택지개발지구 지구단위계획결정변경 입안반영 거부처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○동 ○○○○번지(대지, 900㎡, 사회복지시설용지, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 대하여 2016. 10. 20. 한국토지공사로부터 매매를 원인으로 소유권이전등기를 경료하였다. 청구인은 이 사건 부지에 노유자시설(어린이집) 용도의 건축물(지하 1층, 지상 5층, 연면적 2,804.48㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하여 2018. 3. 16. 사용승인을 받았다. 청구인이 2019. 6. 21. 이 사건 부지의 용도를 사회복지시설에서 교육연구시설로 변경하는 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 주민제안서(이하 ‘이 사건 제안서’라 한다)를 제출하자, 피청구인은 같은 해 7. 24. 보완 통지 후, 같은 해 9. 17. 신청지는 「영유아보육법」에 따른 어린이집뿐만 아니라 관련 법령에 따른 다양한 복지사업이 가능한 공익적 기능이 큰 사회복지시설로서 교육연구시설용지 신설을 위한 사회복지시설 폐지 제안은 해당 용지의 계획 취지 등을 고려 시 부적정하다는 사유로 불가 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 ○○시 ○동 ○○○○번지 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 대하여 2019. 6. 7. ○○(1)택지개발지구 도시관리계획(지구단위계획)결정(변경)입안 신청한 이 사건 신청에 대하여, 신청지가 「영유아보육법」에 따른 어린이집뿐만 아니라 관련 법령에 따른 다양한 복지사업이 가능한 공익적 기능이 큰 사회복지시설로서 교육연구시설 용지 신설을 위한 사회복지시설 폐지 제안은 해당 용지의 계획 취지 등을 고려 시 부적정하다는 이유로 2019. 9. 17. 입안제안 불가 반려 처분을 (이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 바 있다. 2) 청구인이 이 사건 부지를 매입한 경위 이 사건 부지는 건설교통부가 2006년 ○○1 지구단위계획(건설교통부 제2006-○○○호 고시)으로 영유아 보육을 위한 ○○시립어린이집 설립 목적의 보육시설용지로서 사회복지시설 부지로 입안된 토지이다. 그 후 2007년 12월경 ○○○○지구 개발계획 6차 변경 시 시립어린이집 설립목적 보육시설 2개소가 추가(건설교통부 고시 제 2007-○○○호)되어 당초 계획된 시립 보육시설 용지가 1필지에서 총 3필지로 늘어났다. 2009년 2월경 피청구인은 당초 시립유치원용 보육시설 용지로 결정된 LH공사 소유의 이 사건 부지에 대한 매입을 포기하고 같은 해 7월경 오히려 이 사건 부지 지정 이후에 추가로 시립어린이집용 부지로 지정된 피청구인 소유인 2필지에 시립 ○○어린이집과 시립 ○동어린이집을 각 설립함으로써 보육시설인 시립어린이집 공급이 충분해져서 당초 시립어린이집 용지로 지정된 LH공사 소유의 이 사건 부지는 더 이상 시립어린이집용 부지로서 필요성이 없어져 2009년 12월경 LH공사에서 사회복지시설용지(보육)로 매각공고를 한 것이다. 그런데 이 사건 부지가 장기간 매각되지 않아 LH공사는 해마다 매각공고를 내던 중 2015년 5월경 청구인측이 처음 인터넷을 통해 이 사건 부지 매각공고를 보고 매입절차를 진행하던 중 2016년 2월경 LH공사가 이 사건 부지 매입조건으로 ‘택지개발업무지침 별표 [4](택지공급방법 및 공급가격) 2쪽에서 사회복지시설은 국가, 지자체 등이 아니면 관할 지자체장의 추천이 필요하다고 하여 청구인이 피청구인에 추천서 발급을 의뢰하자 피청구인은 위 별표 [4] 1쪽 유치원, 보육시설은 시장 추천이 필요 없다는 회신을 하여 청구인은 계속 이 사건 부지 매입 절차를 진행하였다. 그 후 피청구인은 2016. 8. 3. 이 사건 부지에 대한 LH 매각공고에 대해 매각중지요청(지역개발과-10086, 2016. 8. 3.)을 한 후 피청구인 각 부서 협의를 통해 이 사건 부지에 대한 공공 수요조사를 실시하였으나 공공수요가 없어 LH공사에 이 사건 부지 매각을 승인하여 다시 매각절차가 진행된 바 있다. 3) 건축 허가 및 준공 승인 그러나 민간어린이집 불인가 위 매입절차를 거쳐 청구인은 2016년 11월경 이 사건 부지를 LH공사로부터 매입하고 같은 해 12. 12. 피청구인으로부터 보육시설의 건축허가를 받아 2017. 1. 2.경 착공하여 2018. 3. 16. 보육시설로 사용승인(건축준공)을 받은 것이다. 이처럼 청구인측은 이 사건 부지가 민간 어린이집 보육용지라고 하여 그 목적으로 매입하여 민간어린이집 용도로 건축허가를 받아 준공승인까지 득하였음에도 불구하고 피청구인측은 2019년 5월 현재 정원율이 85.6%인데 피청구인 보육지침상 정원율이 90% 이상 안 되면 불인가 사유라며 2019. 5. 28. 민간어린이집 설치(신규인가) 불가 통보를 하였다(복지위생과-19212). 4) 피청구인측 행정지도에 따라 이 사건 민간 제안을 한 것이다. 청구인측은 위 보육시설인가 불가 통보를 받고 2019. 