농업기반시설 목적외사용승인 처분 무효확인 등 청구

청구인의 청구를 각하한다.

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○○외 1필지상의 돈사(이하 ‘이 사건 돈사’라 한다) 소유자로, 이 사건 돈사의 진출입로인 농로와 인접한 같은 리 ○○○○번지 외 2필지 구거부지(○○○○, 1286, 이하 ‘이 사건 구거’라 한다) 일부에 청구외 ○○○이 농업용 펌프시설 및 간이화장실 설치를 위한 ‘농업기반시설 목적 외 사용승인신청’을 하자 피청구인은 2015. 1. 15. 목적 외 사용승인(2015. 1. 15. ~ 2017. 12. 31., 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 이에 청구인은 ○○○이 농지를 보유하고 있지 아니하고, 이 사건 구거위에 간이화장실이나 관정 등을 설치할 아무런 이유가 없음에도 이 사건 처분하는 것은 당연무효 또는 취소사유에 해당한다며 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○○, ○○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 동물 및 식물 관련시설(돈사)을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하여 2014. 7. 2. 건축허가를 받고 착공신고를 하였다. 그런데 이 사건 돈사에 대한 건축허가가 나자 이 사건 토지가 소재한 ○○○리 마을의 이장인 ○○○을 비롯한 마을주민들은 돈사 신축을 반대하면서 2014. 7. 7.경 이 사건 돈사 신축 예정지로 통하는 유일한 진출입로인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○○번지 농로(이하 ‘이 사건 농로’라 한다) 지상에 간이화장실 1동을 무단으로 설치함으로써 공사차량의 출입을 봉쇄하였다. 이에 청구인은 ○○시청 농업정책과를 방문하여 이 사건 돈사 신축공사 차량의 출입을 위해 우선 구두로 이 사건 농로에 대한 목적 외 사용승인신청을 하였으나 담당공무원이 도로 부분에 대해서는 누구에게도 허가를 할 수 없다고 답변하여 정식 신청에 이르지 못하였다. 2) 그러던 중 ○○시 ○○구청장은 청구인들이 한 착공신고에 대하여 마을주민들이 민원을 제기한다는 이유로 반려처분을 하였고, 위 반려처분에 대하여 청구인은 경기도행정심판위원회 2014경행심965호로 취소심판을 청구하여 2014. 12. 3. ○○시 ○○구청장의 위 반려처분을 취소한다는 재결을 받았다. 그러나 그 후에도 ○○○ 등은 ○○지구대의 협의 중재에도 응하지 아니한 채 추가로 볏짚을 이 사건 농로위에 적치하는 방법으로 돈사 신축현장의 진출입로를 차단하고, 돈사 신축현장 주변의 농수로를 개방하여 돈사 공사현장에 농수를 유입함으로써 돈사 신축공사를 원천적으로 봉쇄하였다. 이에 돈사 건축허가를 받고도 위와 같은 마을 주민들의 조직적인 방해로 인해 장기간 공사에 착수하지 못하게 된 청구인들은 ○○○을 비롯한 마을 주민 일부를 형사고소하였고, 그 결과 2015. 1. 20.경 ○○○ 등의 일반 교통방해, 업무방해 혐의 등에 대한 기소의견으로 수원지검으로 사건이 송치되었다. 그런데 피청구인은 2015. 1. 15. ○○○에게 위와 같이 이미 설치되어 있는 간이화장실 1동과 농업용 관정(2개) 설치를 목적으로 한 이 사건 농로 등에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 3) 그러나 ○○○은 이 사건 돈사 신축현장은 물론 이 사건 농로 인근에 농지를 보유하고 있거나 농지를 경작하지 않고 있고, 그럼에도 불구하고 오로지 이 사건 돈사 신축공사를 방해할 목적으로 이 사건 농로에 대한 목적 외 사용승인을 신청하여 승인을 받은 것이고, ○○○이 설치한 간이화장실 1동과 농업용 관정도 외관만 갖추어 거짓으로 설치된 것으로서 실제 농업용으로 사용될 수 없는 상태이다. 이에 청구인은 돈사 신축이 지연됨에 따라 누적되는 손해를 줄이기 위해 우선 어떻게라도 돈사 신축공사를 할 생각으로 공사차량 출입을 위하여 이 사건 농로 옆에 위치한 ○○리 ○○○○, ○○○○, ○○○○번지상 구거부지에 대하여 목적 외 사용승인을 신청하여 2015. 2. 3. 돈사 신축시점까지 구거를 목적 외 사용할 수 있는 허가를 받은 후 약 400여만원을 투입하여 구거 위로 공사차량이 지나갈 수 있도록 복강판 설치공사를 시작하였다. 그러나 피청구인은 2015. 2. 5.경 청구인측에서 위 구거 점용허가 전에 수로 관리봉을 훼손하였다는 마을 주민들의 민원이 제기되자 구거에 대한 목적 외 사용승인을 중지하도록 청구인에게 통보하였고, 청구인은 훼손된 부분을 수리하겠다고 하였음에도 불구하고 피청구인은 2015. 