폐기물처리사업계획서 거부처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 2006. 3. 22.부터 건설업, 제조업, 전기ㆍ가스ㆍ증기 등을 이용한 일반발전사업을 영위하는 회사로, 2021. 6. 10. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 8번지(잡 3,989㎡) 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에서 기존에 영업 중이던 자원순환관련시설(고물상)을 인수한 후 같은 해 11. 25. 폐합성수지 재활용 사업을 위해 폐기물 처리사업계획서를 제출하였다. 나. 이에 피청구인은 2022. 1. 17. 청구인에게 제출된 폐기물처리 사업계획이 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이며, 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무환경 악영향 우려, 우량농지 및 축사에 대한 피해가 우려되는 사항으로 폐기물처리 사업계획 적정 통보에 따른 사익보다 보호하여야 할 공익 가치가 큰 것으로 판단되어 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 따라 폐기물처리사업계획서를 불허가하는 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 가) 이 사건 사업의 사회적 가치와 사업 추진의 배경 (1) 이 사건 사업의 가치 청구인이 추진하고자 하는 사업은 폐플라스틱 열분해를 통하여 정제 연료유 및 더 나아가 수소등을 생산하는 사업이다. 이 사업은 ‘2050 탄소중립’ 선언 및 국가 감축목표(NDC) 상향, EU 탄소국경세(CBAM) 도입 및 RE100 확대 등 국내외 여건 변화에 따라 환경부의 환경기술개발사업 신규과제 중 ‘폐플라스틱 활용 연료ㆍ원료화 기술개발사업에 선정된 사업으로 폐플라스틱 열분해 처리 비중을 현행 0.1%에서 2030년까지 10%로 높여 순환경제 및 2050년 탄소중립 실현을 목표로 하고 있다. 폐플라스틱 열분해 처리는 순환경제 및 탄소중립 실현을 위한 핵심과제 중 하나로, 폐플라스틱을 첨단 기법으로 처리해 만든 열분해유는 석유ㆍ화학 제품의 원료로 재활용된다. 이에, 환경부는 열분해를 통해 원유를 대체하여 석유제품으로 재활용될 수 있도록 「폐기물관리법」 하위법령을 개정하고, 열분해 시설 등의 입지를 허용하기 위하여 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다) 및 같은 법 시행령도 개정하였으며, 기업이 폐플라스틱 열분해유를 석유제품 원료로 활용할 경우에는 온실가스 감축효과를 고려하여 탄소배출권을 인정받을 수 있도록 관련 지침도 개정하였다. 환경부는 이러한 지원책과 재정사업을 통해 기업 및 지자체의 투자와 참여를 이끌어 현행 폐플라스틱 열분해 처리 규모를 연간 1만 톤에서 2025년 31만 톤, 2030년에는 90만 톤으로 확대할 계획이다. 한국의 1인당 플라스틱 폐기물 배출량은 미국과 영국에 이어 세계 3위이고, 재활용하는 비용보다 만드는 비용이 더 저렴해 재활용률이 세계적으로 10%를 밑돌고 있으며, 대부분은 매립되거나 소각되어 환경을 심각하게 오염시키고 있다. 폐플라스틱 발생량이 폐기물 처리 용량을 뛰어넘으면서 2050년에는 약 560억 톤의 온실가스가 플라스틱 때문에 발생할 것으로 예상되며, 최근 언제 종식될지도 모르는 코로나19 확산으로 가중된 폐플라스틱 문제의 근본적인 원인을 해결하는 공익적 가치 사업이다. (2) 이 사업 추진의 배경 청구인은 신재생에너지 발전사업 및 이를 위한 플랜트 설비를 전문으로 하는 기업이다. 현재 울산ㆍ익산ㆍ김포ㆍ아산에 공장을 두고 스팀ㆍ전기ㆍ열매ㆍ태양광 발전사업을 해오고 있다. 청구인은 위에서 설명한 사업의 가치를 예상하여 약 5년 전부터 본격적으로 이 사업을 추진하기 위하여 이를 위한 총 6개의 특허를 등록하고 본사에 폐기물 자원화 기술개발연구소를 설립하여 친환경적으로 폐플라스틱을 자원화하는 연구를 지속해오고 있으며, 이에 따라 사업을 추진하기 위해 폐기물처리 사업계획서를 제출하게 되었다. 나) 이 사건 처분을 받기까지의 개략적 과정 (1) 이 사건 신청지(부동산) 매매계약 체결 청구인은 2021. 6. 10. 이 사건 사업을 하기 위하여 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○안길 ○○○에 위치한 자원순환관련시설(고물상)을 매입하였다. (2) 폐기물처리 사업계획서 제출 청구인은 2021. 11. 25. 청구인의 행정대리인 행정사사무소 중용에 소속된 염○○ 행정사를 통하여 폐기물처리 사업계획 신청서와 대기배출신고서ㆍ폐수배출신고서 등의 관련 서류를 종합하여 제출하였다. (3) 폐기물처리 사업계획서 처리 완료일 만료 2022. 1. 5.부로 처리 완료 예정일(30일한)이 만료되었다. (4) 처리 완료 예정일 1차 연장 피청구인은 2022. 1. 5.인 처리 완료 예정일을 2022. 1. 12.로 연장하였다. (5) 폐기물처리 사업계획서 1차 연장일 만료 2022. 1. 12.부로 1차 연장된 처리 완료 예정일이 만료되었다. (6) 처리 완료 예정일 2차 연장 피청구인은 2022. 1. 12.인 1차 처리 완료 예정일을 2022. 1. 19.로 연장하였다. (7) 행정처분 피청구인은 2022. 1. 17. 폐기물처리 사업계획 불허가 통보하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 처분의 사유 및 근거법률 (1) 처분의 사유(불허가 사유) (가) 입지여건 ① 폐기물처리 사업계획을 제출한 ○○면 ○○안길 ○○○ 소재 청구인은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장의 표시변경 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)] ② 사업지역에 인접하여 목장이 위치하고 있으며, 인근 지역은 공장밀집 지역으로 다수의 공장 제조장이 조업 중에 있다. ③ 또한, 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량 농지(답)가 넓게 위치하고 있다. (나) 검토의견 ① 폐합성수지 열분해 과정에서 발생하는 대기오염물질인 휘발성 유기화합 물질(악취에 대한 저감 대책이 불명확 - 폐기물재활용시설 및 대기방지시설의 비정상 가동 시 환경기준을 초과하는 다량의 대기오염물질(악취 포함) 배출 및 정상 가동 시 지속적으로 배출되는 대기오염물질로 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무 여건 악영향 우려 - 열분해 과정에서 발생하는 부산물(타르) 보관과정에서 악취 발생 우려 - 대기방지시설로 흡수에 의한 시설을 제시하였으나 저감 효율이 낮을 것으로 판단 ② 또한, 재생연료유 보관, 이송, 취급 과정에서 유출 사고 발생 시 인근 우량농지에 막대한 농경지, 농작물 피해가 예상 - 2021. 12. 31. 개정 및 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 의하면 ‘정온시설’과 폐기물재활용시설과의 이격거리를 규정하고 있고, 경지 정지사업을 마친 농지를 ‘정온시설’에 포함하여 엄격히 입지를 제한하고 있음 - 상기 조례 개정 취지를 고려할 때, 고물상으로 개발행위, 건축허가를 받은 사업 대상지에서의 폐기물재활용업(폐기물재활용시설)은 입지상 부적합 ③ 인접한 목장에 가축이 입식될 경우 축사에 미치는 악영향 또한 배제할 수 없는 상황 (다) 종합판단 입지여건 및 검토의견을 종합적으로 고려할 때, 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이며, 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무환경 악영향 우려, 우량농지 및 축사에 대한 피해가 우려되는 사항으로 폐기물처리 사업계획 적정 통보에 따른 사익보다 보호하여야 할 공익 가치가 큰 것으로 판단되어 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 따라 불허가 통보하였다. (2) 처분 사유 및 근거법률 요지 피청구인이 이 사건 처분서에 적시한 사유는 세부적으로 분류할 때 6가지이고, 근거법률은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조, 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호, 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]이다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 이 사건 처분의 위법성 (1) 민원 처리 관련 법령 위반 (가) 「민원 처리에 관한 법률」 제4조(민원 처리 담당자의 의무) 위반 ① 신속처리 의무 위반 : 민원사항은 국민의 이해관계와 직결되기 때문에 다른 업무에 우선하여 신속히 처리하여야 하며, 법령이 정한 처리기한이 남아있다는 등의 이유로 처리를 지연시켜서는 아니 됨에도 불구하고, 처리완료 예정일인 2022. 1. 5.(법정처리기한 30일한)이 지난 2022. 1. 17.에 이르러 불허가 통보를 하였다. ② 공정처리 의무 위반 : 모든 민원인에게 차별을 두지 않고 법규의 요건에 따라 공평하게 처리하여야 하며, 사사로운 조건이나 인정 등으로 처리 과정에 편견에 사로잡히거나 형평을 잃지 않도록 하여야 함에도, 위에서 서술한 행정처분의 거부 사유 중 하나인 ‘폐기물처리 사업계획을 제출한 ○○면 ○○안길 138 소재 청구인은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장의 표시변경 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)]’에 대하여, 청구인의 행정대리인이 같은 조건으로 피청구인에게 사업계획서 접수일로부터 약 2개월 전인 2021. 9. 15. 자원순환관련시설(고물상)에서 폐기물종합재활용 폐기물사업계획서 적정통보 및 인허가를 득한 업체가 있고, 이에 대한 증거로 그 업체의 허가서 및 건축물대장 등을 보여주었음에도, 피청구인은 해당 건에 대해서는 잘 모르겠다는 식의 무책임한 태도를 보이며 불공정한 처분을 하였다. ③ 친절처리 의무 위반 : 피청구인은 언어, 태도 등에 있어서 민원인에게 친절하고 공손히 대하여야 하며, 민원인에게 베풀 수 있는 최대의 편의를 제공하여 안내하여야 함에도 2022. 1. 11. 직접 방문하여 관계 법령에 대한 질의를 하자, 「폐기물관리법」 교재를 주며 청구인의 행정대리인에게 피청구인은 관계 법령을 못 찾겠으니 직접 찾아보라고 하거나 “뭐가 지금 이해가 안 가는 거에요? 왜!”라는 식으로 무시하는 태도는 물론 근거법령을 제대로 알려주지 않고 모르겠다는 식의 태도를 보였다. ④ 적법처리 의무 위반 : 피청구인은 민원을 처리하는 데 있어서 법규를 그릇되게 적용하거나 불분명한 상태로 처리함으로써 오류를 범하거나 이로 인한 민원이 야기되지 않도록 하여야 함에도, ? 관련 법령 등에서 규정하지 않은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 적용하고, ? 존재하지도 않는 ‘목장’이 인근에 위치하고 있어 가축에 영향을 줄 것이라는 허위 사실을 그 처분의 근거로 삼고 있으며, ? 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 대한 예외 조항이 있음에도 이를 반영치 않고 부적정 통보를 하였다. (나) 「민원 처리에 관한 법률」 제6조(민원 처리의 원칙) 위반 ① 행정기관의 장은 관계 법령 등에서 정한 처리 기간이 남아 있다거나 하는 이유로 민원 처리를 지연시켜서는 안 됨에도, 피청구인은 위에서 서술한 바와 같이 민원 처리 기간을 준수하지 않았다. ② 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 안 됨에도, 피청구인은 이 사건의 민원과 관계없는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 적용하여 민원 처리의 절차를 강화하였다. (다) 「민원 처리에 관한 법률」 제10조(불필요한 서류요구의 금지) 위반 ① 피청구인은 민원을 접수 처리할 때 청구인에게 관계 법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하면 안 됨에도, 이 사건의 민원 처리와 관계없는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 적용하여 일체의 보완 요구도 없이 먼저 건축물 기재사항 변경을 하여 건축물대장을 가지고 오라고 요구하였다. ② 피청구인의 민원 처리 담당자는 「전자정부법」 제36조제1항의 규정에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 그 민원의 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있는 경우 직접 이를 확인ㆍ처리하며 청구인에게 관련 증명서류 또는 구비서류의 제출을 요구할 수 없다. 그런데 피청구인이 이 사건의 민원을 처리하기 위해 검토하여야 할 사항인 이 사업이 종합재활용업에 해당하는지를 판단함에 있어, 이 사건의 신청 사업이 처분업인가 재활용업인가를 판단하기 어려울 경우 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동 이용을 통하여 이 사건의 민원 처리에 필요한 내용을 확인할 수 있음에도, 이를 행정관청인 피청구인이 판단할 수 없어 반려하여 한다는 내용을 전화로 통보받은 사실이 있다. 이에 너무 놀란 청구인의 행정대리인이 직접 관계 법령 등과 환경부에서 발간한 ‘폐기물 재활용 제도 설명 자료집’을 참고해 정리하여 이 사건 사업이 왜 종합재활용업 대상이 되는지에 대하여 2022. 1. 5. 피청구인에게 전자우편으로 발송한 사실이 있고 피청구인의 전화 통보 내용이 사실상의 반려 사유라 생각하여 2022. 1. 7. 환경부에 청구인의 행정대리인이 직접 질의회신을 하여 이 사건 사업이 종합재활용업이라는 회신을 환경부 자원순환국 자원재활용과로부터 2022. 1. 26. 수령하기도 하였다. (라) 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제21조(처리기간의 연장 등) 위반 ① 피청구인은 부득이한 사유로 처리 기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리 기간 범위에서 그 처리 기간을 한 차례 연장할 수 있으며 다만, 연장된 처리 기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리 기간 범위에서 처리 기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다. ② 처리 기간을 연장하였을 때는 처리 기간의 연장 사유와 처리 완료 예정일을 지체없이 청구인에게 문서(처리 기간 연장 통지서)로 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ③ 그러나 피청구인은 2022. 1. 5. 처리 완료 예정일을 민원 처리 기간 범위 내인 2022. 1. 12.로 1차 연장하였음에도 처리 기간의 연장 사유와 처리 완료 예정일을 통지한 사실이 없으며, 2022. 1. 12. 일방적으로 2022. 1. 19.로 2차 연장하였는데, 피청구인은 청구인에게 처리기한 연장에 대한 동의를 받은 사실이 없었고 어떠한 통지도 하지 않았다. (마) 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제23조(처리진행상황 등의 통지) 위반 ① 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 민원인에게 그 처리 진행 상황과 처리 완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 내주거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 그러나 행정기관의 장인 피청구인은 청구인에게 위와 같은 통지를 한 사실이 없다. (바) 「민원 처리에 관한 법률」 제27조, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제29조(처리결과의 통지) 위반 ① 행정기관의 장인 피청구인은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에 그 결과를 지체없이 민원인에게 문서로서 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 처리결과를 통지함에 있어서 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제 절차를 함께 통지하여야 한다. ③ 피청구인의 처분은 법에 근거한 우월한 의사의 발동 기타 공권력의 행사로서 청구인에게 구체적인 사실에 관하여 권리의 설정 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위이다. 이에 피청구인은 처분에 관하여 법률에 따라 그 판단과 결정을 신중히 하여 청구인에게 통지하여야 함에도 위의 서술처럼 단 한 차례의 보완 요구도 없이 2022. 1. 5. 처리 완료일에 이르러 청구인의 행정대리인에게 ? 피청구인 자신이 청구인의 사업계획서상 종합재활용이 재활용업이 아니고 처분업에 해당한다는 판단을 이유로 반려하려고 한다는 통보를 하고, 피청구인은 같은 날 자원순환관련시설(고물상)에서는 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)이 될 수 없다고 다시 전화로 통보하자, 이에 청구인의 행정대리인이 지금까지와 동일한 조건에서 허가처분이 이루어진 것은 무엇이고 어떤 근거에 따른 것인지 묻자 “그것은 잘못 나간 것이다, 전에는 어떻게 허가가 나간 것인지 모른다.”라는 식으로 민원인인 청구인으로서는 도저히 이해할 수 없는 답변을 하였다. ④ 청구인이 이 사건의 사업을 위하여 긴 시간 투자를 통하여 회사의 명운을 걸고 추진하였는데, 이처럼 무책임한 태도로 처분한 것에 대해 민원인으로서 도저히 이해할 수 없으며, 피청구인이 위의 통보는 거부처분이 아니었다고 주장하여도 청구인으로서는 사실상 거부처분으로 받아들일 수밖에 없었다. (사) 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조, 「민원 처리에 관한 법률 시행규칙」 제9조(민원 문서의 보완) 위반 ① 피청구인은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 피청구인은 이 사건의 민원을 접수하고 민원실무심의 관련 부서 의견을 받아 처분을 하는 과정에서 환경사업소 수질관리과에서 보완사항이 나왔음에도 단 한 번도 그 보완 내용을 알려주지 않았으며, 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 2022. 1. 5. 전화로 보완 내용이 무엇인지 알려달라고 요구하였으나 컴퓨터가 느리고 그 내용이 많이 말로 불러준다고 하여 전자우편(이메일)로 송부를 요청하였으나 보완 내용을 알려주지 않았다. 또한, 2022. 1. 11. 청구인과 행정대리인이 피청구인 환경사업소 자원순환과 담당 공무원을 직접 방문하여 보완을 알려주지 않은 행정 절차 문제에 대하여 말을 하자 피청구인 담당자는 ‘아니, 곧 칠 거에요, 곧 칠 거에요’라고 하였으며 같은 자원순환과 공무원이 보완 내용에 관해서는 담당직원이 정리하여 공문으로 보완 내용을 보내줄 것이라 하였으나 이 또한 지키지 않았다. ③ 민원실무심의 관련 부서 의견을 보면, 도시주택국 건축과에서는 거부처분을 하는 날까지 보완사항이 없다고 표시되어 있으나, 피청구인은 건축과에서 보완이 있다고 하였고, 이에 수질관리과 보완 내용과 건축과 보완 내용을 알려달라고 요청하였으나 이 또한 하지 않고 일방적으로 이 사건 처분을 하였다. ④ 부연하면, 이 사건 심판청구를 준비하면서 처분 당시의 보완 내용을 파악하기 위해 청구인의 행정대리인에게 민원실무 심의부서인 환경사업소 수질관리과 담당자와 도시주택국 건축허가과 담당자를 방문하여 보완 내용에 대해 문의를 하면서 알려달라고 하였는데, 이에 ? 수질관리과 담당자는 이후 전화로 민원실무심의 당시 보완한 내용이 조회가 안 되어 알 수 없다고 하기에, 파악하고자 자원순환과 담당자에게도 물어봤지만 같은 이유로 알 수 없다고 하여 보완 내용을 알려주지 않았다. 또한, 보완이 나왔으면 민원인에게 알려주어야 하는 것 아니냐고 문의하자 ‘본인은 보완이 있으면 통합 취합하여 보완공문을 작성하여 결재한 다음 메일이나 팩스로 알려주는데 자원순환과에서는 어떻게 하는지 모르겠다’라고 하고, 보완 내용은 서류로 보완을 했다면 처리가 가능했었던 보완 내용이었을 것이라는 말도 하였다. 결국은 ? 건축허가과 담당직원에게 보완 내용을 끝내 모른 상태로 이 사건 처분을 받았고 민원실무심의 관련 부서 의견에는 어떤 이유로 보완사항이 없다고 표시되어 있는지에 대한 물음에 담당직원 본인이 보완사항을 처리하였기에 ‘안 떴을 리가 없다’라고 답변하며 그 보완 내용은 없어져 찾기가 어렵다고 하였다. ⑤ 피청구인은 이 사건 처분서상 대부분의 사유에 대하여 청구인에게 보완을 요구한 다음에 조금 더 면밀한 검토를 거쳐 청구인의 사업계획서의 적정 여부를 판단하였어야 함에도 단 한 차례의 보완 내지 설명 요구도 없이 이 사건 처분을 하였다. 이러한 피청구인의 민원 처리 방식은 위에 열거한 제22조제1항 등에 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용함으로써 청구인의 중대한 이익을 침해한 것이다. ⑥ 대법원 판례(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결)에서도 보완을 요구하지 않고 곧바로 거부처분을 하는 것은 재량권의 범위를 벗어난 것으로 보고 있고, 피청구인의 이 사건 처분을 판단한 부적정 사유 자체에 흠결이 있었는지는 별론으로 하더라도 청구인이 제출한 사업계획서상 보완이 필요한 사항이 있을 경우 소정의 보완 또는 보정이 가능한 형식적ㆍ절차적 요건에 한하여 문서로 보완 또는 보정 요구를 한 후 이 사건 처분을 판단하였어야 할 것이고 이는 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이다. (아) 「민원 처리에 관한 법률 시행규칙」 제2조(민원문서의 표시) 위반 ① 행정기관의 장(피청구인)은 접수한 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제6조제1항에 따라 민원문서를 접수할 때는 그 민원문서의 왼쪽 윗부분에 별표 1의 민원문서 표시인을 찍어야 한다. 이에 민원사항을 접수한 때는 그 순서에 따라 민원 처리부에 기록하고 해당 민원인에게 접수증을 발급하여야 한다. ② 제출된 ‘접수증’을 보면 접수번호는 14741, 접수일시는 2021. 11. 25.로 되어 있다. ③ ‘폐기물처리사업계획서’ 오른쪽 상단을 보면 접수번호는 14741로 같으나 접수일시는 2021. 12. 13.로 표시되어 있다. ④ 접수일시는 민원처리기한의 산정기준이 되기에 명확히 기재되어 있어야 하는데, ‘폐기물처리사업계획서’ 상단을 확대한 제출 증거를 보면 수정테이프로 칠하고 수정한 흔적이 있다. ⑤ ‘폐기물처리사업계획서’ 하단을 확대한 제출 증거를 보면, 수정테이프를 이용하여 접수일자를 수정하고 결재까지 받았음을 확인할 수 있다. ⑥ 이는 피청구인이 고의로 이 사건의 처리 완료일을 미루기 위함이었거나 처리 완료일을 일방적으로 미룬 것을 차후 처리기한 일자에 맞추기 위해 수정한 것이 아니었는지 의구심이 든다. ⑦ 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제3조에 따른 공문서에는 ‘공문서’란 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 모든 문서와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말한다고 명시되어 있다. ⑧ 위에서처럼, 공문서를 수정하면서 절차와 형식을 갖추지 아니하고 위 변조를 한다는 것이 민원인인 청구인으로서는 이해가 가지 않으며, 이는 결과에 따라 「형법」 제227조(허위공문서 작성등) 위반과 함께 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제17조, 같은 영 시행규칙 제14조(결재받은 문서의 수정 등)에도 위반될 것이다. (2) 「행정절차법」 위반 (가) 「행정절차법」 제4조제2항(신뢰보호원칙) 위반 ① 피청구인에게는 행정권을 행사함에 있어서 신의에 좇아 성실히 수행하여야 할 의무가 발생하여, 피청구인이 스스로 행해 온 법령의 해석, 관행 등을 국민의 신뢰에 반하여 함부로 변경하는 것은 금지되며, 피청구인이 행한 일정한 행정권의 행사가 신의칙에 위반하여 부당하게 청구인의 신뢰이익을 침해하는 경우 위법성이 인정되어야 할 것이다. ② 대법원 판례(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결)에 따르면 행정상 법률관계에서 신뢰 보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ? 