5. 30.경 이 사건 부지 용도를 결정하는 피청구인 도시정책과 지구단위팀에 찾아가 그 동안 진행 상황을 설명하고 이 사건 부지의 공공시설용지 해제를 요청하니 담당인 이○○ 주무관이 보육시설인가 불가사유는 지구단위계획 관계 법령과는 직접적인 관계는 없지만 당초 계획대로 이 사건 부지 사용이 불가하여 지구단위계획상 재검토의 명확한 근거가 되니 이를 근거로 ○○1지구단위계획이 이미 10년이 경과되어 ‘민간제안’이란 절차를 통해 용도변경이 가능하므로 ○○시청 주변에 이런 업무를 전문으로 하는 업체를 통해 민간제안서를 제출하도록 행정지도를 하였다. 당초 청구인 요구와 주장의 요지는 최초 이 사건 부지는 피청구인이 ○○1지구계획지역내에 시립어린이집을 설립하기 위해 지구단위계획에 반영하였지만 이후 시립어린이집 설립계획을 변경하여 이 사건 부지에는 시립보육시설을 설치하지 않고 다른 부지에 시행하였으니 이러한 변경에 따라 당초 지구단위계획을 현황에 맞게 수정해 달라는 취지의 요구였던바, ○○1지구단위계획서 29쪽「공공시설용지 중 사회복지시설3호(보육시설), ○동 ○○○○번지」의 기재사항을 삭제하여 달라는 것이었다. 청구인측의 당초 위 주장과 요구에 대해 이○○ 담당 주무관은 일리가 있으니 절차적으로 ‘민간제안’이라는 절차를 통해 요청해야 가능하다면서 위 가.항과 같이 행정지도를 해 주어 청구인측으로서는 부득이 민간제안서 작성대행업체를 선정하고 이 사건 민간제안서를 작성하여 2019. 6. 7.자로 이 사건 민원 제안을 접수한 후 같은 해 6. 26.부터 9. 18. 최종 입안 불가통보 시까지 피청구인측 담당자와 작성대행업체, 청구인측과의 10여 차례의 협의와 조정, 보완 등을 거쳤음에도 행정지도 내용과 달리 피청구인은 입안 제안 불가 통보를 한 것이다(협의한 일자 - 6/26, 6/27, 7/16, 7/24, 8/8, 8/12, 8/13, 8/14, 8/19, 9/9, 9/11, 9/17). 이처럼 피청구인측은 청구인에게 막대한 경비가 소요되는 민간제안을 행정지도를 통해 진행하라고 하여 청구인측은 그 말을 믿고 2019. 6. 7. 신청 접수한 이 사건 변경 민간 제안을 10여 차례 검토·보완·조정 등의 충분한 절차를 거쳤는데도 불구하고 피청구인은 이 사건 반려 처분을 한 것이다. 5) 이 사건 처분의 위법 부당성 피청구인은 이 사건 반려 처분 사유로 ① 신청지는 「영유아보육법」에 따른 어린이집뿐만 아니라 관련 법령에 따른 다양한 복지사업이 가능한 공익적 기능이 큰 사회복지시설로서 ② 교육연구시설 용지 신설을 위한 사회복지시설 폐지 제안은 해당 용지의 계획 취지 등을 고려 시 부적정하다는 점을 들고 있으나, 다음과 같이 위법·부당하다. 가) 이 사건 부지는 추천서 발급의뢰에 대한 회신에서도 확인되듯이 보육시설 부지로서 이 사건 건축허가 역시 보육시설로 허가받았으며, 준공 후 사용승인 역시 보육시설로 승인되었다. 다만 용지의 성격상 보육시설 부대시설로 어린이 물놀이시설과 수영장이 시설사용 신청 수리되었을 뿐, 다양한 사회복지사업이 실제적으로 가능하지 않다. 또한, 이미 영유아를 대상으로 한 보육시설로 건축 허가를 받아 준공 사용 승인되어 다른 사회복지시설로의 사용은 현실적으로 불가능한 상황이다. 이러한 재산적, 정신적 손해를 청구인측만이 고스란히 감수해야 할 아무런 이유가 없어 너무나 부당하다. 나) 또한 위에서 본 바와 같이 이미 시립 어린이집 용지로 뿐만 아니라 공공시설용지로서도 그 필요성이 없음을 청구인측이 확인한 후 이 사건 부지 일반 매각에 동의한 사실은 이미 위에서 본 바와 같다. 피청구인이 2009년 2월경 LH공사로부터의 매입을 포기하고 당 해 부지에 시립어린이집 설립 계획을 변경하여 시립어린이집을 같은 해 7월 시립어린이집용 부지로 추가된 피청구인 소유인 2필지에 시립 ○○어린이집과 시립 ○동어린이집을 각 설립함으로써 보육시설인 시립유치원 공급이 충분해져서 당초 시립어린이집 용지로 지정된 LH공사 소유의 이 사건 부지는 시립어린이집용 부지로서 필요성이 없어져 2009년 12월경 LH공사에서 사회복지시설용지(보육)로 매각공고를 하여 이후 장기 미매각 토지로 남아 있다가 청구인이 2016년 11월경 매입한 것이다. 따라서 이 사건 부지는 다양한 사회복지사업이 가능하지도 않고 공익적 기능이 큰 사회복지시설부지도 아닌 것이다. 그러므로 이 사건 부지는 실제적으로 용도 폐기된 사회복지시설 부지로 당연히 그 용도는 폐지되어야 할 것이다. 피청구인측이 공공수요조사를 통해 필요성이 없음을 확인하고 민간 매각에 동의하여 그 후 실제 매각이 이루어져 적법하게 매입한 청구인에게 필요성이 없는 공익적 공공성을 지나치게 강조하여 이 사건 반려처분을 한 것은 헌법상 보장된 청구인의 재산권에 대한 과도하고 위법·부당한 침해를 넘어 청구인측을 부도로 내몰고 있는 상황이다. 다) 피청구인은 민간어린이집도 보육지침상 90% 이상 정원율이 안 되면 인가설치 불가한 데 2019년 5월 현재 정원율이 85.9%라서 민간어립이집 설치인가 불가하다는 통보를 하였는바, 그렇다면 현재 청구인은 민간어린이집도 불가능하고, 피청구인의 행정지도에 과도한 비용에도 불구하고 부득이 민간제안을 제출하여 100일간의 협의와 수정을 거쳤음에도 입안 거부를 하고는 민간제안을 행정 지도한 피청구인 담당자는 이제 와서 청구인에게 경기도에 행정심판을 청구하면 추후 경기도 의견대로 따르겠다고 하고 있다. 