도로구역내 무단점용 시설물설치 원상복구명령 취소청구

피청구인이 2019. 9. 2. 청구인에게 한 도로구역내 시설물 원상복구명령을 취소한다.

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-1, ○○○-6, ○○○-7번지 상에서 캠핑장을 운영하는 자로, 인접 토지인 ○○리 ○○○-5번지(군도13호선 도로구역, 이하‘이 사건 도로구역’이라 한다)에 펜스 및 담장을 설치하고 일부를 주택 진·출입로로 사용하는 등 도로점용허가를 득하지 아니하고 이 사건 도로구역을 불법 점유한 사실이 확인되었다. 이에 피청구인은 2019. 9. 2. 청구인에게 「도로법」 제27조제6항에 의거 원상복구 명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 ○○면 ○○리 ○○○-1, ○○○-6, ○○○-7 토지 소유자로 위 지상 토지에서 캠핑장을 운영하고 있다. 위 토지들은 ○○군 소유의 같은 리 ○○○-5 도로와 바로 인접하여 있으며 이 도로에는 배수로가 설치되어 있다. 청구인은 아이들을 포함한 캠핑장 이용객이 배수로에 빠지거나 도로로 나가 위험한 상황이 발생할 것을 우려하여 캠핑장과 도로 사이에 있는 배수로를 따라 안전펜스를 설치하였다. 청구인은 위 배수로가 ○○군 소유의 ○○○-5 도로와 청구인 토지의 경계에 맞추어 설치되어 있는 것으로 생각하고 배수로를 따라 안전펜스를 설치하였으나 배수로는 ○○○-5 도로 경계보다 살짝 안쪽에 위치하고 있었던 관계로 청구인이 설치한 안전펜스(이하‘이 사건 펜스’라 한다)가 ○○○-5 도로에 설치되었다(아래 그림 중 ○○○-5 도로 가운데 선이 이 사건 펜스이다). 피청구인은 2019. 9. 2. 위 도로에 시설물이 설치되어 있음을 이유로 「도로법」 제27조제6항에 따라 2019. 9. 30.까지 원상복구를 하라는 처분을 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2) 절차적 위법 행정청은 당사자에게 의무를 부과하는 처분을 하는 경우에는 ① 처분의 제목, ② 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, ③ 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, ④ 의견제출과 관련한 내용의 통지 등을 처분이 이루어지기 상당한 기간을 고려하여 통지하여야 한다(「행정절차법」 제21조제1항, 제3항). 그런데 피청구인은 2019. 9. 2. 이 사건 처분 전에 어떠한 사전통지도 하지 않았고, 청구인은 이 사건 처분을 송달받기 전까지는 이 사건 펜스가 경계를 침범하고 있는 사실도 알지 못하였다. 대법원은 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되,“당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결)고 판시한다. 피청구인은 이 사건 처분과 함께 의견제출에 대하여 통지하였으니 절차적인 위법은 없다고 주장할 수 있으나 이 사건 처분은 원상회복기간이 2019. 9. 30.로 기재되어 있어 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있는 기간(송달받은 날로부터 90일이므로 2019. 12. 9.)보다 짧게 설정되어 있어 의견제출은 일종의 아무런 의미 없는 행정행위에 해당하였다. 만약 사전통지가 있었다면 피청구인이 현황측량을 할 때 도움을 받아 경계를 스스로 확정하고 보다 합리적인 방법으로 이 사건 펜스에 대한 허가를 받거나 아니면 이 사건 펜스를 철거하거나 기부하는 등의 방법으로 이 사건 처분을 막을 수 있었으나 피청구인은 청구인에게 일언반구의 언급도 없다가 어느 날 갑자기 원상회복명령을 내리고 그 명령을 송달받은 지 20일 만에 원상회복을 하라는 의무를 부과한 것이다. 3) 재량의 일탈·남용 가) 공작물 설치는 허가가 가능한 사항이며 「도로법」 제27조제6항(원상회복 명령)은 재량행위이다. 