정신건강복지센터장 인건비 환수처분 취소청구

피청구인이 2020. 5. 19. 청구인에 대하여 한 부적정지급 급여 4,235,370원 환수처분을 취소한다.

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 1612 보건소 3층에 소재한 ○○시 정신건강복지센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)에서 2010년 9월부터 2019년 12월까지 비상근 센터장으로 근무한 자이다. 피청구인은 2019. 11. 27. 이 사건 센터에서 퇴직한 직원의 내부고발성 민원을 접수하고, 같은 해 12. 2.부터 같은 해 12. 20.까지 이 사건 센터의 운영실태 조사를 실시하여 청구인이 비상근으로 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 하여야 한다는 비상근 센터장의 근무기준을 충족하지 못한 사실을 적발하였다. 피청구인은 2020. 2. 13. 위 조사결과에 따라 2019년 1월부터 12월까지 청구인에게 지급한 총 13,116,000원 중 4,235,375원을 환수 조치하는 내용의 부적정지급액 환수계획을 수립하고, 2020. 3. 24. 청구인에게 납기내 금액을 4,235,370원으로 하는 세외수입고지서를 발송하였다. 청구인은 위 2020. 3. 24.자 처분에 대해 행정심판청구를 하였고, 피청구인이 위 처분 전에 사전통지를 하지 않았다는 이유로 같은 해 7. 27. 인용재결을 받은 바 있다(2020경기행심713). 피청구인은 청구인에게, 2020. 5. 8. 처분 사전통지를 한 후, 같은 해 5. 19. 부적정지급 급여 4,235,370원 환수처분 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분에 이르게 된 경위 가) 청구인과 피청구인의 관계 이 사건 센터는 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률」(이하 ‘정신건강복지법’이라 한다) 제12조제3항[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]및 제15조제3항[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 따라 ○○ 관할지역 거주자들에게 정신건강서비스 등을 제공하기 위해 설치·운영되는 기관이다. 피청구인과 청구외 가톨릭대학교 △△△성모병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)은 2008년 구(舊) 「정신보건법」 제13조제3항에 따라 센터 위·수탁운영협약을 체결하여 이 사건 센터를 개소한 후 위 운영협약을 수차례 갱신해왔는바, 이에 따라 이 사건 병원은 2008년부터 2019. 12. 31.까지 이 사건 센터를 수탁·운영하였다. 나) 정신건강복지센터장의 근무형태 보건복지부 발간 2019년 정신건강사업 안내 책자에 따르면, 정신건강복지센터장은 센터운영의 행정적 책임자이자 센터교육의 감독자이며 지역정신건강서비스 체계의 중심축 기능을 수행하는 지위로, 그 근무형태는 상근(주5일)을 원칙으로 하되 수탁기관의 여건에 따라 비상근 근무도 가능하다. 그리고 정신건강복지센터 종사자 인건비 국비보조기준에 따르면, 정신건강의학과 전문의인 비상근 정신건강복지센터장은 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 기준으로 매월 1,093,000원의 월지급액을 받게 된다. 한편, 피청구인과 이 사건 병원 간에 마지막으로 갱신된 2016. 12. 22.자 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서에서는 센터장의 근무형태를 아래와 같이 규정하고 있다. 다) 청구인의 근무형태 청구인은 이 사건 병원 정신건강의학과에서 진료를 담당하면서, 이 사건 센터에서는 원칙적으로 주 1회 출근하는 비상근 센터장으로 근무하였다. 청구인은 2019년에는 임용계약상 사용자인 이 사건 병원 측의 업무지시에 따라 주중 오전 또는 오후 진료를 봐야 했으므로, 이 사건 센터 근무일과 오전 진료일이 겹칠 때는 12:00 진료를 마친 후 점심시간 중 이 사건 센터로 1시간가량 자차 이동하여 센터장 업무를 수행하였다. 다만, 청구인은 이 사건 센터 운영의 행정적 책임자로서, 이 사건 센터에 직접 출근하지 않는 날에도 수시로 유선, 이메일, 카카오톡 메시지를 통해 업무상황을 보고받고 이를 검토하며 업무지시를 내리는 방식으로 출근과 무관하게 계속 센터장 업무를 수행하였다. 