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ? 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호의 가치가 있는 것이어야 하며, ? 개인이 견해 표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ? 행정청이 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이라고 판시하였다. ③ 피청구인은 부적정 통보의 근거 중 하나로 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]을 주장하고 있다. ④ 피청구인의 신뢰보호원칙 위반을 주장하기 위하여 시간적인 순서를 정리하자면 다음과 같다. ? 청구인은 이 사건 사업을 위하여 매도인 ㈜○○마루가 개발 중이었던 이 사건 부동산을 2021. 6. 10. 매입하였다. ? 매도인 ㈜○○마루가 피청구인으로부터 2021. 10. 15. 개발행위 준공검사필증을 받았다. ? 청구인은 이 사건 사업을 추진하고자 2021. 11. 25.에 폐기물처리 사업계획서를 피청구인에게 제출하였다. ? 이후 2021. 12. 31. 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]이 개정 공포되었다. ? 피청구인은 2022. 1. 17. 이 사건 처분을 하였다. ⑤ 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였는지에 대하여 다음과 같이 근거를 제시한다. ? 피청구인은 2021. 5. 18. ○○시 공고 2021-1887호 ‘○○시 자치법규 안 입법 예고’를 공고하였다. ? 피청구인은 같은 날 ○○시 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’를 공고하였다. ? 위 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향 분석에는 개정 조례 부칙의 경과규정을 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분 절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”라고 하고 있다. ? 조례 부칙의 경과규정도 대법원 판례(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두15039 판결)는 구 「경기도 도세 감면 조례」 부칙 제4항의 경과조치 규정을 납세의무자의 정당한 신뢰 보호를 위한 특별규정으로 볼 수 있는지에 관한 사건에서 “구 「경기도 도세 감면 조례」(2008. 12. 30., 조례 제3827호로 전부 개정되기 전의 것) 부칙 제4항의 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 의하여 감면하였거나 감면되어야 할 도세에 대하여는 종전의 규정에 따른다’라는 경과규정은 위 조례의 시행 후에 과세요건이 완성된 경우에도 유리한 종전 규정의 적용에 관한 납세의무자의 정당한 신뢰를 보호하기 위하여 종전 규정을 적용할 수 있다는 의미로 해석하여야 한다”라고 판시하여, 신뢰 보호를 위한 특별규정으로 보고 있다. ? 또한, 피청구인은 처분서에 건축물대장의 표시변경 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)]라고 처분 사유를 기재하고 있다. ? 그러나 피청구인은 자원순환관련(고물상)에서 폐기물재활용시설 인허가 처분을 하여 왔다. ? 법령ㆍ규칙의 제정, 처분, 확약, 지도 등이 행정청의 선행 조치에 포함되므로 위의 인허가 처분은 선행 조치라고 할 것이다. ⑥ 위에서 제시하였듯이, 개정 조례의 부칙상 경과규정에 따라 이 사건의 사업지는 개정 조례 시행 전에 개발행위허가 및 준공 처분을 받아 개정된 조례에 따라 행하여진 것으로 보게 되므로, 개정 조례에 규정된 규제를 모두 충족하였다고 판단되어야 한다. 피청구인이 이에 대한 반론으로, 해당 개발행위는 자원순환관련시설(고물상)이었고 청구인이 제출한 사업계획은 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)이기 때문에 이 사건 처분을 한 것이라고 주장한다 해도 이와 관련한 어떠한 법령ㆍ조례ㆍ규칙이 존재하지 않음은 별론으로 하고, ○○시 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’의 경과규정(특별규정)인 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름’에 따라 개정된 조례에 따라 인허가를 득한 것으로 의제가 되는 것이므로, 개정된 조례에서 정온시설과의 이격거리 기준을 3등급으로 분류하고 있다는 것을 고려하면 청구인의 사업은 2등급에 해당하여 정온시설로부터 400m를 이격하게 되면 개정된 조례에 충족하게 되는데, 이 사건 사업부지는 1등급 고물상으로 정온시설로부터 500m 이격하여 개발행위를 득한 것으로 의제가 되는 것이므로 그 기준을 충족하고도 남게 되는 것이다. ⑦ 피청구인의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 청구인에게 귀책 사유가 없어 그 신뢰가 보호 가치가 있는 것인지에 대하여, 청구인으로서는 위와 같이 지방정부인 피청구인이 일정한 절차를 거친 공고 및 처분 선례 등에 대하여 보다 고도의 신뢰를 가졌다고 할 것이다. ⑧ 청구인이 견해 표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 했어야 한다는 점에 대하여, 청구인은 피청구인의 견해 표명을 신뢰하고 2021. 6. 10. 일금 삼십 억(￦3,000,000,000)원정을 투입하여 이 사건 부지를 매입하였고 2021. 11. 25. 이 사건의 사업을 위해 피청구인에게 사업계획서를 제출하였던 것이다. ⑨ 피청구인이 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 견해 표명을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것에 대하여, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 ? 5년간의 기술 연구개발이 모두 물거품이 되고, ? 이 사건의 사업을 위하여 매입한 이 사건 부지 등의 부동산에 30억 원, ? 청구인과 고등기술연구원, ㈜대한실업, ㈜루브캠코리아, 한국건설생활환경시험연구원, 충남대학교, 경북대학교가 참여하는 ‘폐플라스틱 활용ㆍ연료화 기술개발사업-과제명: 폐플라스틱 연속식 열분해 공정기반 윤활기유 생산기술 개발’ 과제사업비 20.84억 원, ? 청구인과 한국과학기술원, 한국에너지기술연구원, ㈜신한플랜트㈜가 참여하는 ‘폐플라스틱 활용 원료 연료화 기술-과제명: 폐플라스틱의 저에너지 사용 연속식 열분해 공정을 통한 고순도 스티렌모노머 생산기술개발’ 과제사업비 78.80억 원, ? 코스모화학㈜ 울산공장 에너지 절감 사업에 따른 매출 240억 원 등의 많은 경제적 손실이 발생할 것이다. (나) 「행정절차법」 제5조(투명성의 원칙) 위반 ① 피청구인이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확해야 한다. ② 그 근거는 처분기준의 작성 게시 및 편람의 비치(「행정절차법」 제17조제3항), 처분의 처리 기간을 종류별로 미리 정하여 공표(「행정절차법」 제19조), 처분기준의 설정 공표 및 법령 처분기준 등에 대한 당사자등의 해석 요청권(「행정절차법」 제20조)에 있다고 할 것이다. ③ 피청구인이 청구인에게 처분을 하기 위해서는 그 처분에 대한 처분기준을 작성 비치하고 있어야 했고 어떤 기준에 근거하여 거부처분을 하는가에 대해 명확한 답변을 했어야 함에도, 피청구인은 어떠한 처분기준에도 없는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조를 그 처분의 기준으로 삼고 있으며, 어떠한 법령ㆍ처분기준으로 이러한 처분을 하는가에 대해 해석을 요청하자 처분기준을 제시한 바 없다. ④ 또한, 피청구인은 심의부서 의견 및 보완 내용에 대하여 단 한 번도 청구인에게 알려준 사실이 없다. (다) 「행정절차법」 제17조제5항(보완요구) 위반 ① 피청구인은 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우와 보완 내용이 있는 경우 상당한 기간을 정하여 지체없이 청구인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 그리고 보완이 필요한 내용을 충분히 검토하여 한꺼번에 보완을 요구하여야 한다. ③ 청구인의 폐기물처리 사업계획서는 민원실무심의를 통하여 다수의 심의부서 의견을 종합하여 관련 심의부서 의견에 보완 내용이 있을 경우 그 내용을 청구인에게 보완요청을 해야 했음에도 단 한 차례의 보완요구 없이 이 사건 처분을 하였다. ④ 앞서 보완요구에 대한 위법에 관하여 설명하였듯이, 사업계획서 처리 완료 예정일이었던 2022. 1. 5. 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 민원실무심의 관련 부서 의견에 기재되어 있는 수질관리과에서 보내온 보완 내용이 무엇인지에 대하여 문의하였으나, 처음에는 컴퓨터가 느리다는 이유로, 차후에는 말로 불러준다고 하여 전자우편(이메일)으로 요청하였으나 알려 주지 않았고, 이후 2022. 1. 11. 피청구인을 방문한 자리에서도 전체 보완 내용을 알려달라고 하자 이에, 피청구인은 공문서로 보완을 할 것이라는 말을 하였으나 보완을 하지 않았다. ⑤ 또한, 처분의 통지를 받은 2022. 1. 17.까지 환경사업소 수질관리과의 보완 내용이 어떤 것인지도 몰랐으며, 도시주택국 건축허가과의 보완은 없다고 표시되어 있었다. ⑥ 피청구인은 청구인에게 수질관리과와 건축허가과에서 보완이 있었기에 공문서로 보완을 할 것이라고 하였으나, 보완요구 없이 거부하는 취지의 이 사건 처분을 하였다. (라) 「행정절차법」 제18조(다수의 행정청이 관여하는 처분) 위반 ① 피청구인은 다수기관이 관련된 신청을 접수한 경우 지연처리가 되지 않도록 신속한 협조 처리를 해야 하고 부득이한 사정으로 처리 기간 내에 처리가 어려운 경우에는 기간연장의 사유와 예정처리 기간을 명시하여 지체없이 신청인에게 통지하여야 한다. 그런데 신속한 협조 처리를 하는 것이 아니고 회신기한을 연장해 가고 있는 것을 확인할 수 있다. ② 청구인의 행정대리인이 처리 완료 예정일이었던 2022. 1. 5.까지도 보완 내용을 확인할 수 없어 같은 해 1. 6. 도시주택국 건축허가과를 직접 찾아가 최초에 민원실무심의에서 건축법상 보완사항이 없다고 회신하였는데, 자원순환과에서 보완을 요청한 것으로 알고 있어 되도록 신속히 보완해 달라고 하였고, 이후 자원순환과에 보완을 했다는 전화를 같은 날 건축허가과로부터 받았으며, 이에 피청구인이 그 보완 내용을 알려주기를 기다렸다. ③ 청구인으로서는 그 보완 내용이 어떤 법령과 기준에 의한 것인지 파악해야 보완을 할 수 있는 것인데, 피청구인은 처분을 통보하는 날인 2022. 1. 17.까지 해당 보완 내용을 구체적으로 알려주지 않았다. (마) 「행정절차법」 제19조제2항, 제3항(신속처리, 처리기간 연장) 위반 ① 피청구인은 가능한 한 공표된 처리기간 내에 신속하게 하여야 한다. 행정의 신속성, 효율성 및 공표된 처분기간을 신뢰한 청구인의 신뢰 보호에 그 이유가 있다고 할 것이다. 그러나 피청구인은 처리 완료 예정일을 지키지 않았다. ② 피청구인은 부득이한 사유로 처리 기간 내에 신청사무를 처리하기 곤란한 경우 당해 처분의 처리 기간 내에서 1회에 한하여 연장할 수 있고, 처리 기간을 연장하는 때는 처리 기간의 연장 사유와 처리 예정기한을 지체없이 별지 제7호서식에 따라 청구인에게 통지하여야 한다. ③ 피청구인은 최초 처리기한인 2022. 1. 5.에서 2022. 1. 12.로 기한을 연장하였으나, 그 사유를 통지한 바 없으며, 다시 2022. 1. 19.로 2회차 연장을 하면서도 그 어떤 사유도 통지하지 않았다. (바) 「행정절차법」 제20조(처분기준의 설정ㆍ공표) 위반 ① 피청구인은 구체적인 권리 또는 의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분의 기준을 사전에 구체적으로 설정ㆍ공표해야 한다. 이는 청구인뿐만 아니라 일반 국민이 행정의 투명성과 예측가능성 및 공정성을 도모하는 것으로 「행정절차법」의 일반 원칙인 투명성의 원칙과 신의성실 및 신뢰보호의 원칙을 구체화하는 것이라 할 수 있다. ② 특히 인ㆍ허가 처분과 관련한 기준을 설정할 때는 객관적이고 공정하게 하여 그 기준이 적용되는 때에 자의적인 재량으로 그 규제의 집행을 담당하는 사람에 따라 그 결과가 달라지지 않도록 해야 한다. ③ 피청구인은 처분서에 제시한 처분 사유 중 하나인 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장 표시변경 필요에 대하여 그 기준을 설정ㆍ공표하지 않았다. ④ 청구인은 공표된 처분기준이 불명확한 경우 피청구인에게 그 해석 또는 설명을 요청할 수 있고 해석의 요청은 민원사무로 취급하여 처리하여야 하며, 특별한 사정이 없으면 이에 응하여야 한다. 여기서 특별한 사정에는 공표제외 사유에 준하는 경우와 행정청의 방침이 명확히 설정되지 않은 경우 등이 이에 해당할 수 있을 것이다. ⑤ 피청구인이 같은 조건인 자원순환관련시설(고물상)에서 폐기물종합재활용으로 인허가를 지금껏 처분한 사항에 대하여 문의를 하였으나 ‘고물상은 쉽고 재활용업은 어렵다’라는 답을 한다던가 ‘그건 잘못된 처분(인ㆍ허가)이었다는 상식적으로 이해할 수 없는 답변을 하였고, 이는 폐기물처리업 인허가에 대한 처분기준을 명확히 설정ㆍ공표하지 않은 상태에서 업무를 추진했었기 때문이라고 판단된다. (사) 「행정절차법」 제23조, 「행정절차법 시행령」 제14조의2(처분의 이유제시) 및 「행정절차법」 제24조제1항(처분의 문서주의) 위반 ① 피청구인은 처분의 원인이 되는 사실과 근거법령 등의 내용을 구체적으로 명시하므로 이 사건 폐기물처리사업 계획서 신청의 내용에 관하여 관련이 없는 다른 법령을 근거로 처분을 할 수는 없다. ② 피청구인은 처분에 대한 사실상 이유에 대하여는 당해 처분에 관해 구체적인 근거법령을 적용하게 된 경위를 육하원칙에 따라 제시하여야 하고, 따라서 처분의 사실상 이유를 추상적으로 제시된 경우처럼 불충분한 경우 이유제시 의무를 미이행한 것이 된다. ③ 피청구인은 거부처분을 하는 경우 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 해야 한다. 처분은 청구인의 권리 의무에 직접적인 영향을 주기 때문에 명확성을 기하기 위함이라고 사료된다. ④ 피청구인은 두 번에 걸쳐 이 사건에 대한 처분의 의사를 청구인의 행정대리인에게 통보하였다. 첫 번째 처분은 2022. 1. 5. 총 두 차례에 걸쳐 전화로 통보하였다. 그 처분 사유를 요약하면, ? 담당 공무원 자신이 이 사건의 사업이 재활용업인지 처분업인지 판단할 수 없기 때문이고, ? 자원순환관련시설(고물상)에서는 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)로는 불가능하며, ? 수질관리과에서 보완을 보내왔기 때문이라고 하였다. ⑤ 이유제시의 하자는 피청구인이 처분하면서 이유제시를 전혀 하지 않은 경우, 처분이유를 불충분하게 제시한 경우 및 청구인이 처분이유의 제시를 처분 후에 요청하였음에도 처분이유를 제시하지 않거나 불충분하게 제시한 경우로 피청구인은 첫 번째 처분에 있어서 전화로 거부처분을 하였으며, 두 번째 서면으로 한 거부처분의 내용 중 검토의견 사항을 살펴보면 ‘불명확’, ‘발생우려’, ‘판단됨’, ‘예상됨’이라는 법령상 제한사유 외의 막연한 추상적 사유를 들어 거부처분하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다. 또한, 거부처분 후에 수질관리과와 건축과를 찾아 그 처분의 사유를 알고자 하였지만, 그 처분 사유를 제시하지 않았다. ⑥ 내용적 하자는 거부처분의 이유로 부기 되어 있는 처분의 근거가 내용상 미흡한 경우로 처분 자체의 내용상 하자가 존재하는 경우라 할 것이다. 피청구인이 처분의 사유로 명시하고 있는 내용에는 다음과 같은 하자가 존재한다. ? 이 사건의 사업예정지역 인근에 목장이 위치하고 있다고 언급하고 있으나, 인근에는 목장이 없다. 이 경우 목장이 없는데도, 목장이 있는 것처럼 허위로 작성하고 이에 따라 이 사건 처분을 한 하자는 처분서의 표현상 오류를 넘어서 처분의 내용에 하자가 있는 경우로서 처분의 위법성 여부를 별론으로 하더라도, 이를 「행정절차법」 제25조에서 정하는 처분의 정정 대상이 되는 “오기 오산 기타 이에 준하는 명백한 잘못”에 해당한다고도 할 수 없을 것이다. 그리고 ? 이 사건 부지 인근 지역은 공장 및 제조장 밀집 지역이기 때문이라고 언급하지만, 개정된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1] 자원순환관련 시설의 허가기준에는 ‘공장(제조장) 집단화 지역 경계로부터 100미터 이내’에 입지할 것을 조건으로 하고 있다. 피청구인은 현재 시행 중인 조례를 정반대로 해석하여 그 이유를 처분의 사유로 삼고 있는 것이다. 또한 ? 부연하면, 청구인의 행정대리인이 피청구인에게 2022. 1. 11. 정보공개를 청구하여 같은 해 2. 7. 정보 부분공개 결정 통지서를 받았다. 정보공개청구의 내용은 ‘2021. 12. 31.자로 신설된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2(자원순환 관련 시설의 허가기준) 이외의 2021. 12. 31. 이전 고물상을 제외한 자원순환시설에 대한 구체적인 이격거리 기준을 정립하여 시행한 조례, 내부지침, 규칙에 대하여 정보공개를 요청한다’였는데, 이에 대하여 피청구인은 부분공개를 하면서 ⓐ 폐기물처리시설 관리방안 내부지침[도시관리과-955호(2013.12.31.)]과 ⓑ 2021. 12. 31. 이전의 조례 사항은 부존재하다는 통보를 받았다. 내부지침이 무엇인지는 공개하지 않았으나, 이는 상위 법령에 근거 없이 발령된 방침이나 지시는 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐이고 국민에 대한 구속력은 전혀 가지지 못하므로 이를 근거로 처분할 수는 없을 것이다. 또한, 이전의 조례에서는 거부처분의 근거로 삼고 있는 이격거리에 대한 사항은 부존재 하였으므로, 조례 시행 전에 사업계획서를 제출한 점과 개정 조례에 경과규정을 두고 있는 것을 고려할 때 이격거리 기준을 적용할 근거가 없다고 할 것이다. (3) 「행정기본법」 위반 (가) 「행정기본법」 제8조(법치행정의 원칙) 위반 ① 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우에 그 밖에 국민 생활에 중요한 영향을 미치는 경우는 법률에 근거하여야 하며 이는 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙을 명문화한 것이다. ② 이와 관련된 법령으로는 「행정규제기본법」 제8조제3항(규제법정주의)으로 ‘행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다’라고 규정하고 있다. ③ 피청구인은 거부처분의 사유로 들고 있는 세 가지 법령 중 두 가지는 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조와 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]이다. ? 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조가 선행되어야 폐기물처리사업계획서의 적합 통보를 할 수 있다는 근거법령은 그 어떠한 법령에도 없다. 피청구인이 폐기물처리사업계획서를 처리하면서 그 기준이 되는 지침으로는 환경부의 「폐기물처리업 허가업무처리지침」이 있고 법령으로는 「폐기물관리법」, 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」, 「환경영향평가법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 그 밖의 조례 등이 있을 것이다. 그런데 그 어떠한 법령 내용에도 위와 같은 처분의 사유가 될 근거는 존재하지 않는다. ? 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]은 ⓐ 2021. 12. 31. 개정 공포된 것으로 2021. 11. 25. 사업계획서를 제출한 청구인에게는 적용될 수 없다고 판단된다. ⓑ 설령, 개정 조례를 적용한다고 하더라도 특별한 규정(신청 당시 법령등에 따르도록 경과규정)을 두고 있으므로 적용될 수 없다. (나) 「행정기본법」 제9조(평등의 원칙) 위반 ① 청구인은 이 사건 심판을 준비하기 위하여 행정대리인을 통하여 피청구인에게 2022. 1. 7. 정보공개를 청구하였고 정보 부분공개 결정 통지서를 받았다. 정보공개 청구내용은 ‘2015. 1. 1.부터 2021. 12. 31.까지 ○○시 도시계획심의를 거쳐 자원순환관련시설(고물상)으로 개발행위를 득한 총 건수와 이와 관련한 허가지역 위치(지번)에 대하여 공개를 요청한다’였는데, 이에 피청구인은 부분공개로 허가지역 위치(지번)는 비공개로 하고 지역명과 총건수만을 공개하였다. 청구인이 위와 같이 정보공개를 청구한 것은 피청구인이 처분의 사유로 들고 있는 자원순환관련시설(고물상)에서 자원순환관련시설(폐기물재활용시설) 불가의 사유에서 폐기물재활용시설에 대한 인허가 처분의 선례를 전수 조사하기 위함이었다. 그러나 피청구인이 지번은 비공개하여 인근 지역을 조사한 결과 이미 고물상에서 폐기물재활용업을 득한 업체 외 두 군데를 추가로 확인할 수 있었다. ② 또한, 피청구인이 처분의 사유로 제시하고 있는 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량 농지(답)가 있다는 것에 대하여 같은 조건에서 피청구인이 폐기물처리사업계획에 대한 적정 통보와 인허가가 이루어진 선례를 찾기 위함이었다. 그 결과 이 사건 부지와 거의 같은 조건으로 피청구인이 폐기물처리사업에 대한 인허가를 처분한 선례를 발견하였다. ③ 피청구인은 행정작용과 관련하여 특별히 다르게 다루어야 할 근거가 없는 이상 행정작용의 상대방을 다르게 취급하면 안 되며, 다르게 취급하는 경우 다르게 취급되는 이유가 무엇인지 해당 당사자에게 합리적인 사유를 명시적으로 설명하여야 한다. ④ 청구인은 피청구인에게 자원순환관련시설(고물상)에서 자원순환관련시설(폐기물종합재활용) 인허가를 득한 피청구인의 처분에 대하여 이 처분 선례는 무엇인지를 문의하였는데 ‘그것에 대해서는 잘 모르겠다, 잘못 이루어진 처분이다’ 라는 답변을 하였다. 녹취록에 근거하여 좀 더 명확히 기술하자면 피청구인은 “아, 저는 그거 모르겠어요. 왜 자꾸 9월 15일 거를 자꾸 저한테 그러세요? 예전 게 잘못 났든 말든, 왜 저는 그거를 제가 생각 안 하고, 지금 저는 들어온 거에 대해서만 말씀을 드리는데 왜 자꾸 예전에 잘못 나갔다고 그 얘기를 왜 자꾸 저한테 하시는지 모르겠어”라고 하였다. 이는 합리적인 사유가 될 수 없다. ⑤ 헌법재판소와 대법원 판례에서도 평등의 원칙을 근거로 행정의 자기구속 법리를 인정하고 있다. 