이 사건 펜스는 공작물에 해당하므로 청구인이 펜스를 설치하고자 한다면 피청구인의 허가를 받아야 하는 것이다(「도로법」 제27조). 「도로법」과 「도로법 시행령」은 배수시설 및 이와 유사한 것(시행령 제55조제1항제2호), 궤도와 유사한 것(시행령 제55조제1항제4호), 공사용 판자벽 등에는 설치 허가가 가능하다고 규정하고 있다. 만약 청구인이 경계를 착오하지 않았다면 청구인은 바로 인접지역에 자신의 토지가 있으므로 자신의 토지에 펜스를 설치하면 되므로 허가가 필요 없었을 것이다. 다만 청구인이 주장하고자 하는 것은 「도로법」상 허가를 받는 경우 위와 같은 펜스도 설치가 가능할 수 있다는 것이다. 나아가 「도로법」은 허가를 받지 않고 공작물을 설치한 경우 허가권자는 원상회복을 명할 수 있다(「도로법」 제27조제6항)고 규정하고 있으므로 이 사건 처분은 기속행위가 아닌 재량행위에 해당할 것이다. 나) 재량의 일탈·남용 청구인은 캠핑장 이용객의 안전을 위하여 이 사건 펜스를 많은 비용을 투입하여 설치하였다. 그런데 이 사건 펜스의 효용이 다하기도 전에 이 사건 펜스를 철거하고 다시 경계측량을 하여 새로운 펜스를 설치하는 것은 청구인에게는 상당한 재산상 손실을 초래하는 것이며 사회적으로는 불필요한 낭비에 해당하는 것으로 아래와 같은 점을 비교형량 해본다면 피청구인의 이 사건 처분은 재량의 일탈·남용에 해당한다. (1) 이 사건 펜스의 효용 이 사건 펜스는 다음과 같은 효용을 가지고 있다. 이 사건 펜스는 캠핑장 이용객이 배수로에 빠지는 것을 방지할 수 있다. 이 사건 펜스는 펜스 안쪽에서 야생동물이나 사람이 도로 안쪽으로 갑자기 뛰어나오는 것을 방지하여 교통의 안전에도 기여한다. 실제 이 사건 펜스 반대편 토지에도 피청구인이 도로에 야생동물이 뛰어나오고 낙석을 방지하는 등의 이유로 펜스를 설치하여 운용하고 있다. (2) 이 사건 펜스 안쪽의 도로 부분은 청구인이 사용하고 있지 않으며 청구인에게 아무런 의미도 없는 공간이다. 이 사건 펜스 안쪽 도로는 매우 좁은 공간으로 청구인의 토지사용 현황에 비추어 보면 그 좁은 공간은 청구인에게는 아무런 의미도 없는 것이다. 따라서 청구인이 펜스 안쪽 도로를 점용하고 있다고 할 수조차 없다. 다만 캠핑장 관리자 숙소로 사용되는 건물에 있는 담벼락의 경우 청구인이 일부 사용하고 있다고 볼 수 있으나 이 부분은 바로 철거하여 사용부분을 반납할 의사가 있다. (3) 원상회복을 이행하기 위하여는 상당히 많은 비용이 들며 이는 대부분 불필요한 사회적 낭비이다. 원상회복을 이행하기 위해서는 경계측량을 다시 하여야 하고 그 측량에 맞추어 펜스를 다시 설치하여야 한다. 이 사건 펜스는 설치한 지 약 3~4년 남직 된 것인데 대부분 철거를 하면 재사용을 할 수 없고 새로운 펜스를 다시 설치하여야 한다고 한다. 이는 멀쩡한 것을 부수어 바로 옆으로 옮기는 것으로 불필요한 사회적 낭비에 해당한다. (4) 이 사건 펜스로 인하여 불이익을 받는 사람도 없으며 청구인은 피청구인에게 이 사건 펜스를 기부할 의사도 가지고 있다. 이 사건 펜스는 배수로를 따라 설치되어 있으므로 누구에게도 피해를 입히지 않고 있다. 이 사건 펜스를 청구인의 토지로 모두 옮겨 설치한다면 펜스와 배수로 사이에 약간의 공간이 남게 되는데 그 공간은 누구도 사용할 수 없는 공간이다. 최초 이 사건 처분 캠핑장의 전 운영자가 무차별적 민원을 제기하면서 청구인과 피청구인이 인지하게 된 것이며 어느 누구도 인지하지 못할 정도로 아무런 불편을 주는 것이 아니다. 피청구인은 청구인이 이 사건 펜스를 소유하고 있으면 피청구인의 토지를 불법으로 점유하게 되는 것을 우려할 수 있으나 청구인은 이 사건 펜스를 철거하지 않고 피청구인에게 기부하였다가 수년이 지난 시점을 정해 청구인이 철거하는 조건에 동의할 의사도 있다. (5) 이 사건 펜스 맞은편 도로구역에는 행정청도 안전 및 낙석 등을 방지하기 위하여 펜스를 설치해 두고 있다. 