또한, 청구인은 2006년 이후 지역사회정신보건사업, 중독예방관리사업의 수행 및 관련정책개발과 연구를 다년간 수행해왔는바, 이와 관련하여 청구인은 지역정신건강서비스 체계의 중심자인 정신건강센터장으로 임명된 후 센터장 업무의 연장으로 국립정신건강센터와 보건복지부, 중앙정신건강복지사업지원단에 대한 자문, 소속 광역지자체인 경기도 광역정신건강복지센터사업에 대한 자문 및 인접 지역(□□, ☆☆주, △△△ 등)에 대한 자문과 교육업무를 성실히 수행해왔다. 그 결과, 청구인은 ○○시 정신건강증진사업에 애써온 공로로, 2017년 ○○시장 공로상표창(개인), 2018년 경기도지사 표창(기관), 2019년 정신건강증진, 자살예방사업 대통령 공로상 표창(개인) 등을 수상하는 등, ○○시민의 정신건강증진을 위한 헌신의 공로를 인정받기도 하였다. 이런 모든 활동을 감안하면, 청구인이 이 사건 센터의 센터장으로 근무한 시간은 매주 적어도 8시간 이상은 되었다. 더구나, 이러한 청구인의 근무형태와 관련하여, 이 사건 센터의 감독청이자 이 사건 센터에 대해 연 2회 정기업무점검을 수행하는 ○○시 보건소에서는 “센터장이 비상근 근무기준을 이행하지 않았다.”는 등의 어떠한 지적도 없었다. 라) ○○시 보건소의 감사와 청구인의 해명(2019. 12. 23.) 그런데, 이 사건 센터의 센터장인 청구인과 상임팀장은 2019년 12월경 ○○시 보건소로부터 감사를 받게 되었다. 청구인이 듣기로는 이는 이 사건 센터 상임팀장의 업무지시를 연이어 어기다 결국 2019년 11월경 권고 사직된 전(前) 직원이 앙심을 품고 피청구인에게 민원을 제기하여 이루어진 감사라고 하였다. ○○시 보건소에서는 2019년 12월경 이 사건 센터에 “확인서”라는 제목으로 작성된 서면을 보냈는데, 그 내용 중 대부분은 이 사건 센터 상임팀장의 센터운영업무에 관한 것이었으나, “청구인이 1주일에 8시간 이상 근무해야 하는 비상근 센터장의 근무기준을 이행하지 않았다.”는 내용도 있었다. 후자의 경우, ○○시 보건소는 비상근 센터장에 대한 1,093,000원의 월지급액이 비상근 센터장의 근무에 대한 인건비라는 전제 하에, 비상근 센터장이 1주에 1번 오전·오후 총 2타임 즉, 한 달에 4번 오전·오후 총 8타임을 근무한다고 간주하고 월 지급액 1,093,000원을 임의로 136,625원씩 8등분하여, 청구인이 이 사건 병원에서 오전진료를 하고 센터에 출근하거나 센터장의 자격으로 관내출장을 간 날은 하루 중 한 타임만 근무했다고 보아 136,625원씩 환수하는 것으로 계산함으로써, 청구인에 대한 2019년 1월부터 2019년11월까지의 월지급액 중 합계 4,098,750원이 환수되어야 한다고 주장하였다. 이에 대하여 청구인은 2019. 12. 23. ○○시 보건소에 ① ‘주 1회 8시간’ 근무기준은 근로계약에 따른 의무근로시간이 아닌 표준적 업무기준이고, ‘1,093,000원의 월지급액’ 또한 의무근로시간에 대한 시간당 인건비가 아닌 센터장의 업무 전반에 대한 인건비이므로, 표준적 근무시간에 대한 확인과 규정에 따른 인건비 지급은 별개의 사안이고, ② 청구인은 주 1회 이 사건 센터 출근 외에도 매주 센터장 자격으로 관내·관외 여러 정신보건 관련기관에서 다양한 자문 및 교육활동을 수행하였으므로 이 또한 청구인의 센터장으로서의 업무수행으로 보아야 할 것이며, ③ 애초 감사를 맡은 ○○시 보건소부터가 그동안 청구인에게 “센터장으로서의 비상근 근무기준을 이행하지 않았다.”는 지적을 행한 바도 없다는 답변서를 제출하였다. 마) 피청구인의 2020. 3. 24.자 세외수입 납부고지서 및 행정심판 인용재결 피청구인은 2020. 3. 24. 청구인이 “주 1회 8시간의 근무기준을 준수하지 않았다.”면서, 임의로 정한 환수기준에 따라 계산한 4,235,370원의 돈을 반환하라는 납부고지서를 발송하였다. 이에 대해 청구인은 행정심판청구를 하였고, 피청구인이 위 처분 전에 사전통지를 하지 않았다는 이유로 2020. 7. 27. 인용재결을 받은 바 있다(2020경기행심713). 바) 피청구인은 위 행정심판이 진행되던 기간 중 청구인에게 2020. 5. 8. 처분 사전통지를 하였고, 같은 해 5. 19. 부적정지급 급여 4,235,370원 환수처분 통보를 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서 상 센터장의 근무형태 피청구인과 이 사건 병원 간 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서 제8조제3항은 “센터장(정신과 전문의)은 상근(주 5일)을 원칙으로 하되, 여건에 따라 비상근(주 8시간 이상) 근무가 가능하며, 비상근 근무의 경우 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다.”