농업생산기반시설 목적외 사용 불승인처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, -○번지 토지의 소유자로서 2015. 11. 19. 피청구인에게 동 부지를 창고시설로 조성하는 내용의 개발행위허가를 신청하여 2015. 12. 11. 조건부(착공전까지 진출입로 계획에 포함되는 토지에 대하여 국유림 대부계약 및 농업생산시설 목적외 사용승인 완료) 개발행위허가를 득하였다. 피청구인은 2015. 11. 25. 위 허가조건을 이행하기 위하여 ○○시 ○○면 ○○리○○○번지 560㎡(구거, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대한 농업생산시설 목적외 사용승인 신청을 하였다. 이에 피청구인은 신청지의 진입도로 용도로서의 부적합성, 기 사용자와의 공동사용 문제, 유로관리 필요성의 사유를 들어 2016. 1. 28. 청구인에게 농업생산기반시설 목적외 사용 불승인 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 소유하고 있는 토지(○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, -○)는 지적도상 직접 도로와 접하지 않아 원칙적으로 건축 등 일체의 개발행위가 불가능하여 청구인은 이를 해결하고자 수년 전부터 인접토지(○○리 ○○○-○번지) 소유자인 청구외 ㈜○○○ ○○○○과 많은 협의를 진행하였으나 해결되지 않았다. 당시 주된 협의 내용은 도로개설의 토지사용 승락, 상호간 토지교환 등 보상협의 및 청구인의 토지매각 등이었으나 인접토지 소유자인 사업체는 터무니없는 가격만 제시할 뿐 상식적으로 납득할 수 없는 조건과 답변을 하였다. 이에 청구인은 법률사무소, 인허가 토목설계사무소, 건축사무소 등 관련 종사자와 해결방안을 모색한 결과, 해당 신청지인 구거를 통하여 대체 진입도로를 확보하는 것이 대안이라는 설명을 들었다. 농어촌정비법 제23조에서는 ‘농업생산기반시설의 목적 외 사용’을 농업생산기반시설이나 용수를 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위 안에서 다른 용도로 사용하는 것으로 정의하고 있으며 지목상 구거(농수로)의 소유자가 국유지인 경우에는 관련 규정에 따라 목적 외 사용승인을 득할 수 있다고 규정하고 있다. 2) 청구인은 2015. 11. 19. 피청구인(도시과)에게 개발행위허가를 신청하였고, 순차적으로 2015. 11. 23. 피청구인(농정과)에게 농업생산기반시설 목적 외 사용승인(이하 ‘사용승인’)을 신청하였다. 도시과에서는 2015. 12. 11. 착공 전까지 목적 외 사용승인을 완료하라는 조건을 붙여 개발행위를 허가하였다. 3) 한편, 사용승인 신청 과정에서 피청구인(농정과)은 현재 신청지는 기점용권자인 ㈜○○○ ○○○○가 진입로 목적으로 사용하는 부지이므로 기점용권자의 동의를 받아오라고 구두로 통보하였으나 청구인은 피청구인에게 이러한 규정이나 요건은 어디에도 없다고 답변하면서 진입로 공동사용과 관련한 업무처리지침 및 질의회신서 등의 참고자료를 제출하였다. 또한, 사용승인 신청을 접수한 후 피청구인은 청구인에게 신청지의 시설물(도로포장)과 관련하여 기점용권자와 협의, 보완할 것을 요청하였다. 이에 청구인은 기점용권자에게 도로포장공사 비용부담 등의 협의방안을 내용증명과 함께 유선상으로 통보하였으나 기점용권자는 협의에 응하지 않았다. 청구인은 피청구인에게 기점용권자와 현실적인 협의가 불가함을 알리고 협의불가 시 보완 방안을 질의하였고 피청구인은 도로법 제53조를 준용하여 공탁하라는 의견을 제시하였다. 청구인은 이에 따라 도로공사비를 산출하여 이에 해당하는 금액을 금전공탁하였다. 