대법원 판례(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결)에서는 “재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정 관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다.”라고 판시하였다. ⑥ 피청구인은 피청구인 스스로 처분한 위와 같은 행정 선례가 존재함에도 청구인에게만 이를 처분 사유의 하나로 삼는다는 것은 평등의 원칙을 위반한 위법한 처분이라 할 것이다. (다) 「행정기본법」 제10조(비례의 원칙) 위반 ① 피청구인은 구체적인 행정 목적을 실현할 때 그 목적와 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다. ② 이와 관련된 법령으로는 「행정규제기본법」이 있는데, 같은 법 제5조제3항에서 “규제의 대상과 수단은 규제의 목적 실현에 필요한 최소한의 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성ㆍ투명성 및 공정성이 확보되도록 설정되어야 한다.”라고 정하고 있다. ③ 피청구인이 제시하고 있는 처분의 사유 중 ? ‘「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조 규정에 따라 건축물대장 표시변경 필요’에 대하여 피청구인은 청구인에게 거부처분을 하는 날까지 단 한 번도 명시적인 보완을 요구한 적이 없으며, ? 검토의견에 피청구인이 명시한 각종 대기배출시설 및 유출 사고 발생 우려에 대해서도 단 한 번의 저감 대책에 관한 문제제기와 이에 따른 보완요청을 명시적으로 단 한 차례도 한 적 없이 곧바로 이 사건 처분을 하였다. ④ 또한, 수질관리과와 건축과에서 이 사건의 사업계획에 대한 보완사항을 보냈음에도, 청구인에게는 그 내용을 알려주지 않았으며, 거부처분 이후 각 과를 찾아 그 내용에 대하여 문의하였음에도 해당 보완 내용을 알려주지 않았다. ⑤ 종합해보면, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 사항과 보완 내용이 있으면 서면으로 통지하고 이후 청구인이 해당 사항을 이행하지 못하면 거부처분을 하여야 했는데, 곧바로 행정 목적의 최소한도가 아닌 최대한도의 처분을 한 사항과 그 과정이 객관성ㆍ투명성 및 공정성이 확보되지 못하였으므로 위법하다고 할 것이다. (라) 「행정기본법」 제11조(성실의무 및 권한남용금지원칙) 위반 ① 피청구인은 법령 등에 따른 의무를 성실히 수행하여야 하고, 행정권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 안 된다. ② 성실의무는 위에서 「행정절차법」 위반에서 언급하였으므로 별론으로 하고, 피청구인이 주어진 권한을 행사함에 있어 사적 목적을 실현하기 위해 행정권한을 행사한 경우나 특별한 정치적 목적을 갖고 행정권한을 행사한 경우는 권한 남용 금지의 원칙에 위배된다고 할 것이다. ③ 제출된 녹취록을 보면, 청구인의 행정대리인이 어떤 법령 등에 의하여 그런 것인가를 질의하자 피청구인은 “아, 제가 모르겠어요. 그러니까 저는 지금 제 법으로 말씀드리는 거잖아요.”라고 답하고 있다. 이 사건의 사업계획서 신청에 따른 적정 여부를 판단함에 있어 「폐기물관리법」을 포함한 관계 법령에 근거하여 그 관계 법령에 적정하면 적정 통보를, 부적합하면 부적정 통보를 해야 하는데 담당 공무원의 자의적 판단 때문에 매번 그 처분 상황이 달라질 수 있다면 그 처분은 권한을 남용하는 위법한 처분이 될 것이다. ④ 청구인은 피청구인이 이미 이 사건 사업계획서에 해당하는 사업 즉, ‘폐플라스틱 열분해 사업’ 자체에 대하여는 사업계획서 접수조차 안 받고 무조건 부적정 통보를 한다는 내부 방침을 가진 것이 아닌가 하는 의구심을 갖게 되었다. 그러나 청구인의 사업계획서는 접수가 되었기에, 어떻게 해서든 부적정 통보를 한다는 결론을 내리고 무조건 부적정 통보를 하는 것이 아닌가 하는 의구심 또한 갖게 되었다. ⑤ 이러한 의구심을 갖게 된 것은 피청구인이 사업계획서를 제출할 때 상담은 하고 제출하였는지를 묻고 있으며 그 이유는 피청구인은 열분해 시설은 거의 허가통보가 안 나갔기 때문이라고 설명하고 있다. ⑥ 이는 「민원 처리에 관한 법률」 제9조 및 같은 법 시행령 제6조, 「행정절차법」 제17조 및 같은 법 시행령 제19조의 ‘민원의 접수’에 반하는 것으로 피청구인은 민원의 신청을 받았을 때는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 안 되는데, 일단 관련 상담을 하고 열분해 시설은 접수를 안 받거나 받더라도 무조건 부적정 통보 또는 불허가 통보를 한다는 내부지침이 존재하거나 지금까지 이렇게 처분을 해왔다면 이는 피청구인이 권한을 남용하고 있다고 할 것이다. (마) 「행정기본법」 제12조(신뢰보호의 원칙) 위반 ① 이는 같은 법 제4조제2항(신뢰보호원칙) 위반으로 위에서 언급하였으므로 별론으로 하겠다. ② 다만, 다시 한번 정리해보면, 청구인은 ? 개정 조례가 시행되기 전인 2021. 11. 25. 이 사건의 사업계획서를 제출하였고, ? 피청구인은 자원순환관련시설(고물상)에서 자원순환관련시설(재활용시설)로 인허가 처분을 한 선례가 있으며, ? 2021. 12. 31. 개정 공포된 조례 이전에 피청구인이 공고한 선행행위인 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향분석서의 개정 조례 부칙 경과규정을 신뢰하여 이 사건 부지를 매입하고 사업계획서를 제출하였으나 선행행위에 반하는 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다. (바) 「행정기본법」 제13조(부당결부금지의 원칙) 위반 ① 피청구인은 행정작용을 할 때 해당 행정작용과 실질적으로 상관이 없는 의무를 상대방에게 부과하거나 이를 강제해서는 안 된다. ② 피청구인이 처분 사유로 제시한 입지여건에 있어 ‘「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조 규정에 따라 건축물대장 표시변경 필요’라는 언급은 다음과 같은 위법성이 있다. ? 최초 이 사건 사업계획서를 2021. 11 .25. 제출하고 처리 완료 예정일이었던 2022. 1. 5. 도시주택국 건축과 담당의 보완사항 여부에는 보완사항이 없다고 회신되었으나 사업계획서 처리 담당 부서인 자원순환과에서 위 사항에 대하여 보완을 요청한 이후, 일방적으로 두 차례에 걸쳐 아무런 통보도 없이 처리 완료일을 마루었다. 그런데 거부처분을 처리한 2022. 1. 17. 피청구인이 작성한 민원실무심의 심의부서의견 사항에 도시주택국 건축허가과 심의담당자의 회신완료 사항에도 보완이 없다고 표시되어 있다. ? 앞서 언급하였듯이, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조가 선행되어야 폐기물처리 사업계획서의 적정 통보를 할 수 있다는 근거법령은 그 어떤 법령에도 정하는 것이 없다. 폐기물처리사업계획서를 처리함에 있어 그 기준이 되는 지침으로는 환경부의 「폐기물처리업 허가업무처리지침」이 있고 법령으로는 「폐기물관리법」, 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」, 「환경영향평가법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 그 밖의 조례 등이 있을 것이다. 그런데 그 어떠한 법령 내용에도 위와 같은 거부처분의 사유가 될 근거는 존재하지 않는다. ? 위와 같이 피청구인은 관련 법령에도 없는 사유를 들어 실질적으로 상관이 없는 의무를 청구인에게 강제하고 있는 것이다. ? 대법원 판례(대법원 1999. 12. 24. 선고 98다57419 판결)에서는 담당공무원이 법령에 규정되지도 아니한 사유인 김가공공장 건물이 건축물 관리대장에 창고로 등재되어 있다는 이유로 반송한 사건에 대하여 「행정절차법」 제40조(신고)를 들어 행정관청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계 행정관청에 일방적인 통고를 하는 것을 뜻하는 것으로 법령에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정관청에 대한 통고로써 그치는 것이고, 그에 대한 행정관청의 반사적 결정을 기다릴 필요가 없는 것인바, 구 수산업법 (1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것), 구 수산업법시행령 (1996. 12. 13. 대통령령 제15241호로 개정되기 전의 것), 구 수산제조업의허가등에관한규칙(1997. 4. 23. 해양수산부령 제 19호 수산물가공업허가등에관한규칙으로 개정되기 전의 것)의 각 규정에도 수산제조업의 신고를 하고자 하는 자는 그 규칙에서 정한 양식에 따른 수산제조업 신고서에 주요 기기의 명칭ㆍ수량 및 능력에 관한 서류, 제조공정에 관한 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하면 되고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 수산제조업 신고에 대한 실질적인 검토를 허용하고 있다고 볼 만한 규정을 두고 있지 아니하고 있으므로, 수산제조업 신고를 하고자 하는 자가 그 신고서를 구비서류까지 첨부하여 제출한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로서는 형식적 요건에 하자가 없는 한 수리하여야 할 것이고, 나아가 관할 관청에 신고업 신고서가 제출되었다면 담당 공무원이 법령에 규정되지 아니한 다른 사유를 들어 그 신고를 수리하지 아니하고 반려하였다고 하더라도, 그 신고서가 제출된 때에 신고가 있었다고 판단한다고 판시하였다. (사) 「행정기본법」 제14조(법적용의 기준) 위반 ① 「행정기본법」 제14조제1항은 소급적용 금지의 원칙으로 새로운 법령 등의 효력 발생 이전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 관하여 새로운 법령 등이 적용되지 않음을 의미한다. 이 사건 부지는 2021. 10. 15. 개발행위준공을 마친 부지이고 정보공개청구를 통하여 피청구인으로부터 받은 정보 부분공개 결정 통지서를 보더라도 2021. 12. 31. 이전에는 고물상을 제외한 자원순환시설에 대한 구체적인 이격거리 기준을 정립하여 시행한 조례, 내부지침, 규칙 등이 존재하지 않았으므로 피청구인이 통보한 거부처분 사유 중 하나인 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]의 정온시설과의 이격거리 기준의 제한을 받지 않는다고 할 것이다. ② 「행정기본법」 제14조제2항은 처분시법주의로 청구인의 신청에 따른 처분은 법령 등에 특별한 규정(예를 들면, 부칙에서 신청 당시 법령 등에 따르도록 경과규정을 두는 경우)이 있거나 처분 당시의 법령 등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는, 청구인의 신청에 따른 처분은 처분이 이루어지던 당시의 법령 등을 적용함을 말한다고 할 것이다. 피청구인이 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1] ‘자원순환 관련 시설의 허가기준’을 이 사건 처분일인 2022. 1. 17.에 적용하였다고 하더라도 다음과 같은 문제가 있다. ? 「행정기본법」 제14조제2항에 특별한 규정(경과규정)이 있으면 폐기물처리사업계획서가 접수된 시점의 조례가 적용되어야 하므로 개정 조례가 적용될 여지가 없다. ? 피청구인은 2021. 5. 18. ○○시 공고 제2021-1887호 ‘○○시 자치법규 안 입법 예고’를 공고하였다. 피청구인은 같은 날 공고 1887-3호 ‘규제영향분석서’를 공고하였다. ? 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’ 2-3. 중소기업 규제영향분석을 보면 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”이라고 경과규정을 두고 있다. ? 따라서 이 사건 부지는 이 조례(개정 조례)에 따라 행하여진 것으로 의제되므로 이 사건 부지에 관하여는 개정 조례에서 정한 정온시설 등과의 이격거리 기준을 모두 충족하였다고 보아야 한다. ? 또한, ‘이 조례(개정 조례) 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름’이라고 명시되어 있으므로, 종전의 조례에 따라 처분을 해야 한다. 앞서 언급하였듯이 종전의 조례에는 자원순환시설에 대한 이격거리 기준이 없었으므로 2021. 11. 25. 이 사건의 폐기물처리사업계획서를 신청한 청구인에 대하여는 개정된 조례를 근거로 거부처분을 할 수 없는 것이다. ? 대법원 판례(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결)에 따르면 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고, 인ㆍ허가 신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정 시행된 경우 선법령 부칙에 그 시행 전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며, 소관 행정청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 변경된 법령 및 허가기준에 따라 한 불허가처분은 위법하다고 할 수 없다. ? 따라서 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두고 있으면서도 이를 적용하지 아니하고 개정된 조례 및 허가기준에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. ? 또한, 소관 행정청인 피청구인은 사업계획서 신청을 수리하고도 정당한 사유 없이 접수일은 2021. 11. 25.에서 2021. 12. 13.로 수정테이프를 이용하여 수정하였고, 최초 민원실무심의회의 회신기한을 2021. 12. 31.에서 2022. 1. 7.로 늦추어 그 사이에 조례가 변경된 것이므로 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. (4) 환경부 예규 「폐기물처리업 허가업무처리지침」 위반 (가) 환경부 예규인 「폐기물처리업 허가업무처리지침」(환경부예규 제609호, 2017. 6. 27.)에서 허가권자는 사업계획 검토 시 서류 검토 외에 처리업의 허가요건 충족 여부, 사업계획의 적정성(사업계획의 적정성, 사업계획물량의 적정성, 사업계획 기간의 적정성), 기술검토, 현지 조사 등을 하도록 규정하고 있다. (나) 위 절차를 거친 피청구인은 이에 따라 청구인에게 사업계획서의 보완, 반려, 부적정, 적정 통보를 해야 한다. (다) 피청구인은 청구인에게 한 이 사건 처분에는 다음과 같은 위법이 있다. ① 피청구인이 이 사건 부지를 현지 조사하여 처분 사유로 삼기 위해서는 그 현지 조사를 철저히 하여 그 사유를 처분서에 명시하여야 함에도 피청구인은 사업지역에 인접하여 목장이 있다는 허위 기재를 하여 처분의 사유로 삼았다. ② 민원 처리 공개서를 보면, 처리 구분에는 ‘반려’라 기재하고 심의 결과에는 ‘불가’로 기재하고 있다. 또한, 처분서에는 ‘불허가’라고 기재하였다. ③ 「폐기물처리업 허가업무처리지침」의 반려 사유와 부적정 통보 사유를 살펴보면, ? 사업계획서 반려 사유로는 ⓐ 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제24조에 따라 2차에 거쳐 서류 보완 보정을 요구하였으나 이에 응하지 아니한 경우, ⓑ 민원인으로부터 사업계획서의 반려요구가 있는 경우, ⓒ 그 밖에 사업계획서의 전면적인 재작성이 불가피하다고 판단되는 경우가 있고, ? 부적정 통보 사유로는 ⓐ 처리업 허가를 받고자 하는 자(법인인 경우에는 임원을 포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는 경우, ⓑ 다른 법령에 저촉되는 경우(폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함), ⓒ 배출시설 설치허가(신고)기관에서 배출시설 설치허가 및 신고 관련 부분을 검토한 결과 허가 또는 신고 수리 불가판정이 있는 경우(단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보를 하여서는 아니됨)가 있다. ④ 위의 반려 사유에 해당하기 위하여는 피청구인이 청구인에게 2차례에 걸쳐 보완 보정을 요구하였어야 하나, 단 한 번도 보완 보정을 요구하지 않고 이 사건 처분을 하였다. 또한, 청구인은 반려 요구를 한 사실이 없으며, 청구인의 사업계획서에 전면적인 재작성이 불가피하다고 판단받은 적도 없다. 그리고 위의 부적정 통보 사유에 해당하기 위하여는 청구인이 결격사유에 해당하여야 하나, 청구인은 결격사유에 해당하지 않고, 다른 법령에 청구인의 사업시설 설치를 제한하는 경우도 없으며, 대기 및 폐수 배출신고서도 철저히 준비하여 제출한 후 불가 판정을 받은 사실도 없다. (5) 이 사건 처분 내용의 하자 (가) 입지여건 ① 폐기물처리 사업계획을 제출한 청구인은 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장 표시변경이 필요 [자원순환관련시설(고물상) → 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)]하다는 피청구인의 주장에 대하여 ? 법률우위ㆍ법률유보의 원칙을 위반하였다. 행정은 법률을 위반해서는 안 되며, 법률에 근거하여 행해져야만 합니다. 피청구인은 이 사건 사업계획서의 적정 여부를 판단하면서 어떠한 근거법령 등에 의하여 위의 조항을 거부처분의 사유로 삼고 있는지 밝히고 있지 않고, 상위 법령에 근거가 없이 발령된 방침이나 지시는 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐이고 국민에 대한 구속력은 전혀 가지지 못하는 것이므로 이를 근거로 이 사건 사업계획서의 적정 여부를 결정해서는 안 될 것이다. 물론, 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 피청구인의 재량에 속하는 것이지만, 대법원 판례(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결)에 따르면 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로 위법하다고 판시하였다. 피청구인의 조례ㆍ규칙으로 위와 같은 거부처분의 기준을 설정하지 않은 채 합리적 이유의 제시 없이 거부처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로 위법하다고 할 것이다. ? 신뢰보호ㆍ평등의 원칙을 위반하였다. 피청구인은 지금까지 자원순환관련시설(고물상)에서 폐기물재활용시설에 대한 인허가 처분을 해왔음에도 이 사건과 같은 조건에 있는 처분에 관해서만 거부처분의 사유를 주장하는 것은 신뢰보호 및 평등의 원칙에 위반된다. ? 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항와 같은 법 시행령 제24조 및 같은 법 시행규칙 제9조, 「행정절차법」 제17조제5항(민원문서의 보완)을 위반하였다. ⓐ 피청구인이 위 사유를 제시하면서 “필요”라는 표현을 쓰고 있는데, 이 사건 사업계획서 적정 여부를 검토하면서 법령 등에 의해 어떤 보완이 필요하였다면 명시적으로 보완을 요구했어야 함에도 위 내용에 대하여 명확한 근거를 제시하지 아니하고 1차로 전화 통화를 통해 위 조건으로 부적정하다는 취지의 말로 통보를 하였으며, 직접 방문하여 상담하는 자리에서는 막연히 건축물대장을 바꾸어 오라고 말로 건축과를 찾아가 보라고 통보하고, 이 자리에서 피청구인이 보완 내용에 대하여 공문으로 보완을 정리하여 보내줄 것이라 하여 보완을 기다리던 중 일방적으로 거부처분을 행사한 것은 위법하다고 할 것이다. ⓑ 피청구인의 이 사건 처분으로 보완을 제출할 기회도 주어지지 않았으며, 만약 피청구인이 보완을 요구하고 이를 제출하였는데 건축과에서 거부처분을 하였다면 이 사건 심판과 병합하여 청구하거나 별도로 행정심판을 청구할 수 있는 기회를 상실하게 되는 결과를 초래하게 된 것이다. ? 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조의 적용에는 문제점이 있다. ⓐ 위 규칙에 따라 건축물의 표시 변경을 하기 위해서는 별지 제15호서식으로 정하는 신청서와 건축물현황도, 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 제출해야 한다. ⓑ 여기서 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류란 이 사건에 비추어 생각해 보면 폐기물재활용업 허가증을 말하는 것으로, 먼저 피청구인으로부터 재활용업 허가를 받아 그 허가증을 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류로 제출하고 이후 건축물 기재사항 변경이 이루어질 수 있는 것이다. 그런데 피청구인은 이와 같은 절차적인 문제를 고려하지 않고 청구인에게 위와 같은 건축물 표시변경을 요구하였다. ⓒ 청구인이 제출한 녹취록을 보면, 건축허가과 담당 공무원이 건축물 표시변경이 맞으나 건축물 표시변경을 먼저 해야 하는지 자원순환과에서 허가처분을 받은 후 건축물 표시변경을 해야 하는지 모르겠다고 하고 있는데, 이는 ○○시 자치법규 어느 곳에도 이에 대한 기준이 정립되어 있지 않음을 말해준다고 할 것이다. 또한 서식민원처리 공개서를 보면, 그 어디에도 도시주택국 건축허가과에서 건축물 표시변경이 필요하다는 보완 내용을 회신한 사항이 없다. 이것은 이 사건의 처리 업무 부서인 자원순환과에서 이와 관련한 보완이 없음에도, 거부처분을 하기 위하여 건축허가과에 이와 같은 보완을 요구한 것이라 판단된다. ? 건축물 표시변경에 대전시행정심판위원회(재결일 2015. 2. 23.)는 “현행 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조는 건축물대장의 표시사항 변경을 규정하고 있다. 같은 조 제2항에서는 “특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 건축물표시 변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지를 대조ㆍ확인하여야 한다.”라고 규정되어 있다. 또한, 같은 법 제1조(목적)은 “이 규칙은 「건축법」 제38조ㆍ제39조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 건축물대장의 서식ㆍ기재내용ㆍ기재절차ㆍ관리 및 등기촉탁의 절차 등에 관하여 필요한사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 ‘공익목적’을 규정하지 않고 있다. 따라서 특별한 규정이 따로 정하여 있지 않는 한 공익목적을 이유로 수리 여부를 판단할 근거도 없다. 「건축법」상의 건축허가 대상 여부 및 장사 등에 관한 법률에의 한 장례식업으로의 신고대상 여부는 같은 법에 따른 허가신청이나 신고단계 등에서 논의할 바이고 건축물대장의 기재단계에서 논할 바 아니다. 따라서 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에 따라 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치하는지 여부를 섬사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일 것인지 여부를 결정할 수 있을 뿐, 민원제기 등 관계규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다 할 것이다. 이러한 이유로 피청구인 내세운 사유는 이 사건 신청을 거부할 사유가 될 수 없다는 것이기 때문에 이 사건 처분은 그 처분 사유가 존재한다고 볼 수 없으므로 위법하여 취소되어야 한다.”라고 재결하였다. ? 건축물 표시변경 행정소송에서 전주지방법원과 제주지방법원은 다음과 같이 판결하였다. ⓐ 전주지방법원 판례(전주지방법원 2021. 11. 25. 