건축변경허가 의무이행청구

청구인의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 폐기물 중간처리, 수집 운반 및 종합재활용업, 신재생에너지 발전사업 등을 목적으로 2016. 12. 29. 설립한 주식회사 법인이다. 청구외 주식회사 ●●환경은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-2 외 4필지 토지 일대(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 고형폐기물연료(SRF) 발전시설(이하 ‘이 사건 발전시설’이라 한다)을 건축하기 위해 2016. 10. 31. 피청구인에게 건축허가를 받았는데, 청구인은 주식회사 ●●환경으로부터 이 사건 발전시설 등 발전사업에 관한 영업 일체를 양수받고 2017. 2. 20. 피청구인에게 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 청구인의 명의로 변경하는 신고를 하고, 2017. 3. 28. 이 사건 발전사업 양수에 대한 산업통상자원부장관의 인가를 받았다. 청구인은 2017. 10. 25. 피청구인에게 이 사건 발전시설 착공신고서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 10. 26. 청구인에게 1차 보완요구를 한 이후 2017. 11. 22. 4차까지 청구인에게 서류의 보완을 요구한 후, 2018. 4. 20.에는 착공신고서의 보완 기한을 2018. 12. 31.까지 연장하였다. 한편 청구인은 2018. 11. 22. 4차보완 서류를 제출한 후 공사에 착수함을 피청구인에게 통보하고 터파기 공사에 착수하였다. 피청구인은 2018. 11. 23. 착공신고서에 대하여 5차보완 요구를 한 후 2018. 11. 26.에는 청구인에게 공사중지명령을 하였다. 이후 피청구인은 2018. 1. 7.까지 14차 보완요구를 하였다. 이후 청구인은 이 사건 착공신고가 이미 완료되어 신고의 효력이 발생하였음을 주장하며 피청구인이 착공신고필증을 교부하여야 하고, 공사중지명령을 취소하여 줄 것을 주장하는 취지로 2019. 1. 28. 경기도행정심판위원회에 심판 청구하였으나 2019. 4. 22. 기각되었다. 피청구인은 2019. 1. 25. 청구인의 착공신고 보완제출에 대하여 2019. 1. 28. ~ 2019. 4. 19. 15차 ~ 18차 보완요구 하였고, 청구인은 2019. 3. 15. ~ 2019. 4. 18. 15 ~ 17차보완 제출하였다. 2019. 1. 31. 청구인의 건축변경허가 신청에 대하여 피청구인은 2019. 2. 13. ~ 2019. 3. 25. 3차례 보완요구 하였으며 청구인은 2019. 2. 19. ~ 2019. 4. 29. 3차례 보완제출 하였으나 2019. 5. 1. 피청구인이 4차 보완요구하자 반복된 보완요구를 사실상 거부처분으로 보아 건축변경허가를 이행하라는 심판청구(예비적으로 거부처분 취소 청구)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 들어가며 청구인이 적법한 건축허가에 기하여 착공신고를 하였음에도, 피청구인은 약 1년 7개월가량 법령상 아무런 근거가 없는 사유를 내세우는 등 위법한 보완요구를 반복하였고, 청구인이 이를 이행하지 않았다고 하여 공사중지명령까지 내렸다. 나아가 피청구인은 자신의 요구에 따라 청구인이 건축변경허가를 신청하였음에도 이마저 법령상 근거 없는 보완요구를 반복하며 사실상 이를 거부하였다. 그러나 피청구인의 이러한 건축변경허가 신청 거부는 위 착공신고 거부 및 공사 중지 명령과 같은 연장선상에서 아래에서 살펴보는 바와 같이 오로지 청구인의 사업을 저지하기 위한 목적에서 법령상의 정당한 근거 없이 위법하게 이루어진 것으로서, 그 처분사유가 존재하지 않는 위법한 처분이다. 청구인으로서는 가급적 피청구인의 의사를 존중하면서 최대한 신중하게 사업을 추진하고자 하였으나, 벌써 수년 째 사업이 진행되지 않아 막대한 피해가 발생하고 있다. 그리고 이러한 상황은 특별한 사정의 변화가 없는 한 앞으로도 지속될 것으로 보여 부득이하게 이 사건 심판을 제기하게 되었다. 다만 청구인으로서는 피청구인의 보완요구 내용이 명확하지 않아 이를 다투는 데에 어려움이 있다. 이에 따라 청구인 주장의 요지를 간략하게 기재한 본 심판청구서를 우선 제출하고, 추후 보충서면을 통하여 피청구인의 처분 또는 부작위가 위법·부당하다는 점에 관하여 상세히 설명 하겠다. 2) 사안의 개요 및 처분의 경위 가) 당사자의 지위 청구인은 폐기물 중간처리, 수집 운반 및 종합재활용업, 신재생에너지 발전사업 등을 목적으로 2016. 12. 29. 설립된 회사로, ○○시 ○○면 ○○리 ○○-2 외 4필지의 토지(이하 ‘이 사건 발전소 부지’라 한다)에서 고형연료(SRF, Solid Refuse Fuel)를 이용한 발전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하고 있는 발전사업자이다. 피청구인은 관할 구역 안에서 「건축법」에 따른 건축물의 건축허가, 착공신고 수리, 위법한 건축물에 대한 공사중지명령 등의 제재에 관한 권한을 보유하고 있는 행정청으로서, 청구인에 대하여 청구취지 기재 처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다) 또는 부작위를 한 처분청이다. 나) 이 사건 거부처분의 경위 등 (1) 이 사건 사업의 추진 과정 이 사건 사업은, 청구인이 고형연료(SRF)를 이용한 발전을 통하여 전력을 생산하고, 이와 같이 생산한 전력을 전기판매사업자에게 판매하거나 이른바 REC를 판매하여 수익을 창출하는 것을 내용으로 하는데, 당초 주식회사 ●●환경(이하‘●●환경’이라 한다)이 추진하던 사업이었다. ●●환경은 2010. 10.경부터 ○○시 ○○면 ○○리 □□에서 종합재활용업을 하면서, 위 부지에 폐기물을 재활용하여 고형연료를 만드는 폐기물처리시설(이하 ‘이 사건 생산시설’이라 한다)을 설치하여 운영하였다. 이후 ●●환경은 고형연료를 활용한 발전사업으로 사업의 범위를 확대하였고, 2015. 11. 3. 「전기사업법」에 따라 산업통상자원부장관으로부터 이 사건 사업에 대한 발전사업허가를 받았다. 이어서 ●●환경은 2016. 10. 31. 피청구인으로부터 이 사건 발전소 부지에 SRF 발전시설 건축에 대한 건축허가를 받았다. 청구인은 2017년 ●●환경으로부터 이 사건 사업에 관한 영업 일체를 양수한 후, 2017. 2. 20. 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 ●●환경에서 청구인으로 변경 신고하여 피청구인이 이를 수리하였다. 이어서 청구인은 2017. 3. 28. 산업통상자원부장관으로부터 「전기사업법」 제10조제1항에 따라 ●●환경에서 청구인으로의 발전사업 양수에 대한 인가를 받았다. 이와 같이 청구인은 「전기사업법」에 따른 발전사업자의 지위 및 「건축법」에 따른 건축주의 지위를 적법하게 취득하였다. (2) 청구인의 착공신고서 제출 이 사건 발전시설에 대한 건축허가 당시의 「건축법」에 따르면, 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날로부터 1년 내에 공사에 착수하지 않으면 허가권자는 건축허가를 취소할 수 있었다[구 건축법(2017. 1. 17. 법률 제14535호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조제7항제1호]. 이에 따라 청구인은 정해진 기한 내인 2017. 10. 25. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 착공신고’라 한다). (3) 피청구인의 계속된 보완요구와 소규모 환경영향평가 시행 요구 그러나 피청구인은 이 사건 착공신고에 대하여 법률상 근거가 없는 각종 사유들을 들며 청구인에게 보완을 요구하였다. 아래에서 보는 바와 같이 피청구인은 2017. 10. 26. 1차 보완요구를 시작으로, 2019. 5. 1.까지 무려 19차례에 걸쳐 보완요구를 반복하였다. 이로 인하여 현재는 청구인이 착공신고서를 제출한 이후로 1년 7개월가량이 경과한 상황이다. 아래에서도 논의하겠지만, 피청구인이 보완을 요구한 사항들이 별다른 법적 근거가 없는 것이었음에도, 청구인은 행정관청인 피청구인 및 주민들과 원만한 관계를 유지하기 위하여 피청구인이 요구하는 대로 수차례 성실히 보완요구사항을 이행하였다. 특히 피청구인은 더 이상 이 사건 착공신고의 수리를 거부할만한 사유를 찾기 어렵자, 2018. 4. 10. 무렵 청구인에게 “이 사건 발전시설의 설치가 소규모 환경영향평가의 대상이므로, ○○시 발전사업 주관부서인 지역경제과와 협의하여 소규모 환경영향평가를 이행한 후 착공하는 것이 바람직하다”는 내용의 공문을 보내왔다. 이 사건 발전시설이 소규모 환경영향평가의 대상에 해당한다고 할 수 없었지만, 그럼에도 청구인은 환경영향평가를 통하여 이 사건 발전시설에 대한 주민들의 근거 없는 오해를 불식시키고 피청구인과도 원만한 관계를 유지하기 위하여, 소규모 환경영향평가를 실시하고 그 결과를 피청구인에게 제출하였다. 특히 피청구인은, 이 사건 사업이 이 사건 생산시설에서 생산한 고형연료를 이 사건 발전시설에서 활용하여 발전한다는 이유를 들어, 이 사건 생산시설에 대하여도 함께 소규모 환경영향평가를 받을 것을 요구하였다. 이러한 피청구인의 요구에 따라 청구인은 이 사건 발전시설뿐만 아니라 이에 인접한 이 사건 생산시설까지 포함하여 소규모 환경영향평가를 실시하였다. 그 후 2018. 11. 6. 무렵 소규모 환경영향평가에 대한 협의가 완료되어 청구인은 환경영향평가서에서 협의된 저감 대책을 사업계획에 반영하여 2018. 11. 12. 피청구인에게 제출하였다. (4) 청구인의 공사 착수 및 피청구인의 공사중지명령 이처럼 피청구인은 이 사건 착공신고 이후 근거 없는 보완요구를 반복하고, 뒤늦게 소규모 환경영향평가 협의절차를 거쳐야 한다는 요구까지 하였기에, 청구인으로서는 더 이상 이 사건 사업의 진행을 미루기 어려웠다. 이에 청구인은 2018. 11. 22. “당사는 이 사건 발전시설과 관련하여 귀 시가 요구하였던 소규모 환경영향평가 협의절차를 완료하였으므로 발전시설 건설에 착공하고자 한다.”는 통지를 하였으며, 같은 날 이 사건 발전소 부지 내 터파기 공사에 착수하였다. 그러자 피청구인은 2018. 11. 23. 이 사건 착공신고에 대한 5차 보완요구를 하였는바, 그 안에는 “소규모 환경영향평가서와 건축허가와의 건축계획 상이에 따른 조치계획 및 관련서류 제출”하라는 요구가 포함되어 있었다. 그리고 피청구인은 2018. 11. 26. 청구인에 대하여 공사중지명령을 내렸는데, 그 처분서에 기재된 사유는 아래와 같았다(이하 ‘이 사건 공사중지명령’이라 한다). 청구인으로서는 피청구인이 이 사건 공사중지명령의 사유로 삼은 내용을 명확히 이해하기 어려웠으나, 추가적인 불이익 조치를 염려하여 즉시 터파기 공사를 중지하였다. (5) 피청구인의 계속된 보완요구와 청구인의 건축변경허가 신청 그 후 청구인은 피청구인의 5차 보완요구에 대한 요구사항을 이행하였으나, 피청구인은 그 후로도 아래와 같이 14차례나 더 이 사건 착공신고에 대한 보완요구를 반복하였다. 이러한 보완요구 사항들은 이전과 마찬가지로 명확한 법적 근거를 찾을 수 없는 것이었으며, 청구인이 피청구인의 보완요구사항을 이행하면 피청구인은 또 다시 다른 사유를 들어 보완요구를 하는 일이 반복되었다. 한편 피청구인은 2019. 1. 7.부터는 소규모 환경영향평가를 근거로 ‘소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득하라’는 보완요구를 하기 시작하였다. 