4) 피청구인은 이 사건 처분 통보서에서 청구인의 반려사유로 첫째, 현장 여건상 신청 구거 부지는 기점용권자가 있을뿐 아니라 기존 유로의 보존관리도 필요하며 신청지의 개발목적에 따른 진출입로의 용도로 적합하지 않으며 둘째, 개발계획 대상토지(청구인의 토지)는 기 개설하여 사용되고 있는 도로 및 인접토지로 진입하기에 적합한데 인접 토지의 소유자와 사용협의가 어렵다는 이유로 우회적으로 법적요건을 만들기 위한 구거의 목적외 사용은 불합리함을 들었다. 5) 그러나, 위 처분근거는 관련규정에도 위배되는 등 도저히 납득할 수가 없다. 이유를 살펴보면, 첫째 사유에서 피청구인은 기점용권자를 거론하며 마치 국가소유의 공용토지를 사인의 기득권으로 인정하며 유지, 보호하고 있는데 이는 공정성이 결여된 위법한 판단으로 이를 뒷받침하는 관련 규정도 없다. 또한 기존 유로 관리에도 필요하다고 판단하고 있으나 이 역시 타당하지 않은 근거에 불과하다. 청구인의 신청지(신청부분 590㎡)는 지목만 구거일뿐 10년 가까이 포장완료된 도로로 기점용권자가 현재까지 사용하고 있으며 물이 흐르는 유로는 지하매설을 포함해서도 존재하지 않기에 ‘유로의 보존관리 필요’의 근거 사유는 인정될 수 없는 추상적 사실에 불과하기 때문이다. 피청구인 입장에서 유로 보존이 필요하다면 현재까지 기점용권자의 진입로 사용과 연장승인은 허용할 수 없는 것이 적법한 이치이며 또한 청구인의 개발목적도 기점용권자와 동일한 ‘창고 부대시설로서의 이용’이 분명함에도 불구하고 부적합한 용도라는 사유는 앞뒤가 맞지 않는 이유에 해당하는 것이다. 참고로 신청지 주변에는 대부분의 농지가 창고용지로 전용되고 실제 농경지가 없으며 해당 구거가 농업용 수로로 사용되는 사실은 찾아볼 수 없기 때문에 사용승인에 지장이 없다는 점을 분명히 보여준다. 6) 피청구인이 적시한 둘째 사유를 보면, 피청구인은 기점용권자 소유 ○○리 ○○○-○번지 남쪽 토지로 진출입하도록 협의를 하라고 권고하고 있으나 이러한 진출입 발상은 서두에서 설명하였듯 당사자간 재산권 행사에 어려움이 따르고 타인의 토지를 강제할 수 없기 때문에 청구인은 여건상 불편하더라도 관련 규정에 부합하게 진입로를 계획하여 신청한 것이다. 7) 게다가 계획입지 및 진출입로 등 기반시설과 관련한 사항은 주무부서인 개발행위팀에서 검토(진입로의 폭원 및 기능 등)되어 허가 처리된 사실에도 불구하고 사인간 재산관계 및 토지이용을 자의적으로 판단, 공권으로 협의를 종용하고 청구인의 진출입 계획 자체를 바꾸려 하는 것은 피청구인(농정과) 본연의 행정업무라 할 수 없을 것이다. 청구인이 신청한 민원은 ‘목적 외 사용승인 신청’ 건에 해당하여 함께 제출한 사업계획서 및 설계도면 등 관련 규정과 현재의 여건 등 신청지를 대상으로 삼아 검토, 처리하는 것이 마땅한 행정업무라 할 것이다. 이러한 사정에도 불구하고 피청구인은 마치 청구인이 ‘법적요건을 만들고 있다는 등’ 편법을 자행하는 듯한 왜곡된 표현을 하고 있으나 민원신청 취지와 전혀 부합하지 않으며 불승인하기 위한 억지 명분에 불과한 것이라 해석된다. 위 사실관계를 종합하여 살펴보더라도 청구인이 신청지를 기점용권자와 공동사용함에 아무런 제한사유가 없다고 판단됨에도 피청구인은 공동사용을 허용하지 않고 기점용권자만의 독점적 통행만을 계속하여 유지시켜 주는 이유를 도저히 알 수가 없다. 8) 이상으로 피청구인의 불승인 처분사유는 모두 근거가 없거나 타당성 없는 매우 부당한 것으로 피청구인의 농업생산기반시설 목적외 사용 불승인 처분은 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, -○번지에 창고를 신축하고자 개발행위 계획을 진행하고 있으나 개발대상 토지는 지적상 맹지로 진출입로 확보에 어려움을 겪고 있는 실정이다. 본 건 청구대상 토지인 국유지(농림축산식품부 소유, ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지, 구거)는 국도 ○○호선에서 약 100m 정도 이격된 토지로서 인근 물류창고 등 개발로 하수관로 매설 및 유로가 변경되어 현재는 ㈜○○○ ○○○○ 물류창고(○○리 ○○○-○번지)의 진출입로, 기계운반장 목적으로 사용되고 있으며 일부는 물이 흐르는 유로이다. 