고 규정하고 있다. 위 협약서 제7조제2항이 “종사자 근무기준은 수탁기관의 복무규정에 준하며, 근로기준법을 준수한다.”고 한 점 및 제8조제3항에 “..원칙으로 한다.”는 문구가 사용된 점을 볼 때, 위 규정은 근로계약상 근로자의 근로시간을 정하기 위한 것이 아니라, 청구인이 2019. 12. 23.자 답변서에서 주장한 대로 ‘업무표준’을 정하기 위한 목적을 가짐을 알 수 있다. 다시 말해, 위 협약서 제8조제3항의 ‘...원칙으로 한다.’는 문구부터 수탁기관의 업무지시와 상충될 경우 지켜지지 않을 수 있는 예외를 인정하고 있음을 알 수 있는 것이다. 그런데, 청구인은 위 협약 상 수탁기관인 이 사건 병원 측과 임용계약을 체결한 근로자로서, 이 사건 병원의 복무규정에 의거 이 사건 병원의 업무지시를 따를 의무가 있다. 청구인은 2019년 이 사건 병원에서 주중 오전진료를 담당해야 했다. 이는 협약 상 센터 인력기준의 예외에 해당하므로, 오전 중 이 사건 센터에 출근하지 못한 것을 협약 위반으로 볼 수 없다고 하겠다. 더구나 위 협약서 제8조제3항은 “비상근 근무의 경우 주 1회 이상 출근하여 근무장소에서 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다.”고 ‘장소’를 근무조건으로 삼고 있지도 않다. 따라서 아래에서 설명한 바와 같이, 청구인은 이 사건 센터에 직접 출근하지 않은 날에도 센터업무를 계속 수행했다. 나) 청구인이 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무하였다는 점 (1) - 유선 등을 통한 계속적인 센터장 업무수행 청구인은 이 사건 센터 운영의 행정적 책임자로서, 이 사건 센터에 직접 출근하지 않는 날에도 수시로 유선, 이메일, 카카오톡 메시지를 통해 업무상황을 보고받고 이를 검토하며 업무지시를 내리는 방식으로 출근과 무관하게 계속 센터장 업무를 수행하였다[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]. 다) 청구인이 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무하였다는 점 (2) - 청구인의 센터장으로서의 관내·관외 출장업무 또한 청구인은 지역정신건강서비스 체계의 중심자로서 이 사건 센터의 센터장 자격 또는 그 업무의 연장으로서 다양한 관내 [[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]·관외 출장업무를 수행하였다. 라) 정기업무점검 시 근무기준 불이행에 대한 지적이 없었던 점 이런 모든 활동을 감안하면, 청구인이 이 사건 센터의 센터장으로 근무한 시간은 매주 적어도 8시간 이상은 되었다고 할 것이므로, 청구인의 근무 시간이 이보다 적음을 전제로 한 피청구인의 2020. 3. 24.자 환수처분은 사실오인에 의한 것으로서 위법하다고 하겠다. 참고적으로 이러한 청구인의 근무형태와 관련하여, 이 사건 센터의 감독청이자 이 사건 센터에 대해 연 2회 정기업무점검을 수행하는 ○○시 보건소에서는 “센터장이 비상근 근무기준을 이행하지 않았다.”는 등의 위반사항 지적이 한 번도 없었다는 점도 상기해야 할 것이다. 마) 피청구인의 자의적인 환수기준 피청구인은 비상근 센터장이 1주에 1번 오전·오후 총 2타임씩 한 달이면 4번 오전·오후 총 8타임을 근무한다고 간주하고 월 지급액을 임의로 8등분하는 환수액 계산방식을 밝혔다. 위 계산방식은 ‘1,093,000원의 월지급액’이 “1주 8시간 이상 근로시간”에 대한 시간당 인건비라는 전제에 따른 것이다. 그러나 보건복지부 ‘정신건강복지센터 종사자 인건비 국비보조기준’에서는 월 지급액 1,093,000원을 시간당 인건비라고 설명하지 않는다. 만약 월 지급액이 시간당 인건비라면 이 사건 센터의 모든 종사자는 오전에는 3시간(9:00부터 12:00까지), 오후에는 5시간(13:00부터 18:00까지) 근무하므로 오전근무에 대한 시간당 인건비와 오후근무에 대한 시간당 인건비는 1:1이 아닌 3:5여야 한다. 즉, 피청구인이 정한 환수기준은 자의적으로 산정된 것으로 부당하다고 할 것이다. 바) 청구인은 이 사건 센터 운영 위·수탁 협약서의 당사자가 아니라는 점 무엇보다도, 이 사건 센터 운영 위·수탁 협약의 당사자는 피청구인과 이 사건 병원이고, 청구인은 협약의 당사자가 아니다. 