청구인으로서는 이미 적법하게 받은 건축허가에 기하여 이 사건 착공신고를 한 것이었음에도, 소규모 환경영향평가 협의 내용에 따라 건축허가의 설계변경을 하라는 보완요구를 납득하기 어려웠다. 하지만 청구인은 그 정당성 여부를 떠나 피청구인의 요구에 성실히 협조한다는 차원에서 2019. 1. 31. 이 사건 발전시설에 대한 건축변경허가를 신청하였는데(이하 ‘이 사건 건축변경허가 신청’이라 한다), 소규모 환경영향평가에 반영된 이 사건 발전시설에 대한 설계도면대로 기존의 건축허가 내용을 변경하는 것이 주된 내용이다. (6) 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 피청구인의 계속된 보완요구와 이 사건 거부처분 그런데 피청구인은 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여도 “소규모 환경영향평가 협의 내용을 사업계획에 반영하라”는 등의 법률상 근거가 없는 보완요구를 아래와 같이 반복하였다. 이와 같이 피청구인은 반복된 보완요구를 한 끝에, 2019. 5. 1. 아래와 같은 내용의 보완요구를 함으로써 이 사건 건축변경허가 신청을 거부할 의사를 명확히 표시하는 이 사건 거부처분을 하였다. 다) 이 사건 거부처분의 근본적 문제점 피청구인은 이 사건 착공신고에 대하여 약 1년 7개월 동안 무려 19차례의 보완요구를 계속하였다. 해당 보완요구 사항들은 법적 근거를 찾을 수 없는 것임에도 청구인은 피청구인에게 협조한다는 차원에서 성실히 응하였으나, 청구인이 요구사항을 이행하면 피청구인이 곧바로 다른 사유를 들어 새로운 보완요구를 하는 일이 반복되었으며, 아무런 근거 없이 이 사건 공사중지명령까지 내렸다. 나아가 피청구인은 청구인이 피청구인의 착공신고 보완요구 취지대로 소규모 환경영향평가 내용을 반영하여 이 사건 건축변경허가를 신청하자, 이마저도 법령상 근거 없는 사유를 들어 반복적으로 보완을 요구하며 사실상 이를 거부하였다. 앞서 본 피청구인의 보완요구 사유 및 이 사건 건축변경허가 신청과 착공신고의 관계 등에 비추어 보면 피청구인은 이 사건 건축변경허가 신청이 법률적으로 미비하다고 판단하여 보완요구를 한 것이 아니라, 이 사건 발전시설의 공사 진행을 무한정 지연시킴으로써 이 사건 사업 자체를 좌초시키려는 의도 하에 이를 실현하는 수단으로 보완요구를 부당하게 반복한 것으로 밖에 볼 수 없다. 피청구인이 그 무렵 언론을 통하여 발언한 내용을 보면 피청구인의 위와 같은 의도를 명확히 확인할 수 있다. 언론기사에 따르면, 피청구인과 ○○환경운동연합 등은 2018. 12. 4. 이 사건 발전시설에 대한 허가를 취소하기로 합의하였고, 특히 피청구인은 “사업자가 소송을 제기할 경우 패소가 예측되기 때문에 합법적인 지연 전술을 펴자”고 주장하였다. 뿐만 아니라 피청구인은 2018. 12. 31. 기자회견에서 “주민 건강권을 이유로 이 사건 발전소의 건축허가를 취소하겠다.”고 선언하며, “취소 시점을 아직 정하지는 않았으며 취소 사유를 찾는 등 절차를 진행해 나가겠다. 행정적인 문제보다 사회적인 문제로 접근하겠다.”고 발언하였다. 그리고 이에 대하여 시 관계자들도 “건축허가 취소는 정당한 사유가 있어야 하는데 정무적인 판단에 따라 이 시장이 취소 방침을 공언함에 따라 해당 부서에서 어쩌지 못하는 상황이다.”는 입장을 나타냈다. 또한 피청구인은 기자간담회 및 언론 인터뷰에서 “백번이고 행정심판 하면 된다. 3년의 재임기간이 남았고 그 사이에 (사업자를) 말려서 포기하게 만들겠다.”고 발언하며, 이 사건 거부처분 등의 목적이 오로지 이 사건 사업을 저지하는데 있음을 분명히 드러내었다. 이와 같이 피청구인은 이 사건 사업을 지연시켜서 결국 청구인 스스로 이 사건 사업을 포기하게 하려는 목적으로, 이 사건 건축변경허가 신청 등에 대한 각 보완요구 사유가 법률상 근거가 없음을 잘 알면서도 보완요구를 반복, 즉 이 사건 거부처분을 한 것이다. 이는 피청구인이 지방자치단체장으로서의 행정권한을 남용하여 정당한 사업자인 청구인으로 하여금 이 사건 사업을 영위하지 못하게 하는 것으로서, 청구인의 헌법상 기본권인 재산권과 기업 활동의 자유를 심각하게 훼손하는 행위에 해당한다. 피청구인의 위와 같은 권한 남용적인 행위로 인하여 청구인은 이 사건 착공신고서를 제출한 2017. 10. 25. 및 이 사건 건축변경허가 신청을 한 2019. 1. 31. 이후 현재까지 본격적인 공사를 진행하지 못하여 막대한 손해가 누적되고 있는 상황이다. 라) 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 반복적 보완요구의 성격 (1) 피청구인의 반복된 보완요구는 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 ‘거부처분’에 해당한다. 거부처분이 있었다고 하기 위하여는, 그 처분을 위한 의사결정이 어떠한 형식으로든 행정청의 권한 있는 자에 의하여 외부로 표시되고 그 신청이 거부 내지 각하되었다는 취지가 신청자에게 오해 없이 정확하게 전달되어 이를 알 수 있는 상태에 놓여져야 한다(대법원 1990. 9. 25. 선고 89누4758 판결 등 참조). 이 사건의 경우, 청구인이 착공신고서를 제출한 2017. 10. 25. 이후 2019. 5. 1.까지 약 1년 7개월 동안 피청구인은 무려 19차례나 보완요구를 반복하였다. 피청구인이 보완을 요구한 사유 역시 그 대부분이 법률상 근거가 없고, 그마저도 지엽적이거나 절차적인 것들로서 적법한 보완요구 사유가 되기 어렵다. 보완을 요구한 방식 또한 청구인이 이전 보완요구 사유를 보완하면 다른 사유를 들어 또다시 보완요구를 하는 등 전형적인 행정권한 남용의 형태를 보이고 있다. 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 역시 이 사건 착공신고에 대한 보완 요구와 동일한 의도와 방식으로 이루어진 것으로서, 이 사건 착공신고에 대한 반복적 보완요구의 연장선상에 있다고 볼 수밖에 없다. 앞서 본 바와 같이 피청구인의 의도는 이 사건 사업을 최대한 지연시켜 청구인으로 하여금 사업을 포기하게 하려는 것인바, 피청구인이 이미 이 사건 착공신고에 대하여 약 1년 7개월에 걸쳐 19차례의 보완요구를 하였을 뿐만 아니라, 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여도 비슷한 사유로 반복적으로 보완요구를 한 점에 비추어 볼 때, 피청구인은 청구인이 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 사항을 이행하더라도 근거 없는 보완요구를 반복함으로써 앞으로도 위 신청을 허가하지 않을 것임이 명백하다. 이러한 상황에서 피청구인의 반복적인 보완요구를 실질적인 거부처분으로 보지 않는다면, 피청구인의 의사가 이 사건 건축변경허가 신청을 불허하려는 것임이 명백함에도 단지 행위의 형식이 ‘보완요구’의 형태를 취하고 있다는 이유만으로 청구인이 이를 전혀 다툴 수 없게 되는 것이어서 매우 부당하다. 피청구인의 반복적인 보완요구는 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 ‘거부처분’이라고 보아야 하고, 마지막 보완요구 시점인 2019. 5. 1. 최종적인 거부처분(이 사건 거부처분)이 이루어졌다고 보아야 한다. (2) (예비적으로) 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여 어떠한 처분도 하지 않는 부작위는 위법하다. 설령 피청구인의 반복적인 보완요구를 거부처분으로 볼 수 없다고 하더라도, 피청구인은 청구인이 이 사건 건축변경허가를 신청한 2019. 1. 31. 이후 위법한 보완요구를 반복하면서 어떠한 처분도 하지 않고 있는바, 피청구인의 이러한 부작위는 아래에서 보는 바와 같이 그 자체로 위법하다. 이하에서 이 사건 거부처분 또는 부작위의 위법성에 대하여 설명하겠다. 마) 이 사건 거부처분의 위법성 (1) 피청구인이 들고 있는 이 사건 거부처분의 처분사유는 위법하고, 따라서 이 사건 거부처분은 그 처분사유가 부존재하여 위법하다. 이 사건 거부처분에서 피청구인은 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 사항으로 아래와 같이 “이 사건 발전소 부지 및 이 사건 생산시설의 부지를 대지의 범위로 설정하여 관계 서류를 제출할 것”을 요구하였다. 그런데 ‘건축허가’는 이른바 ‘강학상 허가’로서, 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 즉, 허가권자로서는 당해 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정한 요건에 부합하는지 여부를 심사하여 허가 여부를 판단하면 될 뿐이지, 법령에서 명시적으로 정하지 않은 사유를 들어서 허가를 거부할 수는 없는 것이다. 위 판례의 태도는 기존 건축허가의 내용을 변경하는 건축변경허가의 경우에도 마찬가지로 적용될 것이다. 이 사건에서, ●●환경은 2016. 10. 31. 이 사건 발전시설에 대한 적법한 건축허가를 받았고, 청구인은 ●●환경으로부터 이 사건 사업에 관한 영업 일체를 양수하여 2017. 2. 20. 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 청구인으로 적법하게 변경하였다. 그 후 청구인의 이 사건 착공신고에 대하여 피청구인이 ‘소규모 환경영향평가 협의 내용을 반영하라’고 요구하자, 청구인은 피청구인의 요청에 따라 소규모 환경영향 평가서상의 ‘이 사건 발전시설’에 대한 설계도면을 반영하여 이 사건 건축변경 허가신청을 한 것이다. 그런데 피청구인은 앞서 본 바와 같이 이 사건 거부처분을 하면서 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 사항으로서, ‘소규모 환경영향평가 협의 도면과 비교하여 ‘발전부지’와 ‘생산부지’ 사업계획은 기계설비 등으로 연결되어 있으므로, 건축법, 국토계획법 등 관련법령 검토·협의를 위해 이 사건 발전소 부지 및 이 사건 생산시설의 부지를 대지의 범위로 설정하여 관계 서류를 제출할 것’을 요구하였다. 위와 같은 처분서의 내용만으로는, 이 사건 건축변경허가 신청이 건축법령상 어느 요건에 어긋난다는 것인지 전혀 알 수가 없으나, 피청구인이 ‘소규모 환경영향평가’를 언급한 것에 비추어, “소규모 환경영향평가 협의 도면과 비교하여 ‘발전부지’와 ‘생산부지’ 사업계획은 기계설비 등으로 연결되어 있다.”는 것이 이 사건 거부 처분의 근거라고 추측된다. 하지만 피청구인의 위 보완요구는 건축법령에서 정하는 요건과는 아무 관련이 없는 것임이 명백하며, 청구인이 ‘이 사건 발전시설’에 대한 건축변경허가를 신청함에 있어서 왜 ‘이 사건 생산시설’의 부지를 대지의 범위로 설정하여야 한다는 것인지 전혀 이해할 수 없다. 건축허가 신청의 범위는 민원인이 제출하는 신청서의 기재에 의하여 특정되는 것인데, 단지 이 사건 사업이 이 사건 생산시설에서 고형연료를 생산하고 이 사건 발전시설에서 고형연료를 활용하여 발전을 하며, 청구인이 고형연료의 이동을 용이하게 하기 위하여 각 건물 사이에 기계 설비를 설치할 예정이라는 이유만으로, 이 사건 생산시설의 부지가 이 사건 발전시설의 부지에 포함되어야 한다거나 이 사건 발전시설의 건축(변경)허가사항에 이 사건 생산시설의 건축에 관한 사항이 포함되어야 한다고 볼 아무런 근거가 없다. 