라) 피청구인은 2009년 2월경 시립어린이집용 이 사건 부지 매입을 포기하였고, 그 후에도 2016년 8월 이 사건 부지 매각절차에 관여하여 공공수요가 있으면 우선 매수하려고 매각을 중지시키고 공공수요조사까지 거쳐 수요가 없음이 재차 확인된 후 다시 이 사건 부지 매각을 승인함으로써 이 사건 부지의 당초 계획 목적이나 취지가 상실하여 필요성이 없음을 공적으로 최종 확인한 것이다. 마) 관련 판례 입장 판례는 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다. 이러한 법리는 행정주체가 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이고, 나아가 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에게 도시계획시설의 변경을 신청하고, 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조)고 판시하고 있다. 따라서 피청구인은 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당되어 이 사건 처분은 이익형량 등에 하자가 있어 위법·부당하다. 이 사건 부지는 당초 시립어린이집을 목적으로 계획되었으나 ○○○○지구 개발계획(6차) 변경에 의해 어린이집 용도의 필요성이 상실되었고, 유사용도로 사용되기 위해서는 현재 지정되어 있는 사회복지시설의 폐지가 필요한 상황인바, 피청구인은 이 사건 부지의 계획 취지나 목적, 필요성이 상실되었음을 공적으로 최종 확인하여 LH공사에게 매각을 승인하였음에도 이제 와서 이미 상실, 폐기된 이 사건 부지의 계획 취지 등을 고려하여 공공적 필요성을 지나치게 강조하여 이 건 민간제안을 부적정하다고 판단하여 한 이 건 반려처분은 이 사건 토지 용도의 필요성 상실, 피청구인측 행정지도에 대한 청구인의 신뢰보호, 금반언 원칙, 청구인의 재산권을 지나치게 침해하여 비례원칙과 이익형량의 원칙에 각 위반하여 피청구인이 재량권을 남용하였거나 재량권의 범위를 일탈한 것으로 위법·부당하다. 6) 유사사례에 비추어 이 사건 처분은 형평성에 반한다. 청구인의 이 사건 민간제안 신청과 유사한 △△지구단위계획 변경(○○시 고시 2018-○○○호 ○○ △△지구 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 고시 2018. 11. 18.)에 의하면 기존 지구단위계획에서는 해당 토지가 유치원시설로 지정되어 있으나, 해당 토지 소유자의 민간제안에 따라 유치원 및 보육시설 용지로 지구단위계획 변경 입안을 수용하여 보육시설을 인가한 사례가 있다. 이처럼 민간제안 입안수용 및 계획 변경을 시행한 사유는 피청구인이 유치원 용지를 분양 매각한 이후 교육청으로부터의 유치원 설립인가가 불허되어 해당 부지의 용도에 추가로 보육시설용지를 추가 변경하여 보육시설을 인가한 것이다. 청구인이 위 사안과 동일한 피청구인 담당 동일 부서, 동일 담당자에게 제출한 이 사건 ○○1지구단위계획(변경)제안 민간제안도 피청구인 보육시설 인가부서로부터 보육시설 인가가 불가하여 동일하게 피청구인 도시정책과 지구단위팀의 사전검토와 협의를 거쳐 행정지도받은 대로 진행한 사안이어서 위 △△지구단위 계획상 사안과 거의 동일하다. 따라서 이처럼 ‘지구단위계획 대비 인가불가’라는 변경의 불가피성이라는 동일한 사유로 제기된 민간제안에 대한 행정청의 행위 또한 동일하게 행사되어야 하므로 청구인이 제출한 이 사건 민간제안에 대한 입안 처리나 처분도 ‘행정상 형평의 원칙’에 맞게 이루어져야 할 것이다. 7) 필요성이 상실된 종전 지정 시설은 계획이 변경되어야 한다. 당초 이 사건 부지 해당 시설은 ○○지구 지구단위계획 수립 시 피청구인이 요청하여 기반시설로 결정되었으나, ○○시 ○○1지구 시립어린이집설립계획 변경에 따라 타 시설(시립○○어린이집, 시립○동어린이집)로 분산되는 등 그 수요나 필요성이 상실되어 ○○1지구단위계획구역 지정목적 달성을 위한 기반시설로서 존재 의미가 없어졌다. 이러한 경우 입안권자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제29조(도시·군관리계획의 정비)제1항에 의거 미시행 도시·군계획시설사업 관련 도시·군계획시설결정의 타당성(제1호) 및 존치 필요성이 없는 도시·군계획시설의 해제 여부(제2호)를 검토하여 그 결과를 도시·군관리계획입안에 반영하여야 하며, 관련 규정상 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제34조에 따른 도시·군관리계획의 정비는 도시·군관리계획시설에 관한 사항뿐만 아니라 도시·군관리계획의 전반적인 사항을 모두 대상으로 하므로 지구단위계획구역 지정목적 달성을 위한 필요성이 없어진 미시행 기반시설은 존치 필요성이 없어 해제하여야 한다. 