청구인은 ‘이 사건 병원에 의해 센터장으로 임명된’ 이 사건 센터의 종사자였을 뿐이다. 설령 어떤 협약 위반이 있다 하더라도, 그에 대한 책임을 수탁기관이 아닌, 그저 수탁기관의 정당한 업무지시에 따랐을 뿐인 청구인이 부담해야 할 이유는 없다고 하겠다. 사) 결론 이 사건 처분은 청구인이 이 사건 센터의 비상근 센터장으로서 주 1회 8시간 이상 근무하지 않았음을 전제로 이루어진 것이다. 그러나 피청구인과 이 사건 병원 간 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서에 따르면, 청구인이 사용자의 업무지시에 따라 이 사건 병원에서 오전진료를 마치고 이 사건 센터에 출근하는 게 위 협약 위반은 아니다. 더구나 청구인은 출근하지 않는 날에도 유선이나 이메일 등과 같은 방법으로 센터장 업무를 계속 수행하였고, 이 사건 센터의 센터장 자격으로 관내·관외에서 다양한 출장업무를 수행하여, 매주 적어도 8시간 이상은 이 사건 센터의 센터장으로 근무하였다. 따라서 피청구인은 사실오인에 기초하여 위법한 환수처분을 한 것이다. 또한 이 사건 처분은 청구인이 아닌 협약 당사자를 상대방으로 했어야 한다는 점에서 처분의 상대방을 잘못 지정한 위법이 있다. 따라서 청구인에 대한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 근무시간을 지키지 못한 사유로 들은 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다는 규정의‘원칙’이라는 용어를 들어‘업무표준’이라는 협의서에도 없는 용어를 사용하여 수탁기관 업무지시와 상충 될 때 예외적인 근무를 인정하려 하고 있으나 원칙은 지켜져야 하는 것인바, 그 용어를 들어 예외를 인정하고 그 예외를 상시적으로 적용하는 것은 1주 8시간 이상의 근무를 명기한 협약서의 취지에 부합한다고 볼 수 없을 것이다. 2) 청구인은 수탁기관(△△△성모병원)에서의 근무시간이 전일제가 아니며, 2019년도 진료시간표를 보면 월요일은 오후진료, 화, 수, 금요일은 오전진료이며 특히 목요일은 휴진이었다. 피청구인과 이 사건 센터와의 협약서와 2019년 보건복지부 정신건강복지센터 인건비 국고보조기준에 의하면 각 제8조제3항 ...비상근 근무의 경우‘주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다.’와‘근무기준 : 주1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상근무’와 함께 주 8시간의 근무유형을 1일 8시간 주 1회 또는 1일 4시간 주 2회로 안내하고 있다. 비상근 센터장은 센터 자체의 사무처리를 위한 것이 아니라 ‘이 사건 병원의 일반진료’로 인하여 ‘주1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무의 조건’을 충족하지 못한 것이므로 근무시간을 충족하지 못한 것이며, 이를 종합하여 볼 때 청구인의 수탁기관의 업무지시와 상충되어 규정된 근무시간을 지키지 않았다는 주장은 설득력이 없다. 청구인이 근무시간을 준수하고자 하는 의지만 있었다면 위에 언급된 이 사건 병원의 근무시간 이외의 시간(월요일 : 오전, 화, 수, 금요일 : 오후, 목요일 : 전일)에 얼마든지 센터에 출근하여 이 사건 병원의 복무규정도 준수하고 센터의 근무시간도 충분히 충족시킬 수 있었다고 사료된다. 또한, 청구인이 주장하는 장소를 근무조건으로 삼지 않았다는 주장하고 있으나 협약서에서 따로 약정하지 않는 이상‘출근’이라는 단어에 통상적으로 근무 장소인 센터에 출근함이 당연한 의미이고 이메일 등 SNS를 활용하여 출근과 무관하게 센터장 업무를 수행하였다는 주장도 협약에서 따로 정하지 않는 이상 정당한 근무형태라 할 수 없을 것이다. 3) 청구인이 주장하는 근거있는 관·내외의 출장업무는 당연히 업무의 연속이라 할 수 있을 것이다. 그런 점을 인정하여 피청구인도 근무상황부, 관내출장명령부, 관외출장명령부에 기록된 합리적인 출장기록들을 한 건을 제외하고 모두 근무로 인정하였다. 그 한 건도 청구인이 본 행정심판청구서에서 증거자료로 제시한 자료를 확인하여 업무와 상관관계가 있는 것으로 판단하여 차후 정산과정이 있다면 업무로 인정할 수 있을 것이다. 그러나 관·내외 출장명령부 등 센터의 어떤 근무상황을 기록하는 서류에도 없는 출장은 센터업무로 인한 출장으로 인정할 수 없을 것이며, ○○시정신건강복지센터장이 아닌 이 사건 병원 교수로서 출장이라고 봐야 할 것이다. 