위에서 언급한 점에 비추어보면 무조건적으로 이 사건 펜스를 철거하라는 피청구인의 이 사건 처분은 피청구인의 재량을 일탈하고 남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. 4) 결어 이 사건 처분은 위에서 살펴보는 바와 같이 위법하다. 다만 청구인은 본인의 과실로 이와 같은 불필요한 분쟁이 발생하게 된 것을 미안하게 생각하고 있다. 그러나 행정청이라도 보다 합리적인 해결책을 위하여 청구인과 합의하여 이 사건을 해결할 수 있다고 믿고 있으며, 이를 위하여 청구인도 최대한 행정청이 요구하는 바를 수용하고자 한다. 부디 청구인과 피청구인이 합의할 수 있도록 분쟁을 조정하여 주기 바란다.

5) 처분의 경위와 관련하여 청구인은 2019. 9. 2.자 이 사건 처분을 받은 사실은 있다. 피청구인은 2019. 9. 30. 2차 원상복구 명령을 하였다고 하는데 청구인은 이를 송달받은 사실이 전혀 없다. 6) 배수로가 생기게 된 경위 및 배수로의 위험성 청구인이 배수로를 따라서 이 사건 펜스를 설치하게 된 것은 비록 허가 없이 설치한 것이 되어 위법하다고 볼 수 있으나 그 원인을 제공한 것은 피청구인이다. 즉, 피청구인이 도로구역 표시를 명확히 하지 않았기 때문에 청구인은 그 부분이 도로라는 사실을 전혀 알 수 없었으며, 피청구인이 배수로에 덮개를 하는 등으로 안전하고 깨끗하게 관리하지 않은 관리 소홀에 기인한다. 청구인 소유 토지 인접한 지역에는 원래 배수로가 없었는데 피청구인은 2011년경 배수로 공사를 하여 현재 상태로 배수로를 설치하였다. 피청구인은 배수로 인근 약 50cm 부분까지 도로구역이라는 것이나 그 부분이 도로구역이라는 아무런 표시도 되어 있지 않았으므로 청구인은 이를 전혀 인식할 수 없었다. 소명자료에서 볼 수 있는 바와 같이 배수로에서 청구인과 피청구인 토지의 경계를 명확히 인식하기는 매우 어려웠다. 한편 피청구인의 배수로 설치는 마을 인근의 배수를 정리하기 위한 것으로 온전히 공익적인 목적이었는데 피청구인의 위 배수로 설치로 인하여 청구인은 아래와 같이 상당한 불편을 감수하여야 하였다. - 아래 - (1) 청구인의 토지는 배수로로 인하여 상당 부분 맹지가 되었고 다만 피청구인이 4부분에 대하여 도로와 인접한 부분을 만들어 주어 그 부분으로만 통행이 가능하게 되었다. (2) 피청구인은 배수로 덮개를 하지 않고 열린 상태로 배수로를 만들어 청구인 토지를 이용하면서 배수로에 빠질 위험성이 증대되었다. (3) 피청구인이 배수로 덮개를 하지 않고 열린 상태로 두었기 때문에 여름철에는 악취가 나는 등의 피해도 입고 있다. (4) 피청구인은 위 배수로 청소를 하지 않고 있어 각종 쓰레기를 투척하는 등의 피해도 바로 이웃인 청구인이 감수하고 있다. 만약 이웃이 내 땅 옆에 출입구를 봉쇄하여 위와 같이 위험한 형태로 배수로를 만들고 배수로 관리를 하지 않는다면 이는 당연히 이웃 간 마찰을 불러올 것이고 기본적 상식에도 어긋나는 행동이라고 볼 것이다. 하물며 행정청이라면 조금 더 세심하게 배수로를 설치하고 관리하였어야 한다. 피청구인이 배수로를 설치하면서 그 위를 덮개로 마무리하고 흙을 덮어 마감하였다면 청구인이 배수로의 위험을 차단하기 위하여 경계를 설치할 필요도 없었을 것이다. 따라서 개인의 사욕을 채우기 위하여 다수가 이용하는 도로구역에 공작물을 설치하였다는 피청구인의 답변은 사실이 아니며 오히려 피청구인의 행정편의주의적 배수로 설치 때문이다. 피청구인은 공익이라는 미명하에 개인의 재산권과 환경권, 건강권을 침해하는 것이며 청구인은 그로 인하여 위험 증가, 악취, 오염 등의 손해를 입고 있으므로 피청구인은 이를 방지하기 위해서라도 도로구역 내 펜스 또는 덮개 등의 시설을 하여 청구인을 보호하고 일반 시민을 보호할 의무가 있다. 청구인은 위 토지를 사용하지 않고 있었기 때문에 피청구인의 재산권 및 환경권 침해를 감수하고 있었으나 이후 위 토지에 야영장업을 시작하였다. 