선고 2021구합873 판결)에서는, 건축법령이나 건축물대장 규칙 등에 따르면, 건축물 소유자가 건축물대장의 기재 내용 중 건축물 표시사항을 변경하려는 때는 건축물표시 변경신청서에 건축물 현황도와 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하여 신청하여야 하고, 행정청은 건축물 표시변경 신청에 의해 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지를 대조ㆍ확인하여야 한다고 규정하고 있는데, 다만, 건축물의 용도를 다른 시설군 용도로 변경하는 경우에는 건축허가 관련 법률에 따른 허가 등을 받은 것으로 의제하는 규정을 준용하는 것과 달리, 같은 시설군에서 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 인허가 의제 규정을 준용하고 있지 않으므로, 행정청은 같은 시설군 안에서 용도변경에 대한 건축물대장 기재 내용의 변경신청에 대해서는 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지를 심사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일지를 결정할 수 있을 뿐, 관계규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다고 할 것이어서, A는 건축물대장상의 건축물 표시사항을 장례시설(동물 전용의 장례식장)에서 묘지 관련 시설(동물화장시설)로 변경하고자 하였는데, 이 두 시설은 모두 같은 시설군에 속하기에, 따라서 행정청은 그 신청에 대해 건물의 실제 현황이 변경 하려는 용도에 합치되는지를 심사하여 그에 따라 이 사건 신청을 불허할지를 결정할 수 있을 뿐이고, 관계 법령에서 건축물표시변경신청의 수리 요건으로 정하지 않은 사유를 들어 신청을 불허할 수는 없다고 할 것이라고 판시하였다. ⓑ 제주지방법원 판례에서는, C업체가 2011년 5월 제주시에 창고시설을 분뇨 및 쓰레기처리시설로 변경하는 내용의 건축물 용도변경신청을 했는데, 제주시는 하수도가 설치되지 않은 지역에서는 도시계획 조례에 따라 분뇨 및 쓰레기 처리시설로의 용도변경이 불가하다며 용도변경 거부처분을 하였는데, 이에 대하여 “제주시는 건축물용도변경신청에 대해 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치하는지 여부를 심사한 뒤 결과에 따라 신청을 받아들일 것인지를 결정할 수 있을 뿐이고, 그 밖의 다른 사유를 들어 신청을 거부할 수는 없다고 몸이 옳다.”라고 하였으며, “제주시는 도시계획 조례에서 규정하는 건축기준에 맞지 아니한다는 이유로 동일한 시설군 안에서의 용도변경을 거부할 수는 없다.”라고 판시하였다. ? 위의 재결 및 판례를 살펴보더라도, 피청구인이 폐기물처리사업계획서의 적정 여부를 판단함에 있어 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장 표시변경 여부가 필요하다거나 이를 이유로 거부처분을 하여야 할 근거법령이 어디에도 없으므로 이를 처분의 사유로 삼는 것은 위법하다고 할 것이다. ② 사업지역에 인접하여 목장이 위치하고 있으며, 인근 지역은 공장 밀집지역으로 다수의 공장 및 제조장이 조업 중에 있다는 피청구인의 주장에 대하여 ? 사업지역에 인접하여 목장이 위치한다는 주장을 보면, ⓐ 이 사건 부지에 인접한 목장이 없다. ⓑ 위성사진과 현장사진 및 공장설립 통보서를 보면, 지목이 ‘목’(목장용지)으로 표시되어 있으나, 현재 공장으로 개발되어 운영 중이며, 공장건축공사가 진행 중이거나 △△기업(주)라는 업체가 공장으로 인허가를 득하고 토목공사를 완료하여 공장건설 계획이 있는 부지이다. ⓒ 피청구인은 제대로 현지 조사도 하지 않고, 단지 지목이 목장이라는 이유로 거부처분을 한 것으로 판단된다. ⓓ 피청구인이 존재하지도 않는 목장이 있다는 이유로 가축과 축사에 대한 악영향이 미친다고 거부처분을 한 사항은 내용에 관한 하자로 무효 사유에 해당한다. 내용에 관한 하자 관련 무효사유에는 (ⅰ) 내용이 실현 불가능한 행위인 경우, (ⅱ) 내용이 불명확한 경우, (ⅲ) 위법행위 중 중요 법규나 효력규정 등에 위반하는 중대한 경우 등이 있다. 따라서 목장이 없음에도 목장이 있는 것으로 오인하여 청구인의 사업계획의 처분 사유로 삼았다면 이 사건 처분은 착오에 의한 행정처분으로 그 표시된 내용에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연 무효라고 할 것이다. ⓔ 또한, 처분 담당 공무원이 허위로 목장이 없는데도 목장이 있는 것처럼 허위로 사유를 작성하고 이에 따라 처분 사유로 삼았다면, 이 경우 처분의 하자는 처분서의 표현상 오류를 넘어 처분의 내용에 하자가 있는 경우로서 행정쟁송 또는 직권취소를 통하여 처분의 위법성 여부를 판단하는 것은 별론으로 하더라도, 이를 「행정절차법」 제25조에서 정하는 처분의 정정 대상이 되는 ‘오기ㆍ오산 기타 이에 준하는 명백한 잘못’에 해당한다고 할 수도 없을 것이다. ? 인근 지역은 공장 밀집 지역으로 다수의 공장 및 제조장이 조업 중에 있다. ⓐ 피청구인은 이 사건 처분서에서 그 사유로 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]을 근거로 삼고 있다. ⓑ 그런데 다수의 공장 및 제조장이 밀집하여 그것을 처분 사유로 삼는 것은 피청구인이 개정하여 공포한 위의 도시계획 조례와 정면으로 배치된다. 오히려 이 사건 부지는 개정 공포된 조례에 적합하다고 할 수 있다. ⓒ 개정 공포된 도시계획 조례 [별표 1] ‘자원순환 관련 시설의 허가기준’의 입지기준에는 “공장(제조장) 집단화 지역 경계로부터 100미터 이내”라 규정되어 있다. 여기서 “공장(제조장) 집단화 지역”이란 3개소 이상의 공장(제조장)이 연접해 있는 구역을 말한다. 이 사건 부지 인근에는 3개소 이상이 넘는 수십 개소의 공장 및 제조장이 집단화되어 있는 곳인데, 이제는 이를 이유로 위법한 처분을 한 것이다. ⓓ 그렇다면, 앞으로 개정 공포된 도시계획 조례 [별표 1]에 맞추어 조건을 이행하는 모든 처분의 신청도 이를 이유로 거부처분의 사유로 삼을 수 있다는 것인데, 이는 인허가 처분과 관련된 기준을 설정할 때 객관적이고 공정하게 하여 그 기준이 적용되는 때에 자의적인 재량으로 그 규제의 집행을 담당하는 사람에 따라 그 결과가 달라지지 않아야 한다는 기본원칙을 위배하는 것이다. ⓔ 비교 사업지 3, 4는 피청구인에게 자원순환관련시설 ‘고물상’ 및 ‘공장’으로 인허가를 받아 개발행위를 마치고 다시 자원순환관련시설 ‘폐기물재활용시설’로 인허가를 받은 곳이다. 위성사진을 보면 더 많은 공장과 제조장이 밀집되어 있고 바로 인근 축사에서는 가축을 사육 중이며 교회와 어린이집까지 있음에도 인허가를 처분하여 주고 청구인의 사업계획에 대하여는 거부를 한 것은 평등의 원칙에 위반된다고 할 것이다. ③ 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량 농지(답)가 넓게 위치하고 있음에 대하여 ? 피청구인은 2021. 12. 31. 위와 같이 정온시설과의 이격거리에 대한 조례를 개정 공포하였다. ? 해당 조례를 개정 공포하기 위하여 2021. 5. 18. ○○시 공고 제2021-1887호 ‘○○시 자치법규안 입법예고’를 공고하였고, 이에 따라 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’를 함께 공고하였다. ? 위 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향 분석 내용에는 개정 조례 부칙의 경과규정을 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”이라고 두고 있다. ? 청구인은 피청구인에게 정보공개청구를 통하여 2021. 12. 31. 이전에는 고물상을 제외한 자원순환관련시설에 대해서는 구체적인 이격거리 기준이 없음을 확인하였다. ? 따라서 이 사건 부지는 해당 조례에 따라 행하여진 것으로 보게 되므로, 개정된 도시계획 조례 [별표 1] ‘자원순환 관련시설의 허가기준’에 적합하게 의제되는 것이다. 별표 1에서 정하는 입지 기준에 1등급, 고물상은 정온시설과 최소 이격거리를 500m로 규정하고 있으나 이 사건 청구인의 사업계획서상 등급은 2등급으로 400m를 이격해야 한다고 규정되어 있으므로 그 조건을 충족하고도 남는다. ? 또한, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따르게 되어 있으므로 2021. 11. 25. 사업계획서를 제출하였으므로 정온시설과의 이격거리 기준을 적용할 수 없음에도 개정된 조례의 경과규정을 위반하여 위법한 거부처분을 한 것이다. ? 평등의 원칙ㆍ신뢰보호의 원칙을 위반하였다. ⓐ 피청구인이 거부처분의 사유 근거로 제시하고 있는 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량 농지(답)가 있다는 것에 대하여 같은 조건에서 피청구인이 폐기물처리사업계획에 대한 적정 통보와 인허가를 했던 선례가 있었다. 제출된 경기도 ○○시 우정읍 화산리 200-19번지에 위치한 업체의 위성ㆍ현장 사진 및 폐기물종합재활용허가증을 보면, 자원순환시설(고물상)으로 개발행위를 득하여 현재는 자원순환시설(폐기물종합재활용시설)로 운영되는 곳으로 이 사건 부지의 위성사진을 해당 비교 사업지와 비교하여 볼 때 경지정리된 농지로부터 약 17m에 인접하여 있고 이 사건 부지도 약 17m 인접하여 동일한 조건(자원순환시설 고물상으로 개발행위 후 자원순환시설 종합재활용업허가)과 경지 정리된 농지와의 거리도 거의 동일한 조건임을 확인할 수 있다. 그런데 피청구인은 특별히 합리적인 이유 없이 행정작용에 있어서 청구인에게 공평한 처분을 하지 않고 헌법 제11조제1항에서 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다’라고 정하는 사항에 위배되는 처분을 한 것이다. ⓑ 2021. 12. 31. 개정 공포된 조례 이전 피청구인이 공고한 선행행위인 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향 분석에서 개정 조례 부칙의 경과규정을 신뢰하여 이 사건 부지를 매입하고 사업계획서를 제출하였으나 선행행위에 반하는 피청구인의 거부처분으로 인하여 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다. 대법원 판례(대법원 2007. 10. 12. 선고 2006두14476 판결)에서는 법률의 개정에 있어서 구 법률의 존속에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해 내지 이익의 침해가 극심하여 새로운 법률로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 입법자는 경과규정을 두는 등 당사자의 신뢰를 보호할 적절한 조치를 하여야 하며 이와 같은 적절한 조치 없이 새 법률을 그대로 시행하거나 적용하는 것은 허용될 수 없다 할 것인 바, 이는 헌법의 기본원리인 법치주의 원리에서 도출되는 신뢰보호의 원칙에 위배되기 때문이라고 판시하였다. (나) 검토의견 ① 폐합성수지 열분해 과정에서 발생하는 대기오염물질인 휘발성 유기화합물질(악취)에 대한 저감 대책이 불명확하다는 피청구인의 주장에 대하여 ? 피청구인은 대기배출시설의 부적합 사유를 다음과 같이 제시하고 있다. - 폐기물재활용시설 및 대기방지시설의 비정상 가동시 환경기준을 초과하는 다량의 대기오염물질(악취 포함) 배출 및 정상 가동시 지속적으로 배출되는 대기오염 물질로 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무여건 악영향 우려 - 열분해 과정에서 발생하는 부산물(타르) 보관과정에서 악취 발생 우려 - 대기방지시설로 흡수에 의한 시설을 제시하였으나 저감 효율이 낮을 것으로 판단 ? 청구인의 폐기물처리사업계획서는 복합민원으로 관계 법령에 따라 여러 관계 기관 또는 부서의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ추천ㆍ협의 또는 확인 등으로 처리되는 법정민원이다. ? 서식민원 처리 공개서를 보면 민원실무심의 관련 부서 의견에 사업계획서와 함께 제출한 대기배출신고서의 적정 여부를 판단하는 환경사업소 기후환경과에서는 보완사항이 없다고 기재되어 있다. ? 피청구인이 주장하는 처분의 근거에는 다음과 같은 위법성이 있다. ⓐ 심의부서인 기후관경과에서 보완사항이 없다고 판단하여 주무부서인 자원순환과에 회신하였으나 위와 같은 사유로 거부처분을 하기 위해서는 기후환경과와 충분히 논의 후 방지대책 방안을 모색 후 청구인에게 보완을 요청했어야 한다. 그런데 피청구인은 위와 관련한 어떠한 보완 없이 곧바로 처분 사유를 들어 거부하는 것은 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항과 같은 법 시행령 제24조 및 같은 법 시행규칙 제9조, 「행정절차법」 제17조제5항(민원문서의 보완)에 반하는 위법한 처분이라 할 것이다. 대법원 판례(대법원 1996. 1. 26. 선고 95누5479 판결)에서는 사업계획서를 보완하도록 요청한 다음 허가 여부를 판단함이 상당하다 할 것이므로 보완요청 없이 막 바로 한 건축허가신청반려처분은 그 점에서 재량권을 남용ㆍ일탈한 위법이 있다고 판시하였다. ⓑ 더불어 서울고등법원 판례(서울고등법원 2010. 6. 1. 선고 2009나115535 판결)에서는 민원처리 심의서를 작성ㆍ교부하여 줌으로써 민원인이 그 기재 내용을 신뢰하여 산업용 세탁공장 설치에 필요한 토지 및 지상 건물의 임차, 폐수배출시설용 보일러ㆍ매수관로의 설치공사, 장비 및 집기의 구입 등에 자금을 지출하였다가 관할구청장의 폐수배출시설 설치 불허가 처분으로 그 투입 비용을 회수하지 못하는 손해를 입었으므로, 위 공무원 등이 속한 지방자치단체는 그 손해를 배상할 의무가 있다고 판시하여 민원처리 심의서에 적시되지 않은 사유를 들어 불허가하는 것은 위법함을 알 수 있다. ⓒ 피청구인이 사실상의 이유로 거부처분을 하기 위해서는 당해 처분에 관하여 구체적인 근거법령을 적용하게 된 경위를 육하원칙에 따라 제시해야 합니다. 따라서 처분의 사실상 이유가 추상적으로 제시된 경우처럼 불충분한 경우 이유제시 의무를 미이행한 것으로 되고, 이 사안과 관련한 거부처분 사유서의 “불명확”, “우려됨”, “판단됨”, “예상됨”과 같은 법령상 제한 사유 외의 막연한 추상적 사유를 들어 사업계획서를 거부하는 것은 허용되지 않을 것이므로 이는 「행정절차법」 제23조 및 같은 법 시행령 제14조의2(처분의 이유제시)를 위반한 처분이라 할 것이다. ② 재생연료유 보관, 이송, 취급 과정에서 유출 사고 발생 시 인근 우량농지에 막대한 농경지, 농작물 피해가 예상된다는 피청구인의 주장에 대하여 ? 피청구인은 위의 부적합 사유를 다음과 같이 제시하고 있다. ⓐ 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]에 따르면 “정온시설”과 폐기물재활용시설과의 이격거리를 규정하고 있고, 경지 정리사업을 마친 농지를 “정온시설”에 포함하여 엄격히 입지를 제한하고 있고, ⓑ 상기 조례의 개정 취지를 고려할 때, 고물상으로 개발행위, 건축허가를 받은 사업 대상지에서 폐기물재활용업(폐기물재활용시설)은 입지상 부적합하다. ? 피청구인이 주장하는 위 처분의 근거 사유에는 다음과 같은 위법성이 있다. ⓐ 첫 번째 근거사유인 이격거리 관련 요지는 2021. 12. 31. 개정 공포된 조례 [별표 1] ‘자원순환 관련시설의 허가기준’에 따라 정온시설의 하나인 경지 정리사업을 마친 농지와 이격거리 기준으로 적합하지 않다는 것이다. ⓑ 피청구인은 위 조례를 개정 공포하기 위하여 2021. 5. 18. ○○시 공고 제2021-1887호 ‘○○시 자치법규 안 입법예고’를 공고하였고 이에 따라 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’를 함께 공고하였다. ⓒ 위 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향 분석에는 개정 조례 부칙의 경과규정을 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분 절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”이라고 두고 있다. ⓓ 따라서 청구인의 신청에 따른 처분은 개정 법령(조례)의 부칙에 ‘이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며’ (특별한 규정)에 따라 이 사건 부지는 개정된 조례의 기준에 적합하게 인허가를 득한 것으로 의제되는 것이며, ‘이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름’과 같은 특별한 경과조치 규정이 있으므로 이 조례 개정 공포 전 2021. 11. 25. 사업계획서를 제출하였으므로 개정 전(신청 당시) 조례를 적용받는다고 할 것이다. ⓔ 위에서도 언급하였듯, 청구인이 정보공개청구를 통하여 피청구인으로부터 통보받은 정보 부분공개 결정 통지서에 의하면 2021. 12. 31. 이전에는 고물상을 제외한 자원순환시설에 대한 구체적인 떨어진 거리 기준을 정립하여 시행한 조례 등이 없었으므로 사업계획서 적정 여부를 검토하면서 정온시설과 이격거리를 기준으로 거부처분하는 것은 위법하다 할 것이다. ? 피청구인이 주장하는 처분의 근거 중 고물상으로 개발행위, 건축허가를 받은 사업 대상지에서 폐기물재활용업(폐기물재활용시설)은 입지상 부적합하다는 사유에는 다음과 같은 위법성이 있다. ⓐ 피청구인은 개정 공포된 조례의 취지를 고려할 때, 고물상으로 개발행위, 건축허가를 받은 사업 대상지에서 폐기물재활용업(폐기물재활용시설)은 입지상 부적합하다고 주장하고 있으나 이는 어떠한 법령에도 없고 개정 공포된 조례에도 없는 사항이다. 피청구인이 이와 같은 이유로 거부처분을 하기 위해서는 구체적으로 단순한 사실 기재만으로는 불충분하고 청구인이 처분의 법적 근거와 위반 사실을 알 수 있을 정도로 구체적으로 적시해야 하는데, 피청구인 담당 공무원은 그 처분의 이유로 단순히 ‘개정 공포된 조례의 취지를 고려’하여 거부처분을 한다는 것은 처분의 이유 제시를 명문화하고 있는 「행정절차법」 제23조에 위반되는 행위로, 부당히 청구인의 권익을 침해한 행위라 할 수 있다. ⓑ 「건축법」 제19조제4항에 따라 사업계획상 시설군은 ‘산업 등의 시설군’이며, 산업 등의 ‘시설군’의 세부용도에 ‘자원순환관련시설’이 있다. 자원순환관련시설 건축물의 종류에는 하수 등 처리시설, 고물상, 폐기물재활용시설, 폐기물처분시설, 폐기물감량화시설이 있다. ⓒ 「건축법」 제19조제3항에 따른 용도변경은 「건축법」상으로는 같은 시설군 내에서는 용도변경이므로 건축물대장 기재 내용 변경신청 대상에 불과하여 「건축법」 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경과 달리 볼 필요가 있는 점을 감안하면, 「건축법」 제11조제2항부터 제9항까지의 규정은 「건축법」 제19조제3항에 근거한 건축물대장 기재 내용의 표시변경에 대해서는 준용되지 않는다고 봄이 타당할 것이다. ⓓ 따라서 「건축법」 제19조제3항에 근거한 건축물대장 기내 내용의 표시변경에 「건축법」 제11조제5항이 준용되지 않는 이상 같은 규정에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위 허가가 간주한다고 볼 수 없으므로, 「건축법」 제19조제3항에 근거한 건축물대장 기재 내용의 표시변경에 대한 신고 수리 시에는 별도로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 규정하고 있는 개발행위허가의 요건이 충족되었는지 검토할 필요가 없다. ⓔ 피청구인이 주장하는 거부처분의 사유는 건축물 용도변경의 허가나 신고 없이 건축물대장 기재 내용을 변경 신청하는 경우로 보완을 통하여 해결할 수 있다고 할 것이다. 그러나 명시적으로 위에서 서술하였듯이 단 한 번도 보완을 요청한 사실이 없다. 이는 별론으로 하더라도, 대법원 판례(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005두17201 판결)에서는 「건축법」 제19조제3항 및 제4항, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조제1항 및 제2항 등 관계 법령의 규정 및 건축물대장 기재내용 표시변경을 ‘신청’ 대상으로 삼고 있는 취지에 보면, 건축물 용도변경의 허가나 신고 없이 건축물대장 기내 내용의 변경을 신청하는 경우 피청구인은 건축물대장 표시의 변경신청 내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치하는지만 심사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일지 말지 결정할 수 있을 뿐, 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 그 건축물 표시변경 신청을 반려할 수는 없다고 봄이 타당하다고 판시하였다. ⓕ 그런데 피청구인은 단 한 번의 보완 요구 없이 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장의 표시변경이 필요하다는 사유를 들어 곧바로 거부의 사유로 삼고 있고, 이 사건 신청이 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2 [별표 1]의 취지를 들어 입지상 부적합하다는 전제에서 이 사건 신청이 재생연료유의 보관, 이송, 취급 과정에서 유출 사고 발생 시 인근 우량농지에 막대한 농경지 및 농작물 피해가 예상된다는 막연한 추측으로 거부한 것으로 보이므로, 이는 앞서 본 법리에 의하면 관계 법령이 정하지 아니한 사유를 내세운 위법한 처분이라 할 것이다. ⓖ 또한, 판례(전주지방법원 2021구합873)를 참고하여 정리해보면, 「건축법 시행령」 [별표 1] 용도별 건축물의 종류에 따를 때 ‘고물상’과 ‘폐기물재활용시설’은 모두 같은 시설군(자원순환시설)에 속하므로 피청구인과 협조 부서인 건축허가과는 보완을 통하여 그 보완이 접수되었을 경우 이 사건 부지의 실제 현황이 변경하려는 용도에 합치되는지를 심사하여 그에 따라 실제 현황이 변경하려는 용도에 합치되는지를 심사하여 그에 따라 이 사건 신청을 불허할지 결정할 수 있을 뿐이고, 처분 사유와 같이 관계 건축물표시변경신청과 같은 법령에서 정하지 않은 사유를 들어 이 사건 신청을 거부할 수는 없다고 할 것이다. ⓗ 신뢰보호ㆍ평등의 원칙을 위반하였다. 청구인이 제출한 비교 사업부지 1, 2로 앞서 설명하듯이 이 사건 부지와 입지가 거의 동일(경지 정리된 농지와의 거리)하고 자원순환시설(고물상)으로 도시계획심의를 통해 개발행위 및 건축준공을 마치고 현재는 피청구인으로부터 자원순환관련시설(폐기물재활용시설)로 인허가를 득하여 3개 업체가 조업 중이다. 비교 사업부지 3, 4 또한 위와 같은데, 이곳은 주변에 실제로 축사, 교회, 어린이집, 수많은 공장 및 제조장이 존재함에도 피청구인으로부터 폐기물재활용시설로 인허가를 득하여 현재 조업 중이다. 다른 비교 사업부지는 청구인이 사업계획서를 제출하기 약 2달 전인 2021. 9. 15. 고물상에서 폐기물종합재활용으로 사업계회서를 제출하고 허가를 통해 피청구인으로부터 인허가를 득한 곳이다. ③ 인접한 목장이 있어 가축이 입식될 경우 축사에 미치는 악영향 또한 배제할 수 없는 상황이라는 주장에 대하여 처분 담당 공무원이 허위로 목장이 없는데도 목장이 있는 것처럼 허위로 처분 사유를 작성한 것에 대하여 앞에서 설명하였고 처분의 위법성 또한 너무 명확하기에 전술한 것으로 갈음하고자 한다. (다) 종합판단 입지여건 및 검토의견을 종합적으로 고려할 때, 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이며, 인근 공장 종업원의 건강상 및 근무환경 악영향 우려, 우량농지 및 축사에 대한 피해가 우려되는 사항으로 폐기물처리 사업계획 적정통보에 따른 사익보다 보호되어야 할 공익 가치가 큰 것으로 판단되어 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 따라 불허가 통보함에 대하여 ① 피청구인의 거부 사유를 요약하자면, ⓐ 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획, ⓑ 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향 우려, ⓒ 우량농지 및 축사에 대한 피해 우려 등 3가지 사유로 공익이 청구인의 사익보다 크다는 것이다. ② 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이라는 피청구인의 거부 사유는 위에서 설명하였듯이 법치행정의 원칙ㆍ평등의 원칙ㆍ신뢰보호의 원칙 등을 위반하였으며, 재결과 판례에서도 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제1조(목적)은 “「건축법」 제38조 제39조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 건축물대장의 서식 기재내용 기재절차 관리 및 등기촉탁의 절차 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 ‘공익목적’을 규정하지 않고 있다. 