따라서 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 피청구인의 보완요구는 법적 근거가 없는 것이므로, 이를 이유로 한 이 사건 거부처분은 위법하다. (2) (예비적으로) 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여 아무런 처분을 하지 않고 있는 피청구인의 부작위는 위법하다. 설령 피청구인의 보완요구를 거부처분으로 볼 수 없다고 하더라도, 위와 같이 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 피청구인의 보완요구는 근거가 없음이 분명한바, 청구인이 이 사건 건축변경허가를 신청한 2019. 1. 31. 이후 피청구인이 근거 없는 보완요구만을 반복하며 건축변경허가 신청에 대하여 아무런 처분을 하지 않고 있는 부작위는 그 자체로 위법하다. (3) 소결 이상에서 말씀드린 바와 같이, 피청구인이 드는 사유는 이 사건 건축변경허가 신청을 거부할 적법한 사유에 해당하지 않으므로, 이 사건 거부처분은 위법하다. 설령 피청구인의 보완요구를 거부처분으로 볼 수 없다고 하더라도, 피청구인이 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여 근거 없는 보완요구만을 반복하며 신청에 대한 아무런 처분을 하지 않고 있는 부작위는 그 자체로 위법하다. 바) 위법한 이 사건 거부처분으로 인한 청구인의 절박한 상황 위에서 상세히 말씀드린 바와 같이, 청구인은 법령상의 절차를 적법하게 거쳐 이 사건 사업을 하는데 필요한 인·허가를 모두 취득하고 이 사건 사업을 추진하고 있다. 게다가 피청구인이 뒤늦게 ‘소규모 환경영향평가 협의를 이행하라’고 요구하자 청구인은 이에 따라 소규모 환경영향평가를 실시하고 협의절차도 완료하였다. 그런데 피청구인은 일부 주민이나 환경단체들의 민원을 들어 이 사건 사업을 무조건 저지하고자 법령상의 근거를 고려하지 않은 채 이 사건 거부처분을 하였는바, 이로 인하여 청구인은 헌법상 기본권인 재산권과 기업 활동의 자유를 심각하게 훼손당하고 있다. 실제로 청구인은 이 사건 발전시설의 건설을 위하여 시공사 선정, 설계 및 주요 기자재의 발주를 완료하였으며, 일부 해외 기자재의 경우 제작·수입 절차도 완료한 상황이다. 현재까지 이 사건 사업에 투입된 비용만도 약 500억 원 상당으로, 지금도 청구인은 엄청난 규모의 금융비용을 지불하고 있다. 이처럼 피청구인이 이 사건 사업을 막으려는 의도로 위법한 이 사건 거부처분을 함에 따라 청구인은 막대한 손해를 입고 있으며, 앞으로 손해는 더욱 더 증가할 것이 명백한바, 청구인은 회사의 존폐까지 걱정할 정도로 심각한 위기 상황에 처해 있다. 사) 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 거부처분은 처분사유가 존재하지 않는 위법한 처분이거나, 피청구인의 부작위는 위법하다. 따라서 주위적으로, 의무이행심판으로서, 피청구인이 청구인의 2019. 1. 31.자 건축변경허가 신청을 허가할 것을 명하고, 예비적으로, 이 사건 거부처분을 취소하여 주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 청구인 주장의 요지와 선행 행정심판사건의 관계 가) 이 사건 청구인 주장의 요지 이 사건 건축허가와 관련하여 행해진 피청구인의 보완요구는 법적 근거 없이 부당하게 행해진 것이고, 피청구인은 오로지 절차를 지연시킴으로써 이 사건 고형연료 발전사업이 진행되지 못하도록 할 의도로 부당한 보완요구를 하고 있다. 이 사건 고형연료 발전사업과 관련하여 피청구인이 소규모 환경영향평가절차의 이행을 요구한 것도 부당하였다. 청구인이 기존 건축허가에 따른 착공신고를 하고 소규모 환경영향평가절차를 거쳐 터파기 공사를 한 것은 정당하였음에도 불구하고 이에 대해 피청구인이 공사중지명령을 한 것은 위법하였다. 소규모 환경영향평가절차 이행요구가 부당하였음에도 불구하고 청구인이 이에 응하여 절차를 진행한 후 협의결과를 반영하여 2019. 1. 31.자로 이 사건 건축변경허가 신청을 하였음에도 불구하고 다음과 같은 이유로 피청구인이 청구인에 대해 보완요구를 계속 하는 것은 위법하다. 따라서 피청구인은 이 사건 변경허가신청에 따른 허가를 할 의무가 있다. 예비적으로 이 사건 변경허가 신청에 대한 허가를 하지 않은 상태로 보완요구를 계속 하는 것은 피청구인의 위법한 부작위에 해당하므로 2019. 5. 1.자로 피청구인이 거부처분을 한 것으로 보아 거부처분에 대한 취소청구를 한다. 피청구인은 이 사건 발전시설의 공사 진행을 무한정 지연시킴으로써 사업을 좌초시킬 의도로 보완요구를 부당하게 반복하고 있는데 이는 피청구인이 행정권한을 남용하는 것이고, 청구인은 500억 원을 투자한 상태에서 금융비용 부담이 가중되는 손해를 입고 있다. 청구인의 2019. 1. 31.자 이 사건 건축변경허가 신청이 적법하다면 피청구인이 허가를 해주어야 하겠지만 이하에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 건축변경허가 신청은 소규모 환경영향평가 협의결과를 반영하지 않은 신청이어서 이대로 허가를 해줄 의무가 없다고 할 것이다. 또한 적법하지 아니한 청구인의 이 사건 건축변경허가 신청에 대해 피청구인이 보완요구를 한 것은 정당한 행정절차이므로 이를 두고 피청구인이 거부처분을 한 것과 동일하다는 주장은 성립할 수 없다고 할 것이다. 한편 피청구인이 오로지 이 사건 발전사업을 좌초시킬 의도로 위법하거나 부당한 방법으로 절차를 지연시키기 위해 청구인에 대해 보완요구를 한 것이 아니라는 점은 청구인이 피청구인을 상대로 제기하였던 최근 행정심판 사건에서 확인된 바 있다. 나) 선행 행정심판 사건의 쟁점과 재결 결과 (1) 선행 행정심판 사건의 청구인 주장 요지 청구인은 이 사건 부지에 SRF 발전사업(이하 ‘이 사건 발전사업’이라 한다)을 추진하는 전기사업법상의 발전사업자로, 이 사건 사업 추진을 위해서는 고형연료 생산 설비와 이를 이용한 발전 설비가 필요하다. 본래 주식회사 ●●환경은 이 사건 발전사업 허가를 2015. 11. 3. 산업부로부터 받았고, 이 사건 발전시설 건축허가를 2016. 10. 31. 피청구인으로부터 받았다. 청구인은 ●●환경으로부터 이 사건 발전사업 일체를 양수받아 2017. 3. 28. 산업부 인가를 받은 적법한 건축주이다. 청구인은 시공사와 공사도급계약을 체결하고 2017. 10. 25. 피청구인에게 착공신고서를 제출하며 2019. 4. 13.경 이 사건 발전시설을 준공, 가동할 수 있을 것이라 예상하였다. 건축허가 당시의 「건축법」 제11조제7항에 의하면 건축허가일로부터 1년 내 공사에 착수하지 않으면 건축허가가 취소될 수 있다. 따라서 청구인에게는 기간 내 착공 의무가 있고, 피청구인도 이를 알고 있었으므로 착공기한을 2018. 12. 31.까지 연장한 것이다. 또한 전기사업법상 전기사업자가 산업부장관에게 발전사업허가를 받고 일정 기간 내 전기설비 설치에 착수하지 않으면 위법하여 허가가 취소되므로, 청구인의 공사착수 행위는 오히려 청구인의 법률적 의무 이행에 해당한다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 그러나 피청구인은 법적 근거 없는 여러 사유를 들어 2019. 1. 7.까지 14차례에 거쳐 청구인에게 착공신고 보완을 요구하며 청구인이 착공하지 못하도록 하였다. 피청구인이 요구한 주민 민원 해결이나 주민 동의서 징구 등의 보완사항은 아무런 법적 근거가 없는 것이어서, 사실상 청구인이 사업을 진행하지 못하도록 하겠다는 의도이다. 그러나 청구인은 행정관청의 입장을 존중하고 향후의 사업추진을 도모한다는 의미로 피청구인의 부당한 요구에 1년 간 응하였다. 피청구인은 착공신고서 수리 거부 사유를 더 이상 찾을 수 없자 2018. 4. 10. 청구인에게 소규모 환경영향평가 협의 이행을 요구하였고, 청구인은 납득이 어려웠으나 주민민원해결 및 피청구인과의 원만한 관계 유지를 위해 이를 이행하여 통보하였다. 이 사건 발전시설은 소규모 환경영향평가의 대상이 아니지만 연접 부지를 포함할 경우 논란의 여지가 있고, 소규모 환경영향평가 대상의 기준이 부지면적만이 아니어서 다른 기준을 충족하는지 확실치 않은데도 피청구인은 면적만을 사유로 소규모 환경영향평가를 요구하였다. 나아가 소규모 환경영향평가 결과 이 사건 발전시설이 환경에 미치는 영향은 미미한 것으로 분석되었다. 피청구인의 무리한 보완 요구는 피청구인이 법적 근거 없이 청구인의 발전사업 진행을 방해하고자 하는 의도를 보여주는 것이다. 청구인은 소규모 환경영향평가를 이행한 후 2018. 11. 22. 제4차 착공신고서를 보완 제출하여 터파기 공사에 착수하였다. 그러나 피청구인은 2018. 11. 26. 청구인에 대하여 아래와 같은 내용의 공사중지명령을 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 피청구인의 공사중지명령 사유를 납득하기 어려웠으나, 청구인은 다른 불이익이 두려워 공사를 즉각 중지하였다. 청구인은 이 사건 발전시설에 대한 착공신고서 제출 이후 1년 이상 공사에 착수하지 못하여 매 순간 막대한 손해가 누적되고 있다. 피청구인은 공사중지명령 이후에도 계속하여 법률 근거 없이 착공신고 보완을 요구하였는데, 청구인은 피청구인에게 협조한다는 취지에서 계속하여 보완에 임해 왔다. 이 사건 공사중지명령은 아무런 법적 근거도 없어 명백히 위법한데도 피청구인은 공사중지명령을 해제하지 않고, 오히려 기자회견을 열어 청구인의 사업을 방해하겠다는 내용의 발언을 하였다. 피청구인이 청구인의 건축허가를 취소할 수 있는 법적 근거가 어디에도 없다는 것은 피청구인이 더 잘 알고 있을 것이다. 또한 피청구인은 제14차 보완사항으로 청구인에게 ‘소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 얻을 것’을 요구하였으나 세움터 시스템에서 착공신고가 수리되기 전에는 허가변경 신청이 불가능하다. 살펴본 바와 같이 선행 행정심판 사건에서 청구인은 피청구인이 청구인에 대하여 한 보완요구가 부당하며, 소규모 환경영향평가 대상도 아니라는 주장을 하면서 기존 발전설비 건축허가에 기한 착공신고의 수리 및 공사중지명령 취소를 주장한 바 있었다. 청구인은 이 사건에서도 동일한 취지로 주장하고 있다. 한편, 이 사건에서 청구인은 소규모환경영향평가 협의결과(생산시설 통합 설계 변경)를 반영한 설계 변경 없이 기존 건축허가 당시 제출한 설계서류들을 다시 제출하면서 건축변경허가 신청을 하였다. 이것은 기존 건축허가와 사실상 동일한 내용이어서 이를 설계변경에 따른 건축 변경허가 신청으로 볼 수 없다. (2) 선행 행정심판 사건에서의 재결 요지 선행 행정심판 사건에서 청구인의 청구를 기각하는 재결이 내려졌다. 이 사건 건축허가에 따른 청구인의 착공신고에 대한 피청구인의 보완요구는 정당하였다는 점, 청구인은 소규모 환경영향평가절차를 이행할 의무가 있다는 점, 청구인이 소규모 환경영향평가 협의결과를 반영하지 않은 상태로 터파기 공사를 진행한데 대해 피청구인의 행한 공사중지명령을 한 것은 정당하다는 점 등이 재결의 요지였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]][[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]][[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]2) 이 사건 고형연료 발전사업의 경우 주민들의 건강피해 우려 등 중대한 공익상의 필요에 기한 신중한 검토절차가 요구된다는 점 가) 이 사건 건축허가 당시 대기오염물질 배출에 관한 사전 환경성 평가절차가 부재하였던 상황에서 이 사건 발전시설의 고형연료 소각량 규모가 「환경영향평가법」에 의한 폐기물 소각량 기준 일반 환경영향평가 기준을 몇 배나 초과하고 있기 때문에 주민설명회를 포함한 의견수렴절차가 필요하였다는 점 (1) 고형연료 발전설비의 개념 국민권익위원회는 고형연료발전에 대해 다음과 같이 소개하고 있다. 