2. 7.경 긴급복구반을 투입하여 구거에 설치된 복강판을 강제로 철거하였다. 이에 청구인은 공사 지연에 따른 손해를 최소화하기 위해 소형 차량을 통해 돈사신축을 강행할 수밖에 없었고, 그 결과 예정보다 훨씬 장기간에 걸쳐 돈사 신축공사를 마무리하여 2015. 6. 10.경 돈사신축공사를 완료할 수 있었다. 그러나 돈사신축이 완료된 이후에도 이 사건 돈사를 본래 목적대로 사용하기 위해서는 대형트럭이 수시로 출입할 수 있어야 하고, 그러기 위해서는 유일한 진출입로인 이 사건 농로를 반드시 이용할 수밖에 없는 상황이다. 4) 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적(외형적으로)으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대, 명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적인 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것이다 그런데 청구인에 대한 돈사 신축허가는 반드시 유일한 진출입로인 이 사건 농로의 이용을 필요로 하고 있는 점, 그럼에도 불구하고 ○○○에 대한 이 사건 처분은 선행처분인 청구인에 대한 돈사 신축허가와 상충되는 점, ○○○은 목적 외 사용신청서에 사용목적을 ‘농업용 펌프시설 및 간이화장실(농업활동시)’라고 기재하여 이 사건 농로에 대한 목적 외 사용승인을 신청하여 승인을 받았지만, ○○○은 농지를 전혀 보유하고 있지 아니함은 물론 농지를 경작하지도 않고 있고, 따라서 이 사건 농로위에 농업 관련 시설인 간이화장실이나 관정 등을 설치할 아무런 이유도 없으며 설치한 관정 등 농업시설도 제기능을 전혀 할 수 없는 거짓시설물에 불과한 점 등을 볼 때, 이 사건 처분은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 기하여 이루어진 것으로서 「농어촌정비법」 제116조제1항에 따라 필요적으로 그 승인의 취소되어야 하는 점, 청구인에 대한 돈사 신축허가 이후의 착공신고 반려처분, 구거에 대한 목적외사용승인 후 중지 및 시설물철거처분 및 이 사건 처분에 이르게 된 경위 등에 비추어 볼 때, 피청구인으로서도 ○○○의 이 사건 농로에 대한 목적 외 사용승인신청서에 기재된 사용목적과 달리 청구인의 돈사 신축을 저지하기 위한 목적으로 이루어진 사실을 충분히 알았거나 알 수 있었음에도 불구하고 이를 묵인한 채 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 볼 때, 이 사건 처분은 처음부터 농어촌정비법에서 규정한 농업생산기반시설의 목적 외 사용제도의 본래 취지를 훼손하고 이를 통하여 「농어촌정비법」에서 규정한 바와 전혀 다른 목적, 즉 오로지 이 사건 돈사 신축을 반대하기 위한 방편으로 활용된 것이 외형상 명백하다고 할 것이다. 또 이 사건 승인처분은 거짓 그 밖의 부정한 방법에 의하여 이루어진 것으로서 법률상 필요적 취소사유도 존재한다. 따라서 이 사건 처분은 외형상 중대한 하자가 존재하여 당연무효라 할 것이다. 5) 예비적으로, 앞서 본바와 같이 이 사건 처분은 외형상 중대한 하자로 인하여 당연무효라고 할 것이지만, 가사 그 하자가 무효에 이를 정도에 이르지 않는다고 가정하는 경우에도 이는 거짓 그 밖의 부정한 방법에 기인하여 이루어진 것으로서 위법하고, 청구인들에 대한 선행처분인 돈사 신축허가처분과 그 효력이 상충됨으로써 청구인들의 권리를 침해하는 위법한 것으로서 최소 되어야 할 것이다. 6) 이 사건 토지상의 돈사 신축허가는 필연적으로 이 사건 토지로 통하는 유일한 농업기반시설인 같은 리 ○○○○번지 농로의 통행 등 이용을 전제로 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 청구인에게 돈사 신축허가를 한 후에 그 유일한 통행로인 이 사건 농업기반시설(농로)에 대하여 ○○○에게 이 사건 처분을 한 것은 청구인에 대한 선행처분의 목적달성을 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 하는 것으로서 청구인은 이 사건 농업기반시설에 대한 목적외사용승인 처분의 무효 내지 취소를 청구할 수 있는 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 할 것이다. 