공유수면 점·사용허가 거부처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 소재 수산물 유통ㆍ가공ㆍ판매ㆍ수출입업과 해면ㆍ해삼ㆍ전복 등의 양식업 등을 영위하는 회사로, 2022. 4. 19. 피청구인에게 양식장 사업을 위한 접안시설 운영을 위해 공유수면 점용ㆍ사용 허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 피청구인은 2022. 5. 19., 같은 해 6. 29., 같은 해 8. 23., 같은 해 9. 15. 청구인에게 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제12조에 따라 4차에 걸쳐 인근 어장인 어업면허 제○○○호 어장의 권리자인 ○○ 어촌계 동의서 등을 보완하라고 요구하였으나, 청구인이 보완하지 않자 같은 해 10. 5. 청구인에게 「행정절차법」 제17조제6항과 「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제27조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 청구인의 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인은 2017. 10. 13. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○동 ○○○○번지 외 3필지의 토지(보전녹지지역 29,104㎡)에 양식장 조성을 위한 개발행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 2017. 10. 17. 청구인에게 같은 해 10. 23.까지 사업계획 면적 정정, 계류시설의 설치도면 및 구조 안전계산서, 양어장 수조지질 검토, 터파기 공법 및 공법 선택에 따른 피해방지시설 설치계획, 평균 입목축적도 등에 대해 보완하라고 하였다. 나) 청구인은 2017. 10. 20. 피청구인에게 계류시설 설치도면 및 구조안전계산서, 수조지질검토 등에 대한 보완을 하기에는 시일이 부족하여 같은 해 11. 17.까지 연기해달라는 연기서를 제출하였으나, 피청구인은 같은 해 11. 1. 청구인에게 ‘① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정한 개발행위허가의 규모 5,000㎡에 부적합함, ② 공유수면법 시행령 제12조에 따라 인접한 토지, 인공구조물의 소유자 또는 점유자의 동의가 필요함, ③ 공유수면 점용ㆍ사용허가는 영구적 사용허가가 아니므로 해당 대지로의 진출입로로 볼 수 없어 신청된 건축허가는 불가함’ 등을 이유로 불허가 처분을 하였다. 다) 이에 청구인은 피청구인을 상대로 개발행위 불허가처분 취소소송을 제기(2017구합○○○○○)하였고, 수원지방법원은 2018. 5. 16. “「건축법」 제44조제1항은 건축물의 대지는 2m 이상 도로에 접해야 하지만, 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우(제1호)에는 도로에 접할 필요가 없는 것으로 규정하고 있으며, 인근 지역에 숙박시설 개발사업의 경우, 공유수면 점용ㆍ사용허가를 받아 진출입로를 확보하여 건축허가를 받았고, 2013년 10월경 이 사건 신청지 일대 H 양식장 조성과 관련하여 원고와 D동(○○동)의 주민대표를 비롯한 일부 주민들과 사이에 H 양식장의 공동개발에 관한 합의를 하였다.”라면서 “피고가 2017. 11. 1. 원고에 대하여 한 개발행위불허가처분을 취소한다.”라고 판결하였으나, 피청구인은 이에 항소를 제기하지 않았다. 라) 청구인은 감사원 감사를 의뢰하면서, 피청구인에게 개발행위허가 신청을 취하하였다가 2019. 11. 12. 재신청하였으나, 피청구인이 지상권 사용연장에 대해 보완을 요구하여, 청구인은 지상권자인 사천수협으로부터 지상권 사용 기간 연장에 동의를 얻지 못하여 취하하였다. 이어 청구인은 2020. 7. 21. 재차 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 8. 20. 도시계획과-○○○○호로 협의 요청에 대한 관련부서 의견을 받아 ‘① 도시계획 심의자료제출, ② 신청서류 검토 결과 해당 건축물은 4m 이상 도로에 2m 이상 접하지 않아 「건축법」에 따른 건축허가 불가, ③ 해양수산과-○○○○○호(2019. 11. 26.)에서 공유수면 점ㆍ사용허가 신청에 따른 보완요구 사항 반영 없이 재신청한 사항으로, 미반영 사항 반영 후 공유수면 점ㆍ사용 재협의, ④ 양어장 예정부지(선착장)는 경기도 수자원 관리 수면 지정ㆍ고시 해역으로 지정권자인 경기도의 동의서 제출’ 등의 보완을 요구하였다. 마) 피청구인은 2021. 4. 14. 