또한, 같은 법 시행령 제29조제2항제1호 도시ㆍ군관리계획을 정비하여야 하는 도시ㆍ군계획시설(이하 "정비대상시설"이라 한다)은 도시ㆍ군계획시설결정 고시일부터 10년이 지난 시설로서 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설로 한다에 따라 종전 ○○1지구단위계획에 포함된 이 사건 부지(공공시설용지 사회복지시설3호(보육) : ○동 ○○○○번지)는 ○○시립어린이집으로 당초 계획되었으나 시립보육시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 않은 것이므로 도시·군계획시설로 같은 법 시행령 제29조제2항제1호 정비대상시설에 해당되어 용도의 폐지 내지 변경절차를 이행하여야 할 것이다. 국토계획법은 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고 있는바, 이처럼 이미 공적 필요성이 상실되어 매각한 사유재산을 도시·군계획시설로 과도하게 관리하는 것은 개인의 재산권 행사에 부당하고 과도한 제한을 가하는 것이므로 국토계획법의 입법취지에도 반한다 할 것이다. 2018년도 국민권익위원회 「적극행정 실천사례집 42. 유치원 설립이 어려운 유치원용지 지정해제 (149~151쪽)」에 보면 유치원 용지로 공급받았더라도 유치원 설립이 어렵다면 용지지정을 해제해 재산권 행사에 제한이 없도록 해야 하며, 현실적인 사정을 살펴 재산권 행사를 인정해줘야 한다고 하면서, 청구인과 같은 국민의 신뢰를 보호할 필요가 있으며, 신속하고 적극적으로 공익상의 필요를 검토해서 최소한의 범위로 제한하여 국민의 권리를 필요 이상으로 제한하지 않도록 각별히 유의해야 한다고 강조하고 있다. 8) 이상과 같이 피청구인은 이 사건 부지의 계획 취지나 목적, 필요성이 상실되었음을 공적으로 최종 확인하여 LH공사에게 매각을 승인하였음에도 이제 와서 이미 상실, 폐기된 이 사건 부지의 계획 취지 등을 이유로 공공적 필요성을 지나치게 강조하여 이 건 민간제안을 부적정하다고 판단하여 한 이 건 반려처분은 이 사건 토지 용도의 필요성 상실, 피청구인측 행정지도에 대한 청구인의 신뢰보호, 금반언 원칙, 청구인의 재산권을 지나치게 침해하여 비례원칙과 이익형량의 원칙에 각 위반하여 피청구인이 재량권을 남용하였거나 재량권의 범위를 일탈한 것으로 위법·부당하므로 청구인에게 억울함이 없도록 취소하여 주기 바란다. (보충서면) 9) 이 사건 토지는 「영유아보육법」에 따른 어린이집만이 아닌 사회복지사업에 따른 다양한 사회복지시설이 가능하다는 피청구인의 주장에 대하여 청구인이 심판청구서에서도 이미 적시한 바와 같이, LH공사는 해마다 매각공고를 내던 중 2015년 5월경 청구인측이 처음 인터넷을 통해 이 사건 부지 매각공고를 보고 매입절차를 진행하던 중 2016년 2월경 LH공사가 이 사건 부지 매입조건으로 택지개발업무지침 별표 [4](택지공급방법 및 공급가격) 2쪽에서 사회복지시설은 국가, 지자체 등이 아니면 관할 지자체장의 추천이 필요하다고 하였다. 이에 청구인은 피청구인에 추천서 발급을 의뢰하자 피청구인은 ‘위 별표 [4] 1쪽 유치원, 보육시설은 시장 추천이 필요 없다’는 회신을 하여 청구인은 계속 이 사건 부지 매입 절차를 진행하였던 것이다(「영유아보육법」 제2조제2호에 보면 보육시설은 일반적으로 어린이집을 말한다). 이처럼 피청구인은 당시 이 사건 토지가 ‘보육시설 즉, 어린이집용’이라는 것을 다시 한 번 분명히 공적으로 확인해 준 것이다. 이처럼 이 사건 토지는 보육시설 부지로서 이 사건 건축허가 역시 보육시설로 허가받았으며, 준공 후 사용승인 역시 보육시설로 승인되었다. 그럼에도 이제 와서 이 사건 토지가 사회복지사업에 따른 다양한 사회복지시설이 가능하다고 한다면 이는 명백히 금반언의 법리와 신뢰의 원칙에 반한다 할 것이다. 10) △△지구 지구단위계획은 유치원만 가능한 토지라는 주장에 대하여 ○○ △△ 뉴타운도시개발사업(제1종 지구단위계획시행지침 2011. 11.), 도시기반시설용지 및 기타시설용지 용도분류표에 보면 유치원(SS-1)은 유치원 외에도 어린이집이나 미성년자를 주된 대상으로 하는 학원 등도 가능하다고 명시되어 있어 유치원만 가능하다는 피청구인 주장은 사실이 다르다. (보충서면) 11) 피청구인의 제안서 처리기간 위반 위 시행령 제20조(제안서의 처리절차) 제1항에 의하면 ‘법 제26조제1항에 따라 시관리계획입안의 제안을 받은 시장은 제안일부터 45일 이내에 시관리계획입안에의 반영 여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다.’고 규정하고 있고, 국토부 훈령인‘도시·군관리계획수립지침’제2절 주민의 제안에 의한 도시군관리계획입안 8-1-2-6 도시군관리계획제안서 처리 (1)에서도 동일한 내용으로 규정하고 있다. 이 사안의 경우 청구인의 제안서 제출일은 2019. 6. 7.이며 피청구인의 입안불가통보일은 같은 해 9. 18.이므로 위 규정을 위반하였다. 