역 등 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위로 시장 등으로부터 허가를 받도록 규정되어 있으며, 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1의2]에 의하면, 시장 등은 개발행위허가의 신청내용이 도시·군계획조례가 정하는 면적이상으로의 분할, 투기성행 우려로 지정·고시된 지역이 아닐 것(다만 다른 토지와의 합병을 위하거나 2006. 3. 8. 전에 공유로 된 토지를 공유지분에 따라 분할하거나, 분할이 불가피한 경우는 예외로 함), 분할목적이 도시·군계획조례가 정한 기준에 적합한 경우 등의 요건을 모두 갖추도록 규정되어 있고, 「○○시 건축조례」 제23조제13호에 의하면 자연녹지지역에서의 건축물이 있는 대지는 350제곱미터에 미달되게 분할할 수 없고, 「○○시 도시계획조례」 제25조[별표3]에 의하면 분할제한면적은 「○○시 건축조례」 제23조를 준용하며, 허가등을 받지 않거나 기반시설이 갖추어지지 않아 토지의 개발이 불가능한 토지의 분할은 인·허가를 득하지 않고 택지식 및 바둑판형태의 토지분할이 아닐 것, 기획부동산에 해당하는 토지분할이 아닐 것, 1년 내 총 3필지 이하로 다시 분할하고자 하는 경우 5년이 경과할 것 등의 기준을 모두 갖추고 적합한 경우에 허가하여야 하며, 법원의 분할판결의 경우에도 개발행위허가 등을 심사하여 판결한 공유물분할판결문을 예외로 하고 이 기준을 적용하도록 규정되어 있다. 「행정심판법」 제49조는 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 2015. 10. 14. 경기도행정심판위원회에서 인용재결(2015 경기행심 ○○○)을 하였으므로, 신청에 대하여 지체없이 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 함에도 하지 않고 있으므로 위법하다고 주장한다. 가) 「행정심판법」 제49조제1항 에 의하여 인정되는 취소심판에서 처분 등을 취소하는 재결의 기속력은 주로 재결의 실효성 확보를 위하여 인정되는 효력으로서 재결의 주문뿐만 아니라 그 전제가 되는 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 이유 중의 판단에 대하여도 인정되고, 행정청의 처분에 대한 취소재결이 있는 경우에는 그 처분을 행한 행정청은 재결의 취지에 따라 다시 처분을 하여야 할 의무를 부담하게 되므로, 취소심판에서 심판의 대상이 된 처분을 실체법상의 위법사유에 기하여 취소하는 재결이 있는 경우에는 당해 처분을 한 행정청은 원칙적으로 신청을 인용하는 처분을 하여야 하고, 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 있는 사유를 내세워 다시 거부처분을 하는 것은 재결의 기속력에 저촉되어 허용되지 아니하는 것인바, 나) 이 사건에서, 이 사건 처분의 처분사유는 청구인의 토지분할 신청은 택지식 분할이므로「○○시 도시계획 조례」 제25조제2호[별표3]에 저촉이 되며, 도시개발의 무질서한 확산방지 및 난개발과 부동산 투기를 사전에 예방하기 위한 자연녹지 및 개발제한구역 지정 목적에 부합하지 않는다는 것인데, 경기도행정심판위원회 재결(2015 경기행심 ○○○)에서 이 사건 임야의 경우 「○○시 도시계획조례」 제25조제2호[별표3]제4호다목의 하나의 필지에 대한 분할 가능 필지는 1년 내 총 3필지 이하로서 용도지역의 효율적인 이용과 관리에 적합하여야 하며 분할된 필지를 다시 분할하고자 하는 경우에는 5년이 경과하여야 한다는 기준이 적용되지 않고, 이 사건 신청지는 청구외 백기붕 등이 2003.경 토지거래허가를 받아 ○○동 ○○○번지(답)와 ○○○번지(전)의 주변으로 특정하여 지분등기를 마치고 공유물분할소송에서 소유권이 확정되었으며, 청구외 백기붕 등은 이 신청지에 대하여 영농활동을 목적으로 취득하여 청구인들에게 이전할 때까지 영농을 해왔고, 청구인들도 영농목적으로 이 사건 신청지를 취득하였다는 점 등을 들어 「○○시 도시계획조례」 제25조제2호[별표3]에서 정하고 택지식 및 바둑판식 형태의 토지분할이라 볼 수 없고, 기획부동산에 해당하는 토지분할이라 볼 수 없다고 판단하고 있음을 알 수 있는바, 그렇다면 이 사건 처분의 처분사유와 종전처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 있는 것이 명백하므로 이 사건 처분은 종전처분에 대한 기속력에 저촉되어 위법한 것이라고 판단된다. 4) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 「행정심판법」 제49조에 반하는 위법한 처분이라 할 수 있고, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.