즉 피청구인의 이 사건 처분은 공익적 처분도 아니고, 청구인은 위 처분의 결과 추상적, 간접적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 것이 아니라 청구인에 대한 선행처분 목적 달성의 불능이라는 구체적, 직접적 권리 침해를 가지는 지위에 있다. 7) 실제로 청구인이 건축허가를 받은 돈사의 규모는 모두 4동으로서 각각 연면적이 356.4㎡에 달할 정도로 규모가 상당하여 돈사를 정상적으로 운영하기 위해서는 반드시 대형트럭 등 운송장비의 출입이 수시로 필요하지만, ○○○이 사전에 설치하고 그 후에 이 사건 농업기반시설 목적 외 사용승인 처분을 받은 돈사의 유일한 진출입 통로위에 거짓 농업관련시설(간이화장실, 관정)로 인하여 대형 운송장비가 돈사로 출입할 수 없고, 이로 인하여 돈사를 본래의 목적대로 사용할 수 없거나 현저히 곤란한 상황이다. 이는 청구인이 2014. 7. 2. 돈사에 대한 건축허가를 받았음에도 불구하고 ○○○이 2014. 7. 7.경 무단으로 설치한 농업관련시설로 인하여 건축에 필요한 대형트럭이 출입할 수 없어 공사를 진행하지 못하다가 결국 착공지연을 줄이기 위하여 손해를 줄이기 위해 소형 트럭을 이용해 예정보다 한참 후인 2015. 6. 10.경에서야 가까스로 돈사신축을 완료하였던 사실을 보더라도 충분히 알 수 있다. 8) 지금까지 본바와 같이 청구인은 이 사건 돈사 신축허가 목적을 달성하기 위해서는 돈사에 이르는 유일한 통로인 이 사건 농로를 이용하는 것이 반드시 필요한 상황이지만 이와 상충되는 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 돈사 신축허가의 목적을 전혀 달성할 수 없는 상황이다. 따라서 이 사건 청구를 인용하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「행정심판법」 제9조제2항의 규정에 의하면, 무효등확인심판청구는 처분의 효력유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 여기서 법률상의 이익이 있는 자란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이고 다만 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다 할 것이다. 농업기반시설의 목적외사용을 신청한 자 또는 이 건 농업기반시설의 목적 외 사용승인처분의 상대방이 아닌 제3자인 청구인에게는 이 건 처분의 효력유무의 확인을 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인 적격이 없는 청구인이 제기한 이 건 행정심판 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이다(행정심판 사건 04-15877, 2005.1.14., 전라북도지사)고 전라북도행정심판위원회에서 재결한바 있고, 이와 관련된 대법원의 입장도 “행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적, 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 참조).”라고 판시한바 있다. 따라서 청구인에게 이 사건 처분의 무효 확인 또는 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지 여부에 관하여는 이 사건 처분의 근거 법률인 「농어촌정비법」에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는지 살펴야 할 것이다. 그런데 청구인은 이 사건 처분에도 불구하고 돈사신축공사를 완료할 수 있었다는 점, 돈사의 사용에 약간의 불편이 생기기는 하였으나 여전히 사용이 가능하다는 점, 「농어촌정비법」상 이와 같은 불편을 보호하는 근거규정이 없다는 점을 고려하면 청구인이 주장하는 청구인의 권리침해 등은 단지 간접적, 사실적 이해관계에 불과하므로 청구인에게 이 사건을 청구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다. 2) 청구인은 ○○○이 이 사건 토지 주변 농지를 보유하고 있지 아니함은 물론 경작하고 있지 아니하므로 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나, ○○○이 농업에 종사하는지 여부는 이 사건 처분함에 있어 필수적인 요건이 아니다. 설사 그것이 임의적 요건이라 한다고 해도 ○○○은 이 사건 토지를 포함한 ○○○리 이장이므로 마을 주민들의 영농에 필요한 인허가를 득하기 위해 마을 대표로서 행정절차를 이행한 것으로 볼 수 있으므로 피청구인은 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 농업용 관정이 제 기능을 할 수 없어 거짓 시설물이므로 「농어촌정비법」 제116조 규정에 따라 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나, 목적 외 사용승인은 「농어촌정비법」 상 착공이나 착수의 시기를 규정하고 있지 아니하며, 사용승인 시 사용기간이 2017. 