12) 계획시설 결정의 타당성 미반영 위 시행령 제29조(도시ㆍ군관리계획의 정비) 제1항에서 ‘시장은 도시관리계획을 정비하는 경우에 다음 각 호의 사항을 검토하여 그 결과를 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하여야 한다고 정하면서, 제1항제1호가목에서 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 3년 이내에 해당 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업의 전부 또는 일부가 시행되지 아니한 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 타당성을 검토하여 그 결과를 도시 관리계획입안에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 제1항제2호가목에서 지정목적을 달성하거나 여건 변화 등으로 존치 필요성이 없는 용도지구에 대한 변경 또는 해제 여부를 검토하여 그 결과를 도시 관리계획입안에 반영하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 부지는 2006년 ○○ 1지구단위계획으로 ○○시립어린이집 사업부지로 고시되어 2016년 11월경 매각 시까지 도시계획시설결정 고시일부터 10년에 이르는 동안 사업이 시행되지 않았으므로 용도를 폐지하였어야 함에도 불구하고 폐지하지 않았다. 13) 도시·군관리계획수립지침(국토교통부훈령 제1132호, 2018. 12. 21., 일부개정) 관련 규정 가) 주민의 도시계획시설의 폐지 제안 시 폐지 위 지침 제2절 주민의 제안에 의한 도시·군관리계획 입안 8-1-2-3. 도시·군계획시설의 설치제안 (4)에서 ‘도시·군계획시설의 폐지를 제안하는 경우에는 반드시 도시·군관리계획으로 설치하여야 할 특별한 사유가 없는 때에는 도시·군관리계획을 폐지한다.’고 규정하고 있으며, 나) 도시·군기본계획의 타당성 검토 등 위 지침 8-1-3-2.에서는 도시·군기본계획의 타당성 검토, 기초조사, 계획안의 작성, 계획안의 공고 및 열람, 주민의 의견청취 등의 과정을 거친 후 최종 계획안을 작성한다고 정하면서, ‘(1) 도시·군기본계획의 타당성 검토’ 규정에서 시장·군수는 국토교통부장관의 승인을 얻은 도시·군기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 이를 도시·군기본계획에 반영하여야 하고, 도시·군관리계획은 도시·군기본계획 내용을 수용하고 구체화시켜 입안하여야 한다고 규정하고 있다. 다) 이 사안에서 이 사건 부지는 피청구인이 이미 다른 장소에 시립어린이집을 설립함으로써 당초 목적을 상실한 것이어서 시·군 관리계획으로 설치하여야 할 특별한 사유가 없는 때에 해당하므로 청구인의 폐지제안에 대하여 계획을 폐지하여야 함에도 이를 거부한 잘못이 있다. 14) 결 론 이상과 같이 이 건 반려처분은 피청구인 행정지도에 대한 청구인의 신뢰보호, 금반언 원칙, 청구인의 재산권을 지나치게 침해하여 비례원칙과 이익형량의 원칙에 각 위반하였으며, 특히 제안서 처리기간 미준수, 이 사건 토지 용도의 필요성 상실로 인하여 관련규정에 따라 청구인의 폐지제안에 의하여 폐지하여야 함에도 거부한 위법이 있는 점, 피청구인이 재량권을 남용하였거나 재량권의 범위를 일탈한 것으로 위법·부당하므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○동 ○○○○번지는 ○○(1)택지개발사업 개발계획에 따르면 사회복지시설 3호로 규정되어 있어, 청구인은 해당 토지를 매입하여 사회복지시설 중 하나인 「영유아보육법」에 의한 어린이집(직장어린이집)의 건축 및 준공을 완료하였다. 건축물 준공 이후 민간어린이집 설립 신청을 하였으나, 「영유아보육법」 및 ○○시 공고 제 2019-○○○호에 따라 해당 지역의 정원충족률 90% 이상일 경우에 민간어린이집 설립이 가능하나, ○동 ○○○○번지 일원은 정원 충족률이 85.6%임에 따라 민간어린이집 설립을 반려하자, 청구인은 사회복지시설과는 아무 연관이 없는 교육연구시설로 변경 제안하였으나, 해당 토지는 「영유아보육법」에 의한 어린이집뿐만 아니라, 「사회복지사업법」에 의한 다양한 복지사업이 가능한 공익적 기능이 큰 토지로서 당초 택지개발지구 개발계획 수립 취지 등을 감안하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조 규정에 의하여 입안 반영 불가를 통보한 사항이다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) ○○시 ○동 ○○○○번지는 「영유아보육법」에 의한 어린이집만이 가능한 토지가 아니라, 「사회복지사업법」에 의한 다양한 사회복지사업이 가능한 부지이다. 청구인은 「사회복지사업법」에 의한 다양한 복지 사업 중 하나인 「영유아보육법」에 의한 직장어린이집으로 관련부서 협의를 통하여 건축허가 및 준공을 득하였다. 「영유아보육법」 제11조 및 ○○시 공고 제2019-○○○호에 의하면 민간어린이집은 당해지역 정원충족률의 90% 이상일 경우에만 민간어린이집 설립 인가가 가능하며, 직장어린이집의 경우는 정원충족률에 상관없이 어린이집 설립 인가가 가능하다. 청구인은 정원 충족률이 필요 없는 직장어린이집으로 협의를 통하여 건축 준공된 사항임에도, 직장어린이집이 아닌 민간어린이집 설치 인가를 신청하였고, 해당 지역의 정원 충족률이 90% 미만인 85.6%에 해당되어 어린이집 인가 불가 통보를 받았다. 이는 2019년 4월 기준의 정원충족률이며, 현재는 90%를 초과(을 제4호증)하고 있다. 따라서 향후 수급계획에 현재의 정원충족률이 유지될 경우 민간어린이집 인가 정원 충족률 기준에 만족하게 된다. 