그러면서 야영장을 이용하는 이용객들이 혹시 배수로에 빠지는 위험이 발생할 수도 있겠다 싶어 안전을 위하여 배수로를 따라 아래 <그림 1>에서 보이는 바와 같이 이 사건 펜스를 설치한 것이다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 7) 청구인의 일부 원상회복 피청구인에게는 이 사건 토지에 직원 숙소로 사용하는 건물이 있었는데 그 건물이 위치한 부분에는 악취 등을 막고 진출입을 편하게 하기 위하여 배수로 덮개를 이용하여 배수로를 덮고 그 위에 흙은 쌓은 후 배수로 경계부분에는 담장을 설치하였다. 그러나 행정청의 원상회복 명령을 받은 후에 <그림 2>와 같이 이 담장과 배수로 덮개를 모두 철거하여 진출입로를 없애는 원상회복을 하였다. 청구인은 위 원상회복을 하면서 배수로를 덮는다면 아래와 같이 배수로를 안전하고 깔끔하게 관리할 수 있다는 사실을 다시 한 번 깨달았다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 따라서 피청구인이 한 원상회복명령 중 일부는 모두 이행되었고 다만 배수로를 따라 설치한 이 사건 펜스만이 현재 문제되고 있으나 이 사건 펜스는 위험을 방지하는 효과 및 다른 공익적인 효과가 크다고 판단되므로 피청구인의 원상회복명령은 재량의 일탈·남용에 해당하는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-5번지 도로구역 내 불법행위(펜스 및 담장 설치, 주택 진·출입로)를 했다는 이유로 피청구인은 「도로법」 제27조제6항(행위제한 등)에 따라 2019. 9. 2. 청구인에게 도로구역 내 무단점용에 따른 원상복구를 명령하였다. 2) 처분의 경위 가) 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-5번지 일원 도로구역 내에서 「도로법」 제61조에 따라 도로점용허가를 득하지 않고 펜스 및 담장 설치, 주택 진·출입로로 토지를 점용 중인 자로, 피청구인은 2019년 7월경 불법사항에 대한 현장을 확인하고 2019. 7. 25. 지적현황 측량(한국국토정보공사 ○○지사)을 실시하여 2019. 8. 28. 측량결과 통보로 660㎡의 면적을 불법 점유한 사실을 확인하였다. 나) 이에 따라 피청구인은 2019. 9. 2. 「도로법」 제27조제6항(행위제한 등)에 따라 2019. 9. 30.까지 1차 원상복구를 명령하였으며, 2019. 9. 26. 청구인으로부터 불법시설물에 대한 기부채납 의견서가 제출되어, 2019. 9. 30. 불법시설물에 대한 기부채납 불가 의견과 2019. 10. 31.까지 2차 원상복구를 명하였다. 다) 2019. 11. 4. 원상복구가 이루어지지 않은 사항을 확인하여 2019. 11. 18. 「도로법」 제114조에 따라 ○○경찰서에 고발하였다. 3) 피청구인 답변(처분의 적법·타당성) 가) 「행정절차법」 제21조제1항, 제3항에 따라 피청구인은 청구인에게 발송한 원상복구 명령서에 원상복구 기한 내에 의견을 개진하여 의견제출서를 제출할 수 있음을 명시하였고, 처분이 있음을 안날로부터 90일 이내에 행정심판 또는 소송을 제기할 수 있음을 명시하였다. 나) 「도로법」 제27조제6항에 따라 도로구역 내 불법 공작물의 원상복구 명령은 재량행위이기는 하나 다수가 이용하는 도로구역 내의 불법 공작물 설치는 개인의 사욕을 채우는 것으로 판단됨에 따라 원상복구를 명하였다. 다) 캠핑장을 이용하는 고객의 안전을 위하여 설치하는 펜스는 청구인의 토지 경계에 설치되어야 하며, 설치된 펜스의 기부채납은 불법시설물이므로 불가하다. 또한 설치된 펜스 안쪽의 도로구역에 대해서 청구인이 어떠한 행위를 하고 있지 않다 하더라도 도로구역의 일부를 점유하고 있는 것으로 볼 수 있다. 라) 피청구인이 반대편에 설치한 낙석방지책은 다수가 이용하는 도로의 안전사고 예방을 위하여 설치한 시설물로서 청구인이 설치한 펜스와는 다른 시설물이다. 