단순 소각 매립되던 생활폐기물, 사업장폐기물 중 가연성 폐기물을 파쇄, 선별, 건조(필요시) 등의 공정을 거쳐 품질기준에 적합하게 제조한 후 전용보일러, 열병합발전소 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 및 산업시설의 연료로 판매 또한 고형연료 발전설비가 소각시설과 대기오염물질 배출수준이 동일하며, 대기오염 물질 방지시설도 다를 바가 없다는 점을 국민권익위원회 자료가 확인해주고 있다. 고형연료제품 사용시설의 ‘대기오염물질 방지시설’은 폐기물 소각시설의 방지 시설과 동일하고, ‘배출허용기준’도 소각시설과 거의 같은 수준 - 또한 고형연료제품 사용상 발생하는 대기오염물질도 소각시설과 거의 차이가 없음 고형연료 발전설비의 수익은 폐기물 소각처리에 따른 수익이 최소 70%를 차지하고 발전수익은 30% 이하인 것으로 알려져 있다. 전력설비보다는 폐기물 소각설비로 보아야 하는 설비이다. (2) 이 사건 고형연료 발전설비의 연료소각량 아래 내용은 이 사건 고형연료 발전시설에 관한 사업계획서의 일부이다. 1일 연료소각량이 223.1ton/day이라고 하고 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 뒤에서 살펴보겠지만 법원이 불허가처분이 정당하다고 보아 사업자의 청구를 기각한 ◎◎시 소재 고형연료 발전설비의 경우 그 연료소비량의 규모가 1일 180ton/day으로 이 사건 발전설비보다 적은 규모였다. (3) 이 사건 고형연료 발전설비의 연료소각량은 「환경영향평가법」에 의한 일반 환경영향평가 대상 폐기물 소각량 기준을 3배 이상 초과하는 규모인데도 건축허가가 졸속으로 행해지는 바람에 사전 환경성 검토가 되지 않았으므로 주민의 의견을 수렴하는 절차의 진행이 필요했다는 점 다음과 같은 경기일보 기사에 의할 때 이 사건 발전설비의 연료소각량 규모를 고려하면 환경영향평가법상 일반 환경영향평가의 대상이 되어야 마땅하고, 주민의견수렴절차도 의무적으로 진행되어야만 정상이다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 그런데 고형연료 발전사업이 신재생에너지로 분류되면서 규제가 완화되는 바람에 특혜적으로 10MW 설비규모까지 환경영향평가대상에서 제외되는 것으로 규제가 완화되었고, 이에 따라 청구인을 포함한 고형연료 발전사업자들은 모두 규제완화라는 특혜를 악용하여 일반 환경영향평가절차를 생략할 수 있는 10MW 미만 규모로 고형연료 발전사업을 추진하였다. 이러한 상황에서 피청구인 전임 시장은 퇴임 이후 주민들로부터 항의를 받게 되자 이 사건 발전사업에 대해 자신은 잘 몰랐다는 취지로 발언하였고, 당시 과장 전결로 건축허가가 되었다는 것이었다. 건축허가가 된 이후로도 이 사건 발전설비가 입지한 동네의 이장과 소수 주민들만이 이 사실을 알고 있었는데 모두가 쉬쉬하면서 함구하였던 관계로 모르고 있다가 뒤늦게야 알게 된 주민들이 민원을 제기하게 되었던 것이다. 건축허가를 하면 개발행위 허가도 의제되지만 건축물의 건축에 국한되므로 굴뚝 등 대기오염물질 배출 관련 공작물 추가 설치에 관한 개발행위 심사절차는 아직 남아 있는 상태이다. 또한 건축허가가 행해졌지만 사전 환경성 검토가 부재한 상황에서 추가로 주민들의 건강에 심각한 영향을 준다는 것이 확인된다면 중대한 공익상의 필요를 이유로 건축허가를 취소하는 것도 가능하다고 할 것이다. 어떤 설비가 주민들의 건강을 해친다면 그러한 설비의 건축을 그대로 허용할 수는 없는 일이다. 졸속으로 행해진 이 사건 건축허가 당시 미처 고려되지 못하였던 주민 건강 피해 우려 등과 같은 중대한 공익을 고려하기 위해 절차상 신중한 검토와 사업자에 대한 보완요구를 한 것은 주민의 건강을 보호하여야 하는 행정관청의 정당한 업무집행에 속한다고 할 것이다. 나) 신재생에너지를 이유로 한 고형연료 발전사업 규제완화의 문제점 고형연료 발전설비는 플라스틱 등 연소가 가능한 생활폐기물의 분쇄 및 고형화 등의 공정을 거쳐 제조된 고형연료를 소각로에서 소각하고, 그 과정에서 생산되는 열을 이용하여 전기를 생산하는 설비이다. 이 설비는 전기를 생산하는 발전설비의 측면보다는 그 실질에 있어서 폐기물의 소각처리(70% 이상의 수익창출)를 위한 설비의 성격이 더 강하다. 그럼에도 불구하고 고형연료발전으로 생산되는 전기가 과거 이명박 정부 시절 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」(이하 ‘신재생에너지법’)이 규정하는 신재생에너지로 분류되는 바람에 각종 규제완화 혜택이 적용되어 왔다. 예를 들어 「대기환경보전법」에 대한 대기오염물질 배출허용기준을 완화하고, 「환경영향평가법」에 의한 환경영향평가 대상에서 제외될 수 있는 기준을 상향하는 등이 대표적 사례이다. 그러나 신재생에너지법 제2조(정의) 제2호 사목(폐기물에너지)이 2019. 1. 15.자로 “비재생폐기물”로부터 생산된 에너지는 신재생에너지에서 제외되도록 개정됨으로써 이제 고형연료를 사용한 설비에서 생산된 전기는 더 이상 신재생에너지에 포함되지 않게 되었다. 아래에서 인용한 기사에서 확인되는 바와 같이 신재생에너지법 제2조제2호사목을 개정한 주된 이유는 고형연료 발전설비가 가진 문제점 때문이었다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 이 사건에서도 청구인은 고형연료 발전설비가 LNG 발전소보다 미세먼지를 적게 배출 하는 매우 친환경적인 시설이라고 주장하고 있으나 국립환경과학원이 실제로 측정한 자료에 의할 때 그 신빙성이 매우 의심되고 있다. 이와 같이 당초 신재생에너지로 분류되어 각종 규제완화 혜택을 보았던 고형연료 발전 설비가 이제는 신재생에너지에서 제외되어 기존의 규제완화 혜택을 적용할 제도적 근거가 상실된 상황이고, 국립환경과학원의 실측 자료에 의할 때 주변 주민들의 건강을 해칠 수 있는 유해시설일 가능성도 상당하므로 사람들의 건강보호가 필요한 지역에의 입지규제를 강화하고 환경영향평가절차도 거치도록 제도가 정비되어야 하는 상황이다. 다) 이 사건 고형연료 발전시설을 가동할 경우 주민 건강피해가 발생할 우려가 존재하여 신중한 검토가 요구되고 있다는 점 (1) ◎◎시에 소재한 고형연료 소각열 활용업체에 대한 대기배출시설 설치 불허가처분 관련 법원 판결의 내용은 이 사건 건축허가 절차에 대한 검토를 위해서도 원용될 수 있는 선례라는 점 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ◎◎시에 소재한 고형연료 소각설비 운영업체인 ▲▲환경개발(주)가 ◎◎시장을 상대로 제기한 고형연료 소각설비(발전이 아닌 스팀 활용 목적 고형연료 소각설비. 대기오염물질 배출량은 연료소각량에 비례함)에 대한 대기배출시설 설치 불허가처분 사건에 대해 2심인 대전고등법원이 한 판결(이 판결은 대법원에서 사업자의 상고를 기각하여 확정되었다. 이하 ‘◎◎ 판결’이라 함)의 내용은 고형연료 소각으로 인한 대기오염 및 그로 인한 주민 건강피해 우려에 관해 가장 과학적으로 분석하고 있는 판결이어서 이 사건 발전시설에도 적용될 수 있다. 주민의 건강피해라는 극히 중대한 공익상의 필요에 기하여 이 사건 건축허가 이후의 절차진행에 대해 피청구인이 신중한 검토를 하여야 할 충분한 근거가 존재한다는 것을 잘 보여주고 있는 선례이므로 이하에서 그 내용을 자세히 살펴보고자 한다. 향후 피청구인도 ◎◎판결과 동일한 기준을 적용하여 이 사건 건축허가 이후의 진행 절차(공작물 축조신고에 대한 개발행위 심사절차 등)에 대한 신중한 검토를 진행할 계획이다. (2) ◎◎판결 사례가 이 사건 건축허가 후속절차에 원용될 수 있는 근거 우선 ◎◎판결 사례는 고형연료 소각설비의 연료소비량이 하루 180ton/day 규모여서 하루 223.1ton/day(다만 당초 사업계획의 9.9MW에서 9.8MW 축소됨)인 이 사건 설비보다 폐기물 소각규모가 적기 때문에 대기오염물질 배출량이라는 측면에서 이 사건에도 그대로 원용할 수 있는 객관적 조건을 갖추고 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 한편 ◎◎판결에서는 허가를 거부할 수 있는 중대한 공익상 필요가 있는지 여부에 대한 검토를 함에 있어서 다음과 같은 결론을 내리고 있다. 가장 중요한 이유는 시설 부지 인근 초등학교 학생과 주민들의 건강, 환경 등에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다는 것이었다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 관련하여 ◎◎사건 판결에서는 건강에 악영향을 받을 수 있는 학생들과 주민들의 범위에 관해 다음과 같이 설시하고 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ○○시의 경우 이 사건 고형연료 발전설비 부지로부터 2km 이내에 아래와 같이 □□초등학교와 □□중학교가 존재하고 있으며, 합하여 169명의 학생이 재학하고 있다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> □□초등학교와 □□중학교는 학생들의 건강에 미칠 악영향을 이유로 이 사건 고형연료 발전설비에 대해 아래와 같이 반대한다는 의견서를 피청구인에게 제출하였다. ○○중학교장에 의하면 아래와 같이 반경 2km 안에 초등학교와 중학교 외에 ○○초등학교 병설유치원과 청소년 수련원, 노인요양병원도 있다고 한다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 학생과 주민들의 피해범위에 관한 유사성이란 측면에서 ◎◎판결 사례는 이 사건 고형연료 발전설비에 대한 건축허가 후속절차와 관련하여 피청구인이 신중한 검토와 보완요구를 할 수 있는 정당한 근거를 보○○고 있다고 할 것이다. 라) 「대기환경보전법 시행규칙」(별표 8)의 개정에 따른 대기오염물질 배출허용기준 강화와 이 사건 건축허가 후속절차에서의 준용 ◎◎판결에서는 국민권익위원회의 권고에 따라 환경부가 고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출허용기준을 강화(「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8 개정)하여 2020. 1. 부터 시행된다는 점을 지적하면서, 비록 이러한 개정 기준이 처분 당시의 법령에 해당하지는 않지만 인체나 환경에 대한 유해성은 개정 기준의 시행과 무관하게 발생하고 또한 멀지 않은 장래에 개정된 기준이 시행될 예정이므로 주민의 건강영향을 평가하기 위해 장래 시행될 강화된 기준도 참작할 수 있다고 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ◎◎사건 판결은 강화된 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8에 의거하여 다음과 같이 고형연료 소각설비의 건강 유해성에 대해 판단하고 있다. 아래에 설시된 내용과 판단 기준 등은 이 사건 고형연료 발전설비에 대해서도 원용이 가능하다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 3) 이 사건 발전설비와 제조설비를 통합한 청구인의 사업은 소규모 환경영향평가 대상에 해당하며, 청구인이 인수하기 전의 ●●환경은 이러한 절차를 회피하기 위해 발전설비에 대해서만 건축허가를 신청한 의혹이 있다는 점 가) 2016. 