따라서 특별한 규정이 따로 정하여 있지 않는 한 공익 목적을 이유로 판단할 근거도 없다고 할 것이다. ③ 2021. 12. 31. 이전에는 「○○시 개발행위허가 운영지침」 제8조(고물상 등의 적용 특례)만 있었고 자원순환관련시설에 대한 이격거리 기준 등이 없었으므로 이 사건 부지는 위 운영지침 제8조를 준수하여 자원순환관련시설(고물상)으로 피청구인으로부터 2021. 10. 5. 개발행위준공을 완료하였다. 또한, 피청구인은 건축물 용도에 부합하지 않는다고 주장하나, 이 사건 부지의 시설군은 ‘산업 등 시설군’이고, 세부 건축물 용도는 ‘자원순환관련시설’이며, ‘자원순환관련시설’의 건축물 분류로 고물상과 폐기물재활용시설 등으로 분류되는 것이다. 따라서 이 사건 부지는 자원순환관련시설로 건축물 용도에 적합하며 이에 피청구인은 스스로 자원순환관련시설(고물상 및 공장 등)에서 폐기물재활용시설 인허가를 처분해 주었던 것이다. ④ 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향 우려 때문에 거부처분의 근거로 삼는다는 피청구인의 주장은 위에서도 설명하였듯이 피청구인이 2021. 12. 31. 개정 공포한 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1] 자원순환 관련 시설의 허가기준을 스스로 부정하는 행위이며 앞으로 공장(제조장) 집단화 지역 (3개소 이상의 공장ㆍ제조장 연접) 경계로부터 100미터 이내라는 입지 기준을 준수하여 처분을 신청하여도 조례를 반대로 적용하여 거부처분의 사유로 삼는다는 것으로 이는 법률우위 및 법률유보의 원칙을 위반하는 것이다. ⑤ 우량농지 및 축사에 대한 피해 우려로 인하여 거부처분 한다는 피청구인의 주장에 대해 먼저, 축사는 존재하지도 않는데도 피청구인이 허위로 기재한 것으로 논할 가치도 없다 할 것이다. 피청구인은 우량 농지(경지 정리된 농지)의 피해 우려를 유출 사고라는 막연한 추상적 사유를 들어 거부처분의 사유로 삼고 있는데, 이는 처분의 이유제시 하자로 대법원 판례(대법원 1996. 3. 12. 선고 95누658 판결)에서는 대지가 공동주택 건축금지 지역으로 지정 공고될 예정이라거나 행정청이 그동안 준공업지역에서의 공동주택 건축을 불허한다는 방침을 내부적으로 정하고 사실상 실천해 왔는데 그러한 내용의 조례안이 만들어져 공고된 상태라는 등 건축법 기타 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축을 불허가한다는 사전결정은 위법하다고 판시하였다. 또한, 정온시설(경지 정리된 농지)과의 이격거리 기준은 위에서 설명하였듯 2021.12.31. 이전에는 정온시설 등과의 이격거리 기준이 조례 등으로 존재하지 않았으며, 규제영향분석서 2-3. 중소기업 규제영향 분석서에 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가사항은 종전의 규정에 따름”이라고 경과규정을 두고 있으므로 정온시설 경지 정리된 농지)과의 이격거리 기준을 적용할 수 없다. ⑥ 사익보다 보호하여야 할 공익 가치가 큰 것으로 판단되어 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 따라 불허가 통보함에 대하여 피청구인이 공익 가치의 근거로 제시하고 있는 ⓐ 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획, ⓑ 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향 우려, ⓒ 우량농지 및 축사에 대한 피해는 위에서 설명한 바와 같이 위법성이 있어 그 공익의 가치가 상쇄되었다고 할 것이다. ⑦ 피청구인이 공익을 이유로 거부처분을 하기 위해서는 거부하지 않으면 중대한 공익이 훼손되는 경우에 한하여 극히 예외적으로 인정되어야 하며 이를 거부할 심히 중대한 공익상의 필요가 있어야 하고 비례의 원칙상 보호하고자 하는 공익의 보호를 위해 거부 이외의 다른 방법이 없어야 할 것이다. 피청구인이 청구인에게 공익을 이유로 거부한 것은 거부 재량의 남용으로 법치행정의 원칙에 반할 뿐 아니라, 행정에 대한 예측 가능성까지 훼손을 초래하였다. 이 사건 처분에 대한 위법성을 종합하여 보면 피청구인이 재량에 기한 공익 판단을 함에 있어 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등이 분명하므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 대법원 판례(대법원 1995. 12. 12. 선고 95누9051 판결)에서는 건축허가의 신청이 건축법과 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 건축허가의 제한 사유에 해당하지 않는 이상 행정기관이 자연경관을 훼손시키고 주변 환경을 오염시킨다든지 농촌 지역의 주변 정서에 부정적인 영향을 끼치고 퇴폐 분위기를 조성할 우려가 있다는 등의 사유를 들어 숙박시설의 건축을 불허할 수는 없다고 본 바와 같이 ‘중대한 공익상의 필요’에까지 이르지 않을 때는 처분을 할 수 없다고 판시하였다. 피청구인이 거부처분을 행사하기 위해서는 구체적인 법령상 제한이 없는 것은 물론 특별한 공익상의 필요도 없으면서 막연하고 추상적인 사유를 공익상의 필요로 보아 이 사업계획서의 신청을 거부하는 것은 허용되지 않으며, 관계 법령에서 정하는 제한 사유 외의 사유가 다소 공익적인 요소를 포함하고 있다고 하더라도, 그것이 ‘불명확’, ‘우려’, ‘판단’, ‘예상’, ‘유출 사고 발생’과 같은 추상적인 공익이라는 것과 이를 넘어서 ‘존재하지도 않는 목장’을 허위로 기재하고 이를 근거로 가축에 미치는 영향을 공익이라는 이유로 처분의 근거로 삼는다든지, 조례안이 만들어져 공고되어 있다고 하는 등 현실적으로 예정만 되어 있는 것에 불과한 경우 또한 개정 공포된 조례에 피청구인 스스로 경과규정을 두었음에도 그것을 들어 청구인의 사업계획서를 거부할 수는 없다고 할 것이다. ⑧ 피청구인의 이 사건 처분 행사로 달성되는 공익은 그로 인하여 침해되는 공익과 청구인의 사익 등 불이익과 비례관계를 유지하여야 하며, 신뢰 보호라는 청구인의 이익을 비교ㆍ형량하여 그 결과에 따라야 할 것이다. 청구인이 제출한 사업계획서는 폐플라스틱을 열분해하여 고품질 열분해유를 생산하는 기술로 중요 핵심공정을 통해 환경(대기ㆍ토양ㆍ해양)오염 억제를 기본 목표로 하여 폐기물을 재생유로 재활용한다. 또한, 열분해 공정과정에서 생산되는 염화수소를 80% 이상 제거하는 것을 목표로 연구가 진행 중이며 일반적인 열분해유에서 나타나는 왁스 등 유기물 찌꺼기를 제거해 고품질의 열분해유를 생산하고, 석유화학의 주원료인 나프타도 안정적으로 분리 생산할 수 있다. 이러한 사업계획은 정부가 발표한 2050년 탄소중립 추진전략 중 ‘순환경제 활성화’로 이에 환경부는 폐플라스틱 열분해 비중을 현행 0.1%에서 2030년 10%로 높여 순환경제 및 2050년 탄소중립을 실현할 계획으로 추진하는 핵심 환경 기술개발사업임과 함께 추진계획을 2021. 12. 19. 발표하였다. 환경부 산하 한국환경공단에 따르면 코로나19 사태가 시작된 2020년 일평균 쓰레기 발생량은 540,872톤으로 전년보다 8.8% 증가한 것으로 집계되었다. 청구인의 사업계획을 통해 국내뿐만 아니라 세계적인 환경문제의 원인인 폐플라스틱의 문제를 다음과 같은 공익적인 측면에서 해결해 나갈 수 있다. 첫째, 폐플라스틱을 열분해하여 정제류를 생성했을 때 먼저 폐플라스틱에 대한 폐기물을 재활용함으로써 폐기물처리 비용을 절감할 수 있다. 둘째, 매립 및 소각에 따른 에너지 손실을 방지할 뿐 아니라 토양과 대기오염으로 인한 환경오염을 방지할 수 있다. 셋째, 해양오염을 통한 여러 가지 환경오염 물질로 인한 동식물의 2차적 오염으로 유전자 변이 등의 피해를 줄일 수 있다. 넷째, 재생에너지의 재활용으로 성유수입대체와 외와 절약의 효과를 가져올 수 있다. 다섯째, 기술개발과 응용에 따른 선도국으로서 기술이전에 따른 수출 발생 등의 국익을 창출할 수 있다. 청구인이 제출한 보도자료를 보면, 이 사건의 사업과 관련하여 ‘지자체 투자와 참여를 이끌어 현행 폐플라스틱 열분해 처리 규모를 연간 1만톤에서 2025년 31만톤, 2030년에는 90만톤으로 확대할 계획’이라고 발표하였으며, ‘폐플라스틱 열분해 활성화 방안 주요내용’을 보면, 신기술 연구개발을 위하여 “관련 법에 인ㆍ허가 근거가 없어 사업 추진이 불가능한 순환경제 신기술ㆍ서비스는 규제 특례를 통해 실증사업을 허용”[①허가근거가 없는 경우, ②허가요건에 안 맞는 경우, ③다른 법령에서 불허하는 경우]이라고 발표하였다. 중앙정부에서는 이 사건의 사업에 대하여 환경기술개발사업의 핵심사업으로 지정하고, 법령을 개정하여 열분해 시설 신규 설치를 희망하는 기업에게 환경 법령 인ㆍ허가 원스톱 지원시스템을 구축ㆍ지원하려고 하는데, 지자체인 피청구인은 정부의 방침과는 반대되는 태도를 보이고 있는 것이다. ⑨ 피청구인은 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호를 처분의 근거 법령으로 제시하고 있다. 이 사건 부지는 상수원보호구역이 아니므로 논외로 하고 「환경정책기본법」 제12조에서는 환경기준의 설정에 대하여 정하고 있다. 피청구인이 처분의 근거를 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호로 주장하는 데에는, ⓐ 이 사건 부지는 상수원보호구역이 아니어서 적용될 여지가 없다는 문제, ⓑ 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지를 적용하기 위해서는 「환경정책기본법」 제12조에 따른 ‘지역환경기준’을 설정하여 환경부장관에게 통보했어야 했다는 문제, ⓒ 피청구인이 2021. 12. 31. 개정 공포한 「○○시 도시계획 조례」가 국토계획법 시행령 별표 1의2 개발행위허가기준을 근거법령으로 함으로써 「환경정책기본법」 제12조에 따른 ‘지역환경기준’을 설정한 것으로 볼 수 있는지는 별론으로 하더라도, 개정 공포된 조례의 경과규정에 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분 절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”이라고 정하는 바에 따라 청구인의 사업계획서에는 개정 조례를 적용할 수 없다는 문제가 있다. 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 문언을 살펴보면, 이들 규정은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다고 할 것이고, 이러면 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 존중되어야 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니라고 할 것이라고 판시(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 참조)하였다. 그러므로 피청구인이 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호를 처분의 사유로 하여 청구인의 사업계획서를 반려 또는 부적정 통보하기 위해서는 그 처분의 근거가 미리 자치법규(조례) 등으로 설정되어 구체적이고 합리적인 이유를 제시해야 했었는데도 이를 마련하지 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다. 청구인은 이 사건 폐기물사업계획서에 공정과정에서 발생하는 대기 및 폐수를 최소화하기 위하여 대기배출신고서와 폐수배출시설 설치신고서를 신중을 기해 작성 후 제출하였고 심의부서인 대기환경과로부터는 보완사항이 없음을 회신받았고 수질관리에서는 일부 보완이 있었으나 피청구인인 어떤 보완인지 알려주지 않고 거부처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 공정에서 발생하는 대기오염물질과 유출 사고라는 막연한 추측, 존재하지도 않는 목장을 이유로 처분의 근거로 삼고 있으므로 주변 근로자와 농업인의 영농 피해 등이 발생할 가능성에 관한 객관적이고 구체적인 근거를 제시하지 못하고 있다. 따라서 청구인의 사업계획서에 대하여 구체적이고 합리적인 이유를 제시하지 아니하고 막연하면서 추상적인 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법 또는 부당을 면할 수 없다고 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 부당성 (1) 피청구인의 이 사건 처분은 환경부의 핵심 정책 사업인 폐플라스틱 열분해로 순환경제 및 탄소 중립을 선도하기 위하여 지자체의 참여를 이끈다는 환경기술개발사업과 반대되는 것이다. (2) 최근 코로나로 폭발적으로 증가하는 폐플라스틱에 따른 환경오염 문제를 친환경적으로 해결할 수 있고 기술을 선정하여 세계 시장에 기술을 이전함으로써 국가 경제에도 이바지할 수 있는 이 사건 사업의 기회를 박탈하는 것이다. (3) 피청구인이 이 사건의 사업계획을 거부함으로써 얻는 공익보다 잃게 되는 공익과 청구인의 사익이 더 크다고 할 것이다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 피청구인이 마땅히 지켜야 할 신뢰보호의 원칙ㆍ평등의 원칙ㆍ비례의 원칙 등 행정법의 일반원칙과 처분의 내용ㆍ절차ㆍ형식을 심각하게 위반하였고 그로 인해 청구인의 사익은 물론 국가환경정책사업 중 하나인 폐플라스틱 열분해를 통한 정제 연료유와 수소 등을 추출하여 부가가치를 창출하고 환경오염의 주범인 폐플라스틱을 친환경적으로 처리할 수 있는 공익 또한 심각하게 침해 및 훼손한 처분이어서 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.

4) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 폐기물처리사업계획서를 검토함에 있어 건축물대장 표시변경을 사유로 거부처분을 하는 것은 위법하는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 타당하지 않다고 주장하나, 이는 다음과 같은 위법이 있다. (1) 피청구인의 이 사건 처분서를 보면, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장 표시변경이 필요하다고 하였다. 이에, 청구인은 청구서에 위 규칙을 거부처분의 근거법령으로 삼는 것에 대한 반박과 위법사항을 명시하고 판례 및 재결서를 근거로 제출하였고, 이에 따라 청구인의 주장이 합당함을 인정하면서도 새로운 주장을 하고 있다. (2) 피청구인의 새로운 주장 요지는 이 사건 부지의 매도인인 ㈜○○마루에서 2020. 12. 15. 자원순환관련시설의 고물상으로 도시계획심의위원회 심의를 받고 개발행위를 받은 부지인데, 최초에 폐기물재활용업으로 개발행위 신청을 하였다면 도시계획심의 및 관련 부서의 협의를 통과했을지 의문이고 이러한 것은 편법으로 난개발이 예상된다는 것이다. (3) 이 사건 부지의 매도인이 개발행위허가를 득할 시점인 2020. 12. 15.에는 「○○시 개발행위허가 운영지침」에 명시되어 있는 고물상 등의 적용 특례에 따라 인허가를 득한 것이고 이 시점에는 폐기물재활용시설에 대한 입지 기준이 존재하지 않았다. (4) 「○○시 개발행위허가 운영지침」의 제8조(고물상 등의 적용 특례)에 따르면, 「건축법 시행령」 제3조의4에 따른 고물상 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조제6호의 물건을 쌓아놓기 위한 개발행위 허가기준은 1. 입지 제한을 ‘가. 시도 이상의 도로로부터 50미터 안에 입지하지 아니할 것, 나. 법정하천(소하천 제외) 또는 저수지 경계로부터 50미터 안에 입지하지 아니할 것, 다. 「건축법 시행령」 제3조의4의 용도별 건축물의 종류에 따른 건축물 중 공동주택(아파트로 한정한다), 의료시설(종합병원, 정신병원 및 요양병원으로 한정한다), 교육연구시설(학교로 한정한다)로부터 500미터 안에 입지하지 아니할 것’으로, 2. 기반시설 기준을 ‘가. 주 도로에서 진출입로를 개설할 때 스틸그레이팅 측구를 설치할 것, 나. 단지 내 우수에 대한 배수관로는 U형 플륜관(콘크리트)으로 설치할 것’으로, 3. 경관 기준을 ‘가. 경계담장의 높이는 주변경관과 조화롭게 3미터 이상으로 설치할 것, 나. 경계담장 외부에는 2미터 이상의 녹지폭을 조성하되 주변환경과 조화롭게 설치하고 담장은 강품 및 부식에 내구력 있는 재질 및 구조를 갖추도록 할 것, 다. 분진으로 인해 주변 환경에 피해가 발생하지 않도록 분진망 등 필요한 시설을 갖출 것’으로 정하고 있으며, 변경허가인 경우 변경사항에 대하여 적용한다. (5) 청구인이 사업을 신청한 이 사건 부지는 위와 같은 입지 제한ㆍ기반시설 기준ㆍ경관 기준 등을 준수하여 개발행위허가를 득하였다. 즉, 이 사건 부지는 위의 특례 기준을 철저히 준수하여 도시계획심의를 마치고 개발행위를 완료한 것으로 입지 제한에서 알 수 있듯이 자연환경 피해는 물론 인근 주민과 학교, 병원 등으로의 피해를 끼치지 않는 최적의 부지인 것이다. (6) 그런데 피청구인은 이 사건 부지에의 개발행위허가 신청 시점에는 존재하지도 않았던 폐기물재활용업의 입지 기준이 있었던 것처럼 주장하며 어떠한 근거법령에 따른 것인지 제시하지 않고, 단지 도시계획심의 및 관련 부서의 협의를 통과했을지 의문이라는 막연한 주장을 하는 것이다. (7) 또한, 피청구인은 청구인이 마치 인허가가 쉬운 사업계획으로 인허가를 득하고 계획을 변경하는 편법 행위를 한 것처럼 호도하고 있다. 피청구인이 답변서에서 언급하였듯이, 이 사건 부지의 매도인인 ㈜○○마루가 2020. 12. 15. 개발행위를 득한 부지를 사업을 하기 위하여 2021. 6. 10. 공인중개사사무소를 통해 매입한 것으로 청구서에서도 명시하였듯 피청구인이 그동안 자원순환관련시설 중 고물상에서 폐기물재활용시설로 허가해주었기 때문에 이 사건 부지를 매입하게 된 것이다. (8) 따라서 피청구인이 답변서에 기재한 내용은 이 사건의 사업계획서 신청 당시 존재하지도 않았던 입지 기준에 맞추어 사업계획서를 제출하지 않았다는 황당한 주장이며, 어떠한 법령의 근거도 없는 일방적인 주장이므로 피청구인의 주장은 전혀 타당하지 않다. 나) 이 사건 부지 인근 목장용지는 공장으로 개발이 진행 중이며 단지 지목이 ‘목’으로 되어 있다고 하여 인근 축사의 가축에게 악영향을 미쳐 이 사건의 사업계획이 부적합하다고 판단한 사유는 무효 사유에 해당한다는 청구인 주장에 대하여 피청구인은 이를 인정하였다. (1) 이는 청구서에 기재하였듯이 피청구인이 이 사건의 사업계획서 검토 시 얼마나 안일하게 업무를 처리하였는지 보여준다고 할 것이다. (2) 또한, 피청구인이 인근에 목장이 없음에도 목장이 있는 것으로 처분 사유를 기재하고 사업계획서의 거부 사유로 삼았다면 이러한 거부처분은 그 표시된 내용에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연 무효라고 할 것이다. 다) 이 사건 처분으로 인한 피청구인이 실현하고자 하는 공익과 청구인의 불이익을 비교형량 없이 재량권을 일탈하여 불허가 처분하였다는 주장에 대하여 피청구인은 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향이 우려되고, 우량농지에 미치는 악영향을 비교형량 하여 거부하였다고 주장하고 있으나, 그 주장에는 다음과 같은 위법이 있다. (1) 청구인은 피청구인이 공익과 사익을 비교형량 없이 거부처분하였다고 주장한 것이 아니라 피청구인이 이 사건 처분서에 기재한 거부의 사유 즉, ① 개발행위 목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획, ② 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향 우려, ③ 우량농지 및 축사에 대한 피해에 관하여 청구서에 설명한 바와 같이 처분 근거 사유의 위법성이 있어 그 공익의 가치가 상쇄되었다고 주장한 것이다. (2) 피청구인은 이 사건의 사업 공정에서 잔류성 오기 오염물질이 배출된다고 하며 이로 인하여 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경에 악영향을 줄 것이 우려된다고 주장하나, 이러한 주장을 하는 피청구인이 얼마나 이 사건의 사업에 대하여 이해하지 못하고 처분하였는지를 명확하게 보여주고 있다고 할 것이다. (가) 먼저, 피청구인은 「폐기물관리법」 제25조제5항에서 정하는 폐기물처리업의 업종 구분(폐기물 수집운반업 - 폐기물 중간처분업 - 폐기물 최종처분업 - 폐기물 종합처분업 - 폐기물 중간재활용업 - 폐기물 최종재활용업 - 폐기물 종합재활용업)과 영업 내용을 혼동하고 있다. 피청구인은 2022. 1. 5. 전화로 이 사건의 사업계획이 재활용시설이 아니라 처분시설이기에 반려한다는 내용을 통보한 사실이 있다. (나) 이후, 청구인의 행정대리인이 직접 관계 법령 등과 환경부에서 발간한 ‘폐기물 재활용 제도 설명 자료집’을 참고해 정리하여 이 사건의 사업이 왜 종합재활용업 대상이 되는지에 대하여 전자우편으로 2022. 1. 5. 피청구인에게 발송한 사실이 있고, 피청구인의 전화 통보 내용이 사실상의 반려처분 사유라고 생각하여 2022. 1. 7. 환경부에 청구인의 행정대리인이 직접 질의회신하여 이 사건이 종합재활용업이라는 회신을 환경부 자원순환국 자원재활용과로부터 2021. 1. 26. 수령하기도 하였다. (다) 피청구인은 이 사건 사업이 열분해를 통한 폐기물종합재활용업임에도 「폐기물관리법」 제25조제5항제2호인 폐기물중간처분업으로 생각하여 폐기물을 소각한다는 인식을 하는 것이다. 즉, 행정청인 피청구인은 이 사건의 사업계획에 대한 검토를 열분해 시설인 폐기물종합재활용업이 아니라 폐기물 소각시설인 폐기물중간처분업으로 판단하고 거부처분을 한 것이다. (라) 피청구인이 위와 같은 주장을 하기 위해서는 이 사건 사업이 소각시설이 아니라 열분해처리 시설임을 인식하고 최소한 이 사건 사업과 동일하거나 비슷한 공정과정을 거치는 업체를 방문하여 사실조사를 해보거나, 상위 기관인 환경부 및 그 유관기간의 질의나 자료 또는 환경과 관련된 논문 등을 참고하여 위와 같은 물질들이 실제로 배출되는지에 대하여 객관적인 근거 자료를 제시하여야 한다. (마) 그런데 피청구인은 인터넷 검색을 통한 네이버 백과사전을 출력하여 증거로 제출하고 이 사건 사업의 공정과정에서 해당 물질들이 배출되는 것처럼 말하고 있으나 이는 전혀 근거가 없는 주장이다. 피청구인이 근거로 제시한 자료는 폐기물을 소각할 때 대기배출방지시설을 거치지 않은 오염물질들을 말하는 것이다. 피청구인이 제시한 을 제5호증을 보면 ‘플라스틱이나 쓰레기를 소각할 때 생긴다’라고 쓰여 있는데도 이러한 주장을 하는 것이다. 또한, ‘소각과정에서 발생한다’라고도 쓰여 있는데, 답변서에는 ‘폐합성수지 열분해 과정에서’라는 말을 넣음으로써 사실을 호도하고 있다. 이는 피청구인이 소각시설과 열분해시설에 대하여 전혀 이해하지 않고 이 사건의 사업계획에 대하여 거부처분을 한 것이라는 점을 말해주고 있다. (바) 소각시설은 소각 시 과량의 산소가 접촉하게 하여 산화반응이 일어나게 하므로 폐기물의 감량화를 목적으로 하는 반면, 이 사건 사업의 공정인 열분해 및 가스화는 공기가 없는 상태, 즉 탄화 반응에서 진행되고 재활용에 목적을 두고 있다. (사) 국립환경과학원에서 발표한 ‘생활폐기물 열분해-가스화-용융공정시설에서 다이옥신의 분포특성’(갑 제5호증)과 이 사건의 사업계획과 동일한 ‘회분식 열분해 공정을 이용한 폐플라스틱류 오일화 및 오염물질 배출특성’(갑 제6호증)에서는 소각과 열분해가 환경에 미치는 점을 비교 분석하고 있다. 