청구대상 부지는 토지형상(굴곡) 및 기 사용현황 등 현장여건상 물류창고 진출입로로 사용하기에는 부적합하며 청구인의 토지를 개발하고 사용하기 위해서는 인접지 소유자인 ㈜○○○ ○○○○에서 기개설하여 사용하고 있는 사도를 통하여 진출입하는 것이 타당하고 판단하였다. 청구인의 어려움은 이해되나 단순히 청구인의 개발행위허가 조건을 충족시키기 위한 행정처리는 향후 지속적으로 분쟁을 야기할 수 있으며 적정하지 않다고 판단하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 농어촌정비법 제23조 제1항에 농어생산기반시설이나 용수를 본래 목적외의 용도로 사용하려 하거나 타인에게 사용하게 할 때에는 시장, 군수, 구청장의 승인을 받아야 한다고 명시되어 있으므로 이 사건 처분 권한은 피청구인에게 있으며 법령상 목적외 사용승인에 대한 구체적인 검토기준이 명시되어 있지 않으므로 일반적인 인허가 및 승인사항 검토내용을 준용하여 업무를 수행하였다. 구체적 기준으로 신청서검토(목적 및 사유 등 신청서류 누락여부 확인), 국유재산의 적정하고 효율적인 관리 적합성 여부, 시설 본래 사용목적에 장애가 있는지 여부, 주변여건, 분쟁, 피해발생, 경관훼손 여부, 재해예방 및 안전사고 발생우려 여부 및 타당성, 공익목적 위배 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단한 후 처분하였다. 3) 개발목적인 창고시설의 특성상 건축물 준공 후 화물차량의 빈번한 출입을 예견할 수 있으며 부지조성 및 건축공사 기간에는 작업에 필요한 중장비 기계의 진출이 예상되며 신청서 도면에는 기설 현황대로만 사용한다고 계획되어 있으나 현장 이용현황으로 보아 부지폭원 및 굴곡된 토지형상 등 중장비 기계 및 화물자동차 진출입이 어려울 것으로 판단되며 안전사고도 우려된다. 또한, 본 건 분쟁 소지와 관련하여 기점용권자가 있더라도 관련규정에 따라 공동사용하게 할 수 있으나 연결되는 사유도로(사도)부분에 대하여는 지속적인 분쟁의 소지가 있다. 4) 청구인이 인정하듯 상식적으로 기 개설도로(사도)를 이용하는 것이 타당하므로 결국 사유도로 부분에 대한 사용협의는 사용료 부담의 적정수준을 협의하는 사인간의 비용부담 문제로 당사자간에 민사적으로 해결하여야 할 것으로 판단되며 이에 피청구인은 청구인과 청구외 ㈜○○○ ○○○○(대표자 ○○○) 간 대화가 단절되고 타협이 어려운 상황을 해결하고 원만한 협의를 유도하기 위해 현장협의회를 개최하여 상호간 상대방 입장을 이해하고 협조하기를 권고하였다. 5) 결론적으로 본 건은 청구인과 청구외 ㈜○○○○○○○과의 원만한 협의를 통해 해결해야 하는 사항이며 또 다른 분쟁을 예방하고 원칙과 상식의 범위를 지키면서 사업이 이뤄질 수 있도록 하고자 불승인 처분하였기에 적법, 타당한 처분이라 할 것이다. 6) 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 처분은 농어촌정비법에 근거한 적법, 타당한 처분이라 할 것이고 달리 위 처분이 재량권의 범위를 일탈하여 과다하다고 볼 수 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령

[시행 2016.1.7.] [법률 제12963호, 2015.1.6., 일부개정] 제23조(농업생산기반시설의 목적 외 사용) ① 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다. 다만, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따른 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다.