10. 31.자 건축허가 과정에서 소규모 환경영향평가절차 회피 의혹 이 사건 건축허가는 청구인에게 이 사건 발전사업 일체를 양도하였던 신청 외 ㈜●●환경이 2016. 10. 31.자로 피청구인으로부터 득하였다. ●●환경은 전기출력 10MW 이상인 발전소의 경우 「환경영향평가법」에 의한 일반 환경영향평가의 대상이 되므로 일반 환경영향평가절차를 이행하지 않기 위하여 9.9 MW(9.8 MW로 변경)의 출력으로 발전사업 허가를 신청하였고, 또한 발전사업 관련 부지의 면적이 1만㎡ 이상인 경우에는 소규모 환경영향평가 대상이 되는 것을 회피하기 위해 고형연료 제조설비도 처음부터 사업계획에 포함되어 있었음에도 불구하고 이를 제외한 상태에서 발전소 부지만을 표시하여 피청구인에 대해 발전설비 건축신고 신청을 하였다. 피청구인은 이러한 사정을 잘 모른 상태에서 소규모 환경영향평가 절차나 기타 개발 행위 관련 사전 환경성 평가도 없이 발전설비에 대한 건축허가를 해주었다. 나) 이 사건 발전사업은 고형연료 제조사업과 합하여 소규모 환경영향평가의 대상이라는 점 (1) 소규모 환경영향평가 관련 법령 소규모 환경영향평가란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하는 것을 말하며 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가 관련 규정은 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 한편 「환경영향평가법 시행령」 제59조에 따른 별표 4는 소규모 환경영향평가 대상 사업 및 범위 등에 관해 아래 표와 같이 규정하고 있다. (2) 이 사건 사업의 소규모 환경영향평가 대상 여부 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제6조제2호에 의한 계획관리지역이므로, 사업계획 면적이 10,000㎡ 이상이면 위에서 검토한 바와 같이 소규모 환경영향평가의 대상이 된다. 한편, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4의 비고 11.은 이른바 연접개발에 따른 소규모 환경영향평가 대상 사업 해당여부를 규정하고 있는바, 기존 사업과 신규 인허가 대상사업의 사업자가 동일인이어야 한다는 요건을 명시하고 있다. 그런데, 당초 건축허가를 받은 ●●환경은 이 사건 발전시설 사업지역에 인접한 ○○리 □□번지(7,692㎡)에 2015. 1. 폐기물종합재활용업 허가를 득하였고, 위 ○○리 □□번지로부터 50m 이내 연접한 인접한 이 사건 ○○리 ○○-2(1,634㎡)와 같은 리 ■■(6,329㎡)에 발전사업 허가 및 건축허가를 득하였으며, 위 ○○리 □□번지 폐기물재활용업 사업부지와 이 사건 발전시설이 기계장치로 연결되어 통합 사용하게 되는 등 위 사업부지들은 이 사건 발전사업의 전체 프로세스를 구성하고 있으므로, 기존 사업부지 면적을 합한 총 부지면적이 15,655㎡에 해당된다 할 것이고, 이 사건 발전사업 허가 당시 발전소 부지와 폐기물처리시설 부지의 소유자는 ●●환경(대표이사 이○○)으로 동일하였다. 한편, 「환경영향평가법」 제43조는 이 사건 발전설비와 같은 소규모 환경영향평가가 요구되는 개발사업을 하려는 사업자는 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하여 이를 사업자의 의무로 규정하고 있다. 나아가 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가와 관련한 협의 요청의 시기도 시행령 제59조에 의한 위 표에서 규정하는 바와 같이 “사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정 또는 지정 등(이하 이 표에서 "승인 등"이라 한다) 전”이다. 따라서 이 사건 발전사업은 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당된다 할 것이므로, ●●환경은 이 사건 발전설비의 건축허가를 받기 전에 소규모 환경영향평가를 이행하였어야 한다. (3) 한강유역환경청의 직무감사 요청 한강유역환경청도 이 사건 사업은 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당된다는 것을 전제로 다음과 같은 내용으로 피청구인에 대한 직무감사를 요청하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 피청구인은 청구인이 소규모 환경영향평가를 실시하고 본 사업에 승인을 받았어야 했으나, 이를 이행하지 않고 피청구인이 사업에 대하여 승인을 한 것에 대한 이유로 한강유역환경청으로부터 직무감사를 요청받았으며, 이 사안은 현재도 진행 중이다. (4) 소규모 환경영향평가 실시 청구인은 이 사건 사업이 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당된다는 판단에 따라 “○○시 ○○면 고형연료 제조시설 및 발전소 건설사업”으로 소규모 환경영향평가절차를 진행하였다. 위 환경영향평가 협의 과정에서 확인된 사업내용은 아래 토지이용계획도와 같고, 소규모 환경영향평가 배치도에 의하면 발전시설과 생산시설이 유기적으로 연결된 사업임이 확인된다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다) 피청구인이 소규모 환경영향평가절차가 필요하다는 것을 인지하게 된 경위 피청구인은 이 사건 고형연료 발전설비에서 소각하게 될 고형연료를 ●●환경이 소유한 기존의 폐기물처리부지(위 ○○면 ○○리 □□번지)에서 생산할 것이라는 사실을 아래와 같은 사업계획서 내용을 통해 알게 되었다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 피청구인은 이 사건 건축허가 당시에는 소규모 환경영향평가가 필요하다는 사실을 모르고 있었다가 청구인의 현장보고회에 참석하여 사업계획을 확인한 결과 소규모 환경영향평가가 필요한 것으로 판단되어 2018. 2. 6. 환경부장관, 한강유역환경청에 다음과 같은 내용의 공문을 보내서 확인요청을 하게 되었던 것이다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 이에 대해 한강유역환경청은 이 사건 사업은 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당한다는 회신을 하였다. 라) 소결론 이 사건에서 소규모 환경영향평가를 실시하여야 할 의무는 청구인에게 있었는데도 불구하고 청구인은 피청구인을 기망하여 이러한 절차를 교묘하게 회피하였다. 청구인은 소규모 환경영향평가를 할 의무가 없다고 주장하면서 피청구인의 요구로 인해 억지로 절차에 응한 것처럼 주장하지만 이러한 주장은 근거가 없다고 하겠다. 4) 소규모 환경영향평가 협의결과를 반영하기 위한 발전시설과 제조시설을 통합한 설계변경 필요성과 피청구인 보완요구의 정당성 가) 소규모 환경영향평가에 따른 설계변경 필요성(협의내용 반영의무) 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 청구인은 2016. 10. 31. 건축허가를 받은 이후 2018. 11. 6.에서야 「환경영향평가법」에 의한 소규모 환경영향평가 협의절차를 완료 하였다. 소규모 환경영향평가 협의의견 ‘III. 준수사항’ 중 피청구인에 대한 내용을 살펴보면, 아래 표와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 이는 「환경영향평가법」 제46조에 의한 것으로서, 동법 제46조는 아래와 같이 사업자와 승인기관의 장이 소규모 환경영향평가 협의내용을 통보받았을 때 이를 해당 사업계획에 반영할 의무를 부과하고 있다. 그런데, 이 사건에서 소규모 환경영향평가 실시 결과 기존에 행해졌던 건축허가와는 전혀 다른 사업계획으로 협의절차가 진행되었다. 따라서 청구인과 피청구인 모두 위 협의의견과 같이 소규모 환경영향평가 실시에 따른 협의결과를 이 사건 허가절차에 반영하여야 할 의무를 부담한다.(아래 소규모 환경영향평가서 협의내용) 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 이러한 이유로 피청구인은 공사에 착수를 할 수 있는 착공신고 수리 전에 ‘소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득할 것’이라는 보완을 명하여 협의결과를 사업계획에 반영시키도록 조치한 것이다. 위 보완사항에 대하여 피청구인은 2019. 1. 7. 청구인에게 보완요청을 하였다. 그러나 청구인은 국토부의 시스템이 아닌 서면으로 관련 설계도서를 접수할 수 있었음에도 불구하고, 2019. 1. 31.에서야 건축허가 설계변경 서류를 접수하였다. 나) 건축 허가사항변경 설계도서와 소규모 환경영향평가 서류의 사업계획 상이 (1) 2019. 1. 30.자 건축허가 변경신청 내용 청구인은 피청구인의 보완 명령에 따라 건축허가사항변경 신청서를 2019. 1. 30. 접수하였고, 신청서의 사업계획 내용은 아래와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> (2) 소규모 환경영향평가 협의 시 사업계획과의 이동 청구인은 건축 허가사항변경 신청 사업계획에 대지면적 8,069㎡으로 SRF 발전시설의 부지만 반영하였으나, 위에서 살펴본 소규모 환경영향평가 협의 사업계획에서는 부지면적 15,761㎡로 발전시설과 생산시설 부지까지 포함한 계획을 협의하였으므로, 생산시설에 대한 부분을 설계변경 시 반영하지 않았다. 이에 따라 피청구인은 소규모 환경영향평가 협의내용 반영의무에 따라 재차 청구인에게 보완을 요구하였던 것이다. 5) 청구인 주장의 부당성 이 사건 신청은 실질적으로 소규모 환경영향평가 협의결과를 전혀 반영하지 아니한 채 발전시설에 대한 기존 건축허가 신청서류를 다시 한 번 반복하여 제출하고 있을 뿐이어서 이를 그대로 인용할 수가 없는 상황이다. 소규모 환경영향평가 절차는 당초 청구인측이 회피한 것으로서 이의 이행에 관한 책임도 청구인에게 있다. 법적으로 요구되는 소규모 환경영향평가 협의결과를 인정하지 않은 채 발전설비 건축허가를 실질적으로 반복하고 있는 이 사건 청구는 받아들일 수가 없다. 이 사건과 관련하여 절차가 지연된 주요한 원인은 소규모 환경영향평가 절차의 진행 및 그 협의결과의 수용을 위한 절차였지 피청구인이 고의로 절차를 지연시킨 것이 아니다. 피청구인의 보완요구 역시 이 사건 발전사업의 성격에 따른 주민의견수렴절차의 필요성과 주민들의 건강피해 우려라는 중대한 공익상의 필요를 고려하여 정당하게 행해졌다고 하겠다. 소규모 환경영향평가 절차를 회피한 청구인 측의 잘못이 절차지연의 보다 근본적인 원인이라고 할 것이므로 이는 청구인의 책임이라고 할 것이다. 공사중지명령도 착공신고에 대한 보완절차가 완료되지도 않은 상태에서 소규모 환경영향평가절차에 따른 협의결과를 반영하기 전에 환경영향평가법에 위반하여 청구인이 터파기 공사를 일방적으로 진행하였기 때문에 내려진 것으로서 정당하였다. 이미 선행 행정심판 사건에서 결론이 난 부분이다. 청구인은 500억원을 투자하여 금융비용에 대한 부담이 가중되는 손해를 보고 있다고 주장하지만 투자금 중 가장 많은 비중을 차지하는 설비조달비용의 경우 건축공사가 진행된 후 설비를 설치하는 단계에서 지출이 이루어질 것이므로 현 단계에서 청구인이 입은 손해는 별로 없다고 할 것이다. 6) 결론 살펴본 바와 같이 이 사건 청구를 인용할 이유가 없으므로 청구를 기각하는 재결을 하여 주기 바란다.