따라서 청구인이 설치한 펜스 및 담장, 주택 진·출입로의 무단설치는 엄연한 불법행위로 원상복구되어야 함이 타당하다 사료된다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제27조(행위제한 등) ① 도로구역 및 제26조제1항에 따라 공고를 한 도로구역 결정ㆍ변경 또는 폐지 예정지(이하 "도로구역 예정지"라 한다)에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 이 조에서 "허가권자"라 한다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ⑥ 허가권자는 허가를 받지 아니하고 제1항에 따른 행위를 한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 원상회복을 이행하지 아니하는 경우 허가권자는 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다.

제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분·자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 지적현황측량 결과, 출장복명서, 이 사건 처분서, 의견제출서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-1, ○○○-6, ○○○-7번지 상에서 캠핑장을 운영하는 자이다. 나) 피청구인은 2019년 8월경 지적현황측량 결과 청구인이 인접 토지인 ○○리 ○○○-5번지에 펜스 및 담장을 설치하고 일부를 주택 진·출입로로 사용하는 등 도로점용허가를 득하지 아니하고 이 사건 도로구역 일부를 불법 점유한 사실을 확인하였다. 다) 이에 피청구인은 2019. 9. 2. 청구인에게 「도로법」 제27조제6항에 의거 같은 해 9. 30.까지 원상복구를 명하는 이 사건 처분을 하면서 의견 제출을 할 수 있음을 통지하였고, 이후 청구인이 의견서를 제출하였으나 같은 해 9. 30. 원상복구 명령을 재통보하였다. 2) 「도로법」 제27조에 의하면 도로구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 이를 위반한 자에 대하여 허가권자는 원상회복을 명할 수 있다. 「행정절차법」 제21조제1항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 당사자등에게 통지하여야 하는데, 같은 조 제4항에 의하면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제1호), 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(제2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(제3호)에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있으나, 같은 조 제6항에서는 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제22조에서는 의견청취에 대해 규정하고 있는데 제3항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항(청문) 또는 제2항(공청회)의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 3) 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되,“당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인에게 처분 사전통지를 하지 않은 사실이 인정되고, 달리 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 볼 근거도 없으므로 이 사건 처분은 「행정절차법」을 따르지 않은 위법한 처분이라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.