[시행 2016.1.25.] [대통령령 제26930호, 2016.1.22., 타법개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(관정: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(유지: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(제방: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산·가공·저장·유통시설 등 영농시설을 말한다. 제31조(농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용) ① 한국농어촌공사를 제외한 농업생산기반시설관리자는 법 제23조제1항 본문에 따라 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 하기 위하여 승인을 받으려면 다음 각 호의 사항이 포함된 승인신청서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 경쟁입찰로 사용자를 결정하려면 제5호의 사항을 생략할 수 있다. <개정 2011.12.6.> 1. 목적 외 사용의 사유 2. 목적 외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설 또는 용수의 양 3. 목적 외 사용의 내용ㆍ방법 및 기간 4. 제32조에 따른 경비 부과 예정액 및 산출 근거 5. 목적 외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭

[시행 2014.1.2.] 제13조(사용허가) ① 재산관리관은 법 제30조의 규정에 따라 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. 다만, 「농어촌정비법」 제17조의 규정에 따라 등록된 농업생산기반시설이 포함된 국유재산을 농업 등 본래 외의 목적에 사용하려 하거나 타인에게 사용하게 할 때에는 「농어촌정비법」제23조의 규정에 따른다. ② 재산관리관은 제1항 단서의 규정에 따라 농업생산기반시설용 국유재산을 공장이나 주택 등의 진입로 목적으로 "목적 외 사용"하게 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 변경·철회금지 등의 조건을 부하여 독점사용이 되지 않도록 조치하여야 한다. ③ 재산관리관이 농어촌정비법 제23조에 의거 농업생산기반시설용 국유재산에 대하여 목적 외 사용을 승인하는 경우 그에 따른 경비(사용료)는 같은 조 제3항과 같은 법 시행령 제32조에 따라 해당 재산관리관이 속한 지방자치단체의 장에게 귀속할 수 있다. ④ 농업생산기반시설로 이용되지 않는 국유재산은 재산관리관이 법 제30조의 사용허가 규정을 적용하거나 용도폐지하여 총괄청으로 인계하여야 한다.

[시행 2015.7.29.] 제2조(용어의 정의) ① "직할 관리재산"이란 국토교통부에서 직접 관리하는 재산과 지방국토관리청, 지방항공청 등 소속기관이 취득하였거나 관리하는 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(이하 "위임규정"이라 한다) 제41조제2항제1호에 따라 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치시장·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 관리하도록 지정한 이외의 재산 2. 위임규정 제54조제5항에 따라 한국도로공사와 한국수자원공사가 위탁관리하도록 지정한 이외의 재산 3. 국유재산법(이하 "법"이라 한다) 제28조제4항에 따라 관리사무를 따로 정한 재산 ② "시·도 관리재산"이란 위임규정 제41조제2항제1호에 따라 시·도지사에게 위임된 다음 각 호의 재산을 말한다. 다만, 특별회계 재산 등 관리기관이 따로 있는 경우는 제외한다. 1. 현재 또는 종래의 지목이 도로·구거·하천·유지·제방인 재산 2. 사실상 공공용 도로·구거 등(통행로, 배수목적)으로 이용하고 있거나, 토지형상 등으로 미루어 종래에 공공용 도로·구거 등으로 이용된 것으로 인정되는 국유재산 3. 소유자 없는 부동산 또는 관리청이 지정되지 않은 재산을 도로·하천 등으로 사용하기 위하여 지방자치단체에서 국토교통부로 권리보전한 재산 4. 법 제28조제4항에 따라 관리사무를 따로 위임한 도로 잔여지 등 재산 제19조(조건부 사용허가) ① 행정재산은 다음 각 호의 경우에 원상회복이나 시설물 포기를 조건으로 하여 사용허가 할 수 있다. 1. 민법 제218조에 따른 수도 등 시설권이 인정되는 경우로서 상하수도·선로 등을 설치하기 위한 최소한의 범위. 2. 민법 제219조에 따른 주위토지통행권이 인정되는 경우로서 통행로 제공을 위한 최소한의 범위 3. 존속기간이 영구하다고 인정되는 공공용 도로, 구거부지 등에 설치하는 지상·지하 시설물로서, 재산관리에 지장이 없고 국유재산을 사용하지 않고는 시설물 설치가 심히 곤란한 경우. ② 통행로 등 다수인이 사용할 수 있는 목적으로 사용허가 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 허가변경, 철회 등의 허가조건을 부하여 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 하여야 한다.