또한, 청구인이 주장하는 보육시설로 건축허가 및 준공 사용이 완료되어 다른 사회복지시설로 사용이 불가능하다고 주장하고 있으나, 해당 필지는 「사회복지사업법」에 따른 다양한 사회복지사업이 가능한 부지로 「건축법」 등에 따라 변경하여 다양한 사회복지사업이 가능하다. 청구인이 주장하는 “△△지구 지구단위계획변경[○○시 고시 2018-○○○호, ○○ △△지구 도시관리계획(지구단위계획)결정(변경) 고시 2018. 11. 18.] 사항은 피청구인 지역개발과에서 고시한 사항으로 청구인이 제안한 ○○지구 지구단위계획(변경) 제안부서(도시정책과)와는 다른 사항이며, △△지구 지구단위계획의 경우에는 유치원(△△리 ○○○○-13번지)만 가능한 토지이나, 신청 당시 유치원 신규 설립이 불가능하여 토지소유자가 유치원 단일용도에서 이와 유사한 어린이집이 가능토록 변경 제안한 사항으로, 관련부서 협의 및 행정절차 등을 진행하여 유치원 및 어린이집만이 가능하도록 지구단위계획을 변경한 사항이며, 이는 다양한 사회복지사업이 가능함에도 민간 어린이집 설립 인가가 반려됐다는 사유 하나만으로 사회복지시설을 폐지하고 전혀 관련이 없는 교육연구시설로 변경 제안한 사항과는 다른 내용이다. 국토계획법 시행령 제29조제2항제1호 규정은 도시관리계획을 정비하여야 하는 도시계획시설은 고시일로부터 10년이 지난 시설로서 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획시설로 한정하고 있다. 이는 도시계획시설로 결정되어 재산권 행사를 하지 못하는 토지 소유자의 재산권 보호를 위하여 도입된 제도이다. 그러나 ○동 ○○○○번지는 ○○지구 택지개발사업에 포함된 토지로서 ○○지구 택지개발사업 개발계획 수립고시 및 실시계획 인가 등을 통하여 공사착수 및 2008. 3. 31. 준공을 하여 택지개발사업이 완료되었다는 택지개발사업 준공 공고를 국토부장관이 한 지역으로 청구인의 주장은 사실이 아니다. 아울러 이와 유사한 내용 판례(2019구합522 2019. 11. 28. 선고), □□지구 택지개발사업지구(2002. 2. 22. 준공) 내의 주차장 용지를 매입하여 운영 중에 있으나, 수익 창출이 어렵다는 이유로 주차장 용지를 근생용지로 변경 요청한 사항에 대하여도 사업 이익을 목적으로 토지에 대한 활용을 위한 용도변경을 요청한 사항은 국토계획법 제26조에서 주민에게 도시계획입안 제안을 할 수 있도록 한 취지에 부합하기 어렵다고 판시하고 있다. 3) 이상과 같이 청구인은 현재에도 직장어린이집 설치 규정에 적합할 경우 정원충족률에 상관없이 어린이집 인가가 가능하고, 민간 어린이집의 경우에도 향후 정원충족률 여부에 따라 민간어린이집 설립이 가능한 점, 해당 토지는 「영유아보육법」에 따른 어린이집만이 아닌 사회복지사업에 따른 다양한 사회복지시설이 가능한 점, 유사 판례 등의 사례에서 보듯이 토지 활용을 위한 용도변경 요청사항은 국토계획법 제26조 규정의 취지에 부합하지 않는다는 점 등을 고려할 때 청구인의 도시관리계획변경제안 반려 처분은 적법하게 처분 되었으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. (보충서면) 4) 해당지역의 용도는 ‘○○ ○○지구 택지개발사업’의 지구단위계획 결정에 따라 정해졌으며, 「사회복지사업법」에 따른 다양한 사업이 가능한 부지로 보육시설(어린이집) 또한 해당사업 중 하나이다. 청구인이 주장하는 지자체 추천은 기존 토지소유자였던 한국토지주택공사(LH)와의 토지매매에 필요한 절차일 뿐, 본 사건과 관련이 없다. 또한, 현 건축물의 4층 및 5층은 건축허가 및 사용승인 이후 노유자시설(어린이집)에서 노유자시설(사회복지시설)로 변경된 사항을 볼 때, 청구인은 용도상 사회복지시설이 가능하다는 것을 인지하고 있었음을 알 수 있으며 어린이집 이외의 사회복지시설이 불가하다는 주장은 이유 없다 할 것이다. ‘○○ △△지구 도시개발사업’과 ‘○○ △△뉴타운 도시개발사업’은 같은 사업이 아닌 다른 사업으로 구역 및 계획이 엄연히 다르다. 청구인은 ‘○○ △△뉴타운 도시개발사업’의 지구단위계획 지침을 근거로 전혀 다른 ‘○○ △△지구 도시개발사업‘ 구역에 적용하여 유치원뿐만 아닌 다른 사업이 가능하다고 주장하는 것은 논리에 맞지 않다고 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. 4.「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구

제20조(제안서의 처리절차) ① 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. 제29조(도시ㆍ군관리계획의 정비) ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제34조제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 경우에는 다음 각 호의 기준에 따라야 한다. 1. 도시ㆍ군관리계획을 정비하여야 하는 도시ㆍ군계획시설(이하 "정비대상시설”이라 한다)은 도시ㆍ군계획시설결정 고시일부터 10년이 지난 시설로서 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설로 한다. 다만, 정비대상시설에 인접하여 함께 검토가 요구되는 경우 등 필요한 경우에는 도시ㆍ군계획시설결정 고시일부터 10년이 지나지 아니한 시설도 포함할 수 있다.