도시계획과-○○○○호 공문을 통해 관련 부서 의견 2차 협의에서 ‘① 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 전 일반 해역이용 협의할 것, ② 해역이용협의서에 해양환경 및 해양생태계에 끼치는 영향 등을 조사하고 이를 기반으로 종합적으로 공유수면 점용ㆍ사용허가 여부를 결정, ③ ○○ 남측 해역은 보전해역으로 인근 어업권이 설정되어 있으므로, 권리자의 동의서(○○ 어촌계)가 필요하다’라고 하였고, 이에 청구인은 ① ○○ 고부가가치 수산물 양식장 공동개발 합의서, ② ○○ 수산업발전을 위한 어촌계 주민결의 서명부를 제출하였다. 바) 그러나 피청구인은 2021. 11. 19. 및 같은 해 12. 22. 청구인에게 ① 친환경 양식에 대한 사업계획 구체화(일반양식과의 차별점 등), ② 친환경 첨단 스마트운영을 위한 관리동 건축계획 검토, ③ 토지면적 조서 및 구적법 도상 도로분할 검토, ④ 전체적인 옹벽계획 및 선착장 계획 변경에 대해 지반, 파랑, 주변 여건을 고려한 점도, 활동, 지지력, 침하 등의 전체적인 안정성에 대한 구조검토서 제출(구조기술사 승인), ⑤ 구체적인 토사 반입ㆍ반출계획서(반입지, 반출지 명시 등), ⑥ 수조, 선착장 규모 등에 대한 보완을 요구하였다. 사) 청구인이 2022. 1. 19. 보완서류를 제출하자, 피청구인은 도시계획과-○○○호(2022. 1. 20.) 관련부서 의견이 “① 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 전 일반해역이용 협의를 할 것, ② 공유수면 점ㆍ사용은 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적인 권리를 설정해주는 처분인 점, ③ 선착장 설치로 인해 인근 공유수면이 단절되는 점, ④ ○○에 기존 선착장이 있어 대체 사용할 수 있다는 점 등을 살펴볼 때 신청인의 공유수면의 선착장 조성에 관한 점ㆍ사용은 불가할 것으로 판단된다.”라고 하면서 2021. 4. 14.에 요청한 내용과 같은 보완요구를 하였다. 이어 피청구인은 2022. 2. 16. 도시계획과 공문을 통해 청구인에게 도시계획과-○○○호(2022. 1. 20.) 관련 부서 의견에 대한 조치계획서 제출을 재차 요구하였고, 청구인이 같은 해 4. 4. 기간연장을 신청하자 같은 해 6. 30.까지 선착장 조성에 관한 ○○ 어촌계 동의서, 재해영향평가 협의 등에 대해 보완하라고 요구하였다. 아) 청구인은 재해영향평가 협의 사항을 보완하고, ○○ 고부가가치 수산물 양식장 공동개발 합의서와 ○○ 수산업발전을 위한 어촌계 주민결의사항 및 서명부를 제출하였으나, 피청구인은 2022. 6. 14. 해양수산과-9191호를 통해 “① 원본도 아니며 카메라로 찍은 그림을 제출, ② 최근 서류(6개월 이내)도 아님, ③ 서명과 관련 회의록 첨부도 없어 사실관계를 (확인)할 수 없는 상당히 미흡한 자료”라며, 2회에 걸쳐 상당한 기간을 주겠으니 보완하라고 하였다. 이어 피청구인은 2022. 8. 23. 해양수산과-○○○○○호를 통해 동의서 보완을 요구하면서 “귀사에서 점용ㆍ사용하려는 공유수면 인근(80m)에 ○○ 어업권(어업 면허번호 ○○○, 기간: 2015. 2. 21.~2025. 12. 20.)이 설정되어 있어 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리자-권리자의 형식적ㆍ실체적 요건을 갖춘 동의 제출, 기존 제출 동의서는 2013년에 작성되었으며, 이 문서로는 공유수면 점용ㆍ사용과 관련한 동의 의견을 도출해낼 수 없고, 어촌계의 공식적인 의견 표명으로 볼 수 없으므로, 2013년 당시 받은 동의서의 현재 유효성 및 동의서 작성시점의 어촌계 의견 및 동의 조건이 현재와 상이할 수 있는 가능성을 고려하여야 하므로 현재 어업권 행사기간을 기준으로 설정함”이라고 하였다. 이에 청구인은 2022. 9. 1. 및 같은 해 9. 15. 다시 양해각서와 공동개발합의서, 어촌계 주민결의서명부를 제출하면서 “어업권자인 ○○마을 어촌계와 양식장을 공동으로 개발하기로 한 협의서 등을 이미 제출하였으므로, 조속한 시일 내 허가처분”을 요구하였다. 그러나 피청구인은 2022. 10. 5. 청구인이 제출한 동의서는 피청구인이 제시한 요건에 맞는 동의서가 아니라면서, “「행정절차법」 제17조제6항 및 민원처리법 시행령 제25조에 따라 반려함”이라고 적시한 공문서와 함께 청구인이 제출한 공유수면 점용 사용허가 신청과 관련한 문서 일체를 우편으로 보내왔는데, 이 공문서에는 「행정절차법」 제26조(고지)에 규정된 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지, 그밖에 불복할 수 있는지, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항에 대해 명시한 사실이 없다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 피청구인은 인근 어업권이 피해가 예상되지 않는 어장이란 사실을 알고 있었으면서도 청구인에게 인근 어업권자의 동의서 제출요구를 하였음 피청구인이 동의를 받도록 한 인근 어장(면허 제○○○호)은 1995. 