개발제한구역내 행위허가 취소처분 무효확인청구

피청구인이 2018. 2. 1. 청구인에게 한 개발제한구역내 행위(건축)허가 취소처분은 무효임을 확인한다.

1. 사건개요 청구인은 피청구인에게 2009. 8. 17. 경기도 ◎◎◎시 ◇◇읍 ◆◆리 ○○○-○○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 개발제한구역내 행위(건축)허가(이하‘이 사건 허가’라 한다)를 받은 자이다. 피청구인은 2017. 6. 28. 청구인에게 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 않아 이 사건 허가를 취소한다는 내용의 처분사전 통지를 하였으나, 2017. 7. 7. 처분사전 통지서가 반송되어 이에 대하여 2018. 1. 11. ~ 2018. 1. 29.까지 공시송달 공고를 하였다. 이후 피청구인은 2018. 2. 1. 청구인에게 「건축법」 제11조 제7항에 따라 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니하거나, 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에는 그 허가를 취소하도록 규정하고 있음을 이유로 이 사건 허가에 대한 취소처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 가) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 피청구인으로부터 2009. 8. 17. 이 사건 허가, 2010. 9. 14. 착공신고, 2012. 12. 6. 이 사건 변경허가를 득하였다. 청구인은 이 사건 허가를 받을 때 같은 번지 등 3필지상 제2종 근린생활시설 건축허가 총 5개동의 건축허가를 득한 후 착공을 하자 인접 건축주(음식점 등)가 자신의 음식점 앞에 5개동 건물을 지으면 음식점 건물을 가려서 영업에 지장을 초래한다는 이유로 건축 착공 반대 민원을 제기하였다. 이후 인접 건축주의 민원을 일부 받아들여 허가받은 5개동의 건물 중 우선 위 음식점건물을 직접 가리지 않는 3개동 건물을 먼저 짓고, 나머지 건물은 음식점 영업이 어느 정도 활성화되고 주변에 홍보할 수 있는 3~4년이 지난 후 순차적으로 건축하기로 하고, 3개동 건물만 먼저 공사를 진행하여 준공을 마쳤다. 그리고 2015년경 위와 같은 사정으로 공사가 중지된 나머지 2개 동에 대하여 건축 공사를 진행하려 하자 음식점 건물주가 당초 약정과 달리 2개 동에 대한 공사진행을 계속 방해(당초 토지매매 시 진입로인 현황도로를 공동 사용하기 한 것을 부동의, 진입방해 등)하여 공사가 더 이상 진행을 못하고 지연되고 있었던 것이다. 피청구인은 청구인의 공사가 중지된 2개동 중 개발제한구역 내 위치한 이 사건 허가 1개동에 대하여만, 「건축법」 제11조 제7항(처분원인 사실 : 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사를 착수하지 않음)과 「행정절차법」 제21조 제1항에 따라 2017. 6. 28. 처분사전 통지, 2018. 1. 10. 처분사전 통지에 대한 공시송달 공고 의뢰, 2018. 2. 1. 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인은 주소지에 거주하면서 이 사건 허가와 같은 장소에 먼저 공사를 마치고 사용승인을 받은 제2종 근린생활시설(제조업소) 건물 3개동 건축주였으며, ◎◎◎시 ◇◇동에서 어린이 도서관을 운영하는 등 교육서비스업에 종사하는 사업자로서 신원과 소재, 연락처 등이 확실하였다. 청구인은 이 사건 허가에 대한 일체를 건축사사무소에 위임하였는데 청구인과 건축사사무소는 이 사건 처분에 대하여 전혀 알지 못하였고, 피청구인으로부터 이 사건 처분과 관련한 어떤 통지서나 연락을 받은 사실이 없다. 피청구인은 이 사건 허가서류에 기재된 전화번호, 재산세 부과 및 납세서, 도서관등록부 연락처, 사업자등록부 연락처, 주민등록부, 건축사사무소, 전화국 114 등 한 곳만 확인하였어도 청구인의 소재나 연락처는 쉽게 찾을 수 있었으나 소재가 불명하다는 이유로 공시송달로 처분사전 통지를 하였다. 청구인은 처분사전 통지서나 이 사건 처분서를 수령한 사실이 없었는데 2020. 7. 29. 피청구인에게 정보공개 청구 후에야 이 사건 처분을 알게 되었다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 처분은 절차상 하자로 위법하다. 피청구인은 2017. 6. 28.자 처분사전 통지서 우편물이 송달되지 않았다는 이유로 2018. 1. 11. 