【주문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○구 에서‘○○○○○○○케어센터 주식회사’라는 명칭으로 방문요양, 방문목욕, 주야간보호, 방문간호 서비스 등을 제공하는 장기요양기관(이하 ‘이 사건 시설’이라고 한다)을 운영하는 주식회사 법인이다.
피청구인과 건강보험공단은 청구인 법인의 대표자인 배○○이 2010년경부터 운영하던‘○○방문간호요양센터’를 현지조사 한 결과, 배○○이 위 시설을 운영하면서 요양보호사와 간호사의 근무시간을 늘리거나 서비스 제공 내역을 허위로 작성하는 등 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 부당금액을 수령한 사실을 확인하고, 2015. 12. 30. ‘○○방문간호요양센터’에 대하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 업무정지 30일의 처분을 하였다.
배○○은 위 업무정지 처분에 불복하여 2016. 1. 12. ○○지방법원에 행정소송을 제기하였으나 2017. 7. 25. 패소하여 위 판결이 2017. 8. 9. 확정되었다.
한편 ‘○○방문간호요양센터’의 명칭은 2016. 1. 20.‘○○노인주간보호센터’로 변경되었고, 피청구인은 2018. 11. 20. ‘○○노인주간보호센터’에 대하여 행정소송의 제기로 정지되었던 이 사건 업무정지 처분을 집행한다는 내용(업무정지기간 2019. 1. 14. ~ 2019. 2. 12.)의 통보를 하였다.
청구인 법인(대표자 배○○)은 ‘○○노인주간보호센터’와 동일 소재지에 이 사건 시설에 대한 설치신고를 하였고, 피청구인은 2018. 11. 21. 위 신고를 수리하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 피청구인과 건강보험공단이 2015. 8. 11. 이 사건 조사를 하였을 당시, 청구인은 이 사건 조사에 대해 그 어떠한 통지도 받지 못하였고, 건강보험공단 경인지역본부 조사관들이 느닷없이 들이닥쳐 현지 조사를 시행하였다. 또한 위 조사보다 4개월 앞선 2015년 4월경 건강보험공단으로부터 정기적인 모니터링을 받았고, 일부 오 청구 건에 대하여 지적받았던 사실이 있는데, 조사관들은 청구인에게 다짜고짜 위 사실에 대한 자필확인서를 쓰라고 종용하였다.
또한 2018. 8. 13. 건강보험공단은 청구인에게 공단을 방문해 줄 것을 요청한 뒤, 무방비 상태로 방문한 청구인에게 청구인의 부당한 비용청구 행각을 다 입증할 수 있으니 순순히 사실대로 위반 사실을 인정하고 사실 확인서를 쓰지 않을 경우 형사고발하여 즉시 구속되도록 조치할 것이라고 협박하였다. 또한 위 조사 과정 내내 청구인이 해명하려고 하면 위압적인 언동으로 청구인의 해명을 묵살하는 등 청구인으로서는 아무런 변론기회를 갖지 못한 채 주눅들고 겁을 먹은 상황애서 조사관이 불러주는 대로 사실확인서를 받아적은 것이다.
위와 같은 피청구인과 건강보험공단의 행위는 행정조사기본법 제11조 제1항, 제17조 제1항, 제23조 제2조 등에 위반한 것이며, 같은 법상 행정청의 행정조사 시 요구되는 절차적 정당성에 비추어 중대하고 명백한 절차상 하자에 해당하므로, 위 행정 조사 결과를 근거로 한 공단의 환수처분과 피청구인의 이 사건 통보는 역시 무효라고 아니할 수 없다.
2) 이 사건 소송의 확정판결의 기속력은 방문 요양 및 방문 간호 서비스에 대해서만 미치는 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 확정판결의 기속력을 무시하고 전혀 상관없는 주간보호 서비스 부분까지 업무정지 30일 처분을 하는 것은 재량권을 일탈 및 남용한 것으로, 이는 피청구인의 행정처분 통보에 그 하자가 중대하고도 명백한 것이어서 당연 무효라 아니 할 수 없다.
3) 당초 업무정지 처분을 받은 시설은 ‘○○간호요양기관’이었고, 청구인은 이 사건 소송을 진행하면서 위 시설과는 별도로 주간보호센터인 이 사건 시설의 신설을 진행하던 중이었다. 청구인은 이 사건 소송에서 패소할 경우 이 사건 시설에 영향을 미칠 것을 우려하여 이 사건 시설을 ○○간호요양기관과는 독립된 기관으로 설립하고자 하였다. 이에 대하여 청구인은 피청구인 노인복지과에 유선 및 방문 상담을 한 결과, 노인복지과에서는 청구인처럼 같은 장소에서 방문재가기관과 주간보호기관을 운영하더라도 두 기관은 상호 분리·독립된 기관으로 ○○간호요양기관의 행정 제재와 이 사건 기관은 무관한 것이라는 답변을 하였다. 즉 기관 기호가 1개라고 하더라도 추후 행정처분 통보는 기존 환수처분 및 업무정지 처분을 받은 간호요양서비스에 대해서만 업무정지처분이 집행될 것임을 분명히 하였다.
청구인으로서는 관할 행정청 담당 주무관인 박○○에게 위 사항을 재차 확인하였고, 그 답변을 신뢰하여 두 기관을 통합승인 받고 운영하였고, 위 1심 행정소송 사건이 패소하였음에도 피청구인이 당초의 기관에만 행정처분을 한다고 하니 항소조차 하지 않았다. 그러나 피청구인은 황당하게도 기관 기호가 1개라는 이유로 위 두 기관에 똑같은 행정처분을 하였다. 이는 청구인의 행정청에 대한 신뢰를 명백히 저버린 명백하게 위법·부당한 처분으로 재량권을 일탈·남용한 처분이라 아니할 수 없다.