12. 21.부터 2005. 12. 20.까지, 2005. 12. 21.부터 2015. 12. 20.까지 연장(면허 △△호)되었다가 관련 규정에 따라 2015. 12. 21.부터 2025. 12. 20.까지 재개발로 면허(○○○호)가 변경된 어장이다. 이 어장은 2022년 11월 말인 현재까지 전복 종패를 뿌리거나 관리한 사실이 없는 어장이라는 것에 대해 2012년까지 전임 어촌계장 차○○과 어촌계원 이○○이 확인하였다. 어촌계원 차○○과 이○○, 김○○ 등은 2022년 10월 말경 어촌계 사무실에서 어촌계장 민○○에게 ‘어촌계장으로서 ○○ 광산 쪽의 어장(면허 제○○○호)에 대해 종패를 뿌리거나 어획을 한 사실이 있는지’에 대해 확인을 해달라고 하였더니, 민○○ 계장은 “금년부터 ○○ 광산 쪽의 어장에 종패를 뿌리려고 하였으나, 올해는 이미 지나가서 할 수가 없다.”라면서 “내년부터 ○○ 주변의 어장관리를 하겠다.”라는 말을 하였다고 어촌계 주민 차○○과 이○○, 김○○가 증언하였다. 이와 함께 피청구인(비서실 관계자)은 2022. 12. 5. 개발행위허가 신청 대리인 ○○토목설계사와의 통화에서 “어장에 종패를 뿌리기는 하였으나, 그곳의 물살이 세어서 모두 떠내려갔다.”라는 말을 하였던 것으로 밝혀졌다. 한편, 피청구인이 공개한 정보에 따르면, 마을 어촌계 어장에서의 어획량이 보고된 사실이 없으며, 종패를 뿌린 사실이 없는 것으로 나타났다. 그렇다면, 어촌계원들이 면허 제○○○호 어장에 종패를 뿌리거나 어획(수확)을 한 일이 없다는 것이 사실로 확인되었다. 따라서 피청구인과 어촌계 주민들의 말을 종합해 볼 때 피청구인은 청구인에게 공유수면 점용ㆍ사용허가를 하여도 인근 어업권자가 피해가 예상되는 권리자가 아니라는 사실을 사전에 알고 있었다고 할 수 있다. 그러함에도 피청구인의 어업권자 동의서 제출 요구는 민원처리법 제5조(민원인의 권리와 의무), 제10조(불필요한 서류제출 금지)와 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰 보호)를 위반한 행정행위로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법이다. 나) 인근 어장에 미치는 영향 등을 비교검토나 사실관계 고려 없이 동의서를 제출하지 아니하였다는 이유로 반려한 것은 비례의 원칙을 위반한 것이라는 행정심판 재결례가 있음 대법원 판례(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두2164 판결)에서는 공유수면법 시행령 제12조제4항 각호에서 정한 기준과 아울러 인접토지 소유자 등의 토지나 인공구조물의 이용상황, 공유수면 점ㆍ사용의 기간과 목적, 공유수면 점ㆍ사용이 인접토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다고 하였다. 또한, 전라남도행정심판위원회(2019전남행심364 공유수면 점용 사용허가신청 반려처분 취소청구)에서는 “이 사건 처분은 오로지 ○○○계의 동의서가 없는 게 원인으로, 이는 공유수면법 시행령 제12조 규정의 취지에 반한다고 할 것이다. 따라서 이 처분은 공유수면법 시행령 제12조제4항 각호에서 정한 기준에 미치지 못할 뿐만 아니라, 청구인이 이 사건 인수관을 공유수면에 점용하게 된 경위와 그 이용 상황, 공유수면 점용ㆍ사용의 기간과 목적, 공유수면 점ㆍ사용이 ○○○계에 미치는 영향 등을 비교하여 검토하거나 사실관계의 고려 없이 단순히 ○○○계의 동의서를 받지 못하였다는 이유만으로 한 처분은 비례의 원칙을 위반한 위법한 처분”이라고 재결하였다. 어촌계원의 증언과 확인서로 볼 때 피청구인이 피해가 예상되는 권리자라고 주장하는 인근 어업권자는 어장(면허 제○○○호)에 종패를 투입한 사실이 없으며, 어획한 사실도 없는 어장으로 밝혀졌지만, 피청구인은 2022. 12. 5. 당해 어장에 종패 투입은 하였으나 물살이 세어 모두 떠내려갔다고 주장하였다. 그렇다면, 피청구인이 피해가 예상되는 권리자라면서 청구인에게 동의서 제출을 요구하는 인근 어업권자는 피해가 예상되는 권리자가 아니다. 따라서 청구인이 신청한 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청지에 대하여 피청구인이 공유수면법 시행령 제12조제4항 각호에서 정한 기준과 공유수면 점용ㆍ사용의 기간과 목적, 공유수면 점ㆍ사용이 인근 어업권자에 미치는 영향 등을 비교 검토하거나 사실관계의 고려가 없었다는 사실을 입증한 것이며, 전남행심 재결례와 같이 단순히 동의서가 제출되지 않았다는 이유를 들어 반려한 것과 다름이 없다. 