제3조(택지개발지구의 지정 등) ③ 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발지구로 지정할 수 있다. 다만, 특별자치도에 대하여는 그러하지 아니하다. 1. 국가가 택지개발사업을 실시할 필요가 있는 경우 2. 관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 경우 3. 제7조제1항제2호의 한국토지주택공사가 택지수급계획상 택지공급을 위하여 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 택지개발지구의 지정을 제안하는 경우 제9조(택지개발사업 실시계획의 작성 및 승인 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 택지개발사업 실시계획(이하 "실시계획”이라 한다)을 작성하고, 지정권자가 아닌 시행자는 실시계획에 대하여 지정권자의 승인을 받아야 한다. 승인된 실시계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 같다. ② 실시계획에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조에 따라 작성된 지구단위계획과 택지의 공급에 관한 계획이 포함되어야 한다.

제36조(지구단위계획) ① 실시계획승인권자는 택지개발사업 실시계획승인시에 법 제9조제2항에 따라 지구단위계획이 포함되어 수립되도록 하여야 하며, 법 제9조제3항에 따른 실시계획을 고시할 때에는 지구단위계획에 관한 사항을 함께 고시하여야 한다. ② 준공된 택지개발사업지구는 도시의 기능을 극대화하고 도시의 건전한 발전을 도모할 수 있도록 제1항에 따라 수립된 지구단위계획으로 관리하여야 하며, 준공일로부터 5년(330만 제곱미터 이상 택지개발사업지구로서 자족기능 등을 확보하기 위해 국토교통부장관이 추진하는 신도시는 10년)간은 준공 당시 수립된 지구단위계획을 유지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "사회복지사업”이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.

제11조(보육계획의 수립 및 시행) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보육사업을 원활하게 추진하기 위하여 보건복지부장관의 경우에는 중앙보육정책위원회, 그 밖의 경우에는 각 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 어린이집 수급계획 등을 포함한 보육계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. 이 경우 보육계획에는 국공립어린이집의 공급에 관한 계획 및 목표가 포함되어야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지 등기사항전부증명서, 건축물대장, 주민제안서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○동 ○○○○번지(대지, 900㎡, 사회복지시설용지)에 대하여 2016. 10. 20. 한국토지공사로부터 매매를 원인으로 소유권이전등기를 경료하였다. 나) 국토해양부장관은 2008. 4. 2. 이 사건 부지 일원(8,223,196.3㎡)에 대하여 ○○○○지구 택지개발사업(1단계)이 같은 해 3. 31. 준공되었음을 공고하였고, 피청구인이 2013년 4월 작성한 ○○○○지구 택지개발사업 제1종지구단위계획 결정(변경)도서에 의하면 이 사건 부지는 ‘시설명 : 사회복지시설3호, 비고 : 보육시설’로 기재되어 있다. 다) 청구인은 이 사건 부지에 노유자시설(어린이집) 용도의 건축물(지하 1층, 지상 5층, 연면적 2,804.48㎡)을 신축하여 2018. 3. 16. 사용승인을 받았고, 같은 해 6. 16. 이 사건 건축물의 4층과 5층을 노유자시설(사회복지시설)로 용도변경하였다. 라) 이 사건 건축물의 건축허가 신청에 대하여 피청구인의 부서별 협의결과내역은 아래와 같이 기재되어 있다. ○ 접수일 : 2015. 10. 30. / 협의제목 : 어린이집 수급계획 / 회신결과 : 보완 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ○ 접수일 : 2016. 6. 29. / 협의제목 : 어린이집 수급계획 / 회신결과 : 허가불가 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ○ 접수일 : 2016. 6. 29. / 협의제목 : 직장어린이집 관련 / 회신결과 : 보완 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 마) 청구인이 2019. 6. 21. 이 사건 부지의 용도를 사회복지시설에서 교육연구시설로 변경하는 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 주민제안서를 제출하자, 피청구인은 같은 해 7. 24. 보완 통지 후, 같은 해 9. 17. 