그러므로 당연히 그에 따른 수고비와 자문비, 강사비 등도 그 행사를 주관한 기관으로부터 보상받아야 할 것이다. 청구인은 정신건강복지센터 실태조사 확인자 의견에서 근무시간에‘자문료, 수고비 등’을 포함시켜야 한다고 주장하고 있으나 자문료, 수고비 등의 내역에 관한 급여지급은 별도의 계정으로 지급함이 원칙이며 자문료, 수고비 등의 내역을 근무시간에 포함 시킨다는 별도의 협의가 없는 이상, 이 주장은 근거가 없는 주장에 불과하여 타당하지 않은 것으로 사료된다. 또한, 위의 확인자 의견에서 센터장의 활동을 출장기록부, 근무기록부에 정확하게 기록하지 않은 것은 센터장의 재량권에 해당된다고 주장하고 있으나 근무상황부 등은 근무시간을 입증하는 자료이자 급여의 지급근거가 되는 자료일 뿐만 아니라 이 사건 협약 제13조제1항에서 ‘시는 필요한 경우 위탁사업의 목적달성을 위하여 성모병원에게 업무처리에 관한 관계서류(자료)를 요구할 수 있으며 사업추진 전반에 관하여 성모병원을 지도·감독 할 수 있다.’고 규정하여 해당 근무상황부 등을 관리·감독할 권한이 있는바, 해당 근부상황부 등의 기재불비로 인한 이번 급여 환수조치의 귀책은 근무상황부 등을 기재하지 않은 청구인에게 있다고 할 것이다. 4) 청구인이 주장하는 1주일 8시간 이상의 근무를 하였다는 주장에 대해서는 그 부당함을 위에서 잘 설명하고 있으며, 사실오인이 아닌 사실규명에 의한 환수처분임을 밝히고 있다. 5) 청구인에 대한 정기적인 업무점검은 문서 위주로 이루어지므로 정기 업무점검 시 센터장의 근무상황부 상의 출근일에 출근도장이 날인되어 있어 그동안의 정기점검에서 출근으로 인정하였다. 그러나 퇴직한 센터 전 직원이 제기한 내부고발성의 민원에서 구체적인 센터장의 근무 규정 불이행을 지적하고 있어 피청구인은 협약서 제13조에 따라 센터운영에 대한 조사를 실시하여 센터장의 근무시간 불이행에 대한 구체적인 사실을 확인하여 이러한 환수조치를 취하게 되었다. 6) 청구인이 주장하고 있는 피청구인의 환수금액 산정방식은 청구인의 주장에 동의한다. 그러나 청구인은 보건복지부 정신건강사업안내서 중‘정신건강복지센터 종사자 인건비 국고보조기준’에서 월 지급액 1,093,000원을 시간당 인건비라고 설명하지 않고 있다고 주장하지만 같은 사업안내에서는 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무라는 근무기준을 제시하며 주 8시간 근무기준으로 A그룹(정신과전문의 등)은 매월 1,093,000원을 범위 내에서 지급이라고 표기되고 있어 청구인이 주장하는 시간당 인건비라는 문구는 없으나 주 8시간 근무에 대한 급여임을 알려주고 있다. 7) 청구인이 주장하는 3:5의 오전·오후에 대한 근무 비중 또한 객관적으로 인정할 수는 있지만 청구인이 병원에서 점심식사를 하고 청구인의 주장대로 약 1시간 동안 출근한다면 2시쯤에 센터에 도착하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이 사건을 조사하면서 센터에 장기간 함께 근무했던 팀장급 이상 4명의 모든 직원들의 전언에 의하면 전 센터장인 청구인이 센터에 출근하는 시간은 정해져 있지 않았으며 언제 출근할지 아무도 모르는 상태에서 대부분 2시~4시쯤에 출근해서 센터에 잠깐 머무른 다음에 늦어도 5시 이전에 퇴근하였다고 증언하고 있으며, 근무행태는 2019년 이전에도 계속되었다고 증언하고 있다. 이러한 주장은 애초에 민원을 제기하여 사건의 발단이 된 추○호의 민원신청 내용과도 일치한다. 이 사건과 관련하여 센터직원들의 입장을 고려하여 증언록을 선택하지 않았으나 심사에 꼭 필요다면 채택하여 만들도록 하겠다. 이런 전언들 등을 통하여 볼 때 청구인이 주장하는 오전근무에 대한 시간당 인건비와 오후근무에 대한 시간당 인건비의 근무 비중 3:5를 인정하다 하더라도 청구인의 경우에는 이 근무시간을 채우지 못하였으며 청구인이 주장하는 환수기준이 부당하게 산정되었다고 하는 이 주장은 설득력이 없다고 볼 수 있을 것이다. 8) 피청구인은 이 사건 센터 실태조사 후 청구인 등에게 확인자 의견을 제출받고 2020. 3. 24. 세외수입고지서를 발급한 바 있고, 처분 사전통지를 보완하여 2020. 5. 19. 환수처분하였다. 세외수입은 지방재정수요에 충당하기 위한 재원조달 방법 중 지방세, 지방교부세, 재정보전금, 보조금 및 지방채를 제외한 일체의 자체 수입으로 지방세와 함께 중요한 자주재원의 근간이다. 그 종류는 매우 다양하여 사용료, 수수료, 분담금, 과태료, 변상금, 위약금, 과징금, 이행강제금 등이 포괄된다. 