피청구인이 청구인에게 한 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청에 대한 반려처분은 비례의 원칙을 위반한 것은 물론, 민원처리법 제5조(민원인의 권리와 의무) 및 제10조(불필요한 서류제출 금지)와 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰 보호)를 위반한 처분으로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법이다. 다) 피청구인은 지난 20년 동안 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청자가 권리자 동의서를 제출하지 아니하였는데도 허가해왔음 공유수면 관리청이 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지에 대해 정하는 기준은 같은 법 시행령 제12조제4항에 명시되어 있고, 이 규정에는 ‘권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부, 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 않고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지’를 검토한 후 피해가 예상되는 권리자인지를 정해야 하는 것이다. 그런데 피청구인은 1995년부터 2015. 2. 20.까지 인근에 어업권자가 있음에도 신청자에게 인근 어업권자의 동의서 제출을 요구하지 않았고 신청자도 동의서를 제출하지 않았으나 이를 허가하였다. 이러한 사실은 2005년 12월 당시 광업권자가 제출한 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청서로 입증되었는데, 이 신청서의 구비서류 목록에 ‘권리자 동의서’라고 되어 있으나, 신청인은 ‘해당 사항 아님’이라고 기재하였다. 그렇다면 공유수면 관리청인 피청구인은 공유수면법 시행령 제12조제4항 규정에 따라 검토하여 그 결과 공유수면 점용 사용허가를 하더라도 인근 어업권자가 그 권리의 목적에 따라 사용하는 데에 피해가 없다고 판단하였기에 허가한 것이라고 해석할 수 있다. 이러한 것이 아니라면, 광업권자 등에게 특혜를 주었다고 할 수 있다. 피청구인이 광업권자들과 같은 지점의 공유수면에 청구인이 공유수면 점용ㆍ사용허가를 신청하였는데도, 광업권자들과는 달리 청구인에게만 인근 어업권자의 동의서 제출을 요구하는 것은 모순이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 비례평등의 원칙에 어긋나고, 민원처리법 제5조(민원인의 권리와 의무), 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰 보호)를 위반한 처분으로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법이 있다. 라) 피청구인은 청구인의 공유수면 점ㆍ사용허가 신청에 대해 불허가를 하기로 결정한 다음, 동의서 등 보완을 요구하였음 피청구인은 청구인에게 ‘① 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 전 일반해역이용 협의를 할 것, ② 공유수면 점ㆍ사용은 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적인 권리를 설정해주는 처분인 점, ③ 선착장 설치로 인해 인근 공유수면이 단절되는 점, ④ ○○에 기존 선착장이 있어 대체 사용할 수 있다는 점 등을 살펴볼 때 신청인의 공유수면의 선착장 조성에 관한 점ㆍ사용은 불가할 것으로 판단된다’라고 하였다. 그러나 피청구인은 광물채굴 당시부터 2015년 2월까지 광업권자, 광산부산물 반출업자, 산림 적지복구 행정대집행자 등에게 어업권자의 동의서 제출을 요구하지 않았고, 신청인이 동의서를 제출하지 않았는데도 허가하였다. 그렇다면 피청구인은 20여 년 동안 광업권자, 부산물반출업자, 행정대집행 시행업체 등에게 동의서 제출을 요구하지 않는 등의 특혜를 준 반면, 청구인의 적법한 절차 및 규정에 따른 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청에 대해서는 사전에 불허가로 결정한 후 보완을 요구하는 행정처분은 비례평등원칙에 어긋나는 것이다. 피청구인의 이러한 처분은 민원처리법 제5조(민원인의 권리와 의무)와 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰 보호) 위반은 물론, 인ㆍ허가권자라는 우월적인 지위를 이용한 처분으로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것에 해당한다. 마) 청구인은 간이 해역이용협의서에 대해 평택지방해양수산청의 의견은 “청구인이 해역이용 협의에 대한 의견을 제대로 이행하고 있는지”에 대해 안산시에 확인하라는 것임 청구인은 2022. 