12. 31.까지이므로 현재 관정이 제 기능을 하지 못하고 있다고 하여 「농어촌정비법」 제116조를 위반하여 법률상 필요적 취소 사유가 존재한다고 볼 수 없다. 다만, 목적 외 사용승인의 목적에 맞게 이용하는지 여부에 대한 청구인의 전자민원이 접수되어 ○○○에게 이용계획 및 조치결과를 제출하라는 공문을 발송한 상태이다. 4) 청구인은 ○○○이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 목적 외 사용승인의 신청을 한 것이 외형상 명백하다고 주장하나, 이는 위에서 서술한바와 같이 청구인의 일방적인 주장에 불과하고, 이를 명백하다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법하고 청구인의 청구는 부적법하므로 이 사건 청구를 각하 또는 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(관정: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(유지: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(제방: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산·가공·저장·유통시설 등 영농시설을 말한다. 제23조(농업생산기반시설의 목적 외 사용) ① 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다. 다만, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따른 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다. ③ 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하는 사용자로부터 농업생산기반시설을 유지하거나 보수하는 데에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다. ④ 제3항에 따른 목적 외의 사용에 따른 경비를 징수하는 경우에는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. ⑤ 목적 외의 사용에 관한 절차·기간 및 범위, 경비 징수 범위와 징수된 경비의 사용 범위, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제116조(허가 취소 등) ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관과 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 농어촌정비사업의 시행자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 이 법에 따른 인가·허가·승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 물건의 개축·변경·이전·제거·원상회복의 조치를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 인가·허가·승인 또는 지정을 취소하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 인가·허가·승인 또는 지정을 받은 경우 다.제9조제7항·제14조제2항·제23조제1항·제24조제1항·제54조제1항·제57조제2항·제59조제2항·제78조제1항·제82조제2항·제83조제2항 또는 제96조제2항에 따른 승인

제31조(농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용) ① 한국농어촌공사를 제외한 농업생산기반시설관리자는 법 제23조제1항 본문에 따라 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 하기 위하여 승인을 받으려면 다음 각 호의 사항이 포함된 승인신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 경쟁입찰로 사용자를 결정하려면 제5호의 사항을 생략할 수 있다. 1. 목적 외 사용의 사유 2. 목적 외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설 또는 용수의 양 3. 목적 외 사용의 내용·방법 및 기간 4. 제32조에 따른 경비 부과 예정액 및 산출 근거 5. 