나. 피청구인 주장
1) 행정조사기본법 제17조 제1항 단서에 의하면 행정조사를 실시하기 전 관련사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시할 수 있다. 장기요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는 장기요양기관에 대한 현지조사의 특성상 이를 미리 통지할 경우 장기요양기관으로서는 관련 자료를 사후에 작성하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법 등으로 현지조사의 목적을 달성할 수 없게 될 가능성이 크므로, 이 사건 조사는 예외규정이 적용되는 사안이다. 또한 현지조사 당일 청구인에게 조사명령서, 현지조사 안내문, 권리구제제도 안내문 등을 제시하고 청구인으로부터 해당 사실에 대한 확인도 받았으므로 청구인 주장은 이유가 없다.
2) 현지조사 실시 과정에서 조사 상대방이 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성한 경우 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다는 것이 판례의 태도이다. 또한 확인서 작성의 부당성 등에 관한 청구인의 주장은 이 사건 소송에서 동일하게 주장된 것인데, 법원은 각 확인서가 강압적 조사에 의하여 작성되었음을 인정하기 어렵고 이를 인정할 증거가 없다고 판단하였으므로, 확정판결의 기판력에 저촉되는 주장이다.
3) 보건복지부가 2014년 6월에 발행한 장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침에 따르면 행정처분은 장기요양기관(기관기호) 단위 별로 산출하여 처분하여야 한다. 피청구인이 위 지침에 따라 제공급여 종류를 모두 포함한 기관기호 단위로 하여 내린 금번 행정처분이 당연 무효라는 청구인 주장은 타당하지 않다.
3. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령
【행정심판법】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.
제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판
2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판
3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서 기재 등에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가) 청구인은 ○○시 ○○구 에서‘○○○○○○○케어센터 주식회사’라는 명칭으로 방문요양, 방문목욕, 주야간보호, 방문간호 서비스 등을 제공하는 장기요양기관을 운영하는 주식회사 법인이다.
나) 청구인 법인의 대표자인 배○○은 2010. 8. 2. 방문요양, 방문목욕, 방문간호 서비스를 제공하는 장기요양기관인 ‘○○방문간호요양센터’를 설치 신고하였다.
다) 피청구인과 건강보험공단은 노인장기요양보험법 제61조에 의거하여, 2015. 8. 11.부터 2015. 8. 17.까지 ‘○○방문간호요양센터’를 현지조사 한 결과, 배○○이 위 시설을 운영하면서 요양보호사와 간호사의 근무시간을 늘리거나 서비스 제공 내역을 허위로 작성하는 등 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 총 4,345,560원의 부당금액을 수령한 사실을 확인하였다.
라) 피청구인은 사전통지 및 청문 절차를 거쳐 2015. 12. 30. ○○방문간호요양센터에 대하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 업무정지 30일의 처분(이하 ‘이 사건 업무정지 처분’이라고 한다)을 하였다.
마) 배○○은 위 업무정지 처분에 불복하여 2016. 1. 12. ○○지방법원에 행정소송을 제기하였다.
바) 같은 무렵 배○○은 ○○방문간호요양센터에 대한 변경 신고를 하여 2016. 1. 20. 이를 수리받았다. 위 변경신고에 따라 ○○방문간호요양센터의 명칭이‘○○노인주간보호센터’로 변경되고, 제공하는 서비스에‘주야간 보호 서비스’가 추가되었다.
사) 배○○은 위 라 항의 행정소송에서 2017. 7. 25. 패소하여 위 판결이 2017. 8. 9. 확정되었다.
아) 피청구인은 2018. 11. 20. ○○노인주간보호센터에 대하여, 행정소송의 제기로 정지되었던 이 사건 업무정지 처분을 집행한다는 내용(업무정지기간 2019. 1. 14. ~ 2019. 2. 12.)의 통보(이하 ‘이 사건 통보’라고 한다)를 하였다.
자) 같은 무렵 청구인 법인(대표자 배○○)은 ○○노인주간보호센터와 동일 소재지에‘○○○○○○○케어센터 주식회사’라는 명칭으로 재가장기요양기관 설치신고를 하였고, 피청구인은 2018. 11. 21. 위 신고를 수리하였다. 해당 수리 알림 통보문에는 동일 소재지의 폐업기관인 ‘○○노인주간보호센터’에 대한 행정처분의 효과가 해당 장기요양기관의 양수인 등에게 승계된다는 취지가 기재되어 있다.
2) 행정심판법 제2조, 제3조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 해당 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있는데, "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
3) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법성 여부에 관하여 본다.
위 인정사실에 따르면 피청구인이 2015. 12. 30. ○○방문간호요양센터에 대하여 이 사건 업무정지 처분을 한 사실, ○○방문간호요양센터의 대표자인 배○○은 위 처분에 불복하여 행정소송을 제기하였으나 패소하여 위 판결이 확정된 사실, 이에 피청구인은 이 사건 업무정지 처분의 효과를 승계 받은 ○○노인주간보호센터에 대하여 이 사건 업무정지 처분을 집행하겠다는 취지의 이 사건 통보를 한 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 따르면 이 사건 통보는 행정소송의 제기로 정지되었던 이 사건 업무정지 처분을 집행하겠다는 뜻을 알리는 사실 또는 관념의 통지에 불과하다고 할 것이어서, 그 자체로는 통지의 상대방에게 새로운 의무를 부과한다고 볼 수 없고, 그 법적인 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기도 어렵다. 결국 이 사건 통보는 취소 심판, 또는 무효 확인 심판의 대상인 처분이라고 보기 어렵다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.