위 연구논문에 의하면, 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 삼고 있는 폐기물의 ‘일반적인 처리방법인 소각 처리방법은 열을 회수하고 짧은 시간에 많은 양을 처리한다는 장점이 있으나 고발열량에 따른 전소의 어려움과 다이옥신(PCDDs/PCDFs) 등 대기오염을 유발함에 따라 대기오염 방지시설에 많은 투자가 필요하여 적용에 제한이 따른다. 그러나 열분해에 의한 오일화는 다이옥신(PCDDs/PCDFs) 및 분진, 매연 등의 배출 가능성이 매우 낮기 때문에 기존 소각시설에 비하여 환경적인 개선 효과가 뚜렷할 것으로 예상된다. 또한, 주민들의 소각시설 기피 현상을 극복할 수 있는 대안이다.’라는 결과를 발표하였다. (아) 대기오염물질 분석결과(갑 제6호증)에 따르면 열분해 공정 중 발생되는 CO, NOX, SOX, HCl 등을 모두 만족하는 결과를 보여주고 있다. (자) 또한, 환경부에서는 2022. 3. 4. 환경부공고 제2022-112호를 공고하여 이 사건 사업과 동일한 공정인 열분해를 통한 폐합성수지 재활용 기반을 마련하고자 폐기물관리법 시행규칙 일부개정안을 발표하였다. 이 발표 내용에는 피청구인이 이 사건 사업을 소각시설로 주장하는 것에 대한 모순을 정리하여 주고 있는데, 열분해 공정이 처분업이 아니라 재활용업임을 증명하여 준다고 할 것이다. 위 조문별 제ㆍ개정 이유서를 보면, ‘열분해(가스화) 시설은 흡열반응으로 폐기물을 열분해하여 열분해유 또는 합성가스를 생산하는 시설로 소각시설과 다르나, 현행 폐기물 처리시설의 종류는 열분해(가스화)시설을 소각시설로 분류하고 있어 불합리하여 설치기준의 재설정이 필요하다고 하였다. 이는 이 사건의 사업계획, 즉 폐합성수지류 폐기물을 열분해(가스화)를 통해 재활용이 가능하도록 그 기준을 마련한 것으로 국가적 차원에서 재활용을 통한 원유수입 대체라는 공익적 효과를 인식하고 그 필요성을 천명한 것이라 할 수 있다. (차) 만약 피청구인이 언급한 대기오염물질들이 배출된다면 위와 같이 중앙정부인 환경부에서 이 사건 사업인 열분해 시설에 대하여 핵심사업으로 선정하고 추진하는 것은 모두 공익을 해치는 사업이라는 결론에 이르게 된다. 언급된 환경오염 물질들은 폐기물을 소각하였을 때 발생하는 물질들이라고 위에서 설명하였다. 이에 피청구인이 주장하는 것처럼 과연 폐기물 소각을 전문으로 하는 폐기물 중간처분업에서는 피청구인이 주장하는 환경오염 물질들이 배출되는지에 대하여도 조사하였다. (카) ㈜한솔홈데코의 폐플라스틱 고형연료(RPF) 소각로의 대기측정기록부(갑 제10호증)을 보면, 이 업체의 대기방지시설은 여과 집진시설(350㎥/min)로 청구인의 대기방지시설보다 낮은 효율의 시설임에도 현행 법령을 준수하는 측정 분석값을 보이고 있다. 이 결과를 보더라도 피청구인이 얼마나 객관성이 없는 자료를 바탕으로 이 사건의 사업계획에 대하여 거부처분을 한 것인지 명확하게 알 수 있다. (타) 청구인이 사업계획서와 함께 제출한 대기배출신고서(갑 제11호증), 대기배출신고서와 거의 동일한 공정을 가지고 현재 열분해시설을 운영 중인 ㈜스마트그린에너지의 대기배출신고서(갑 제12호증), ㈜스마트그린에너지가 2021. 7. 1. 수령한 대기측정기록부(갑 제13호증)도 제출하였는데, 갑 제13호증의 측정분석 결과를 보면, 법령에서 정한 측정항목의 기준치를 만족하고 있고, 피청구인이 이 사건 사업의 공정에서 발생한다고 주장하는 대기오염물질은 발생하지 않고 있음을 확인할 수 있다. 이 결과만을 보더라도 피청구인에 제출한을 제5호증이 얼마나 터무니 없는 주장인지를 알 수 있다. 피청구인은 행정청으로 충분히 상위 행정청인 환경부 등에 사업계획서에서 밝힌 공정상 발생하는 환경오염 물질과 그 방지시설에 대하여 알 수 있음에도 도저히 이해할 수 없는 자료를 통하여 청구인의 사업계획에 대하여 거부처분을 하고 있는 것이다. 라) 인근에 공장들이 밀집되어 거부한다는 피청구인의 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 명시한 난개발의 부작용을 오히려 스스로 부추기고 있다고 생각되는바, 그 사유는 다음과 같다. (1) 피청구인은 2021. 12. 31. 개정 공포한 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]을 제정하기 위하여 공고하였던 규제영향분석서를 보면 규제의 필요성에 대하여 분석하고 있다. (2) 규제영향분석서에서 정하는 규제의 필요성 내용을 보면, 1-2.규제의 신설 강화 필요성에서 ‘기존 개발행위허가 운영지침에서 고물상 등에 대한 이격거리에 대해 규정하고 있으나, 고물상을 제외한 자원순환시설에 대해서는 구체적인 이격거리 기준이 없음. 이에 따라 정온시설 주변에 다수의 자원순환관련시설이 입지하여 주거환경에 부정적인 영향을 미치고 있으므로, 자원순환관련시설의 등급을 규정하여 등급별 이격거리를 제한하여 도시경관 및 주거환경을 개선하는 것이 타당함.’이라고 하고 있다. (3) 위의 내용을 보면 분산개발 등으로 인한 난개발을 막고자 나홀로 시설을 설치하지 말고 공장(제조장) 집단화 지역에서 이 사건 사업을 할 수 있다고 명시하고 있다. (4) 그런데 이제는 다수의 공장(제조장)이 연접하였다고 하여 이것을 거부처분의 사유로 삼는 것은 피청구인이 개정하여 공포한 「○○시 도시계획 조례」와 정면으로 배치되며, 이 사건 부지는 오히려 개정 공포된 조례에 적합하다고 할 수 있다. (5) 피청구인이 주장하는 것이 타당하다면 앞으로 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 맞추어 조건을 이행하는 모든 처분의 신청도 이를 반대로 해석하여 거부의 사유로 삼을 수 있다는 것인데, 이는 인ㆍ허가 처분과 관련된 기준을 설정할 때 객관적이고 공정하게 하여 그 기준이 적용되는 때에 자의적인 재량으로 그 규제의 집을 담당하는 사람에 따라 그 결과가 달라지지 않아야 한다는 기본원칙을 위배하는 것이다. 마) 청구인이 제출한 대기방지시설의 효율을 기대하기 어렵다는 피청구인의 주장에는 다음과 같은 위법이 있다. (1) 서식민원 처리 공개서(갑 제18호증)를 보면 이 사건의 사업계획서와 함께 제출한 대기배출신고의 적정 여부를 판단하는 환경사업소 기후환경과에서는 보완사항이 없다고 기재되어 있다. (2) 심의부서인 기후환경과에서 청구인이 제출한 대기방지시설 등에 대하여 보완사항이 없다고 판단하여 주무부서인 자원순환과에 회신하였으나 위와 같은 사유로 거부처분을 하기 위해서는 기후환경과와 충분한 논의와 방지대책 방안을 모색 후 청구인에게 보완을 요청하였어야 한다. 즉, 청구인이 사업계획서와 대기배출시설설치신고서에 명시한 대기방지시설이 법령에서 정한 기준치를 어떻게 만족하지 못한지를 설명하여야 했고 명시적으로 보완을 요청하였어야 한다. (3) 피청구인이 위와 관련한 어떠한 보완요청 없이 곧바로 이 사건 처분을 한 것은 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항, 같은 법 시행령 제24조, 같은 법 시행규칙 제9조 및 「행정절차법」 제17조제5항(민원문서의 보완)에 반하는 위법한 처분이라 할 것이다. 대법원 판례(대법원 1996. 1. 26. 선고 95누5479 판결)에서도 “사업계획서를 보완하도록 요청한 다음 허가 여부를 판단함이 상당하다 할 것이므로 위 보완요청 없이 막바로 한 건축허가신청반려처분은 그 점에서 재량권을 남용 일탈한 위법이 있다고 본 원심의 판단은 정당하다.”라고 판시하였다. (4) 청구인은 사업계획서를 준비하며 대기방지시설에 대하여 다른 회사의 결과치를 철저히 종합하여 참고하였고, 이에 FRP SCRUBBER 설비를 한 기당 일금 185,000,000원으로 총 2기에 대한 370,000,000원을 대기방지시설 비용으로 책정하였다. (5) 피청구인이 어떠한 근거로 이 사건의 대기방지시설 등의 효율이 낮을 것이라고 판단하는지 객관적 자료를 하나도 제시하지 아니하고 단지 이 사안과 관련한 거부처분 사유서에 “불명확”, “우려됨”, “판단됨”, “예상됨”과 같은 법령상 제한 사유 외의 막연한 추상적 사유를 들어 이 사건의 사업계획서를 거부하는 것은 허용되지 않을 것이므로 이는 「행정절차법」 제23조 및 같은 법 시행령 제14조의2(처분의 이유제시)를 위반한 처분이라 할 것이다. 바) 피청구인은 이 사건과 유사한 공정과정에서 화재가 발생한 평택시의 한 재활용업체를 사례로 들고 있으나, 이는 다음과 같은 문제가 있다. (1) 청구인이 제출한 갑 제20호증을 보면 2021년도 ○○시 화재 발생 건수 분석결과 공장이 142건이었다. (2) 피청구인은 평택시의 열분해 업체 화재를 사례로 들어 마치 이 사건 사업장에서도 화재가 발생할 것이라 호도하고 있는데, 이러한 논리로 이 사건 처분을 하기 위해서는 위 분석 결과에 따른 142건과 공정이 같은 일반공장의 인ㆍ허가도 거부처분을 해야 할 것이다. (3) 위 사례를 들어 언급한 피청구인의 우려를 청구인이 이해할 수 없거나 청구인의 사업장에서 화재가 절대 발생하지 않을 것이라 단언하는 것이 아니라, 어느 사업장이든 늘 화재의 위험은 도사리고 있고 이러한 사고가 발생하지 않게 「폐기물관리법」 및 「소방법」에서 규정하고 있는 법령과 회사 안전 수칙을 생활화하는 작업 환경을 만들어 사고의 위험을 최소화할 것이다. 사) 피청구인은 우량농지에 미치는 영향으로 「○○시 도시계획 조례」 [별표1의2]를 들어 “정온시설”의 입지제한과 기름 유출 등의 사고가 발생하는 경우 농지에 피해가 예상되고 이 사건의 사업계획서 접수 시점이 「○○시 도시계획 조례」 개정(2021.12.31.) 전에 접수되어 개정 조례를 적용하여 입지를 제한할 수 없다는 청구인의 주장이 타당하지 않다고 주장하나, 그 주장에는 다음과 같은 위법이 있다. (1) 먼저, 피청구인의 주장처럼 사업계획서 접수 시점이 「○○시 도시계획 조례」 개정 이전이기에 개정 조례를 적용하여 입지 제한을 할 수 없다고 청구인이 주장하는 것만은 아니다. 피청구인은 2021. 12. 31. 정온시설과의 이격거리에 대한 조례를 개정 공포하였다. 위 조례를 개정 공포하기 위하여 ○○시 공고 1887-3 ‘규제영향분석서’를 함께 공고하였다. 규제영향분석서의 2-3. 중소기업 규제영향 분석 부분에는 개정 조례 부칙의 경과규정을 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따른다.”라고 정하고 있다. (3) 청구인은 피청구인에게 정보공개청구를 통해 2021. 12. 31. 이전에는 고물상을 제외한 자원순환관련시설에 대해서는 구체적인 이격거리 기준이 없음을 확인하였다. (4) 따라서 이 사건 부지는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보게 되므로, 개정된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1] ‘자원순환관련 시설의 허가기준’에 적합하게 의제되는 것이다. 위 [별표 1]의 입지 기준에 1등급인 고물상은 정온시설과 최소 이격거리를 500m로 규정하고 있으나 청구인의 사업계획서상 시설의 등급은 2등급으로 400m를 이격해야 한다고 규정되어 있으므로 그 조건을 충족하고도 남는 것이다. (5) 또한, 이 조례 시행 전 신청한 이 사건 인 허가 사항은 종전의 규정에 따르게 되어 있고, 2021. 11. 25. 사업계획서를 제출하였으므로, 정온시설과의 이격거리 기준을 적용할 수 없음에도 위 개정된 조례의 경과규정을 위반하여 위법한 거부처분을 한 것이다. (6) 대법원 판례(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결)에서는, 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준에 의하여서 하는 것이 원칙이고, 인 허가 신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정 시행된 경우 새로운 법령 부칙이 시행되기 전에 이미 허가신청이 있는 때는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며, 소관 행정청이 허가 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가 기준이 변경된 것이 아닌 한 변경된 법령 및 허가 기준에 따라 한 불허가 처분은 위법하다고 할 수 없다고 판시하였다. (7) 따라서 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두고 있으면서도 이를 적용하지 아니하고 개정된 조례 및 허가기준에 따라서 한 피청구인의 폐기물처리 사업계획 부적정 통보는 위법하다고 할 것이다. (8) 피청구인은 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙을 위반하고 있다. (가) 평등의 원칙 위반 피청구인이 처분의 사유로 제시하고 있는 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량농지(답)가 있다는 것에 대하여 같은 조건에서 피청구인이 폐기물처리사업계획에 대한 적정 통보와 인허가가 이루어진 선례가 있었다. 청구인이 제출한 갑 제22호증은 비교 대상지의 도시계획심의자료이며 갑 제23호증은 갑 제22호증의 비교 대상지인 경기도 ○○시 우정읍 화산리 200-19번지에 위치한 업체의 위성사진과 현장 사진 및 폐기물종합재활용 허가증이다. 위의 업체도 자원순환관련시설(고물상)으로 개발행위를 득하여 현재는 자원순환시설(폐기물종합재활용시설)로 운영되는 곳으로 이 사건 부지의 위성사진과 비교해 보면 경지 정리된 농지로부터 약 17m 인접해 있고 이 사건 부지도 약 17m 인접하여 동일한 조건[자원순환관련시설(고물상)으로 개발행위 후 자원순환관련시설(폐기물종합재활용업) 허가]과 경지 정리된 농지와의 거리도 거의 동일한 조건임을 확인할 수 있다. 그런데 피청구인은 특별히 합리적인 이유 없이 행정작용에 있어서 청구인에게 공평한 처분을 하지 않고 헌법 제11조제1항에서 정하는 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다’에 위배되는 처분을 하였다. (나) 신뢰보호의 원칙 위반 2021. 12. 31. 개정 공포된 조례 이전 피청구인이 공고한 선행행위인 규제영향분석서의 2-3. 중소기업 규제영향 분석서 부분의 개정 조례 부칙 경과규정을 신뢰하여 이 사건 부지를 매입하고 사업계획서를 제출하였으나 선행행위에 반하는 피청구인의 이 사건 처분으로 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다. (다) 이와 관련한 대법원 판례(대법원 2007. 10. 12. 선고 2006두14476 판결)에서는, 법률의 개정에 있어서 구 법률의 존속에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해 내지 이익 침해가 극심하여 새로운 법률로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 입법자는 경과규정을 두는 등 당사자의 신뢰를 보호할 적절한 조치를 하여야 하며, 이와 같은 적절한 조치 없이 새 법률을 그대로 시행하거나 적용하는 것은 허용될 수 없다고 할 것인바, 이는 헌법의 기본원리인 법치주의 원리에서 도출되는 신뢰보호의 원칙에 위배되기 때문이라고 판시하였다. (라) 따라서, 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두고 있으면서도 이를 적용하지 아니하고 개정된 조례 및 허가기준에 따라서 한 피청구인의 폐기물처리 사업계획 부적정 통보는 위법하다고 할 것이다. 또한, 위와 같은 경과규정과 이 사건과 같은 조건인 경지 정리된 농지에서 피청구인이 인ㆍ허가 처분을 한 선례가 없었다면 청구인은 이 사건 부지를 매입하지 않았을 것이다. 아) 피청구인은 청구인이 공익과 사익을 비교형량 하지 않은 재량권 일탈의 처분이라 주장한다고 하면서 이 사건의 사업계획서에 대하여 인근 주변 공장밀집지역에 대한 환경상 악영향 및 우량농지에 대한 장래 피해를 예상하여 공익과 사익을 비교형량 하였고 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 행정청의 재량권은 폭넓게 존중되어야 한다고 주장하고 있으나, 그 주장에는 다음과 같은 위법이 있다. (1) 먼저, 청구인은 피청구인이 공익과 사익을 비교형량 하지 않고 거부처분을 하였다고 주장하는 것이 아니라, 피청구인이 공익 가치의 근거로 제시하고 있는 ① 개발행위목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획, ② 인근 공장 종업원 및 인근 주민의 건강, 주거, 근무환경 악영향 우려, ③ 우량농지 및 축사에 대한 피해에 대하여 위에서 설명한 바와 같이 위법성이 있어 그 공익의 가치가 상쇄되었다고 주장한 것이다. (2) 개발행위목적 및 건축물 용도에 부합하지 않는 사업계획이라는 주장에 대하여 청구인이 청구서에서 그 위법함을 설명하여 피청구인이 그 합당함을 인정하였고, 피청구인의 이러한 주장은 법치행정의 원칙ㆍ평등의 원칙ㆍ신뢰보호의 원칙 등을 위반하였으며 재결과 판례에서도 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제1조(목적)은 “이 규칙은 「건축법」 제38조, 제39조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 건축물대장의 서식, 기재내용, 기재절차, 관리 및 등기촉탁의 절차 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 ‘공익목적’을 규정하지 않고 있다. 따라서 특별한 규정이 따로 정하고 있지 않는 한 공익목적을 이유로 판단할 근거도 없다고 할 것이다. (3) 인근 공장 종업원 및 주민의 건강, 주거, 근무환경 악영향을 우려한다는 주장에 대하여 먼저, 이 사건 부지 인근에는 민가, 학교 및 교육연구시설, 의료시설 등이 전혀 없는데도 주민의 건강을 거부처분의 사유로 삼는다는 것은 부당하며, 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향 우려 때문에 거부처분의 근거로 삼는다는 피청구인의 주장은 위에서도 설명하였듯이 피청구인이 2021. 12. 31. 개정 공포한 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1] 자원순환 관련 시설의 허가기준을 스스로 부정하는 행위이며, 앞으로 공장(제조장) 집단화 지역(3개소 이상의 공장ㆍ제조장 연접) 경계로부터 100미터 이내라는 입지 기준을 준수하여 처분을 신청하여도 조례를 반대로 적용하여 거부처분의 사유로 삼는다는 것으로 이는 법률우위 및 법률유보의 원칙에 위반되는 것이다. 오히려 이 사건 부지는 조례 개정 취지인 난개발, 도시경관 저해 등의 문제를 해결한다는 목적에 부합하는 최적의 부지이다. 또한, 피청구인은 이 사건 사업을 열분해 공정의 폐기물 종합재활용임을 인식하지 못하고 소각시설인 폐기물 중간처분업으로 판단하여 폐기물 소각 시 발생되는 환경오염 물질을 마치 이 사건 사업의 공정에서 발생하는 것처럼 주장하고 있는바, 위와 같은 피청구인의 판단에 의한 거부처분은 부당하다고 할 것이다. 청구인이 제출한 갑 제25호증은 공장(제조장)이 이 사건 부지보다 더 밀집되어 있고 심지어 주위에 축사 및 교회, 어린이집, 민가 등도 있는 비교 대상지이다. 그런데 피청구인은 아무런 근거도 없이 청구인의 사업에 대하여만 불공평한 거부처분을 하는 것이다. 청구인 또한 이 사건 사업의 공정에서 일체의 대기오염물질이 발생하지 않는다고 주장하는 것이 아니라 사업공정에서 발생되는 오염물질에 대하여 「대기환경보전법」에서 규정하고 있는 배출 허용기준을 준수하기 위하여 대기오염방지시설은 물론 탈취기를 추가로 설치한다는 사업계획서를 제출하여 심의 부서인 대기환경과로부터 일체의 보완 사항이 없었음에도 피청구인은 객관적이고 구체적인 근거를 제시하지 못하고 단지 주변 공장 종업원 등의 건강과 근무환경의 악화가 단시 ‘예상’된다는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하는 것이다. (4) 경지 정리된 농지(정온시설)에 대한 장래 피해를 예상한다는 주장에 대하여 먼저, 이 사건 부지를 청구인이 매입할 시점에 위와 같은 정온시설과의 이격거리 기준이 조례 등으로 규정되어 있었다면 이 사건 부지를 매입하지도 않았을 것이다. 피청구인은 우량농지(경지 정리된 농지)의 피해 우려를 유출사고라는 막연한 추상적 사유를 들어 거부처분의 사유로 삼고 있는데, 이는 처분의 이유제시 하자로서 이에 대하여 대법원 판례(대법원 1996. 3. 12. 선고 95누658 판결)에서는 대지가 공동주택 건축금지지역으로 지정 공고될 예정이라거나 행정청이 그동안 준공업지역에서의 공동주택 건축을 불허한다는 방침을 내부적으로 정하고 사실상 실천하여 왔는데, 그러한 내용의 조례안이 만들어져 공고된 상태라는 등 건축법 기타 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축을 불허가한다는 사전결정은 위법하다고 판시하였다. 또한, 정온시설(경지 정리된 농지)과의 이격거리 기준은 위에서 설명하였듯이 2021. 12. 31. 이전에는 정온시설 등과의 이격거리 기준이 조례 등으로 존재하지 않았으며, 규제영향분석서 2-3.중소기업 규제영향 분석서 부분에 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항은 종전의 규정에 따름”이라고 경과규정을 두고 있으므로 정온시설(경지 정리된 농지)과의 이격거리 기준을 적용할 수 없다고 할 것이다. 피청구인이 우려하는 기름유출 사고가 반드시 일어나지 않는다고 청구인이 주장하는 것이 아니다. 언제 어디서든 사고의 위험은 존재하며 이를 예방하기 위하여 법령을 준수하고 안전수칙을 생활화하는 것이 더욱 중요함을 알고 있다. 그러나 피청구인이 위와 같은 우려가 있다고 판단되었으면 이 사건 부지 내 사업계획 검토단계에서 농지와의 차폐 시설을 보강하라든지 일 생산량을 조정하여 정제류 보관 및 그에 따르는 차량 운반 이동의 수를 조정하거나 이 사건 부지까지 진입하는 데에 평균 5km 정도의 속도로 진입할 수밖에 없는 구조임에도 운반과정에서의 기름유출 사고가 우려된다면 가드레일을 설치하라는 등의 처분을 하여 청구인이 그 보완을 하지 않았을 때 거부처분을 해야 함에도 일체의 보완요구 없이 피해가 ‘예상’된다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 너무 부당하다. (5) 행정청의 판단 근거가 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 행정청의 재량권이 폭넓게 존중되어야 한다는 주장에 대하여 대법원 판례에 따르면 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨두고 있다고 할 것이고, 이 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별할 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 등 참조). 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2000. 9. 26. 선고 2000두5319 판결 참조). 위 판례에서 보듯, 피청구인은 폐기물처리 등 관련 허가, 승인, 신고 업무를 처리함에 있어 사업장 주변의 여건, 도로교통 상황, 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는 여부 등을 객관적이고 합리적으로 검토하여 시민 생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는, 예를 들어 「○○시 폐기물처리시설 설치업무 처리지침」과 같은 구체적인 설치기준을 사업계획서 접수 시에는 제정하지 않고 업무를 처리하였다. 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]이 2021. 12. 31.에 이르러 개정되어 ‘자원순환 관련 시설의 허가기준’을 시행하였으나 이에 따르는 규제영향분석서에 피청구인이 규정해놓은 경과규정을 피청구인 스스로 인정하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 현저히 합리적이지 않다. 