7) 이 사건 건축변경허가 신청의 대상이 되는 당초 건축허가의 무효 가) 당초 건축허가 경과 이 사건 건축변경허가 신청은 당초 청구인에게 이 사건 사업에 관한 영업일체를 양도한 ●●환경이 피청구인으로부터 2016. 10. 31. 득한 건축허가를 전제로 하고 있다. ●●환경은 2015. 1. 이 사건 사업지역에 인접한 ○○리 □□번지(7,692m'''')를 사업부지로 하여 폐기물종합재활용업 허가를 득하였고 2015. 11. 3. 인접한 이 사건 ○○리 ○○-2 (1,634m'''')와 같은 리 ■■(6,329m'''')을 사업부지로 하여 이 사건 사업에 대한 발전사업 허가를 득하였다. 그런데 ●●환경은 피청구인으로부터 이 사건 사업을 위한 건축허가를 신청할 당시 소규모 환경영향평가를 실시하지 않았고 발전시설만을 대상으로 하여 건축허가를 신청하였다. 나) 이 사건 발전사업의 소규모환경영향평가 대상사업 피청구인이 기 제출한 답변서에 상술한 바와 같이 「환경영향평가법」 제43조, 같은 법 시행령 제59조 별표 4, 비고 11에 의거 10년 이내 숭인 등을 받은 지역의 경계로부터 직선거리 50미터 이내 지역에서 동일인이 총 부지면적 10,000㎡ 이상, 금회 추가 면적이 최소 소규모 환경영향평가 대상면적의 30% 이상인 경우 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당한다. 위 연접개발의 경우를 규정한 위 비고 제11항은 소규모 개발사업의 누적적 환경영향의 발생에 대비한 사전 검토, 즉 개별 단위사업이 소규모 환경영향 평가 대상사업이 아니라 하더라도 각 사업이 한 곳에 집중하게 되면 총량적·누적적으로 그 지역의 환경용량을 초과하여 환경에 악영향을 초래할 우려가 있다면 이를 사전에 검토하여 그 불합리를 방지하고자 함에 그 취지가 있다. 다) 소규모 환경영향평가 누락의 법적 효과 소규모 환경영향평가는 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하기 위한 제도로서, 소규모 환경영향평가가 요구되는 개발사업을 하려는 사업자는 환경영향평가를 실시하여야 하고, 그 시기는 「환경영향평가법 시행령」 제59조에 의거 “사업의 허가·인가·승인·면허·결정 또는 지정 등(이하 이 표에서 “승인 등”이라 한다) 전”에 실시되어야하기에 ●●환경은 이 사건 건축허가가 있기 전에 소규모 환경영향평가를 실시하였어야 한다. 한편, 환경영향평가법상 환경영향평가를 거치지 않고 승인 등 처분이 내려진 사례와 관련하여 대볍원은 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결에서, “환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업인 이 사건 국방·군사시설사업에 대하여 사업자가 주민의 생존에 직결되는 상수원문제 등에 대한 환경영향평가를 실시하지 않았음에도 불구하고 환경부장관과의 협의 없이 사업실시계획을 승인한 피고의 이 사건 처분 은 당연 무효”라고 판시하였다. 따라서 ●●환경이 2016. 10. 31. 건축허가 전에 소규모 환경영향평가를 거치지 않은 하자는 중대 명백한 것으로서, 당연 무효에 해당된다고 할 것이다. 라) 사후적인 소규모 환경영향평가 실시로 인한 하자 치유 가능성 위에서 살펴본 바와 같이 당초 건축허가 처분은 소규모 환경영향평가를 거치지 않았으므로 당연 무효에 해당된다 할 것이나, 청구인에 의하여 소규모 환경영향평가가 진행되었으므로 그 하자가 치유되는지 문제될 수 있다. 그러나 대법원은 2012. 8. 23. 선고 2010두13463 판결 등에서 “무효인 행정 처분은 그 하자가 중대하고도 명백한 것으로 처음부터 어떠한 효력도 발생 하지 아니하는 것이므로, 무효인 행정처분의 하자의 치유는 인정되지 아니한다.”(대법원 1988. 3. 22. 선고 87누986 판결 대법원 1997. 5. 28. 선고 96누 5308 판결)고 판시하고 있으므로, 청구인에 의하여 사후적으로 소규모 환경영향평가가 진행되었다고 하더라도 그 하자가 치유되었다고 볼 수 없다. 마) 소결 따라서 2016. 10. 31.자 건축허가 처분이 당연 무효인 이상, 이를 전제로 한 이 사건 건축허가변경신청은 무효인 건축허가의 변경을 구하는 것으로서 그자체로 부적법하다 할 것이다. 가사 당초 건축허가 처분이 당연 무효에 해당되지 않는다 하더라도 소규모 환경영향평가 협의의견을 반영하라는 피청구인의 보완요구는 정당하다 할 것이다. 8) 피청구인의 보완요구 정당성 가) 피청구인 보완요구의 법적 근거 2017. 10. 25.자 청구인의 착공신고는 수리를 요하는 신고로서 피청구인은 「건축법」 제15조, 제25조제11항 등에 따른 보완을 요구할 수 있으며, 「환경영향평가법」 제43조, 같은 법 시행령 제59조에 따른 소규모 환경영향평가가 실시된 경우 피청구인은 같은 법 제46조에 따라 협의 내용이 사업계획에 반영되기 위해 필요한 조치의무가 있으므로, 이에 근거하여 청구인에게 보완을 요구할 수 있다. 나) 선행 행정심판에서 확인된 피청구인 보완요구의 정당성 이 사건 발전사업과 관련하여 청구인이 피청구인을 상대로 제기한 2019경기행심221 공사중지명령 취소청구 등 사건에서 경기도 행정심판위원회는 피청구인의 2017. 10. 26. 1차 보완요구부터 2017. 11. 22. 4차 보완요구는 건축법상 제출되어야 할 서류가 미비하여 이를 보완 요구한 것으로 정당하고, 2018. 11. 23. 5차 보완요구부터 2019. 1. 7. 제14차 보완요구 부분은 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가 협의 내용을 사업계획에 반영시키기 위한 것인데, 청구인이 소규모 환경영향평가 협의 과정에서 기존의 건축허가 도면이 아니라 건축물의 위치, 대지의 범위 등이 상이한 도면을 제출하여 소규모 환경영향평가 협의를 받았고, 「건축법」 제16조는 허가 사항 변경이 있는 경우 변경허가를 받도록 하고 있으므로, 피청구인이 청구인에게 당초 건축허가 도면과 소규모 환경영향평가 협의과정에서 제출된 도면이 상이하여 건축허가사항 변경허가를 신청 하도록 요구하였음에도, 이러한 변경허가 없이 청구인이 공사에 착공한 것을 확인한 피청구인의 「건축법」 제79조에 따른 공사중지명령은 적법하다고 판단하였다. 따라서, 선행 행정심판을 통해 피청구인의 청구인에 대한 제1차 내지 제14차 보완요구는 모두 정당한 것임이 확인되었음에도 청구인은 이 사건 행정심판에서 반복적으로 기존 행정심판에서의 주장을 반복하며 피청구인의 보완요구가 부당하다는 주장을 계속하고 있다. 다) 2019. 5. 1.자 보완요구의 정당성 청구인은 피청구인의 2019. 5. 1.자 보완요구를 통해 거부의사를 명확히 표시 하였다고 주장하고 있으나, 위 보완요구도 소규모 환경영향평가 협의의견을 반영하기 위한 것으로 정당하다. (1) 2019. 5. 1.자 보완요구 내용 피청구인이 청구인에게 행한 보완요구는 아래와 같다. ○ 건축물 착공신고 → 소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득할 것 ○ 인접부지 통합사용으로 인한 대지의 범위 재검토 및 관련도서 제출 ○ 귀 사가 건축허가사항변경(2차 접수) 당시 제출한 설계도서는 ‘발전부지 관련’도서만 제출했으나, 소규모 환경영향평가 협의 도면과 비교하여 ‘발전부지’와‘생산부지’ 사업계획은 기계설비 등으로 연결되어 있으므로, 「건축법」, 국토계획법 등 관련법령 검토·협의를 위해 양 부지를 대지의 범위로 설정하여 관계 서류를 2019. 6. 12.까지 제출해주기 바람 (2) 보완요구 경위 (가) 소규모 환경영향평가 상 청구인의 사업계획변경 여부 ① 환경영향평가 협의 경과 청구인은 이 사건 발전사업이 기존의 폐기물종합재활용업 사업부지와 합산할 경우 소규모 환경영향평가 대상에 해당된다는 것이 밝혀지자 한강유역환경청에 2018. 8. 17. 소규모 환경영향평가서 본안을 접수하였고, 2018. 10. 12. 1차 보완서를 제출하여 한강유역환경청은 2018. 11. 2. 조건부 동의를 하였다. ② 소규모 환경영향평가 대상 기존에 영위하던 사업부지를 포함하여 신규 사업의 사업부지의 면적이 합이 최소 소규모 환경영향평가 대상 면적인 10,000㎡의 30% 이상인 경우에는 이른바 연접개발로서 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당하며, 이러한 연접 개발의 경우에 원칙적으로 기존 설비에 변동이 없고 이를 그대로 사용하는 경우라고 한다면 소규모 환경영향평가 대상이 신규사업부분에 국한될 것이지만 이 사건의 경우에는 기존 고형연료 제조설비의 설계를 변경하여 생산용량을 늘리는 것은 물론 생산한 고형연료를 SRF 발전사업과 유기적으로 연관시키는 새로운 시스템을 구성한 것이기 때문에 고형연료 제조설비도 포함된 소규모 환경영향평가가 행해진 것이므로 사업자와 규제기관은 이러한 취지로 행해진 협의결과를 준수하여야 할 의무가 있다고 할 것이다. 이 사건의 경우 청구인 스스로도 소규모 환경영향평가 절차에서 발전사업만이 아니라 고형연료 제조시설을 포함하여 평가를 받았을 뿐만 아니라 고형연료 제조설비의 경우 발전시설을 이용하여 발전사업 용량(9.8MW)을 초과하지만 않는다면 전기를 생산하지 않고도 추가적인 고형연료의 소각을 통한 수익창출이 가능할 수 있다. 이에 대한 규제도 필요한 상황이어서 고형 연료 제조설비를 통합한 소규모 환경영향평가 협의결과가 반드시 준수되어야 한다. 청구인은 고형연료 제조설비를 제외한 발전설비에 대한 보완만 하면 소규모 환경영향평가 협의결과를 준수하는 것처럼 호도하지만 이런 점에서 볼 때 부당하다고 할 것이다. 「건축법」이 일반법이라면 「환경영향평가법」은 특별법의 성격을 가지고 있다고 할 것이므로 건축허가 절차에서 환경영향평가 협의결과를 반영하는 것이 우선되어야만 할 것이기 때문이다. 고형연료 제조설비를 확장하여 고형연료를 전기설비용량 이상으로 추가생산 할 가능성이 충분히 존재(현재 1일 고형연료생산량은 성형 44톤, 비성형 40 톤 합계 84톤으로 신고 되어 있고, 폐합성수지 1일 처리능력은 160톤으로서, 고형연료 생산능력은 1일 160톤이라 할 것이나, 발전용량만 고려할 경우 1일 223톤으로 생산능력이 확대되고, 전기를 생산하지 않는 소각량까지 하면 1일 320톤 이상으로 늘어날 가능성)하므로 소규모 환경영향평가 협의결과 취지에 의할 때 총 소각량을 기준으로 한 평가가 필요한 상황이라고 할 것이다. ③ 고형연료 생산시설과 발전시설의 유기적 결합 청구인은 소규모 환경영향평가를 위한 사업내용을 “고형연료(SRF) 제조시설 및 발전소 조성사업”이라고 특정하여 동 사업이 발전시설에만 국한 되는 것이 아닌 생산시설을 포함하는 것으로 계획하였고, 아래 도면과 같이 생산시설과 발전시설을 유기적으로 결합시킨 설계도면을 기반으로 소규모 환경영향평가 절차를 진행하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 위 도면에서 좌측 발전시설과 우측 생산시설은 컨베이어 벨트(02, 03)로 연결되어 발전시설의 열원으로 사용될 고형연료(SRF)가 생산시설에서 발전시설로 자동투입되도록 설계하였으며, 생산시설도 1일 연료 사용량을 충당할 수 있도록 기존의 생산시설 배치와 설비를 변경하는 것이 계획되어 있다. 따라서, 생산시설은 발전시설의 연료공급시설로서 발전시설과 유기적으로 결합된 일체의 시설로 보아야 할 것이며, 청구인도 유기적 결합시설인 것을 전제로 소규모 환경영향평가 절차를 진행한 것이다. ④ 생산시설 관련 소규모 환경영향평가 진행 내용 청구인은 생산시설 건축계획을 아래 표와 같이 작성하였다. 관련하여 청구인은 생산시설에서 폐기물 보관 시 악취영향 폐기물 운반차량 이동과정에서 악취영향 등을 평가하였으며, 저감 방안으로 악취방지시설인 방취제 설비를 구축하고, 생산시설을 밀폐화하여 악취유발물질이 외부로 유출 되는 것을 방지하며, 녹지조성 및 수목식재에 따른 대기질 정화계획을 수립하였고, 폐기물 운반차량의 과속금지 등을 통해 폐기물 낙하를 방지할 계획을 수립하였다. 또한 오수발생 관련하여 생산시설은 배수구역2로 설정하고, 생산시설에 사용될 용수량은 49.3㎥(l일/24h 운전기준), 침사지용량은 16.03㎥로 하여 배수구역2에 대한 자체 가배수로 설치 계획을 아래 위치도와 같이 설정하였다. 이외에도 청구인은 생산시설의 조망평가, 공사 진행 시 소음진동평가 등을 진행하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 이러한 사정을 고려하면 청구인은 발전시설과 유기적으로 결합된 생산시설을 신규로 건축하거나 기존 생산시설을 대대적으로 보수할 계획임이 확인되었다. ⑤ 한강유역환경청 협의의견 소규모 환경영향평가 협의에 따라 한강유역환경청은 이 사건 사업이 발전시설에 국한된 것이 아닌 “고형연료 제조시설 및 발전시설” 조성사업이라는 전제에서 생산시설을 포함하여 전체 사업에 대한 특정대기유해물질 관리방안, 다이옥신 등 대기오염물질 저감대책 수립, TMS 관리방안, voes 측정방안, 다이옥신 측정계획수립, 비점오염저감시설 설치, 수질오염물질 배출부하량 준수, 생산시설에서 발생되는 불연성 폐기물 적정처리방안, 고형연료의 품질 유지관리방안 등을 마련하도록 하였다. ⑥ 소결 따라서, 청구인의 이 사건 발전사업은 당초 ●●환경이 신청한 발전시설에 국한된 것이 아닌 연료 공급시설인 생산시설을 발전시설과 연계하여 진행할 것이 예정된 사업이라 할 것이고, 청구인은 원활한 발전설비의 가동을 위해 연료로 사용될 SRF가 적기에 확보되고 공급되어야 한다는 점을 고려하여 사업계획을 변경하였다고 할 것이다. (나) 청구인의 소규모 환경영향평가 협의의견 반영 주장 요지 청구인은 2019. 4. 29. 