이 사건 처분은 일종의 변상금, 부당이득반환금의 성격을 가지는 것으로 수탁기관인 이 사건 병원이 아닌 부당이득을 취득한 센터장에게 이를 부과하는 것이 원칙이다. 또한 센터장이 수탁기관의 업무지시에 따랐다는 사실이 있다고 하여도 센터장의 업무처리가 적법하게 되는 것은 아니므로, 센터장에 대한 세외수입고지는 정당하다 할 것이다. 청구인이 협약의 당사자가 아니라는 주장에 대하여는 근무시간을 지키지 않은 당사자가 청구인이고 이를 지키지 않음으로써 부적절한 수익을 취한 당사자도 청구인이므로 청구인에게 환수조치를 취하는 것은 당연하다 하겠다. 9) 결론 가) 청구인은 센터장으로서 당연히 해야 할 근무기준이며 원칙인 1주 8시간의 근무시간을 채우지 못해서 발생 된 이 사건에 대해 이 사건 병원의 직원으로서 이 사건 병원의 근무(진료)를 이유로 협약위반이 아니라고 주장하고 있지만, 청구인의 이 사건 병원 근무시간은 전일제 근무가 아닌 오전 오후로 반일제 근무이며 특히 목요일은 휴진이었다. 이런 점을 고려할 때 이 사건 병원 근무시간을 이유로 협약서에 기재된 근무시간을 지키지 못한 것은 분명한 협약위반 사항이라 할 수 있다. 설령 이 사건 병원 근무시간 때문에 협약서에 정해진 센터 근무시간을 부득이 지키지 못 할 경우에는 당연히 협약서 제7조제1항 후문의 ‘다만 사업의 특성이나 지역사회와 대상 환자의 특성으로 센터운영시간을 연장 또는 단축하여야 하는 경우에는 시와 성모병원이 협의하여 근무시간을 연장 또는 단축 할 수 있다.’에 의해 피청구인과 이 사건 병원 간에 별도의 합의가 없는 이상, 청구인의 주장은 근거가 없는 주장으로 명백한 협약위반이다. 나) 청구인이 주장하는 별도의 협약사항에 없는 이메일, 유선 등에 의한 업무나 근무시간을 입증하는 자료이자 급여지급의 근거가 되는 근무상황부, 출장명령부 등에 기재되지 않은 관내·외 출장의 경우에도 정당한 근무시간이라 인정하기 어려울 것이다. 다) 또한 정신건강복지센터에 대한 조사 후 확인자 의견과 관계자 조서를 받은 후 세외수입 고지서를 발송한 것은 잘못된 처분이 아니며, 피청구인은 처분 사전통지를 이행한 후 다시 이 사건 처분을 하였다. 절차적인 하자나 당사자를 따지는 것도 중요하지만, 청구인이 원인없이 이익을 얻었고 그러한 자에 대한 환수처분은 마땅히 이행되어야 할 것이므로, 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제15조(정신건강복지센터의 설치 및 운영) ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서의 제12조제3항에 따른 소관 정신건강증진사업등의 제공 및 연계 사업을 전문적으로 수행하게 하기 위하여 「지역보건법」에 따른 보건소(이하 "보건소”라 한다)에 기초정신건강복지센터를 설치ㆍ운영할 수 있다. ⑥ 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 소관 정신건강증진사업등을 정신건강에 관한 전문성이 있는 기관ㆍ단체에 위탁하여 수행할 수 있다. ⑨ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 사항 외에 정신건강복지센터의 설치ㆍ운영에 필요한 사항 및 제8항에 따른 긴급전화의 설치ㆍ운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률 시행령】 제9조(정신건강복지센터의 운영) ① 다음 각 호의 정신건강복지센터(이하 "공공정신건강복지센터”라 한다)에는 보건복지부장관이 정하는 기준에 따라 공공정신건강복지센터의 장과 정신건강전문요원을 두어야 한다. 3. 법 제15조제3항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치ㆍ운영하는 기초정신건강복지센터

제10조(협약체결등) ① 시장은 수탁기관이 선정되면 수탁기관과 협약을 체결하여야 하며, 협약내용은 반드시 공증을 하여야 한다. ② 협약서에는 수탁자의 의무, 위탁내용, 위탁기간, 예산지원액, 협약내용을 위반한 경우의 의무이행등 기타 필요한 사항이 반드시 포함되어야 한다. 제14조(처리상황의 감사) ① 시장은 민간위탁사무의 처리결과에 대하여 매년 1회 이상 감사를 하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의한 감사결과 민간위탁사무의 처리가 위법 또는 부당하다고 인정될 때에는 수탁기관에 대하여 적절한 시정조치를 하여야 하며, 관계 임원 및 직원에 대하여는 인사조치를 요구할 수 있다.