청구인이 제출한 갑 제23호증과 갑 제24호증 및 갑 제25호증을 보면, 피청구인은 사업계획과 거의 동일한 조건 또는 이 사건 사업계획의 입지보다 더욱 조건이 어려운 곳에서 인허가 처분을 해왔음에도 청구인에게만 가혹하게 이 사건 처분을 하는 것은 형평의 원칙에 뚜렷하게 배치된다. 피청구인은 단 한 번도 명시적인 보완을 요구한 적이 없이 거부처분을 한 것은 물론 이 사건 심의부서인 수질관리과와 건축과에서 보완사항을 보냈다고 전화로 말했을 뿐, 청구인에게는 그 내용을 알려주지 않았으며, 심지어 거부처분 이후 각 과를 찾아 그 내용에 대하여 문의하였음에도 청구서에 기재한 대로 전혀 이해할 수 없는 이유를 들어 그 보완 내용을 알려주지 않았다. 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 사항과 보완 내용이 있으면 서면으로 통지하고 이후 청구인이 그 사항을 이행하지 못하면 이 사건 처분을 했어야 했는데, 곧바로 행정 목적의 최소한도가 아닌 최대한도의 거부처분을 한 사항과 그 과정이 객관성ㆍ투명성 및 공정성이 확보되지 못하였으므로 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치한 처분을 한 것이다. 또한, 청구인의 사업계획으로 발생할 수 있는 환경적 피해에 대하여 사업계획이 열분해 공정을 통한 폐기물 종합재활용업임을 담당공무원이 파악하지 못하고 폐기물 소각공정을 통한 폐기물 중간처분업으로 인식한 뒤, 그에 따라 발생할 수 있는 환경오염 물질을 상위기관인 환경부나 유관기관 또는 환경 관련 대학교의 논문 등 객관적인 자료가 아니라 청구인의 사업과 무관한 폐기물 소각처리에서 발생하는 대기환경오염 물질들에 대하여 인터넷 검색을 통한 네이버 지식백과를 근거로 들어 처분의 사유로 삼는 것은 피청구인의 판단 근거가 현저히 합리적이지 못하다고 할 것이다. (6) 이 사건 사업으로 대기질 악화 및 악취 증가, 화재 시 위험성 증가 등에 따라 환경기준 유지가 곤란하고, 지역주민 및 인근 기업 종사자들의 건강, 주거, 근무환경의 악화가 충분히 예상되는 사항이며, 인근 우량농지에 대한 피해가 예상되는 사항으로 이 사건 사업계획으로 얻을 수 있는 사익보다 보호하여야 할 공익적 가치가 높다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 타당하며 존중되어야 한다는 주장에 대하여 청구인의 사업계획으로 얻을 수 있는 사익보다 보호하여야 할 공익적 가치가 높다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분이 타당하다는 것에는 동의할 수 없는바, 그 사유는 다음과 같다. ① 피청구인이 공익을 이유로 이 사건 처분을 하기 위해서는 거부하지 않으면 ‘중대한 공익’이 훼손되는 경우에 한하여 극히 예외적으로 인정되어야 하며, 이를 거부할 심히 중대한 공익상의 필요가 있어야 하고 비례의 원칙상 보호하고자 하는 공익의 보호를 위해 거부 이외의 다른 방법이 없어야 할 것이다. 피청구인이 청구인에게 공익을 이유로 이 사건 처분을 내린 것은 거부 재량의 님용으로 법치행정의 원칙에 반할 뿐만 아니라 행정에 대한 예측 가능성까지 훼손을 초래하였다. ② 이 사건 처분에 대한 위법성을 청구인이 제출한 청구서와 보충서면을 종합하여 볼 때 피청구인이 재량에 기한 공익 판단을 함에 있어 사실오인, 비례ㆍ평등ㆍ신뢰보호의 원칙 위배와 함께 공문서의 접수일을 위ㆍ변조까지 하는 등이 분명하므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다. ③ 대법원은 건축허가의 신청이 건축법과 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 건축허가의 제한사유에 해당하지 않는 이상 행정기관이 자연경관을 훼손시키고 주변 환경을 오염시킨다든지 농촌 지역의 주변 정서에 부정적인 영향을 끼치고 퇴폐적인 분위기를 조성할 우려가 있다는 등의 사유를 들어 숙박시설의 건축을 불허할 수는 없다고 본 바(대법원 1995. 12. 12. 선고 95누9051 판결 참조), 이와 같이 ‘중대한 공익상의 필요’에까지 이르지 않을 때는 거부처분을 할 수 없다고 판시하였다. ④ 피청구인이 거부처분을 행사하기 위해서는 구체적인 법령상 제한이 없는 것은 물론 특별한 공익상의 필요도 없으면서 막연하고 추상적인 사유를 공익상의 필요로 보아 사업계획서의 신청을 거부하는 것은 허용되지 않으며, 관계 법령에서 정하는 제한 사유 외의 사유가 다소 공익적인 요소를 포함하고 있다고 하더라도, 그것이 ‘불명확’, ‘우려’, ‘판단’, ‘예상’, ‘유출 사고 발생’과 같은 추상적인 공익이라는 것과 이를 넘어서 ‘존재하지도 않는 목장’을 허위로 기재하고 이를 근거로 가축에 미치는 영향을 공익이라고 한다던가, 이 사건 부지 인근에 민가 등이 없는데도 주민에 대한 피해를 예상하여 처분의 근거로 삼는다든지, 조례안이 만들어져 공고되었다는 등 현실적으로 예정만 되어 있는 것에 불과한 경우 또한 개정 공포된 조례에 피청구인 스스로 경과규정을 두었음에도 그것을 들어 청구인의 사업계획서를 공익이라는 이유로 거부할 수는 없다고 할 것이다. ⑤ 피청구인의 이 사건 처분 행사로 달성되는 공익은 그로 인하여 침해되는 공익과 청구인의 사익 등 불이익과 비례관계를 유지하여야 하며, 신뢰보호라는 청구인의 이익을 비교ㆍ형량하여 그 결과에 따라야 할 것이다. 이 부분에 대한 부당함은 청구서의 내용으로 갈음하도록 하겠다. 그러나 이 사건 처분을 하는 경우 중대한 공익이 침해될 우려가 있는 경우라고 하더라도 그것이 ① 법령상 제한 사유 외의 추상적 사유에 의할 경우, ② 관련성이 없는 다른 법령을 이유로 하는 경우, ③ 상위 법령에 근거가 없는 행정규칙(예규, 고시 등)에 의할 경우, ④ 상위 법령에 근거가 없는 방침이나 지시에 의할 경우, ⑤ 인허가가 가능하다는 내용의 사전 언급이 있는 경우(신뢰보호의 원칙), ⑥ 단순히 인근 주민의 반대를 이유로 하는 경우, ⑦ 서류 제출 미비 등을 이유로 하는 경우에 해당하는 문제로 판단되면, 이 사건 처분에 대해 다시 검토하여야 할 것이다. 이러한 재검토 사유 중 ⑥과 ⑦은 청구인의 사업계획을 검토함에 있어 전혀 문제가 없기에 논할 바가 없으나, 위의 나머지 내용들은 청구인이 제출한 청구서와 보충서면으로 피청구인의 이 사건 처분에 대한 부당함 또한 발견할 수 있을 것이다. 5) 결론 먼저, 결론을 내리기 전에 피청구인의 답변서에는 다음과 같은 문제가 있음을 밝힌다. ① 청구인이 민원 처리에 관한 법령, 「행정절차법」, 「행정기본법」상의 절차적 하자에 관한 위법에 대하여 주장하였으나, 피청구인은 그 어떤 답변도 하지 않았다. ② 피청구인은 청구인이 증거자료를 제시하여 주장한 신뢰보호의 원칙, 투명성의 원칙, 법치행정의 원칙, 비례의 원칙, 부당결부금지의 원칙, 평등의 원칙 등 위반에 대한 문제에 대하여 구체적으로 답변하지 않았다. ③ 피청구인은 행정청으로서 마땅히 하지 말아야 할 접수된 공문서에 대하여 어떠한 이유로 접수일자를 위ㆍ변조까지 하면서 이 사건의 사업계획에 대하여 거부처분을 한 것인지에 대한 답변도 없었다. ④ 피청구인은 이 사건의 사업계획이 폐기물종합재활용이 아니라 폐기물중간처분업으로 보아 반려 처분을 한다는 전화 통보를 받고 청구인이 이 사건 사업계획이 열분해를 통한 폐기물종합재활용업임을 환경부에서 발간한 자료를 바탕으로 정리하여 보냈고 차후 환경부를 통하여 이 사건 사업이 폐기물종합재활용임을 확인까지 하여, 이 사건의 사업계획이 폐기물종합재활용임을 피청구인 스스로 알면서도 그 처분의 기분을 폐기물중간처분업인 폐기물 소각시설로 간주하고 이에 대한 대기환경의 자료를 인터넷 검색을 통한 네이버 지식백과를 인용한 것은 이 사건의 사업계획서 거부 과정에 대한 문제가 얼마나 심각한지를 보여준다고 할 것이다. 이 사건 부지는 공장 밀집 지역의 가장 외곽에 자리하고 있고, 입지 조건으로 인근 1km 이내에는 단 한 채의 민가 및 공동주택이 없으며, 또한 주변에는 의료시설, 학교 등도 없음은 물론 법정 하천이나 저수지도 없다. 기반시설로는 진출입로에 스틸크레이팅 측구가 설치되어 있으며, 단지 내 우수에 대한 U자형 플륨관(콘크리트) 또한 설치되어 있다. 경관기준으로는 주변 환경에 영향이 없도록 2m의 경계담장과 함께 분진망 시설이 갖추어져 있다. 청구인은 공정과정에서 발생할 수 있는 대기오염물질을 방지하고자 이 사건의 사업과 같거나 비슷한 공정을 가진 전국의 업체를 직접 방문하고 자문을 얻었다. 그 결과 공정상 최대 효율 성능이라 할 수 있는 대기오염 방지시설로 흡수에 의한 시설(750㎥/분)을 2기 설치하여 여유를 두었음은 물론, 혹시나 발생할 수 있는 악취를 방지하고자 탈취소각시설(550kg/시)을 총 6기 설치하기 위해 대기배출시설 신고서를 제출하였다. 이와 더불어 사업 공정상 용수 사용은 없으나 공정 중 발생하는 폐수를 전량 위탁 처리함에 있어 그 처리 기간을 3일에 한 번으로 계획하여 절대 오랜기간 사업장 내에서 폐수가 있을 수 없게 계획하여 폐수배출시설 설치 신고서도 제출하였다. 이에 사업계획서를 심의하는 기후환경과에서는 일체의 보완사항이 없었고 수질관리과에서도 보완이 없었으나 피청구인이 보완이 있다고 하여 확인한 결과 직접냉각인지 간접냉각인지 등의 서류 보완만 있었고 일체의 시설에 대한 보완사항이 없음을 확인하였다. 피청구인은 이 사업의 공정에서 발생하는 대기환경오염물질과 그 정도 및 이로 인해 발생하는 주변의 공장 및 영농의 피해 등이 발생할 가능성에 관한 객관적이고 구체적인 근거를 제시하지 못했음은 물론이고 열분해 공정을 통한 폐기물종합재활용시설을 폐기물 소각을 통한 폐기물중간처분업으로 오인 및 간주하여 이 사건에 대하여 부적정 통보를 한 것은 물론, 청구인이 청구서에서 주장한 바와 같이 피청구인이 사업계획서를 검토하여 이 사건 처분을 하는 과정에서 많은 심각한 절차적 하자가 있었으며, 청구인의 사업계획서에 대하여 피청구인은 보다 구체적이고 합리적인 이유를 제시하지 않고, ‘필요’, ‘불명확’, ‘발생 우려’, ‘판단됨’, ‘예상됨’으로 주변 환경 등에 지장을 초래할 것이라는 막연하고 추상적인 이유를 마치 거부하지 않으면 안 되는 ‘중대한 공익’으로 주장하며 폐기물처리사업계획서를 거부하였으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법 또는 부당을 면할 수 없다고 할 것이어서 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 폐기물처리 사업계획서상 건축물대장의 표시변경을 사유로 한 이 사건 처분은 위법하다는 주장에 대하여 이 사건 부지는 2020. 12. 15. 청구외 ㈜○○마루에서 고철, 비철을 단순 수선별 공정을 통해 출하하는 계획으로 도시계획심의위원회 심의를 받고 고물상으로 개발행위허가를 받은 부지이다. 「건축법 시행령」 [별표 1] 용도별 건축물의 종류 22.자원순환 관련 시설에서, 고물상과 폐기물재활용시설은 그 세부용도를 달리 규정하고 있으며, 청구인의 사업계획은 고물상이 아닌 폐기물재활용시설에 해당한다. 청구인이 신청한 사업계획은 개발행위 허가된 고철, 비철 단순 수선별 보관하는 고물상과는 주변에 미치는 환경상 영향을 비교형량 할 수 없는 확연히 다른 사업계획으로서, 청구인의 사업계획으로 개발행위허가가 신청되었다면 개발행위허가 단계에서 도시계획위원회의 심의 또는 폐기물재활용업 허가 부서의 협의를 통과했을지 의문이다. 건축물 용도가 같은 목에 속하여 표시변경에 해당하지 않으므로 이 사건 사업계획을 거부하는 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다는 청구인의 주장이 합당하다면, 개발행위허가 단계에서는 실제 하고자 하는 사업계획과 달리 인허가가 쉬운 사업계획으로 허가를 받고 향후 계획을 변경하는 편법이 용인되어 난개발로 인한 부작용이 발생하는 것은 자명할 것이어서 청구인의 주장은 타당하지 않다. 2) 이 사건 부지 인근 목장용지는 공장으로 개발 진행 중인 사항으로 지목 ‘목’으로서 이 사건 사업계획이 부적합하다고 판단한 사유는 무효에 해당한다는 주장에 대하여 청구인의 제출자료를 바탕으로 살펴볼 때, 사업계획서 검토 당시 인근 목장용지의 공장으로의 개발허가가 진행 중인 사안을 확인하지 못하고, 현 지목으로 검토한 피청구인의 사실오인 부분을 지적한 청구인의 주장은 타당한 것으로 판단된다. 3) 이 사건 처분으로 피청구인이 실현하고자 하는 공익과 청구인의 불이익을 비교형량 없이 재량권을 일탈하여 불허가하는 이 사건 처분을 하였다는 주장에 대하여 가) 인근 공장 종업원의 건강상 근무환경 악영향 우려 이 사건 부지에는 인근 공장들이 밀집되어 있으며, 폐합성수지 열분해과정에서 대기오염물질인 잔류성유기오염물질(POPs : 폐기물 저온소각과정에서 발생하며 주요물질로는 DDT, 알드린 등 농약류, PCB, 헥사콜로로벤젠 등 산업용화학물질, 다이옥신, 퓨란 등 자연 환경에서 분해되지 않고 생태계의 먹이사슬을 통해 동식물 체내에 축적되어 치명적인 영향을 미치는 유해물질)의 배출량이 증가할 것으로 예상된다. 이 사건 사업계획에서는 잔여 가스상 물질 등 대기오염물질에 대한 저감 방지대책으로 흡수시설(가스상 물질과 물을 접촉하여 물에 오염물질을 흡수하는 시설)과 탈취소각기를 제시하고 있으나, 흡수시설은 가스상 물질 제거 효율이 낮고 탈취소각기 또한 가연성 대기오염물질에 대한 제거효율은 기대할 수 있으나, 잔류성 유기오염 물질에 대한 제거효율은 기대하기 어렵다. 상기의 오염물질이 환경에 곧바로 심각한 악영향을 초래된다고 단정하기는 어렵지만, 이 사건 신청에 따른 폐기물처리업이 허가될 경우 대기질 악화 가중 및 악취 증가로 인하여 환경기준 유지가 곤란하고, 잔류성 유기오염 물질 등 인체 유해물질의 체내 축적으로 주변 인근 공장 종업원의 건강에 악영향을 미칠 수 있는 사항으로 인근 기업종사자들의 건강, 주거ㆍ근무환경의 악화가 충분히 예상되는 상황이다. 정상 운영과정에서 발생하는 대기오염물질에 대한 우려 이외에도 시설의 특성상 비정상 가동(관로 폐색, 화재 등)에 따른 일시적 피해 또한 우려하지 않을 수 없다. 2020년 평택시에서는 유사한 공정으로 운영하는 폐기물재활용업체(폐비닐과 폐플라스틱에 열을 가해 정제연료유 생산)에서 횡형가마(열분해로)의 폭발로 추정되는 화재사건이 발생하여 인명 및 주변 환경에 피해를 끼쳤다는 언론보도 사례가 있다. 나) 우량농지에 미치는 악영향 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]에 따르면 “정온시설”과 폐기물재활용시설과의 이격거리를 규정하고 있으며, 경지 정리사업을 마친 농지를 “정온시설”에 포함하여 엄격히 입지를 제한하고 있다. 청구인은 2등급에 해당하고, 정온시설과의 최소 이격거리가 400m이며, 이격거리 내에 경지 정리된 우량 농지(답)가 폭넓게 위치하고 있다. 폐기물의 처리과정 및 정제유 생산에 따른 저장 및 운반과정 등 기름유출사고는 일어날 수 있는 것이고, 기름이 유출될 경우 농업용수로를 통해 대규모 농경지에 유입되어 농작물(벼)의 고사 및 토양정화에 오랜 기간이 소요되어 다년간의 경작 불가로 인한 우량농지에 막대한 피해가 예상된다. 청구인은 이 사건 사업계획의 접수 시점이 「○○시 도시계획 조례」 개정(2021. 12. 31.) 전에 접수되어 개정 조례를 적용하여 입지를 제한할 수 없다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 사업계획으로 인한 향후 우량 농지에 대한 피해를 예상하여 입지적으로 부적합하다고 판단한 사항으로 청구인의 주장은 타당하지 않다. 다) 공익과 사익을 비교형량 하지 않은 재량권 일탈의 처분이라는 주장에 대하여 피청구인은 이 사건 사업계획에 대하여 인근 주변 공장 밀집지역에 대한 환경상 악영향 및 우량농지에 대한 장래의 피해를 예측하여 이 사건 사업계획으로 인한 청구인의 사익보다 공익적 가치가 더 중요하다고 판단하여 이 사건 처분을 한 사항으로 공익과 사익을 비교형량 하지 않았다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 장래 발생할 수 있는 피해에 대하여 사업계획 단계에서 정량적으로 예측하는 것은 불가능한 사항으로서 행정청의 판단 근거가 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 행정청의 재량권은 폭넓게 존중되어야 한다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 부지에 폐기물을 열분해하는 재활용업이 입지할 경우 대기질 악화 및 악취 증가, 화재 시 위험성 증가 등에 따라 환경기준 유지가 곤란하고, 지역주민 및 인근 기업종사자들의 건강, 주거ㆍ근무환경의 악화가 충분히 예상되는 상황이며, 인근 우량 농지에 대한 피해가 예상되는 사항으로 이 사건의 사업계획으로 얻을 수 있는 사익보다 보호하여야 할 공익적 가치가 높다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 타당하며 존중되어야 한다. 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호 및 「폐기물처리업 허가업무처리지침」에 근거하여 이 사건 사업계획을 불허가한 이 사건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하지 않은 적법ㆍ타당한 처분으로서 이 사건 심판청구를 기각하여 주기를 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 1. 폐기물 수집ㆍ운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집ㆍ운반하는 영업 2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업 3. 폐기물 최종처분업: 폐기물 최종처분시설을 갖추고 폐기물을 매립 등(해역 배출은 제외한다)의 방법으로 최종처분하는 영업 4. 폐기물 종합처분업: 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설을 갖추고 폐기물의 중간처분과 최종처분을 함께 하는 영업 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥ 제5항제2호부터 제7호까지의 규정에 해당하는 폐기물처리업 허가를 받은 자는 같은 항 제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받지 아니하고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집ㆍ운반할 수 있다. 구

[시행 2021. 11. 11.] [법률 제18383호, 2021. 8. 10., 일부개정] 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 2. 산업 등의 시설군 ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 구

[시행 2021. 12. 23.] [대통령령 제32241호, 2021. 12. 21., 일부개정] 제14조(용도변경) ④ 법 제19조제3항 단서에서 “대통령령으로 정하는 변경”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. 다만, 별표 1 제3호다목(목욕장만 해당한다)ㆍ라목, 같은 표 제4호가목ㆍ사목ㆍ카목ㆍ파목(골프연습장, 놀이형시설만 해당한다)ㆍ더목ㆍ러목, 같은 표 제7호다목2), 같은 표 제15호가목(생활숙박시설만 해당한다) 및 같은 표 제16호가목ㆍ나목에 해당하는 용도로 변경하는 경우는 제외한다. 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 2. 산업 등 시설군 가. 운수시설 나. 창고시설 다. 공장 라. 위험물저장 및 처리시설 마. 자원순환 관련 시설 바. 묘지 관련 시설 사. 장례시설 ⑥ 기존의 건축물 또는 대지가 법령의 제정ㆍ개정이나 제6조의2제1항 각 호의 사유로 법령 등에 부적합하게 된 경우에는 건축조례로 정하는 바에 따라 용도변경을 할 수 있다. ■ 건축법 시행령 [별표 1] <개정 2021. 11. 2.> 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 22. 자원순환 관련 시설 가. 하수 등 처리시설 나. 고물상 다. 폐기물재활용시설 라. 폐기물 처분시설 마. 폐기물감량화시설

제18조(건축물대장의 표시사항 변경) ① 건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경(지번의 변경은 제20조에 따르고, 도로명주소의 변경은 제20조의2에 따른다)하려는 때에는 별지 제15호서식의 건축물표시 변경신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하여야 한다. 다만, 법 제22조제2항에 따라 사용승인된 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 직권으로 사용승인서에 따라 변경한다. 1. 건축물현황도(건축물현황도의 내용이 변경된 경우에 한한다) 2. 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 건축물표시 변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조ㆍ확인하여야 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 일반민원 1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원 2) 질의민원: 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원 3) 건의민원: 행정제도 및 운영의 개선을 요구하는 민원 4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원 나. 고충민원: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 고충민원 5. “복합민원”이란 이란 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계법령등에 따라 여러 관계 기관(민원과 관련된 단체ㆍ협회 등을 포함한다. 이하 같다) 또는 관계 부서의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ추천ㆍ협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 법정민원을 말한다. 제9조(민원의 접수) ① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 민원의 접수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제21조(처리기간의 연장 등) ① 행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다. 다만, 연장된 처리기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리기간의 범위에서 처리기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다. ② 제1항에 따라 처리기간을 연장하였을 때에는 처리기간의 연장 사유와 처리완료 예정일을 지체 없이 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. ③ 제2항에 따른 처리기간 연장의 통지에 관하여는 제23조를 준용한다. 제23조(처리진행상황 등의 통지) ① 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. ② 제1항에 따른 통지는 민원이 접수된 날부터 30일이 지날 때마다 통지하는 것을 원칙으로 한다. ③ 제1항에도 불구하고 민원인에게 인터넷 홈페이지 등에 민원의 처리진행상황 등이 공개될 것임을 사전에 안내한 경우에는 통지를 생략할 수 있다. 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다 제25조(민원문서의 반려) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. 제35조(복합민원의 처리 방법 및 절차 등) ① 행정기관의 장은 복합민원과 관련된 모든 민원문서를 법 제31조에 따라 지정된 주무부서에 한꺼번에 제출하게 할 수 있다.