4. 25. 평택지방해양수산청에 간이해역이요협의서를 제출하면서, “「해양환경관리법」에 따라 환경관리계획을 수립하고, 선박 접안시설의 옹벽설치 과정에서 발생할 수 있는 흙탕물과 해저의 부유물 부상으로 인한 주변 해역의 오염방지를 위해 주변 해역에 오탁 방지망 설치는 물론, 굴착공사, 콘크리트 타설 공사시간을 썰물 때에 맞추어 실행하는 등 해양환경관리에 철저한 시설과 조치하겠다.”라고 하였다. 이에 대해 평택지방해양수산청은 2022. 5. 9. 안산시에 간이해역이용 협의의견으로, ‘「해양환경관리법」 제93조 규정에 따라 해역이용협의 등에 대한 의견을 이행하고 있는지를 확인하고, 협의내용 이행 여부 등 사후 관리결과를 제출하라’라는 의견을 냈다. 이러한 의견은 청구인이 협의내용을 성실하게 이행하도록 관리ㆍ감독을 할 경우, 해양오염과 해양생태계에 끼치는 영향이 없기에, ‘인근 어업권자의 피해가 예상되지 않는다’라는 것으로 해석할 수 있다. 그런데도 피청구인은 청구인에게 동의서 제출을 요구하였고, 동의서를 제출하지 아니하였다는 이유를 들어 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청을 반려한 것이다. 피청구인의 이러한 처분은 민원처리법 제5조(민원인의 권리와 의무)와 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰 보호)를 위반한 것으로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이다. 바) 피청구인은 불복할 수 있는지 등에 대하여 고지를 한 바 없음 피청구인은 2022. 10. 5. 청구인에게 한 반려 공문서상 「행정절차법」 제26조(고지)에 규정된 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지와 그밖에 불복할 수 있는지, 청구절차 및 청구기간과 그밖에 필요한 사항에 대하여 알려야 하나, 이를 안내하지 않았다. 따라서 피청구인은 「행정절차법」 제26조를 위반한 것이다. 3) 결론 재판부는 행정소송에서 “2013년 10월경, 이 사건 신청지 일대에 수산물 수출산업단지를 조성하는 사업의 추진 여부를 검토하였는데, 그 무렵 위 ○○동의 주민대표를 비롯한 일부 주민들 사이에 수산물 양식장의 공동개발에 대해 합의를 하였던 것으로 보인다.”라고 하였고, 피청구인은 항소하지 않았다. 피청구인은 지난 20년 동안 동일선상의 공유수면에서 선박 간이 접안시설, 운반로, 선별장 등을 위한 공유수면 점용ㆍ사용허가를 하면서, 이들 사업자에게 인근 어업권자인 ○○ 어촌계 동의서 제출을 요구하지 않았다. 더욱이 피청구인이 피해가 예상된다는 인근 어업권자는 당해 어장에 종패를 뿌리지 않는 것은 물론, 어획도 하지 않고 있는 권리자로 나타났고, 피청구인 역시 종패를 뿌리거나 어획량을 보고 받은 바도 없는데도, 당해 어장의 물살이 세어 종패가 모두 물에 떠내려갔다고 주장하였다. 그렇다면, 청구인이 신청한 공유수면에 대해 점용ㆍ사용허가를 하여도 인근 어업권자는 피해가 예상되는 권리자가 아니라는 사실을 피청구인 스스로 입증한 것이다. 그런데도 피청구인이 청구인에게 인근 어업권자의 동의서 제출을 지속적으로 요구하고, 이를 제출하지 아니하였다는 이유만으로 청구인의 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청을 반려한 것은 민원처리법 제5조(민원인의 권리와 의무)와 행정절차법 제4조(신의성실 및 신뢰 보호) 위반은 물론 인ㆍ허가권자라는 우월적인 지위를 이용한 처분으로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것에 해당한다. 따라서 피청구인이 2022. 10. 5. 청구인에게 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 선착장 건설공사로 인해 공사로 인한 부유사 발생 및 선박 통행으로 마을 어업권 제한이 예상된다는 주장 등에 대하여 (1) 피청구인은 공유수면 전면(80m 이격)에 마을 어업어장이 있어 선착장 건설로 인하여 부유사 발생, 선박통행에 따른 어업권 제한이 충분히 예상된다고 주장하였다. 피청구인이 제출한 증거에 따르면, 청구인이 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청 지점은 ○○마을 어촌계 어장으로부터 80m가 떨어진 곳이다. 청구인은 이미 육지화된 공유수면에 선박 간이접안시설(선착장)을 설치하는 것으로 설치위치를 명시하였고, 선착장 끈부분 바닥은 암반으로 구성되어 있으며, 썰물 때는 육지로 드러나는 곳이다. 피청구인은 선착장 공사로 인하여 부유사 등이 발생하며, 이로 인해 어장에 피해가 예상된다고 주장하고 있지만, 청구인은 썰물 때에 맞추어 공사하는 것은 물론 사전에 거푸집을 조립한 다음 썰물 때에 맞추어 거푸집을 안착시키고 곧바로 타설을 하는 것으로 공사계획을 수립하였다. 