목적 외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭 ③ 법 제23조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 농업생산기반시설의 면적이 300제곱미터 이하인 경우 2. 당초 승인된 사용 이유와 규모 등의 변경 없이 사용기간을 갱신하는 경우 ⑤ 법 제23조제1항에 따른 농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 기간은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 한다. 1. 토지를 사용하는 경우 가. 공용·공공용 등 장기간 사용이 필요한 경우: 10년 나. 영농 목적인 경우와 가목에 해당되지 아니하는 경우: 3년 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 건축·대수선·용도변경 신고필증, 일반건축물대장, 농업생산기반시설 목적 외 사용승인신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 경지 정리된 지목이 ‘답’인 토지로 청구인은 2014. 7. 2. 이 사건 토지에 축사(돈사) 신축을 위해 건축신고를 하였고, 2015. 6. 10. 사용승인을 받았다. 나) ○○○은 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○○, ○○○○, ○○○○번지 지목이 ‘구거’인 토지에 대하여 2015. 1. 13. 농업용 펌프시설 및 간이화장실 사용을 위한 농업생산기반시설 목적 외 사용신청서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 같은 달 15. 이 사건 처분하였다. 다) 피청구인이 ○○○에 대하여 한 농업생산기반시설의 목적 외 사용승인 내역은 다음과 같다. 2)「행정심판법」 제13조에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 「농어촌정비법」 제23조에 의하면 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 하고, 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 하며, 같은 법 제116조에 의하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 목적 외 사용승인을 받은 경우 그 승인을 취소하여야 한다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 청구되었는지 살펴본다. 「행정심판법」 제13조에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정되어 있고, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적인 이익을 말하고(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330전원합의체 판결 등 참조), 간접적이거나 사실적·경제적인 이익까지 포함되는 것은 아니라고(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 판결 등 참조) 할 것이다. 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 돈사까지 대형트럭이 통행할 수 없다고 하지만, 피청구인이 이 사건 돈사에 관하여 건축신고를 수리하면서 이 사건 농로에 대형트럭의 통행을 전제로 건축신고를 수리한 것이라고 볼 수 없고, 토지대장에 의하면 ○○리 ○○○○번지는 ‘농로’가 아닌 지목이 ‘구거’로써 청구인이 이 사건 돈사 출입을 위한 차량 통행에 직접적으로 이용된다고 보기 어려우며, 「농어촌정비법」에 농업생산기반시설을 목적 외로 사용하려는 경우 농업에 종사하여야 한다거나 농지를 소유하여야 한다는 등의 규정은 찾아볼 수 없고, 피청구인은 이 사건 구거에 대하여 ○○○이 농업용 펌프시설 및 간이화장실 사용을 위하여 ‘농업생산기반시설 목적 외 사용신청서’를 제출함에 따라 「농어촌정비법」 제23조에 따라 이 사건 처분한 것이며, ○○○이 승인받은 간이화장실이 농로 코너에 위치하고 있어 비록 대형트럭이 회전함에 있어 통행 등이 다소 어려울지는 모르겠으나, 이는 사실적·경제적 이익에 불과하므로 청구인이 「농어촌정비법」, 그 밖에 조리상 보호되는 이익있는 자라고 볼 수 없는바, 이 사건 청구는 부적법한 청구라고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 행정심판법 제13조에 따른 청구인 적격이 인정되지 않는 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.