(환경부예규 제609호, 2017. 6. 27. 개정ㆍ시행) Ⅱ. 사업계획 검토 및 적정통보 1. 관련규정 : 법 제25조제1항, 동법 시행규칙(이하 “규칙”이라 한다) 제28조제1항 2. 제출서류 가. 폐기물 처리사업계획서(규칙 별지 제17호 서실) 나. 처분대상 폐기물의 처분계획서(시설설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 다. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 처분시설 또는 재활용시설을 설치하는 경우만 제출하며, “나”의 서류와 중복되면 그에 해당하는 서류는 제출하지 아니할 수 있다) - 다만, 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」 제6조제1항에 따른 통합관리사업장은 “다”의 서류대신 같은 조 제4항에 따른 통합환경관리계획서를 제출하거나 폐기물처리 사업계획서에 배출시설과 방지시설의 용량, 수량 및 공정도를 작성하여 제출해야 한다. 라. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함한 환경성조사서(처분시설을 설치하는 경우는 소각시설과 매립시설로 한정하고, 재활용 시설을 설치하는 경우에는 소각열 회수시설 또는 폐기물을 연료로 사용하는 시멘트 소성로를 이용하는 경우로 한정한다) - 다만, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모환경영향평가 대상사업의 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다. 3. 서류검토요령 가. 처리사업계획서 검토 1) 규칙 별지 제17호서식의 폐기물처리 사업계획서상의 ①항부터 ⑬항까지에 기재되어야 할 사항이 빠짐없이 기재되어 있는지의 여부를 확인한다. 2) 사업계획서상의 기재 내용 중 다음사항을 확인한다. ○ ①~②항 : 대표자 (법인의 경우에는 임원포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당되는지의 여부를 신원조회 등을 통하여 확인한다. ○ ④항 : 상호(업체명)가 기존 처리업체의 상호와 동일하거나 유사한지 여부. 다만, 동일인이 2이상의 다른 업종 처리업허가를 받고자 하는 경우에는 그러하지 아니함. ○ ⑤항 : 업종이 수집·운반업, 중간처분업, 최종처분업, 종합처분업, 중간재활용업, 최종재활용업, 종합재활용업 등 단일 업종으로서 규칙 [별표 7]에 따른 처리업으로 기재되어 있는지의 여부(동일인이 2이상의 업종에 허가를 받고자 하는 경우에는 사업계획서를 각각 작성) - 중간처분업 및 중간재활용업의 경우 괄호안에 전문 처리분야(소각전문, 기계적 처분전문, 화학적 처분전문 생물학적 처분전문 등)를 병기·예시) 중간처분업(소각전문) ○ ⑦항 : 영업대상폐기물은 폐기물의 분류기준에 따라 기재하되, 당해시설에서 처리할 수 있는 폐기물인지를 검토하여 괄호안에 폐기물의 종류 및 성상(성상이 단일한 폐기물인 경우 생략 가능)을 구체적으로 기재·예시 : 생활폐기물, 사업장일반폐기물(수집·운반업의 경우 사업장생활계폐기물과 사업장배출시설계폐기물로 분리), 지정폐기물, 의료폐기물 ※ 재활용업의 경우 법 제13조의2제2항 및 시행령 별표 4의3에 따른 재활용을 금지하거나 제한하는 물질에 해당하는지와 시행령 별표 4의2에 따라 유해특성을 사전에 확인하여야 하는 폐기물의 종류와 발생 업종에 해당되는지 여부 및 유해특성의 제거 또는 안정화의 적정성 여부를 검토 <수집·운반업 외의 업종> - 예시 1 : 지정폐기물 [폐염산, 폐유(고상), 폐유(액상), 폐농약, 폐질산, 폐황산 등〕 - 예시 2 : 사업장일반폐기물(폐합성수지류, 폐목재류 등) <수집·운반업> - 예시 1 : 사업장배출시설계폐기물(동물성잔재물, 폐수처리오니, 폐목재류 등) - 예시 2 : 지정폐기물 [폐염산, 폐유(고상), 폐유(액상), 폐농약, 폐질산, 폐황산 등〕 ※ 처리목적에 적합한지 여부 등을 철저히 검토할 것(예시 : 기계적 처분전문 중간처분업 허가 시 파쇄가 필요 없는 가연성폐기물은 영업대상에서 제외) ○ ⑧항 : 생활폐기물 수집ㆍ운반업에 한하여 시ㆍ군ㆍ구(특별자치시ㆍ특별자치도를 포함한다. 이하 같다) 단위로 기재 ※ 생활폐기물 수집ㆍ운반업의 영업구역은 시ㆍ군ㆍ구미만으로 제한할 수 없음 ○ ⑨항 : 시설ㆍ장비가 설치된 장소를 모두 기재하되 수집ㆍ운반업의 경우 다음과 같이 기재 - 지정폐기물의 수집ㆍ운반업 : 주차장 소재지 - 지정폐기물 외의 수집·운반업 : 연락장소 또는 사무실 소재지 - 사업장이 인접된 경우 외에는 사업장별로 폐기물처리 사업계획서를 제출하여야 한다. 다만, 허가권자가 같을 경우에는 그러하지 아니할 수 있다. ○ ⑪·⑫항 : 처리업 허가신청 예정일이 법 제25조제3항에 따른 기간이내로 기재되어 있는지의 여부 및 시설ㆍ장비 등을 허가신청 예정일까지 확보 가능 여부 확인 ○ ⑬항 : 시설ㆍ장비 설치내역이 ⑤항의 업종과 ⑦항의 영업대상폐기물을 감안하여 규칙 [별표 7]의 허가 요건상 갖추어야 할 시설과 장비를 모두 포함하고 있는지의 여부 - 동일법인 또는 개인이 2 이상의 다른 종류의 처리업 허가를 받고자 하는 경우, 동일 폐기물처리업으로서 2 이상의 다른 분야(소각전문, 기계적 처리전문 등)의 허가를 받고자하는 경우에는 사무실ㆍ실험실ㆍ시설 및 장비ㆍ기술능력을 중복하여 갖추지 아니할 수 있다. - 다만, 폐기물 수집ㆍ운반업의 장비 및 기술능력과 의료폐기물을 대상으로 하는 폐기물 처리업의 사무실ㆍ실험실ㆍ시설 및 장비ㆍ기술능력은 그러하지 아니한다. - 시설ㆍ장비의 규격(능력)이 허가요건에 적정한지의 여부를 확인하기 위한 시간당 처리능력의 1일 처리능력 환산은 연속식 시설은 24시간, 준연속식 시설은 16시간, 회분식 시설은 8시간을 기준으로 한다. 나. 처리대상 폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처리계획서(시설설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함) 검토 1) 수집·운반 또는 처리계획서 ○ 폐기물배출업체 등에서 발생되는 각종 폐기물의 종류별ㆍ성상별 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리계획이 규칙 [별표 5]에 따른 ‘폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리기준 및 방법’이나 규칙 [별표 4의3]과 [별표 5의3]에 따라 폐기물의 재활용 가능유형 및 재활용 기준에 적정한지 여부 검토 ○ 법 제13조의3제1항에 따른 재활용환경성평가 대상인지 검토 - 매체접촉형 재활용의 규모가 규칙 제14조의5에 따른 규모 이상에 해당하는 경우(‘17.7.1.이후) - 규칙 [별표 4의2] 제3호 또는 제4호의 재활용 유형에 해당하지 않는 유형으로 재활용하고자 하는 경우 ○ 폐기물 종류별 수집ㆍ운반 또는 처리계획 폐기물량이 폐기물 보관시설 및 중간처리시설 용량에 비하여 과다하게 계획되어 있는지 여부 검토 ○ 폐기물 처리과정에서 발생되는 폐기물의 종류ㆍ발생량ㆍ성상ㆍ발생주기 등이 적정하게 기재되어 있는지 및 처리계획이 적정한지 여부 검토 2) 시설설치 및 장비확보계획서 ○ 폐기물처리시설별로 기본설계도면, 설명서 및 처리시설 배치도 등이 모두 적정하게 작성되어 있는지 여부 검토 ○ 매립시설을 구획하여 단계적으로 설치하는 경우에 단계별 매립계획과 매립ㆍ복토장비, 침출수처리시설의 확보 또는 설치(증설) 계획이 적정한지 여부 검토 ○ 시설ㆍ장비별 능력과 1일 작업량 등을 고려하여 시설, 장비가 적정한지 여부 검토 3) 규칙 [별표 7]에 따라 갖추어야 할 계량시설, 실험기기 ○ 수집ㆍ운반차량 계량시설이 수집ㆍ운반차량의 최대적재량을 적재한 경우 계량이 가능한지 및 실제로 사용 가능한 위치(출입문 등)에 설계되어 있는지 여부 검토 ※ 계량시설 용량은 수집ㆍ운반차량 중량 및 최대적재폐기물 중량을 감안하여야 함. 참고적으로 중간처분업 중 소각전문의 경우 30톤 이상이면 적당할 것임 ○ 처리대상폐기물을 실험하는데 충분한 종류 및 수량의 실험기기 및 기구가 구비되어 있는지 여부 검토 4) 기술능력 확보계획서 ○ 처리대상폐기물의 종류, 설치하고자 하는 폐기물처리시설의 종류 등을 고려하여 기술능력 확보계획이 규칙 [별표 7]에 따른 허가요건에 적정한지 여부 검토 ※ 기사는 동종의 산업기사 자격을 소지하고 당해 분야에 2년 이상 종사한 자로 대체할 수 있으며, 산업기사는 환경기능사 자격을 소지하고 당해 분야에 2년 이상 종사한 자로 대체할 수 있다. 다. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물처리시설을 설치하는 경우만 해당) ○ 배출시설 설치허가 또는 신고대상에 해당되는 경우에는 대기, 수질, 소음·진동 등 분야별로 서류를 작성토록 한다. ○ 배출시설 설치허가 기관에 검토 의뢰 ○ 자세한 사항은 "Ⅷ.배출시설 설치허가 등의 의제처리" 참조 6. 현지조사 실시 ○ 허가권자는 필요시 사무실 또는 시설·장비 설치예정지를 방문하여 진입 도로, 상수원과의 거리 등을 위한 현지조사를 실시할 수 있다. 7. 사업계획서 보완 등 ○ 사업계획서 등의 서류검토와 현지조사 실시 후 보완이 필요한 경우 기간을 정하여 서류보완·보정을 요구할 수 있다. 8. 사업계획서의 반려 등 가. 사업계획서 반려 ○ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 사업계획서를 반려할 수 있다. - 「민원 처리에 관한 법률」 시행령 제24조에 따라 2차에 거쳐 서류 보완·보정을 요구하였으나 이에 응하지 아니한 경우 - 민원인으로부터 사업계획서의 반려요구가 있는 경우 - 그 밖에 사업계획서의 전면적인 재작성이 불가피하다고 판단되는 경우 나. 부적정 통보 ○ 허가권자는 사업계획서의 검토결과 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사유를 명기하여 부적정 통보하여야 한다. - 처리업 허가를 받고자 하는 자(법인인 경우에는 임원을 포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는 경우 - 다른 법령에 저촉되는 경우(폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한함) - 배출시설 설치허가(신고)기관에서 배출시설 설치허가 및 신고관련 부문에 대한 검토결과 허가 또는 신고수리 불가판정이 있는 경우 ※ 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보를 하여서는 아니 됨 구

[시행 2021. 12. 31.] [경기도○○시조례 제1859호, 2021. 12. 31., 일부개정] 제18조의2(자원순환 관련 시설의 허가 기준) 영 별표 1의2 제2호가목(3)에 따라 정하는 「건축법 시행령」 별표 1 제22호에 따른 자원순환 관련 시설의 개발행위허가 기준은 이 조례 별표 1과 같다. ■ ○○시 도시계획 조례 [별표 1] (신설 2021. 12. 31.) 자원순환 관련 시설의 허가기준(제18조의2 관련) Ⅰ. 입지 기준 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 비고 1. “공장(제조장) 집단화 지역”이란 3개소 이상의 공장(제조장)이 연접해 있는 구역을 말한다. 2. “정온시설”이란 건축법 시행령 별표 1 제5호, 제9호, 제10호, 제15호, 제21호, 제27호, 제28호에 따른 건축물과 10호 이상의 주택, 경지 정리사업을 마친 농지를 말한다. 3. “이격거리”란 정온시설의 해당 필지 경계와 신청지 해당 필지 경계와의 최단 직선거리를 말한다. 4. 폐기물 등급은 다음 표의 구분에 따른다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 5. 10호 미만의 주택 및 종교시설로부터 200미터 이상 이격해야 한다. 6. 다음 각 목에 해당하는 경우에는 정온시설에 대한 이격거리 기준에도 불구하고 실질적으로 주변 환경에 미치는 영향을 고려하여 판단한다. 가. 고속도로, 국도 등에 의해 지역이 분리되는 경우 나. 이격거리 내라도 지형지물에 의해 차폐가 가능하고 환경오염으로부터의 영향이 경미한 경우 다. 이격거리 밖이라도 경관 및 주변 환경과의 부조화가 명백하거나 악취 등 환경오염원으로부터 영향권 내에 있는 경우 Ⅱ. 경관 기준 가. 신청부지 경계에는 2미터 이상의 녹지 공간을 확보하여야 하고, 주변 경관과 조화롭게 담장을 설치하여야 하며 담장의 높이는 3미터 이상으로 설치할 것 나. 자원순환 관련 시설 중 고물상의 담장은 사업부지의 내부가 보일 수 있도록 진ㆍ출입 도로변 인근에 투명재질의 담장 1경간 이상을 2개소 이상에 설치할 것 Ⅲ. 도로확보 기준 : 국도ㆍ지방도ㆍ시도에서 신청지까지 노폭(포장폭) 6미터 이상의 진입도로를 확보할 것 부 칙 (2021. 12. 31. 조례 제1859호) 제2조(경과조치) 이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따른 처분ㆍ절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인ㆍ허가 사항 등은 조례 개정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 폐기물처리사업계획서, 질의 회신문, 의견제출서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 3. 22.부터 건설업, 제조업, 전기ㆍ가스ㆍ증기 및 수도 공급업을 영위하는 회사이다. 나) 청구인은 2021. 6. 10. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○번지(잡 3,989㎡, 이전에 ○○리 △-◇번지, △-□번지, ○번지로 분할되어 있던 토지가 ○○리 ○번지로 합병) 토지인 이 사건 부지에서 기존에 2020. 12. 15. 개발행위허가를 받아 영업 중이던 ㈜○○마루로부터 자원순환관련시설(고물상)을 인수하였다. 다) 청구인은 2021. 11. 25. 피청구인에게 이 사건 부지에 폐플라스틱을 열분해하여 재생연료유로 재활용하는 사업을 진행하기 위해 폐기물처리사업계획서(폐기물종합재활용업)를 제출하였다. 라) 이에 피청구인은 민원실무심의 관련 각 부서의 의견조회를 거친 후 2022. 1. 17. 청구인에게 아래의 내용으로 청구인이 제출한 폐기물처리 사업계획 불허가를 통보하는 이 사건 처분을 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2) 청구인은 이 사건 처분이 ① 민원 처리 법령 및 「행정절차법」상 민원처리기간의 연장, 처리진행상황 등의 통지, 처리결과의 통지, 민원문서의 보완, 처분기준의 설정ㆍ공표, 처분의 이유제시 등의 규정을 위반하여 절차상의 하자가 있고, ② 「행정기본법」상 신뢰보호의 원칙, 권리남용금지의 원칙 등을 위반하였으며, ③ 법적 근거 없이 건축물대장 표시변경이 필요하다거나 이를 이유로 거부처분을 하는 것은 위법하고, 사업지역에 인접하여 목장이 없음에도 불구하고 이를 입지 여건의 하나로 지적한 것은 사실오인의 위법이 있으며, 대기오염 발생으로 인한 환경상 위해 발생 등에 대한 구체적이고 객관적인 근거 없이 막연히 환경상 위해가 예상된다는 추측만으로 청구인의 신청을 거부한 것은 위법하고, 이 사건 신청 당시 시행되지 아니하였던 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 따른 정온시설과 폐기물재활용시설과의 이격거리를 이유로 이 사건 신청을 거부한 것은 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다는 취지로 주장한다. 가) 이 사건 처분에 절차상 하자가 있는지에 대하여 살펴본다. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제21조제1항은 행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제23조제1항 및 제3항은 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 하되, 민원인에게 인터넷 홈페이지 등에 민원의 처리진행상황 등이 공개될 것임으로 사전에 안내한 경우에는 통지를 생략할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조 제1항은 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 규정하고 있고, 「행정절차법」 제17조는 행정청은 신청에 구비서류 미비 등의 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다고 정하고 있다. 살피건대, 청구인은 2021. 11. 25. 피청구인에게 이 사건 부지에 폐플라스틱을 열분해하여 재생연료유로 재활용하는 사업을 진행하기 위하여 폐기물처리사업계획서를 제출하였고, 이를 접수한 피청구인은 관련부서와의 협의 등으로 처리가 지연됨에 따라 처리기간을 연장하고 민원실무심의 관련 각 부서의 의견조회를 거친 후 이 사건 신청을 접수한지 60일 이내인 2022. 1. 17. 청구인에게 청구인이 제출한 폐기물처리사업계획 불허가를 통보하는 이 사건 처분을 문서로 하였으며, 청구인에게 인터넷 홈페이지 등에 민원의 처리진행상황 등이 공개될 것임으로 사전에 안내하고 피청구인의 인터넷 홈페이지에 접수, 처리기한, 진행내역, 민원실무심의회 안건 및 심의결과, 민원실무심의 각 부서 회신여부 및 보완사항, 처리내용 등을 공개하고 청구인은 이를 열람한 것으로 보인다. 그리고 「행정절차법」 제17조제5항은 신청인이 신청할 때 관계 법령에서 필수적으로 첨부하여 제출하도록 규정한 서류를 첨부하지 않은 경우와 같이 쉽게 보완이 가능한 사항을 누락하는 등의 흠이 있을 때 행정청이 곧바로 거부처분을 하는 것보다는 신청인에게 보완할 기회를 주도록 함으로써 행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하려는 「행정절차법」의 입법목적으로 달성하고자 함이지, 행정청으로 하여금 신청에 대하여 거부처분을 하기 전에 반드시 신청인에게 신청의 내용이나 처분의 실체적 발급요건에 관한 사항까지 보완할 기회를 부여하여야 할 의무를 정한 것은 아니라고 보아야 할 것인바(대법원 2015. 9. 15. 선고 2013두27005 판결 참조), 피청구인이 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 따로 보완 요구를 하지 아니한 것은 그 필요성이 없었거나 청구인이 제출한 폐기물처리사업계획서만으로는 이 사건 폐기물시설에서 발생하는 악취를 완전히 제거할 수 없다고 판단하고 이 사건 처분에 이른 것으로 보인다. 또한, 청구인의 주장만으로는 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 그 근거가 되는 법적ㆍ사실적 이유를 구체적으로 명시하지 아니하였다거나 따라야 할 기준을 정하여 이를 사전에 공표하여 주지 아니하였다는 점을 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 민원 처리 법령 및 「행정절차법」에 따른 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 나) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙, 권리남용금지의 원칙에 반한 것인지에 대하여 살펴본다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하는 것이 전제가 되어야 하는바, 이 사건에서 보건대, 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」의 경과규정만으로는 피청구인이 청구인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 청구인의 신뢰보호 원칙의 위반 주장은 이유 없다. 다음으로, 권리행사가 권리의 남용에 해당한다고 할 수 있으려면 주관적으로 그 권리행사의 목적이 오직 상대방에게 고통을 주고 손해를 입히려는 데에 있을 뿐 행사하는 사람에게 아무런 이익이 없을 경우이어야 하고, 객관적으로는 그 권리행사가 사회질서에 위반된다고 볼 수 있어야 하는 것이며, 이와 같은 경우에 해당하지 않는 한 비록 그 권리의 행사에 의하여 권리행사자가 얻는 이익보다 상대방이 잃을 손해가 현저히 크다고 하여도 그러한 사정만으로는 이를 권리남용이라 할 수 없는 것인바(대법원 1991. 6. 14. 선고 90다10346, 10353 판결), 이 사건에서 보건대, 피청구인이 오로지 공익과는 무관하게 오로지 청구인에게 불이익을 줄 목적으로 이 사건 처분을 하였고 이러한 처분이 사회질서에 반한다고 볼 아무런 증거가 없으므로, 청구인의 권리남용금지 원칙의 위반 주장은 이유 없다. 다) 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지에 대하여 살펴본다. 「폐기물관리법」과 「환경정책기본법」은 지정폐기물이 아닌 폐기물인 경우에도 「폐기물관리법」과 「환경정책기본법」의 입법목적에 입각하여 환경친화적으로 폐기물처리업을 영위하도록 요구하고 있다. 「폐기물관리법」 제25조제1항, 제2항, 제3항 및 「환경정책기본법」 제12조제1항, 제13조, 제3조제1호의 체계와 입법 취지에 비추어 보면, 행정청은 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단할 수 있으며, 이에 관해서는 행정청에 광범위한 재량권이 인정된다(대법원 2017. 10. 31. 선고 2017두46783 판결 참조). 따라서 법원이 적합 여부 결정과 관련한 행정청의 재량권 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때는 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. ‘자연환경ㆍ생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 그리고 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2021. 3. 25. 선고 2020두51280 판결 등 참조). 또한 이때 제출된 폐기물처리사업계획 그 자체가 독자적으로 생활환경과 자연환경에 미칠 수 있는 영향을 분리하여 심사대상으로 삼을 것이 아니라, 기존의 주변 생활환경과 자연환경 상태를 기반으로 그에 더하여 제출된 폐기물처리사업계획까지 실현될 경우 주변 환경에 총량적ㆍ누적적으로 어떠한 악영향을 초래할 우려가 있는지를 심사대상으로 삼아야 한다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두36007 판결 참조). 한편 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 사정은 처분의 효력을 다투는 자가 주장ㆍ증명하여야 한다. 이 사건에 제출된 증거 및 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면 피청구인이 사업지역에 인접하여 경지 정리된 우량농지가 넓게 위치하는 등의 입지여건, 폐합성수지 열분해 과정에서 발생하는 대기오염물질인 휘발성유기화합물질에 대한 저감 대책이 불명확하여 인근 공장 종업원 등의 환경피해가 우려된다는 이유 등을 사유로 이 사건 처분을 한 것에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다고 단정 짓기 어렵다. (1) 청구인이 제출한 폐기물처리사업계획서를 보면, 이 사건 폐기물처리시설에서 매일 폐합성수지류 90톤을 처리하여 매일 열분해유(재생유) 45톤을 생산하고, 재생유 생산공정을 6개 라인으로 운영할 계획인 것에 비추어 그 규모가 작지 않으며, 이로 인해 환경오염 문제 등의 발생 우려가 높은 것으로 보인다. (2) 이 사건 부지로부터 1km 반경 이내에 주민들이 거주하는 △△리 마을 및 ○○리 마을이, 그리고 주민들이 경작하는 경지 정리된 농지가 소재하고 있고, 2km 반경 이내에는 ○○○○초교 ○○분교장, ○○온천지구, 저수지, ○○목장 등이 위치하는바, 피청구인이 입지여건으로 건축물대장 표시변경 필요성을 지적한 것은 「건축법」 등 관계 법령을 잘못 해석한 것으로 보이고, 이 사건의 사업지역에 인접하여 목장이 위치한다고 언급한 것은 피청구인의 사실오인으로 보이나, 이 점만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 인정하기 어렵다. (3) 또한, 이 사건 부지의 서측과 남측 인근에는 이미 ○○산업단지, 테크노산업단지 등이 소재하여 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 면밀히 두루 검토할 필요성이 높다. (4) 위와 같은 이 사건의 폐기물처리시설 규모나 입지, 기존의 주변 환경 등에 비추어 보면, 청구인이 사업 예정인 폐기물처리시설에서 폐합성수지류 등의 폐기물을 수집ㆍ보관하고 이를 처리하는 과정에서 악취가 발생하여 인근 주민이나 인근 공장 종업원의 생활환경은 물론 학생들의 교육환경에 악영향을 줄 우려가 크며, 나아가 기존의 악취 유발 요인과 결합하여 참을 수 있는 한도를 넘는 악취가 발생할 여지가 있는 것으로 보인다. (5) 청구인은 보통의 폐기물 소각시설과 청구인이 사업계획서에서 제시한 열분해 시설에 차이가 크고 이에 대한 심도 있는 기술적 이해 없이 사업계획서를 거부한 이 사건 처분이 있었다고 주장하나, 폐합성수지류 열분해 과정에서 발생하는 대기오염물질인 잔류성유기오염물질(DDT, 헥사클로로벤젠 등 산업용화학물질, 다이옥신, 퓨란 등)은 자연환경에서 분해되지 않고 생태계의 먹이사슬을 통해 동식물 체내에 축적되어 치명적인 영향을 미치는 유해물질로서 청구인이 폐기물처리사업계획서에 제시한 대기오염물질 저감 대책만으로는 잔류성유기오염물질의 제거효율을 기대하기 어려워 보인다. (6) 피청구인이 청구인의 신청 당시 시행되지 않았던 2021. 12. 31. 개정 공포된 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1]에 따른 정온시설과 폐기물재활용시설과의 이격거리 제한규정을 근거로 이 사건의 폐기물재활용사업을 위한 입지 부적합성을 지적한 것은 청구인의 신청시점을 고려하면 잘못이 있지만, 경지정리 사업을 마친 농지와 폐기물재활용시설과의 이격거리 필요성을 이 사건 처분 당시 「○○시 도시계획 조례」로 정하여 강조하고 있는 바와 같이 이 사건 부지로부터 400m 이내에 경지 정리된 우량농지가 폭넓게 소재하는 점을 고려하여 피청구인이 이를 이 사건 처분의 불허가 사유로 삼은 것에 재량의 위법이 있다고 단정할 수 없다. (7) 청구인은 피청구인이 이 사건 부지와 거의 같은 조건으로 폐기물처리사업에 대한 허가를 한 선례가 존재함에도, 청구인에게만 폐기물처리사업계획 불허가 통보를 한 것은 평등의 원칙에 반한다고 주장하나, 행정청이 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단함에 있어서는 폐기물처리시설의 규모나 입지, 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합적으로 고려하여 구체적 타당성을 검토하여 그 적합 여부를 최종 판단하여야 하므로 단지 유사한 선례가 있다는 이유만으로 이 사건 처분이 평등의 원칙에 반하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.