보완요구에 따른 회신서에서 소규모 환경영향평가 협의결과 상 생산시설과 관련된 협의내용을 3가지로 특정한 후, 비점오염저감시설에 대하여는 1개소를 추가하는 것으로 발전시설 건축허가 변경 서류에 포함시켜 제출하였고, 생산시설에 반입될 폐기물의 종류와 반입량, 폐기물 보관방법, 오염물질의 측정관리 현황 등의 공개는 향후 인터넷 등을 통해 공개할 예정임은 물론 시설의 운영과 관련된 사항으로 건축허가와 관련이 없고, 생산 공정에서 발생된 폐기물의 적정처리와 관련해서는 발생 즉시 외부 반출할 계획으로 시설의 운영과 관련된 사항이기에 건축허가와 관련이 없다는 취지로 주장한다. 또한, 생산시설에 관련된 미확정 설계도서는 2019. 3. 6. 참조용으로 피청구인에게 제공하였다고 하였다. (다) 청구인의 협의의견 반영 주장의 부당성 피청구인은 청구인의 사업계획이 생산설비를 포함한 발전사업인 것으로 소규모 환경영향평가를 통해 확인되었기에, 소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 하도록 청구인에게 보완요청을 하였던 것이고, 생산설비 부지를 발전설비와 통합사용할 계획이므로, 대지의 범위를 발전설비에 국한시킨 청구인에게 대지 범위에 대하여도 재검토 하도록 한 것이다. 라) 소결 청구인도 인정하는바와 같이 청구인은 현재 생산시설에 대한 설계를 진행 중에 있으며, 생산시설은 이 사건 발전시설의 연료 공급을 위해 필수적인 시설이고, 소규모 환경영향평가 당시 생산시설과 발전시설이 컨베이어 시스템으로 연결되어 유기적인 일체를 구성하고 있음이 확인되었기에, 피청구인은 청구인에게 발전시설 부지뿐만 아니라 생산시설 부지도 통합하여 이 사건 건축허가의 대지범위를 재검토할 것과 생산시설을 포함한 설계변경을 요청 하였던 것인바, 피청구인의 보완요구는 정당하다 할 것이다. 9) 결론 이 사건 건축허가변경신청은 적법한 건축허가를 전제로 한 것이나, 2016. 10. 31. 신청외 ●●환경이 피청구인으로부터 득한 건축허가는 소규모 환경영향평가를 거치지 않은 것으로서, 당연 무효에 해당된다 할 것이기에 이를 전제로 한 건축허가변경은 그 자체로 위법하다 할 것이다. 가사, 당초의 건축허가가 당연 무효에 해당되지 않는다 하더라도 청구인은 “고형연료(SRF) 제조시설 및 발전소 조성사업”에 관한 소규모 환경영향평가를 진행하였으며, 생산시설과 발전시설을 컨베이어 시스템으로 연결할 계획에 있고, 현재 생산시설에 대한 설계를 진행 중에 있다. 이러한 청구인의 계획에 의하면 이 사건 발전소는 발전설비에 국한된 것이 아닌 생산설비와 일체가 되어 유기적으로 결합된 사업이라 할 것이므로, 발전설비에 국한된 이 사건 건축변경허가 신청은 위와 같은 청구인의 사업계획 및 소규모 환경영향평가 협의내용을 반영하지 못한 것으로서, 생산설비를 포함한 건축변경허가 또는 최소한 생산설비와 유기적으로 결합된 컨베이어 시스템을 포함하고, 대지 범위를 생산설비로 확장한 설계도서의 제출이 필수적이라 할 것이기에 이러한 점을 지적한 피청구인의 이 사건 보완요구는 정당한 것이므로 청구인의 신청을 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

※ 2017. 4. 18. 법률 제14792호로 개정된 것 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 건축주는 「건설산업기본법」 제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. <개정 2017. 4. 18.> ⑥ 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 제15조제2항에 따른 각 계약서의 사본을 첨부하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. 부 칙 <법률 제14792호, 2017. 4. 18.> 제3조(착공신고의 수리 간주에 관한 적용례) 제21조제3항 및 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 착공신고를 하는 경우부터 적용한다.

제14조(착공신고등) ① 법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2008. 12. 11., 2015. 10. 5., 2016. 7. 20.> 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 4의2의 설계도서 3. 법 제25조제11항에 따른 감리 계약서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) ④ 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 착공신고서 또는 착공연기신청서를 받은 때에는 별지 제15호서식의 착공신고필증 또는 별지 제16호서식의 착공연기확인서를 신고인 또는 신청인에게 교부하여야 한다. [별표 4의2] 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

※ 2018. 1. 18. 법률 제14532호로 개정된 것 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "소규모 환경영향평가"란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 환경보전방안을 마련하는 것을 말한다. 제37조(사업 착공 등의 통보) 사업자는 사업을 착공 또는 준공하거나 3개월 이상 공사를 중지하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 자에게 그 내용을 통보하여야 한다. 1. 환경부장관 2. 승인기관의 장(승인등을 받아야 하는 환경영향평가 대상사업만 해당한다) 제43조(소규모 환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호 모두에 해당하는 개발사업(이하 "소규모 환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다. 1. 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 "보전용도지역"이라 한다)에서 시행되는 개발사업 2. 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업 제44조(소규모 환경영향평가서의 작성 및 협의 요청 등) ① 승인등을 받아야 하는 사업자는 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 받기 전에 소규모 환경영향평가서를 작성하여 승인기관의 장에게 제출하여야 한다. ② 승인기관장등은 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하거나 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 소규모 환경영향평가서를 제출하고 소규모 환경영향평가에 대한 협의를 요청하여야 한다. 제45조(소규모 환경영향평가서의 검토 등) ① 환경부장관은 제44조제2항에 따라 협의를 요청받은 경우에는 협의 요청 절차의 적합성과 소규모 환경영향평가서의 내용 등을 검토한 후 협의를 요청받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간 이내에 협의 내용을 승인기관장등에게 통보하여야 한다. 제47조(사전공사의 금지 등) ① 사업자는 제44조 및 제45조에 따른 협의 절차가 끝나기 전에 소규모 환경영향평가 대상사업에 관한 공사를 착공하여서는 아니 된다. ② 승인기관의 장은 제44조 및 제45조에 따른 협의 절차가 끝나기 전에 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 승인등을 하여서는 아니 된다. ③ 제1항을 위반한 자에 대한 공사중지명령 및 조치명령 등에 대하여는 제34조제3항 및 제4항을 준용한다. 제48조(사업 착공 등의 통보) 소규모 환경영향평가 대상사업에 대한 사업 착공 등의 통보에 관하여는 제37조를 준용한다. 제49조(협의 내용 이행의 관리ㆍ감독) ① 사업자는 개발사업을 시행할 때에 그 사업계획에 반영된 협의 내용을 이행하여야 한다. 제74조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제22조 또는 제43조를 위반하여 환경영향평가등을 거치지 아니하고 공사를 한 자

※ 2018. 6. 8. 대통령령 제28948호로 개정된 것 제59조(소규모 환경영향평가 대상사업 및 범위) 법 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다. [별표 4] 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

제40조(신고) ① 법령등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류, 접수기관, 그 밖에 법령등에 따른 신고에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 제1항에 따른 신고가 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다. 1. 신고서의 기재사항에 흠이 없을 것 2. 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것 3. 그 밖에 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것 ③ 행정청은 제2항 각 호의 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우에는 지체 없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 한다. ④ 행정청은 신고인이 제3항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 해당 신고서를 되돌려 보내야 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가서, 발전사업 허가증, 착공신고서, 착공신고 보완요구서, 착공신고 보완제출서, 소규모 환경영향평가서, 건축변경허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 폐기물 중간처리, 수집 운반 및 종합재활용업, 신재생에너지 발전사업 등을 목적으로 2016. 12. 29. 설립한 주식회사 법인이다. 나) 청구외 주식회사 ●●환경은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-2 외 4필지 토지 일대(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 고형연료(SRF) 발전시설을 건축하기 위해 2016. 10. 31. 피청구인에게 건축허가를 받았다. 다) 청구인은 나)항의 주식회사 ●●환경으로부터 이 사건 발전사업에 관한 영업 일체를 양수받고 2017. 2. 20. 피청구인에게 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 청구인의 명의로 변경하는 신고를 하고, 2017. 3. 28. 이 사건 발전사업 양수에 대한 산업통상자원부장관의 인가를 받았다. 라) 청구인은 2017. 10. 25. 피청구인에게 이 사건 발전시설 착공신고서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 10. 26. 청구인에게 5가지 항목에 대하여 1차 보완요구를 하고, 청구인은 2017. 10. 27. 3가지 항목의 서류를 1차로 보완 제출하였다. 마) 피청구인은 2017. 10. 27. 청구인에게 2차보완 요구를 하였고, 청구인은 1차보완 요구를 받았던 항목 중 1가지 항목의 서류를 2017. 10. 30. 2차 보완 시에 제출하였다. 같은 날인 2017. 10. 30. 피청구인은 청구인에게 3차보완을 요구하였고, 청구인은 1차보완 요구를 받았던 서류 중 마지막 항목과 관련하여 2017. 11. 15. 인근 주민 32명의 동의서를 피청구인에게 제출하며 보완을 하였다고 통보하였다. 바) 피청구인은 2017. 11. 22. 집단 민원 해결과 이해관계인의 동의를 제출할 것을 4차로 보완 요구하고, 2018. 4. 10. 청구인에게 소규모 환경영향평가 협의 이행을 요구한 후 2018. 4. 20.에는 착공신고서의 4차보완 기한을 2018. 12. 31.까지 연장하였다. 사) 청구인은 소규모 환경영향평가 협의를 이행하였음을 2018. 11. 12. 피청구인에게 통보하고, 2018. 11. 22. 착공신고서를 4차로 보완하여 제출하였다고 통지한 후 공사에 착수함을 알리고 같은 날 터파기 공사에 착수하였다. 아) 2018. 11. 23. 피청구인은 청구인에게 착공신고 5차보완을 요구하였고 2018. 11. 26. 청구인에 대하여 공사중지명령을 하였다. 자) 청구인은 2018. 11. 28., 2018. 11. 30. 피청구인에게 5차보완 사항을 제출하였고, 피청구인은 2018. 12. 3. 터파기 공사를 기준 건축허가 기준으로 수행하였음을 증빙하는 자료를 제출하라는 취지로 6차보완을 요구하였다. 청구인은 2018. 12. 5. 기존 건축허가 도면 상 터파기 구역을 표기하여 제출하였다. 차) 2018. 12. 5. 피청구인은 청구인에게 7차보완을 요구하였고, 청구인은 2018. 12. 7. 7차보완 서류를 제출하였다. 카) 2018. 12. 10. 피청구인은 공사도급계약서의 사용인감 도장이 제출된 서류 등과 상이하다는 사유로 청구인에게 8차보완을 요구하였고, 2018. 12. 11. 청구인은 시공사의 사용인감계를 제출하였다. 타) 2018. 12. 12. 피청구인은 공사도급계약서의 사용인감 도장이 제출된 서류 등과 상이하다는 사유로 청구인에게 9차 보완을 요구하였고, 2018. 12. 13. 청구인은 시공 공동도급사의 사용인감계를 제출하였다. 파) 피청구인은 2018. 12. 14. 청구인에게 10차보완을 요구하였고, 청구인은 2018. 