또한, 공사 중에 발생할 수 있는 유류 유출 방지를 위해 공사장 주변에 부직포를 초설하고, 해양오염 오탁 방지망, 세차세륜 시설 등의 설치계획을 수립ㆍ시행하겠다는 간이해역이용협의서를 제출한 사실이 있다. 청구인의 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청은 「해양환경관리법」 제61조제2항에 따라 간이해역이용협의 대상 사업으로 국립수산과학원의 검토 대상은 아니나, 평택지방해양수산청은 청구인이 제출한 간이해역이용협의서를 국립수산과학원에 보내 의견을 물었고, 국립수산과학원은 조건부동의를 하였으며, 평택지방해양수산청은 피청구인에게 ‘청구인이 제출한 간이이용협의 사항의 이행에 대해서 관리ㆍ감독하고 필요하다면 적절한 조치를 추가 고려해야 함’이라고 하였다. 평택지방해양수산청 및 국립수산과학원의 조건부동의 협의의견은 청구인이 제출한 협의서를 준수하여 사업을 시행한다면, 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리자의 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하였다는 의견으로 해석할 수 있다. (2) 피청구인은 양식장 운영에 필요한 선박의 통행으로 인해 마을어업권이 제한된다고 주장하는데, 청구인이 양식장 운영에 필요한 선박 운항은 매우 제한적으로, 흰다리새우 입어와 출하 때, 사료 입고 때로서 연간 최대한으로 20여 회에도 못 미친다. 흰다리새우 양식기간은 치어입어 출하까지 약 4개월이 소요되기에 연 3회 이상의 출하는 불가능하여, 선박 운항도 입어 3회, 출하 3회, 사료 입고 연 12회라고 가정할 때 연간 18회에 불과하다. 또한, 청구인은 사료의 대량 입고 시에 정기 여객선을 이용하는 것으로 계획하고 있고, 정기 여객선을 이용하는 것이 자체 선박운항 비용보다 훨씬 저렴하기에 운영비용 절감 측면에서 볼 때 치어 입어와 출하 같은 경우가 아니면 자체 선박을 운항할 이유가 없어 이러한 경우 선박의 운항 횟수는 10회에도 미치지 못한다. 반면, 피청구인은 1990년부터 2015년 2월까지 20년 이상을 인근에 어업권(면허번호 제22호)이 있는데도, 수천 톤(2,000~8,000톤)급의 바지선이 하루에도 수차례 운항하는 광산업에 대하여는 인근 어업권자의 동의서 징구도 없이 선박 간이접안시설 설치를 위한 공유수면 점용 사용을 허가한 사실이 있다. 선박 운항횟수는 1일 2~4회가 되었다. 또한, 마을어장 제▽▽▽호와 제▽▽▽호 구역 주변에 ○○항도 있는데, ○○항에는 정기 여객선(서해누리호 106톤)이 1주일에 9회(주말 1일 2회) 이상, 행정지도선 및 어업지도선인 경기 ◇◇◇호와 ◇◇◇◇호(67톤급)가 연간 100회 이상을 ○○항에 입ㆍ출항하고 있고, 낚시 선박(10~20톤)도 1일 최소 2~4회 이상 운항하고 있는데, 청구인의 양식장 운영에 필요한 5톤 이하의 선박이 1년에 최고 18~20여 회 운항하는 것에 대해서만 마을 어업권 행사에 지장을 초래한다고 주장하는 근거와 이유가 무엇인지 묻지 않을 수 없다. (3) 청구인은 2022. 4. 25. ○○지방해양수산청에 간이해역이용협의서를 제출하면서, “「해양환경관리법」에 따라 환경관리계획을 수립하고, 공사과정에서 발생할 수 있는 해역의 오염방지를 위해 오탁 방지망 설치는 물론, 굴착공사, 콘크리트 타설 공사시간을 썰물 때에 실행하는 등 해양환경관리에 철저한 시설과 조치하겠다.”라고 하였다. 이에 대해 ○○지방해양수산청은 2022. 5. 9. 피청구인에게 간이해역이용 협의의견에서 조건부동의를 하였으며, “「해양환경관리법」 제93조 규정에 따라 해역이용협의 등에 대한 의견을 이행하고 있는지를 확인하고, 협의내용 이행 여부 등 사후 관리결과를 제출하라.”라는 의견을 냈다. 국립수산과학원과 ○○지방해양수산청은, 청구인이 해역이용협의 등에 대한 협의의견을 성실히 준수하여 이행한다면, 공사로 인해 부유사 발생의 저감은 물론 공유수면법 제12조제2항과 같이 권리자의 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하였다는 것이라 할 수 있다. 따라서 청구인의 선착장 조성으로 인하여 마을 어업권이 제한받아 공유수면 점용ㆍ사용 허가를 반려했다는 주장은 설득력이 없다. 나) 기타 피청구인의 답변에 대한 반론 (1) 피청구인은 청구인이 기존 동의서 보완요구 시에 이 부분에 대한 이의제기나 문의 없이 과거 작성된 서류를 반복적으로 제출하며, 청구인이 이미 종의를 얻었다고 주장하는 것은 청구권자도 해당 어촌계가 피해가 예상되는 권리자임을 인정하였다고 주장하면서 어업권의 피해가 예상되지 않는다는 사실은 청구인이 제출한 증거만으로 섣불리 판단할 수 없다고 주장하였다. 