[시행 2016.2.12.] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9., 2011.9.16., 2012.1.17., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28., 2014.6.3.> 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다

[시행 2016.2.12.] 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. <개정 2014.10.14.> 1. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정·공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서, 항공사진, 현장사진, 검토보고서, 현장협의회 참석요청 공문서, ㈜○○○○○○○제출 의견서, 지적도, 개발행위허가증, 농어촌기반시설 목적외 사용 질의응답 회신, 공탁서류, 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○, -○번지 토지의 소유자로서 2015. 11. 19. 피청구인(도시과장)에게 동 부지를 창고시설로 조성하는 내용의 개발행위허가를 신청하여 2015. 12. 11. 피청구인(도시과장)으로부터 조건부(착공전까지 진출입로 계획에 포함되는 토지에 대하여 국유림 대부계약 및 농업생산시설 목적외 사용승인 완료) 개발행위허가를 득하였다. 나) 피청구인(농정과장)은 청구인으로부터 이 사건 신청지에 대한 농업생산시설 목적외 사용승인 신청을 받아 청구인의 동 신청에 대한 보완, 청구외 ㈜○○○○○○○의 의견제출, 청구인-피청구인-청구외 ㈜○○○○○○○ 간 현장협의 절차를 거쳐 2016. 1. 28. 청구인에게 동 신청에 대한 불승인 처분을 하였는데, 불승인 사유로 신청지의 진입도로 용도로서의 부적합성, 기 사용자와의 공동사용 문제, 유로관리 필요성을 들었다. 다) 청구 외 ㈜○○○○○○○은 2005. 1. 25.부터 현재까지 청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리○○○번지 일대 1482㎡에 대한 농업생산기반시설 목적외 사용승인을 받아 진출입로로 사용하고 있다. 라) ○○도 부동산포털 항공지적도상의 거리측정도구를 사용하여 ○○시 ○○면 ○○리○○○번지 중 이 사건 신청지의 폭을 산정한 결과, 이 사건 신청지 구간 중 폭 길이가 4미터에 미치지 못하는 구간이 다수 발견되었고 특히, 굴곡이 있는 구간에서는 그 폭 길이가 더욱 짧은 것으로 측정되었다. 마) ○○시 ○○면 ○○리○○○번지 중 이 사건 신청지는 청구 외 ㈜○○○○○○○의 사유지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○(대)와 경계를 같이 하며 맞닿아 있다. 2) 「농어촌정비법」 제23조제1항에 따르면, 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적외의 목적에 사용하려 하거나 타인에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장에게 승인을 받아야 하며 같은 법 시행규칙 제31조제1항에서는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 하기 위하여 승인을 받으려면 목적외 사용의 사유, 내용, 방법 및 기간, 목적외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설, 경비부과예정액 및 산출근거, 목적외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭이 포함된 승인신청서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며 3) 「농림수산식품부 소관 국유재산 관리규정」 제13조에서는 재산관리관은 제1항 단서의 규정에 따라 농업생산기반시설용 국유재산을 공장이나 주택 등의 진입로 목적으로 목적 외 사용하게 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 변경·철회금지 등의 조건을 부하여 독점사용이 되지 않도록 조치하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 「국토교통부 국유재산 관리규정」 제19조제2항에서는 통행로 등 다수인이 사용할 수 있는 목적으로 사용허가 할 경우에는 향후 제3자도 공동사용이 가능하도록 허가변경, 철회 등의 허가조건을 부하여 