신청지는 「영유아보육법」에 따른 어린이집뿐만 아니라 관련 법령에 따른 다양한 복지사업이 가능한 공익적 기능이 큰 사회복지시설로서 교육연구시설용지 신설을 위한 사회복지시설 폐지 제안은 해당 용지의 계획 취지 등을 고려 시 부적정하다는 사유로 불가 통지하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조제1항 및 제26조제1항제2호에 의하면 시장 등은 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 하며, 주민은 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 시장 등에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 같은 법 제29조제2항제1호에 따르면 시장 등이 도시·군관리계획을 정비하는 경우에 정비대상시설은 도시·군계획시설결정 고시일부터 10년이 지난 시설로서 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설로 한다. 「택지개발촉진법」 제3조제3항제3호에 의하면 국토교통부장관은 한국토지주택공사가 택지수급계획상 택지공급을 위하여 택지개발지구의 지정을 제안하는 경우 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발지구로 지정할 수 있다. 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따르면 사회복지사업이란 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말하며, 「영유아보육법」 제11조제1항에 의하면 시장 등은 보육사업을 원활하게 추진하기 위하여 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 어린이집 수급계획 등을 포함한 보육계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. 이 경우 보육계획에는 국공립어린이집의 공급에 관한 계획 및 목표가 포함되어야 한다. 3) 청구인은 ① 2006년경 이 사건 부지는 ○○시립어린이집을 개설할 목적의 사회복지시설용지(보육시설용지)로 입안되었으나 피청구인이 2009년 7월경 다른 2곳에 시립○○어린이집과 시립○동어린이집을 설립하여 2009년 12월경 한국토지주택공사가 사회복지시설로 매각공고한 사실, ② 피청구인이 2016. 8. 3.경 한국토지주택공사에게 매각중지를 요청하고 공공수요조사를 하였으나 수요가 없어 재매각승인을 한 사실, ③ 청구인이 2016. 11. 4. 이 사건 부지에 관한 소유권을 취득하고 2016. 12. 12. 보육시설 건축허가, 2018. 3. 16. 보육시설 사용승인을 득한 후 피청구인에게 민간어린이집설치(신규인가) 인가를 신청하였으나 2019. 5. 28. 피청구인이 ○○시 어린이집 정원율 미달(90% 이상이어야 신규인가가 가능하나 당시 85.6%)을 이유로 불인가한 사실, ④ 이 사건 부지에서 다양한 사회복지사업이 실제로 불가능한 사실을 근거로 이 사건 처분은 피청구인이 이익형량을 제대로 하지 않았거나 재량권을 일탈·남용한 것이고, 피청구인의 행정지도에 따라 입안한 것임에도 입안반영을 거부한 것은 신뢰보호를 위반한 것이며, 인근 △△지구에서 유치원을 유치원 및 보육시설용지로 변경해 준 사례가 있으므로 형평성의 원칙에 위반한 것이므로 이 사건 부지에 관한 사회복지시설용지의 용도를 폐지하고 교육연구시설로 용도를 변경하는 입안제안을 반려한 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, ① 이 사건 부지는 2006년경부터 사회복지시설용지로 용도가 지정된 사실, ② 사회복지시설용지의 용도는 「사회복지사업법」에 따라 아동, 노인, 장애인, 영유아, 다문화가족, 노숙인, 청소년 등을 위한 복지사업을 위해 허용되는 것으로 다양한 사회복지시설이 가능한 사실, ③ 청구인이 이 사건 부지를 취득한 때부터 이 사건 부지의 용도를 알고 있었고, 사용승인을 받을 때까지 용도가 「영유아보육법」에 근거한 어린이집 설립목적이었던 사실, ④ 청구인이 2018. 6. 15. 이 사건 부지에 건축한 건물 중 4층과 5층을 어린이집에서 복지지설로 용도를 변경한 사실, ⑤ 어린이집의 설립은 민간어린이집의 경우 정원율에 관한 기준이 있지만 직장어린이집의 경우 정원율의 제한 없이 설립이 가능한 사실, ⑥ 민간어린이집의 정원율은 변동성이 있으나 최근 신규설립이 가능한 90%의 기준을 달성하고 있는 사실, ⑦ 이 사건 부지는 사회복지시설로 사용이 가능한 사실, ⑧ 행정계획의 입안과 결정에 행정청에게 광범위한 재량이 인정된다는 점을 종합하면 이 사건 처분이 이익형량을 하지 않았다거나 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라 할 수 없다. 청구인은 피청구인의 행정지도에 따라 이 사건 입안을 하였으므로 그 신뢰가 보호되어야 한다고 주장하나, 청구인은 애초부터 이 사건 부지를 취득할 때부터 용도가 사회복지시설로 제한되어 있다는 사실을 알고 있었고, 이후에도 사회복지시설의 용도로 이용하기 위한 건축과 사용승인을 받았으므로 청구인에게 이 사건 부지의 사회복지시설 용도폐지에 관하여 보호받아야 할 신뢰가 인정될 수 없으며, 행정청이 청구인에게 사회복지시설 용도폐지에 관한 공적인 의사표명을 한 사실이 없을 뿐 아니라 그 동안 청구인의 이 사건 입안과정에서의 피청구인의 행위는 단순한 조언에 해당할 뿐인 것으로 판단되고, 청구인의 교육연구시설용도로의 변경제안은 사업이익을 목적으로 한 토지용도변경을 내용으로 하는 것이어서 △△지구의 용도변경의 경우를 근거로 이 사건 처분이 형평성의 원칙을 위반한 것으로 볼 수 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.