먼저, 청구인이 공동개발합의서와 양해각서를 제출한 것은 해당 어촌계가 피해가 예상되는 권리자임을 인정한 것이 아니라, 당해 양식장을 어촌계와 공동개발하기로 협의하여 어업권자의 동의서라는 의미로 제출한 것이다. 또한, 피청구인이 피해가 예상되는 어장이라고 주장하는 인근 어장은 면허를 획득한 이후 현재까지 수산자원 증식사업과 어장관리 등이 제대로 이루어지지 않은 어장이며 관련 규정을 위반하여 허가된 위법한 어장으로 당해 어장은 피해가 예상되는 권리자가 아니라고 주장한다. (2) 청구인이 제출한 재결사례는 이미 허가를 득한 후 어촌계장이 변경됨과 동시에 어촌계장과의 갈등으로 인한 문제로 해당 어촌계는 이미 과거 합의 및 동의 절차가 이루어졌음을 알 수 있었다고 하였다. 덧불여, 피청구인은 인근 어장에 미치는 영향 등을 비교 검토나 사실관계의 고려 없이 동의서를 제출하지 아니하였다는 이유로 반려한 것은 비례의 원칙을 위반한 것이 아니라고 하면서, 청구인이 제출한 합의서는 청구인이 존재하지 않았던 2013년에 작성된 것이며, 동일 법인이 아니기 때문에 일체의 효력이 없다고 주장하고 있다. 앞서 밝힌 바와 같이 청구인의 전신인 ○○수산은 2010년 5월 ○○ 어촌계 주민대표인 어촌계장과 양식장을 공동으로 조성하는 양해각서를 작성하였으며, 이를 근거로 2013. 7. 26. ○○ 수산발전을 위한 주민 공청회를 열고, 어촌계 주민의 동의를 받아 같은 해 10. 26. 공동개발합의서에 어촌계장이 서명한 것이다. 양해각서에는 ‘① 공동 소득개발사업을 적극 수행하고, 어촌계의 고부가가치 소득 향상을 위한 양식시설을 지원하며, ② 본 양해각서의 내용은 양 기관의 서면합의에 의하여 변경할 수 있으며, 단 양 기관의 기관명이나 대표자가 바뀔 경우에도 본 양해각서는 유효한 것으로 간주하고, ③ 본 양해각서는 어느 일방으로부터 협약종료에 관한 이견이 없는 한 자동으로 효력이 연장된다’라고 명시되어 있으며, 공동개발합의서에는 ‘① ㈜○○수산과 ○○어촌계 공동명의로 한다. ② 설치비용 등 투자금은 ㈜○○수산이 조달한다. ③ ㈜○○수산과 ○○어촌계는 빠른 시일 내에 영농조합법인을 설립하며, 모든 인ㆍ허가는 영농조합법인 명의로 변경한다. ④ 수산물 양식사업으로 발생되는 수익금은 ㈜○○수산과 영농조합법인이 상호 협의하여 결정한다. ⑤ ㈜○○수산과 ○○어촌계는 본 합의서를 성실히 이행하며, 본 계약서 이외의 문제 발생 시 상호 협의하여 해결한다’라고 명시되어 있다. 그런데 피청구인이 양식장 조성에 대해 반대한다는 ○○ 어촌계 주민은 2013년 7월 공청회에서 결의 서명을 하였고, 같은 해 10월 공동개발에 찬성한 어촌계 주민들이 대거 포함되어 있는 것으로 나타났다. 이러한 공동개발합의서에 따라 ㈜○○수산은 수천만 원을 들여 ○○○○○○연구소와 ‘경기도 ○○ 연안의 고부가가치 수산물생산 수출단지 조성사업’ 연구용역계약을 체결하였고, 2013년 공동개발합의서 작성 때 일금 삼천만원을 어촌계의 계좌로 입금한 사실이 있다. 이러한 사실을 근거로 하여 청구인은 2013년 10월에 작성된 공동개발합의서가 어촌계 주민동의서라고 주장하는 것이다. (3) 피청구인은 지난 20년 이상 광산업 및 산림복구, 광산부산물 반출사업자의 공유수면 점용ㆍ사용 신청을 허가하면서 신청자가 권리자의 동의서를 제출하지 않았는데도 허가한 사실이 있다. 심지어 피청구인은 광산부산물 반출업자가 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청서 첨부서류에 국고가 투입된 공해방지 시설물의 자재를 반출하겠다는 사업계획서와 국고가 투입된 시설물을 해체하는 도면을 제출하였는데도 허가처분을 한 사실이 있다. 그러나 피청구인은 청구인의 수산자원 증식사업인 양식장 조성사업에 필요한 선박 간이접안시설 설치를 위한 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청에 대하여 인근 어업권자에게 피해가 예상된다면서 공유수면의 점용ㆍ사용 허가는 해당 사업의 목적, 위치, 내용, 공유수면의 효율적인 이용이 가능한지를 고려하여야 한다고 하였다. 피청구인의 이러한 주장은 동일 지점에 선박 간이접안시설을 설치하려고 신청한 이 사건 신청에 대하여 차별적인 행정처분을 하겠다는 것이다. 도서지방에서 사업을 영위하기 위해서는 반드시 선박 접안시설이 필요하다. 그런데 피청구인은 육상 해수 양식장 운영에 필요한 선박 간이접안시설 설치를 위한 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청에 대해서는 ‘해당 사업의 목적, 위치, 내용, 공유수면의 효율적인 이용에 부합하지 않는다고 하면서 반려를 한 반면, 동일 지점에 광업권자 및 부산물 반출업자가 광물을 반출하기 위해 조성하는 선박 간이접안시설의 설치를 위한 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청에 대해서는 인근 어업권자의 동의서를 제출 없이 허가한 사실이 있다. 