처분사전 통지 공시송달 공고를 하였고, 2018. 2. 1. 이 사건 처분을 하였으나 당시 청구인은 주소지에 거주하였고, ◎◎◎시에서 어린이도서관 운영 사업자였으며, 청구인의 이 사건 허가업무 대행자인 건축사사무소도 ◎◎◎시 ◆◆동에 소재하고 있었기 때문에 노력만 하면 청구인의 소재나 연락처는 쉽게 찾을 수 있었다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 어찌 된 일인지 통상적인 연락 방법인 유선 또는 핸드폰으로 전화 한 번 하지 아니하고 청구인을 소재불명자로 처리를 하였는데 이는 담당공무원의 고의적 통지 누락이다. 그렇다면 이 사건 처분은 처분에 필요한 사전 절차 및 정당성을 갖추지 못하였음이 명백하다. 나) 이 사건 처분은 공고요건인 ‘통지받은 사항의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인 할 수 없거나 통지서의 송달이 불가능한 경우’가 아니기 때문에 위법하다. 「건축법」 등에 의하면, 건축허가 1년 후 착공을 하지 않을 경우 허가를 취소할 수 있고, 허가를 취소하려고 할 경우 건축허가를 받은 자에게 청문실시 통지 후 청문을 실시하여야 한다. 한편 그 통지서를 받을 사람의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없거나 통지서의 송달이 불가능한 경우에는 건축허가를 받은 허가청의 게시판에 이를 공고함으로써 통지에 갈음할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 예외적인 경우 통지를 공고로써 갈음하도록 하는 것은 객관적으로 소재불명이라고 볼 수 있을 정도의 사정이 있는 경우에 한하여 제한적으로 인정되어야 할 것이다. 피청구인이 처분사전 통지서 및 이 사건 처분서가 반송되었다는 이유로 이에 대하여 공고로 갈음하였는데 이는 공고요건인 “통지받은 사항의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없거나 통지서의 송달이 불가능한 경우”를 충족하는 것으로 보기 어렵다. 또한 담당공무원이 고의적으로 통지를 누락하였다는 합리적인 의심을 할 수 밖에 없어 이에 대한 이유를 피청구인은 반드시 밝혀야 할 것이다. 판례에서는“건축허가처분과 같이 상대방이 있는 행정처분에 있어서는 달리 특별한 규정이 없는 한 그 처분을 하였음을 상대방에게 고지하여 그 효력이 발생한다고 할 것이어서 행정처분이 있는 날이라 함은 그 행정처분의 효력이 발생한 날을 말한다”고 판시(대법원 1977. 11. 22. 선고 77누195 판결 참조)하고 있는바 이 사건 처분은 청구인에게 도달한 사실이 없어 효력이 발생하였다고 보기 어렵다. 3) 위와 같은 사실을 종합하여 보면 이 사건 처분은 무효에 이를 정도로 중대하고 명백한 위법이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2009. 8. 17. 이 사건 허가를 득하였으나, 피청구인은 「건축법」 제11조 제7항에 따라 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니하거나, 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에 해당하면 그 허가를 취소토록 되어 있어 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법·타당성 피청구인은 2013년 경기도 컨설팅 종합감사 결과 처분요구사항에 따라 2017. 3. 21. ‘장기 미사용승인 건축물 일제점검 계획’을 수립하였으며, 착공신고는 하였으나 실제로 공사 착수를 하지 아니한 경기도 ◎◎◎시 ◇◇읍 ◆◆리 ○○○-○○번지 상의 개발제한구역 건축허가가 해당되어 「건축법」 제11조 제7항 제2호 및 「행정절차법」 제21조에 따라 2017. 6. 28. 청구인에게 이 사건 허가를 취소하는 내용의 처분사전 통지서를 하였다. 처분사전 통지서 우편물이 반송되자 피청구인은 「행정절차법」 제14조 제4항에 따라 시군구보, 홈페이지, 게시판 등에 게재하고자 2018. 1. 10. 처분사전 통지 공시송달 공고를 의뢰한 후 「건축법」 제11조 제7항 제2호를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 위 절차와 관련하여, 청구인은 피청구인으로부터 어떠한 통지도 받은 사실이 없어 이 사건 처분이 위법하다고 주장하고 있으나, 처분사전 통지서는 청구인의 실거주지(경기도 ◎◎◎시 ☆☆로 ◇◇, ○○○동 ○○○호)에 도달한 후 반송된 사실이 명백하므로 「행정절차법」 제21조에 따른 적법하다. 