제4조(업무) 센터는 다음 각 호의 사업을 수행한다. 1. 정신질환자 발견·등록 및 의뢰 체계 구축 연계사업 2. 정신질환자에 대한 편견 해소와 홍보 사업 3. 정신보건사업에 관한 자문 및 조사연구 4. 정신질환예방 및 상담 교육을 통한 정신건강증진사업 5. 정신질환자 및 가족교육 6. 사례관리(가정방문, 내소 상담, 전화 상담을 통한 사례관리) 7. 지역 내 정신보건사업 기획 및 자원조정 8. 그 밖에 ○○시장(이하 "시장"이라 한다)이 필요하다고 인정하는 정신보건사업 제5조(위탁운영) ① 시장은 센터를 효율적으로 관리·운영하기 위하여 필요한 경우 「정신건강증진 및 정신질환자 복지 서비스 지원에 관한 법률」 제15조제6항에 따른 기관이나 단체에게 센터를 위탁하여 운영할 수 있다. <개정 2013. 9. 27., 2017. 12. 27.> ② 제1항에 따라 위탁하고자 할 때에는 위탁업무, 위탁기간, 위탁조건, 관리책임, 그 밖에 운영상 필요한 사항에 대하여 협약을 체결하여야 한다.<개정 2013. 9. 27.> ③ 위탁기간은 협약한 날로부터 5년으로 하되, 「사회복지사업법 시행규칙」제21조의2에서 정하는 바에 따라 그 위탁기간을 갱신할 수 있다. <개정 2017. 12. 27.> 제6조(종사자 임면) 센터장과 센터종사자는 위탁받은 기관 또는 단체가 임면한다. 제8조(수탁자의 의무) ① 수탁자는 주민의 정신건강 증진과 정신건강 관리사업을 위하여 노력하여야 하며, 보조금 및 운용자산에 대해서는 제4조의 각 호에서 정하는 업무에 사용하여야 한다. 제11조(운영비 지원) 시장은 제5조에 따라 관리·운영을 위탁·협약한 경우에 예산의 범위에서 그 운영에 필요한 경비를 지원할 수 있다. 제16조(보고 및 감독) ① 시장은 수탁자에 대하여 위탁사무의 처리와 관련 하여 필요한 사항을 보고하게 하거나 위탁 업무의 지도·감독에 필요한 시설, 서류 등을 점검할 수 있다. ② 시장은 제1항에 의한 보고·점검 결과 위탁 사무 처리가 위법이나 부당한 사유가 인정 될 때에는 시정 또는 필요한 조치를 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 센터 운영실태 조사결과, 확인서, 센터장 월별 근무일 현황, 부적정지급액 환수계획, 세외수입고지서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인과 ▽▽▽대학교 △△△성모병원은 2016. 12. 22. 위·수탁기간을 2017. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지로 하여 ○○시 정신건강증진센터 운영 위·수탁 협약을 체결하였다. 나) 위 가)항의 위·수탁 협약서에는 아래와 같은 내용이 규정되어 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다) 청구인은 ▽▽▽대학교 △△△성모병원의 정신건강의학과 교수로 재직 중인 자로서, 이 사건 센터에서 2019년 비상근 센터장으로 겸직 근무하였다. 라) 피청구인은 2019. 11. 27. 이 사건 센터에서 퇴직한 직원의 내부고발성 민원을 접수하고, 같은 해 12. 2.부터 같은 해 12. 20.까지 이 사건 센터의 운영실태 조사를 실시한 결과, 청구인이 비상근으로 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 하여야 하나 비상근 센터장의 근무기준을 충족하지 못한 사실을 적발하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 마) 피청구인은 2020. 2. 13. 위 조사결과에 따라 2019년 1월부터 12월까지 청구인에게 지급한 총 13,116,000원 중 4,235,375원을 환수 조치하는 내용의 부적정지급액 환수계획을 수립하고, 2020. 3. 24. 청구인에게 납부기한을 같은 해 5. 4.로 하고 납기내 금액을 4,235,370원으로 하는 세외수입고지서를 발송하였다. 바) 청구인은 위 마)항의 2020. 3. 24.자 세외수입 납부고지(4,235,370원)에 대하여 행정심판을 청구하였고, 피청구인이 처분 사전통지를 하지 않았다는 이유로 2020. 7. 27. 경기도 행정심판위원회에서 인용재결을 받은 바 있다(2020경기행심713 정신건강복지센터장 인건비 환수처분 취소청구). 사) 피청구인은 2020. 5. 8. 청구인에게 부적정하게 지급된 인건비 4,235,370원을 환수할 예정이라고 처분 사전통지를 하였다. 아) 피청구인은 2020. 5. 19. 청구인에게 부적정지급 급여 환수처분 통보를 하였는바, 첨부된 환수처분 명령서의 내용은 아래와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2) 정신건강복지법 제15조제3항 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 의하면, 시장 등은 관할구역에서의 정신건강증진사업 등의 제공 및 연계 사업을 전문적으로 수행하게 하기 위하여 보건소에 기초정신건강복지센터를 설치·운영할 수 있으며, 시장 등이 설치·운영하는 기초정신건강복지센터에는 공공정신건강복지센터의 장과 정신건강전문요원을 두어야 한다. 