독점사용으로 인한 분쟁이 없도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 4) 「건축법」 제2조제1항제11호에서는 도로를 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로나 그 예정도로로 정의하고 있으며 「건축법 시행령」 제3조의3제2호에 따르면 35미터 이상의 막다른 도로로서 읍·면지역에 위치한 도로는 4미터의 너비를 갖추어야 한다. 5) 청구인은 「농어촌정비법」, 「농림수산식품부 소관 국유재산 관리규정」, 「국토교통부 국유재산 관리규정」등을 근거로 이 사건 신청지가 청구외 ㈜○○○○○○○와 공동사용 가능하며 피청구인이 이 사건 처분 사유로 제시한 기존 유로의 보존관리 필요성 또한 타당하지 않으며 피청구인이 제시안 대안적 진출입로 역시 현실에 맞지 않는다고 주장한다. 6) 이 사건 처분의 적법·타당성 여부 판단에 앞서 농업생산기반시설 목적외 사용승인 관련 규정의 제정취지에 대해 살펴보도록 하겠다. 농업생산기반시설 목적외 공동사용에 대한 본원적 요건과 절차를 규정하고 있는 「농어촌정비법」과 「농어촌정비법 시행령」에서는 목적외 사용 시 시장·군수·구청장의 승인을 득해야 하며 이를 위한 선행조건으로 목적외 사용의 내용, 방법, 대상, 기간 등을 특정할 것을 요구하고 있는 바, 이는 목적외 사용 승인의 무분별한 승인을 방지하여 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 입법자의 법령 제정의도가 반영된 것이라 할 것이다. 또한, 「농림수산식품부 소관 국유재산 관리규정」에서는 목적외 사용 승인 시 변경, 철회금지 등의 조건을 붙여 승인할 것을 규정하고 있는 바, 이 역시 목적외 사용의 요건을 까다롭게 하여 배타적 독점을 방지함은 물론 토지이용의 효율성을 높이고자 한 것이라 할 것이다. 이와 같이 「농어촌정비법」과 「농림수산식품부 소관 국유재산 관리규정」은 농업생산기반시설 목적외 사용의 요건과 절차를 까다롭게 하여 과거 농업생산을 위해 사용되었던 시설을 현대에 맞게 재해석하여 국토이용의 효율성을 제고하기 위한 규정으로서 이에 대한 승인 권한을 가진 시장등은 상기 규정의 제정 취지에 맞게 토지이용효율성, 경제성, 주변토지 이용현황 등 승인 요건으로서의 제반 상황을 면밀히 검토한 후에야 이를 승인해야 할 것이다. 7) 다음으로 이 사건 처분의 적법·타당성 여부에 대하여 판단하여 보도록 하겠다. 피청구인은 이 사건 처분의 근거로 이 사건 신청지의 굴곡된 토지형상과 좁은 부지 폭원(도로너비)으로 인해 진입도로로 사용되기 어려운 점을 들며 이에 따라 청구인에게 우회의 진입로를 이용해야 함을 거론하며 이 사건 처분을 하였는 바, 「건축법」 제2조제1항제11호에서는 도로를 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로나 그 예정도로로 정의하고 있으며 단서 규정을 통해 막다른 도로의 경우에는 「건축법 시행령」으로 정하는 구조와 너비의 도로를 말한다고 규정하고 있다. 「건축법 시행령」 제3조의3제2호에 따르면 35미터 이상의 막다른 도로로서 읍·면지역에 위치한 도로는 4미터 이상의 너비를 갖추어야 하며 창고건물의 진출입도로로서 목적외 사용승인 신청된 이 사건 신청지가 진입도로 목적으로 사용되려면 최소 4미터 이상의 폭을 가져야 할 것이다. 청구인 제출 항공지적도, 청구인 제출 GIS 시스템 항공사진을 토대로 ○○도 부동산포털 항공지적도상의 거리측정도구를 사용하여 이 사건 신청지의 도로폭을 측정한 결과, 이 사건 신청지의 상당 구간에 걸쳐 도로너비가 4미터에 미치지 못하는 것으로 판단되며, 더욱이 창고시설에 진출입하는 차량은 자가용이 아닌 대형화물승용차일 것으로 예상되는 점에 미루어 볼 때, 이 사건 신청지만을 이용하여 개발부지에 진출입하는 것은 어려울 것으로 보이는 점, 청구외 ㈜○○○○○○○의 사유지로 이 사건 토지와 접하고 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○(대) 토지를 함께 이용해야 진출입이 가능할 것으로 보이지만 청구인과의 토지사용에 관한 협의가 이루어지지 않고 있는 점을 종합하면, 이 사건 신청지가 농업생산기반시설 목적외 사용을 위한 진입도로서의 요건을 갖추지 못한 것으로 봄이 상당하다 할 것이다. 위와 같이 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈, 남용하지 않은 것으로 보이며 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.