아울러 「행정절차법」 제22조 제3항 가목 인허가 등의 취소 시 청문을 실시하는 경우는 같은 법 제21조 제1항 제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자 등의 신청이 있는 경우가 해당된다. 또한 청구인이 주장하는 ‘공고받은 사항의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없거나 통지서의 송달이 불가능한 경우’를 충족한 것이 아니기 때문에 위법한 행정처분이라는 주장에 대하여는, 청구인의 주소지는 통상적인 조회 방법으로 확인 가능하였으며, 실제 거주하는 주소지로 발송된 우편물의 반송은 청구인에게 송달이 불가능한 경우에 해당되는 것으로 판단하여, 「행정절차법」 제14조에 따라 공시송달 공고 의뢰 후 「건축법」 제11조 제7항 제2호에 따라 개발제한구역 행위(건축)허가가 취소된 사항이다. 설사 하자가 있는 행정처분이라 하더라도 당연 무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰을 요하여야 한다. 청구인은 2009. 8. 17. 이 사건 허가를 득하고, 2018. 2. 1. 이 사건 처분일까지 약 9년간 실제 공사를 착수하지 아니하였으며, 3~4년이 지난 후 순차적으로 건축하기로 하였다고 하나 이는 청구인이 「건축법」 제11조 제7항에서 정한 착공기간의 준수를 지키지 않음을 인정하는 것으로 이 사건 처분의 무효를 바라는 청구인의 주장은 이유 없다. 「건축법」 제11조 제7항에서 착공기간을 정한 입법 취지는 건축허가 이후 장기간 공사에 착수하지 아니하면 그 허가시점에서 구체적인 허가요건을 정한 취지에 반하게 될 뿐만 아니라 뒤늦게 공사에 착수한다 하더라도 시기적으로 적절한 위험방지의 조건 및 공간의 활용 계획과 환경 조건 등에 어울리지 않은 건축물이 만들어짐으로써 공익에 반하게 되기 때문이다. 더 나아가 건축허가 이후 공사에 착수하여야 하는 일정한 기간을 설정하지 아니하는 경우에는 건축주가 수년이 지나도 현행법에 대한 고려 없이 건축계획을 실현시키기 위해 일종의 예비용으로 건축허가를 활용하게 될 우려도 있기에 건축허가를 필수적으로 취소하도록 하여 착공기간을 이러한 공익적 고려에 따라 시의에 맞는 합리적인 건축규제를 기하기 위함이라 할 수 있는바 이 사건 처분은 장기간 공사가 시작되지 않았음은 분명하고 청구인 스스로 정한 건축공사기간 3~4년이 훨씬 지난 후인바 「건축법」의 입법 취지에 부합된 것이라 할 수 있을 것이다. 아울러 이 사건 심판청구가 인용된다 하더라도 이 사건 허가 취소사유는 명백한 것이므로 피청구인은 다시 이 사건 허가를 취소하기 위한 절차를 진행할 것이므로 청구인의 심판청구 실익이 없을 것으로 사료된다. 따라서 청구인은 건축계획이 현재 있는 경우 현행 관계 법령에 맞도록 건축계획을 하여 허가를 받아야 함이 타당할 것이다. 3) 위와 같은 사실을 종합하여 보면 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령

[시행 2009. 8. 7.] [법률 제9437호, 2009. 2. 6., 일부개정] 제11조 (건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토해양부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토해양부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. ④ 허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하면 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 8. 「도로법」 제38조에 따른 도로의 점용허가 9. 「도로법」 제34조와 제64조제2항에 따른 비관리청 공사시행 허가와 도로의 연결허가 10. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14. 「전기사업법」 제62조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. 「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. 「소음ㆍ진동규제법」 제8조에 따른 소음ㆍ진동 배출시설 설치의 허가나 신고 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토해양부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. ⑨ 국토해양부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다.