「○○시 정신건강복지센터 설치 및 운영 조례」 제5조제1항에 따르면, 시장은 센터를 효율적으로 관리·운영하기 위하여 필요한 경우 정신건강복지법 제15조제6항에 따른 기관이나 단체에게 센터를 위탁하여 운영할 수 있으며, 같은 조례 제6조는 센터장과 센터종사자는 위탁받은 기관 또는 단체가 임면하다고 규정하고 있고, 같은 조례 제16조제2항에 의하면, 시장은 보고·점검결과 위탁 사무 처리가 위법이나 부당한 사유가 인정될 때에는 시정 또는 필요한 조치를 할 수 있다. 「○○시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」 제14조제1항 및 제2항에 의하면, 시장은 민간위탁사무의 처리결과에 대하여 매년 1회 이상 감사를 하여야 하고, 감사결과 민간위탁사무의 처리가 위법 또는 부당하다고 인정될 때에는 수탁기관에 대하여 적절한 시정조치를 하여야 하며, 관계 임원 및 직원에 대하여는 인사조치를 요구할 수 있다. 3) 이 사건 처분의 내용은 청구인이 이 사건 센터의 비상근 센터장으로서 기준 근무시간을 미충족함에도 급여가 지급된 부분에 대하여 근무기준 불이행을 이유로 그 환수를 통보한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 적법한 근거에 따라 청구인에게 급여환수를 통보하였는지 여부라 할 것이다. 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 이미 지급받은 급여를 반환해야 하는 직접적인 불이익을 입게 될 것으로 보이는바, 이는 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미침으로써 그 상대방의 권익을 침해하는 행정행위에 해당한다 할 것이다. 그리고 「헌법」 제37조제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로 국민의 자유와 권리를 제한하는 행정처분은 법률 또는 하위법령에 명시적인 근거를 가지고 있어야만 할 것이다(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930 판결 등 참조). 그런데 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 제시하는 ‘이 사건 센터 위·수탁 협약서 및 보건복지부 2019년 정신건강사업 안내’에 따르면, 청구인과 같이 수탁기관에 소속된 센터 종사자의 근무기준 내지 인건비 지급기준을 규정하고 있을 뿐, 개별 종사자로부터 사업비를 직접 환수할 수 있도록 규정하고 있지는 않다. 오히려 위 협약 제13조 및 「○○시 정신건강복지센터 설치 및 운영 조례」 제16조는 피청구인의 수탁기관에 대한 지도·감독을 규정하고 있을 뿐만 아니라, 「○○시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」 제14조제2항 역시 민간위탁사무의 처리가 위법 또는 부당하다고 인정될 때 피청구인이 ‘수탁기관에 대하여’ 적절한 시정조치를 하도록 규정하고 있다. 결국 이 사건 센터 운영과 관련하여 근무기준을 미충족한 부분에 대해서 비상근 센터장에게 급여가 지급되었을 경우, 수탁기관과 비상근 센터장 사이에 장래 구상관계가 성립될 수 있음은 별론으로 하고, 그에 따른 사업비 환수 등의 조치는 수탁기관을 상대로 함이 위 협약 및 ○○시 조례 등에 부합하다 할 것이다. 따라서 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 처분은 그 법적 근거가 없음에도 수탁기관에 소속된 센터 종사자에 불과한 청구인을 상대로 사업비의 일부 환수를 명령한 것인바, 협약의 당사자가 아닌 청구인에 대한 환수조치의 위법·부당을 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

1) 제15조(정신건강복지센터의 설치 및 운영) ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서의 제12조제3항에 따른 소관 정신건강증진사업등의 제공 및 연계 사업을 전문적으로 수행하게 하기 위하여 「지역보건법」에 따른 보건소(이하 ‘보건소’라 한다)에 기초정신건강복지센터를 설치ㆍ운영할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 센터에서 근무하지 않은 날에도 수시로 센터 업무를 수행하였다는 예시로써 현재까지 남아있는 센터 직원과의 카카오톡 메시지를 제출한다. 카카오톡 메시지를 주고받는 방식 외에도, 청구인은 유선 및 이메일을 주고받는 방식으로도 계속 센터 업무를 수행하였다. 4) 관내 출장업무 중에는 기초정신건강심사위원회가 있는데, 청구인의 참석에 대하여는 피청구인이 자인하고 있다. 기초정신건강심사위원회는 통상 18:30부터 19:30까지 개최되나 센터장인 청구인은 17:00 내지 17:30부터 미리 참석해 자료검토를 수행하였으므로 통상 2시간가량 추가근무를 하였다. 5) 제12조(국가와 지방자치단체의 정신건강증진사업등의 추진 등) ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서의 제7조제3항 각 호에 관한 정신건강증진사업등을 수행한다.