12. 17. 10차보완 서류를 제출하였다. 하) 피청구인은 2018. 12. 18. 청구인에게 착공신고에 필요한 설계도서를 제출하라는 취지의 11차보완 요구를 하였고, 청구인은 2018. 12. 20. 설계도서를 제출하였다. 이후 피청구인은 2018. 12. 21. 착공신고에 필요한 설계도서를 제출하라는 취지의 12차보완 요구를 하였고 청구인은 2018. 12. 28. 설계도서를 제출하였다. 거) 피청구인은 2019. 1. 2. 변경 후 도면배치 재검토(인접대지경계선 침범)와 건축주 변경에 따른 면허세 영수증 제출을 13차 착공신고서 보완항목으로 요구하였고, 청구인은 2019. 1. 4. 보완 제출하였다. 너) 피청구인은 2019. 1. 7. 소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득할 것을 청구인에 대한 14차보완 항목으로 요구하였고, 청구인은 2019. 1. 25. 보완 제출하였다. 더) 피청구인은 2019. 1. 28. ○○리 44, ▶▶번지에 대한 조치계획과 진출입로인 ○○○-18번지에 대한 점용허가증 제출을 15차 착공신고서 보완항목으로 요구하였고, 청구인은 2019. 3. 15. 보완 제출하였다. 러) 청구인은 2019. 1. 28. 착공신고필증 교부 및 공사중지명령 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 2019. 4. 22. 경기도행정심판위원회는 기각 결정하였다. 머) 피청구인은 2019. 3. 18. 진출입로인 ○○○-18번지에 대한 점용관계에 대하여 목적 재검토를 사유로 착공신고서 16차 보완요구 하였고, 청구인은 2019. 3. 21. 보완제출 하였다. 버) 피청구인은 소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득할 것을 내용으로 착공신고서 17차 보완요구 하였고, 청구인은 2019. 4. 18. 보완제출 하였다. 서) 피청구인은 2019. 4. 19. 착공신고서 18차 보완요구 하였고, 청구인은 보완제출하지 않았다. 어) 청구인은 2019. 1. 31. 건축변경허가 신청하였고, 피청구인이 2019. 2. 13. 인접부지 통합사용으로 인한 대지의 범위 재검토 및 관련도서 제출을 사유로 1차 보완요구하자 2019. 2. 19. 법적 근거 없는 요구임을 회신하였다. 저) 피청구인은 2019. 2. 27. 청구인의 회신에 대하여 건축변경허가 재보완을 알렸으며, 청구인은 2019. 3. 6. 재보완요구에 대하여 회신하였다. 처) 피청구인은 2019. 3. 25. 청구인의 회신에 대하여 건축변경허가 재보완을 알렸으며, 청구인은 2019. 4. 29. 건축변경허가 재보완요구와 착공신고 보완요구에 대하여 회신하였다. 커) 피청구인은 2019. 5. 1. 청구인의 회신에 대하여 착공신고 및 건축변경허가의 재보완을 알렸으며, 청구인은 회신하지 않았다. 2) 2017. 4. 18. 법률 제14792호로 개정된 (구)건축법 제 21조 제1항에 의하면, 제11조, 제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 같은 조 제3항에 의하면 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 하며 제4항에서는 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 보도록 규정하고 있다. 2017. 4. 18. 법률 제14792호로 개정된 건축법 부칙 제3조에 따르면 제21조제3항 및 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 착공신고를 하는 경우부터 적용한다. 같은 법 시행규칙 제14조제1항에 의하면 법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본, 별표 4의2의 설계도서, 법 제25조제11항에 따른 감리 계약서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 같은 법 제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 「환경영향평가법」 제2조제3호에 따르면 "소규모 환경영향평가"란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 환경보전방안을 마련하는 것을 말한다. 이 때 같은 법 제47조에 따르면 사업자는 제44조 및 제45조에 따른 소규모 환경영향평가 협의 절차가 끝나기 전에 소규모 환경영향평가 대상사업에 관한 공사를 착공하여서는 아니 된다. 「행정절차법」 제40조제1항에 따르면, 법령 등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류, 접수기관, 그 밖에 법령 등에 따른 신고에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. 같은 조 제2항에 따르면 제1항에 따른 신고가 신고서의 기재사항에 흠이 없고, 필요한 구비서류가 첨부되어 있으며, 그 밖에 법령 등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 경우 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다. 「행정심판법」 제2조에 따르면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며 "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하고, 제5조에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이다. 3) 청구인은 주위적으로 2019. 1. 31. 이 사건 발전시설에 대한 건축변경허가 신청(이하 이 사건 신청이라고 한다)을 하였으나, 피청구인이 법률상 근거가 없는 보완요구를 반복하고 있는데, 이는 이 사건 신청에 대한 거부처분에 해당된다는 이유로, 주위적으로 이 사건 신청에 따른 건축변경허가를 허가하라는 의무이행청구를 하고, 예비적으로 피청구인의 2019. 5. 1.자 보완요구를 최종 거부처분으로 보아 이를 취소한다는 취소심판청구를 하고 있다. 제출된 증거자료에 의하면, 청구인은 2019. 1. 31.경 2018. 8.경부터 진행된 소규모 환경영향평가의 협의내용 중 이 사건 발전시설에 대한 부분을 반영하여 이 사건 신청을 한 사실이 인정된다. 피청구인은 이 사건 발전시설과 이 사건 생산시설(고형연료 생산시설, 이하 생산시설이라고 함)이 유기적 결합에 의하여 일체를 이루고 있고, 소규모 환경영향평가 역시 발전시설 뿐만 아니라 생산시설을 포함하여 이루어졌기 때문에, 소규모 환경영향평가의 협의내용을 반영하기 위해서는 발전시설 이외에 생산시설에 대한 부분까지 포함하여 종합적으로 검토하기 위하여 지속적으로 보완요구를 하는 것이라고 주장하고 있다. 이에 반하여 청구인은 이 사건 발전시설과 이 사건 생산기설은 기능적·개념적으로 분리되어 있고 근거 법령도 전혀 다른 별개의 시설이고, 컨베이어 벨트가 설치될 예정이라는 이유만으로 양 시설이 유기적으로 결합된 것이라고 보기 어렵고, 고형연료의 수급상황에 따라 고형연료를 외부에 판매하거나 다른 곳으로부터 고형원료를 조달하여 사용할 수 있으므로 이 사건 생산시설은 이 사건 발전시설의 운영에 필수적인 시설로 보기 어렵다는 취지로 주장하면서, 소규모 환경영향평가의 협의내용 중 이 사건 발전시설에 대한 내용을 모두 반영한 이 사건 신청에 대하여, 이 사건 생산시설에 대한 내용으로 보완요구를 하는 것은 근거가 없는 것으로 실질적으로 이 사건 신청을 거부하는 것이라는 취지로 주장하고 있는데, 위와 같은 청구인의 주장은 기본적으로 이 사건 신청에 대한 피청구인의 반복적인 보완요구가, 형식적인 기재와는 달리, 거부처분에 해당된다는 것을 전제로 하고 있으므로, 이 사건 신청에 대한 피청구인의 반복적인 보완요구가 거부처분에 해당되는지 여부를 먼저 살펴본다. 「환경영향평가법」에서 규정한 “소규모 환경영향평가”란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것으로, 「환경영향평가법」 제46조 규정에 의하면 사업자나 승인기관의 장은 환경영향평가와 관련하여 통보받은 협의 내용이 해당 사업계획에 반영하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하도록 규정하고 있다. 이 사건 발전시설에 대한 소규모 환경영향평가서(이 사건 생산시설은 발전시설에 대하여 고형 연료를 공급하는 것을 주목적으로 하여 설치되는 것으로, 발전시설의 원활한 운영을 위해서는 생산시설과의 통합적인 운영·관리가 필요하다고 할 것이고, 위와 같은 발전시설과 생산시설의 유기적인 관계에 비추어 양 시설을 포괄하여 그 부지면적이 소규모 환경영향평가의 대상에 해당되는지 여부를 판단하여야 할 것인데, 그 경우 소규모 환경영향평가의 대상에 해당된다고 할 것이고, 이미 선행 행정심판에서 위와 같은 내용의 재결이 이루어진 바 있다)의 내용을 살펴보면, 사업의 배경과 목적을 “산업 및 건설현장에서 버려지는 폐기물 속 재활용 가능한 자원을 친환경에너지로 생산하여 발전시설 연료로 사용함으로써 화석연료를 대체하여 환경오염 문제 최소화에 기여하고, 보일러에서 회수된 폐열을 이용하여 증기터빈을 구동 후 생산된 전력을 소량 사용하고, 대부분은 전량 매전 함으로써 국가 에너지 정책에 일조할 계획”이라고 기재하였고, 사업의 주요 내용 중 토지이용계획, 건축계획, 주요 설비계획, 회당 생산량 및 처리계획, 사업지구 및 주변현황 등도 발전시설과 생산시설을 포함하여 구체적으로 작성하고, 사업의 기대효과에 대하여 “폐기물 속 재활용 가능한 자원을 친환경에너지로 생산하여 발전시설 연료로 사용함으로써 화석연료를 대체하여 환경오염문제 최소화에 기여”할 것이라고 기재하여, 이 사건 발전시설과 생산시설의 유기적인 결합과 통합적인 운영을 전제로 환경영향평가를 받은 것으로 보이는 점, 환경영향평가는 법에서 규정하고 있는 바와 같이 “해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위한 것”으로 위와 같은 효과를 거두기 위해서는 이 사건 발전시설과 생산시설을 포괄하여 협의내용이 반영되도록 할 필요성이 있는 점, 향후 이 사건 사업을 진행함에 있어 발전시설, 생산시설의 순서로 계속적인 행정절차가 예정되어 있다는 점에서 발전시설에 대한 이 사건 신청을 검토함에 있어 소규모 환경영향평가의 협의내용에 포함된 생산시설에 대한 내용까지 종합적으로 검토하여 진행하는 것이 결과적으로 행정절차의 중복을 피하고 일관성 있는 처리를 가능하게 한다는 점 등을 종합하면, 발전시설과 생산시설이 전혀 별개의 시설에 해당되므로 소규모 환경영향평가의 협의내용 중 발전시설에 대한 부분만을 분리하여 처리되어야 한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 따라서 피청구인이 소규모 환경영향평가의 협의내용을 반영하기 위하여 이 사건 발전시설 이외에 생산시설에 대한 부분을 포함하여 보완요구를 하였다고 하여, 구체적인 내용에 대한 검토 없이, 일률적으로 이 사건 처분에 대한 거부처분으로 보기 어렵고, 청구인이 구체적으로 지적하는 2019. 5. 1.자 피청구인의 보완요구 내용(이 사건 신청 이후의 보완요구 내용을 포함하여 판단한다. 이하 같다)을 살펴보더라도, 그 내용은 소규모 환경영향평가를 통하여 청구인의 사업계획이 생산시설을 포함한 발전사업인 것으로 확인되었고 ‘발전부지’와 ‘생산부지’ 사업계획은 기계설비 등으로 연결되어 있으므로 「건축법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령 검토 및 협의를 위해 발전시설 부지와 생산시설 부지를 대지의 범위로 설정하여 관계 서류를 제출하라는 내용으로, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업의 진행 경위 및 향후 진행내역, 소규모 환경영향평가의 내용 및 협의내용 등에 비추어 그 내용이 현저하게 불합리하거나, 보완요구에 대한 답변이 사실상 불가능하거나 상당한 기한이 소요되어 사업진행에 지장을 초래할 정도의 내용이라고 보기 어렵다는 점에서, 이 사건 신청에 대한 거부처분으로 보기 어렵다. 또한 청구인의 예비적 청구를 피청구인의 보완요구에 대한 취소심판청구로 선해하더라도, 앞서 살펴본 바와 같은 이유로 피청구인의 보완요구는 소규모 환경영향평가에 대한 협의내용을 이행하기 위한 목적에서 이루어진 것으로 그 내용이 현저하게 불합리하거나, 이행이 불가능한 내용이 아니므로, 이를 취소할 만한 위법사유가 있다거나 재량을 일탈·남용한 잘못이 있다고 보기도 어렵다. 따라서 피청구인의 2019. 5. 1.자 보완요구가 이 사건 신청에 대한 거부처분임을 전제로 하는 청구인의 이 사건 주위적 청구 및 예비적 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

1) 사업자가 10년 이내에 소규모 환경영향평가 대상 미만으로 승인 등을 받은 지역의 경계로부터 직선거리 50미터 이내의 지역에서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 추가로 승인 등을 받으려는 경우에는 이미 승인 등을 받은 면적과 추가로 승인 등을 받으려는 면적의 합이 최소 소규모환경영향평가 대상면적의 30퍼센트 이상인 경우(여러 번의 추가승인 또는 변경으로 최소 소규모환경영향평가 대상면적의 30퍼센트 이상 증가하는 경우를 포함한다) 이를 소규모 환경영향평가 대상에 포함한다. 2) 건축법 제16조(허가와 신고사항의 변경) 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 4) 총 부지면적이 10,000㎡이상일 경우 소규모 환경영향평가대상이 된다.