[시행 2017. 7. 26.] [법률 제14839호, 2017. 7. 26., 타법개정] 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <개정 2014. 1. 28.> ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. [전문개정 2012. 10. 22.] 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> [전문개정 2012. 10. 22.] 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014. 1. 28.> 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. [전문개정 2012. 10. 22.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 정보공개 청구서, 우편발송내역, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 피청구인에게 2009. 8. 17. 이 사건 허가를 받고, 2010. 9. 14. 착공신고서를 제출하였다. 나) 이후 청구인은 2012. 12. 6. 피청구인에게 이 사건 변경허가를 받았다. 다) 피청구인은 청구인에게 2017. 6. 28. “처분의 원인이 되는 사실 : 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 (실)착수하지 아니하여 허가를 취소하고자 함”이라고 기재된 처분사전 통지를 하고, 2017. 6. 29. 처분사전 통지서를 우편발송 하였다. 라) 위 다)항의 처분사전 통지서가 2017. 7. 7. 반송되자, 피청구인은 2018. 1. 11.부터 2018. 1. 29.까지 시군구보, 홈페이지, 게시판에 처분사전 통지서를 공시송달 공고를 하였다. 마) 피청구인은 2018. 2. 1. 청구인에게 「건축법」 제11조 제7항에 따라 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니하거나, 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에는 그 허가를 취소하도록 규정하고 있음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 바) 청구인이 위 마)항의 이 사건 처분서를 청구인이 수령하였는지 여부를 확인할 수 있는 자료가 위원회에 제출된 사실이 없다. 2) 청구인은 처분사전 통지서 및 이 사건 처분서를 수령한 사실이 없으므로 이 사건 처분은 절차상 하자가 무효에 이를 정도로 중대·명백하다고 주장한다. 행정처분이 주체·내용·절차와 형식이라는 내부적 성립요건과 외부에 대한 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에는 행정처분이 존재한다고 할 수 있는데 행정처분의 외부적 성립은 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점을 확정하는 의미를 가지므로, 어떠한 처분의 외부적 성립 여부는 행정청에 의해 행정의사가 공식적인 방법으로 외부에 표시되었는지를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결 등 참조). 상대방이 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고, 상대방이 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다고 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없으며(대법원 2019. 8. 9. 선고 2019두38656 판결, 대법원 1977. 11. 22. 선고 77누195 판결 등 참조) 상대방이 특정되어 있는 행정행위의 상대방에 대한 고지(통지)는 「행정절차법」 제14조 제1항에 의하여 원칙적으로 송달의 방법에 의한다. 살피건대, 제출된 자료 등에 의하면 피청구인은 2018. 2. 1. 청구인을 상대방으로 ‘개발제한구역 행위(건축)허가 취소 알림’이라는 제목으로 된 피청구인 명의의 직인까지 날인된 이 사건 처분서를 작성하여 내부결재를 득하였다. 행정처분서 등 공문서가 전자결재시스템을 통해 작성·처리됨으로써 일반적으로 행정청의 의사가 외부에 표시되는 실무에 비추어 볼 때, 이와 같은 전자결재시스템을 통한 이 사건 처분서의 작성·처리는 피청구인이 이 사건 허가를 취소하기로 한 결정을 공식적인 방법으로 외부에 표시한 것이고, 이로써 피청구인이 행한 이 사건 처분은 객관적으로 성립하였다고 보아야 하며 이 사건 처분서가 청구인에게 송달되었는지 여부는 행정처분의 효력발생요건의 문제일 뿐, 외부적 성립 여부를 좌우하는 것은 아니라고 봄이 타당하다. 그렇다면 이 사건 처분이 효력을 발생하기 위해서는 이 사건 처분서가 청구인에게 적법하게 송달되어야 하는데 이 사건 처분서가 청구인에게 「행정절차법」 제14조에서 정한 송달방식인 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법을 통하여 송달되었다고 볼 만한 증거나 자료가 없다. 가사 피청구인의 주장과 같이 피청구인이 청구인의 주소지를 통상적인 조회 방법을 통해 확인하여 이 사건 허가를 취소하는 내용의 2017. 6. 28.자 처분사전 통지서를 적법하게 공시송달 하였다고 하더라도, 「행정절차법」 제21조에 따른 ‘처분의 사전 통지’와 같은 법 제23조, 제24조에 의한 ‘행정처분’의 각 절차는 구별된다는 점에서 이 사건 처분서는 이 사건 처분사전 통지서와는 별도로 청구인에게 피청구인이 그 적법성을 주장하는 공시송달의 방법으로라도 송달되었어야 할 것이다. 또한 이 사건 처분의 근거법령인 「건축법」 제11조 제7항 등에는 처분의 사전 통지의 송달만으로 행정처분서의 송달이 생략될 수 있다거나 면제될 수 있다는 특별한 근거규정이 없고, 「건축법」 제11조 제7항 본문에서는 법률규정에 의해 바로 허가취소의 효과가 발생하는 것으로 규정하고 있지 않으므로 행정청이 별도의 행정처분으로서 허가취소를 하는 것임을 전제로 하고 있다. 위와 같은 법리와 인정사실을 종합하여 볼 때 이 사건 처분은 내부적·외부적 성립요건을 갖추어 존재하였으나, 청구인에게 적법하게 송달되지 않아 효력을 발생하지 않았으므로 무효라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.