따라서 피청구인의 주장은 스스로 「행정기본법」 제9조(평등의 원칙), 제10조(비례의 원칙), 제11조(권한남용의 원칙), 제12조(신뢰보호의 원칙)을 위반하겠다고 공언한 것과 다름이 없다. (4) 피청구인은 도시계획-956호(2022. 1. 20.) 협의요청에 대한 의견으로, “신청인의 인공구조물(선착장 등) 설치는 그 이용상황, 공유수면 점용ㆍ사용이 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 판단하여야 할 사항인 점, 공유수면법의 관련 규정 및 입법취지에 따라 공유수면의 점용ㆍ사용 허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분인 점, 선착장 설치로 인한 인근 공유수면이 단절된다는 점, ○○에 기존 선착장이 있어 대체 사용할 수 있다는 점 등을 살펴볼 때 신청인이 공유수면의 선착장 조성에 관한 점용ㆍ사용 불가할 것으로 판단됨”이라고 하였다. 이에 대해 청구인은 피청구인이 청구인의 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청에 대해 불허가하기로 결정한 다음 동의서 등의 보완을 요구하였다며 반려에 대한 부당함을 주장하자, 피청구인은 청구인이 해당 사업에 대한 객관적이고 종합적인 판단을 하기 전 단계에서부터 구비서류를 미제출하였으므로 이를 보완하지 않았던 시점에서는 공유수면 점용ㆍ사용 허가의 검토 착수 자체가 불가능할 것이라는 의견을 전달한 것일 뿐 사전에 결정을 내린 것이 아니라고 하고 있다. 앞서 밝힌 바와 같이 청구인은 2017. 10. 13. 양식장 조성공사를 위한 개발행위허가 신청을 하였고, 같은 해 11. 1. 피청구인의 불허가 처분에 따라 개발행위불허가 처분을 취소하라는 소송을 제기하였다. 이에 수원지방법원은 2018. 5. 16. “피고가 2017. 11. 1. 원고에 대하여 한 개발행위불허가 처분을 취소한다.”라는 판결을 하였고, 피청구인은 이에 대해 항소하지 않았다. 수원지방법원 2017구합70855 판결문 8면 하단부터 9면 상단 부분까지 보면, “피고는 이 사건 처분을 하면서, 이 사건 개발행위로 인하여 구체적으로 어떠한 어업권 및 해양환경에 피해가 발생할 것이 예상되는지, 이 사건 개발행위에 따른 공유수면 점용ㆍ사용허가로 인하여 해당 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부, 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 등의 사항에 대하여 충분히 검토하지 않았던 것으로 봄이 상당하다.”라고 판시하였다. 또한, 청구인은 2020. 7. 21. 개발행위허가를 신청하면서, 공유수면 점용ㆍ사용 허가와 관련된 서류를 함께 제출하였다. 그러함에도 피청구인은 청구인이 구비서류를 미제출하여 검토 자체가 불가능하다는 주장을 하고 있다. (5) 청구인은 피청구인이 청구인에게 반려처분을 하면서 불복할 수 있는지에 대해 고지를 한 바 없다는 주장에 대하여, 해당 내용에 대해 고지하지 않은 것은 사실이라고 하였다. 그러면서 판례에서 처분서에 기재된 내용과 관계법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구체절차로 나아가는 데에 지장이 없다면 처분서에 처분 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법할 수 없다는 주장을 하였다. 청구인은 피청구인이 이 사건 신청을 반려하면서 처분에 대한 불복 절차 고지를 하지 않아 관련 규정에 어긋난다는 사실을 지적한 것이다. 피청구인의 이러한 주장은 불복고지 절차에 대하여 고지하지 않은 책임, 즉 「행정절차법」 위반을 회피하기 위한 변명에 지나지 않는다고 지적하지 않을 수 없다. 「행정절차법」 제26조(고지)에는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.”라고 명시되어 있기 때문에 피청구인의 이러한 주장은 명백히 「행정절차법」을 위반한 것이다. 다) 면허 제○○○호 어장은 법 규정을 위반하여 허가한 어장이며, 관리조차 제대로 이루어지지 않고 있는 어장임 (1) 「수산업법 시행령」 제9조에 따르면, 마을 어장 허가 시 수심의 한계는 1년 중 해수면이 가장 낮은 때의 평균수심 5m 이내에서 실측하여 구획한 후 허가를 하도록 규정되어 있으나, 2015년 7월 어업권자가 신청한 어업면허 신청서, 한국수자원공단이 수행한 ○○ 연안바다목장 조성사업 결과보고서 요약문 3면에 따르면, 면허 제○○○호 어장의 수심은 8.8m에 이르는 것으로 명시되어 있다. 어업권자가 신청한 어업면허신청서와 ○○ 연안바다목장 조성사업 결과보고서에 명시된 어장 수심이 8.8m가 사실이라면 이 어장은 관련 규정에 위반되는 어장이기 때문에 피해가 예상되는 권리자가 아니다. 또한, 이 어장에서의 어획물 채취 및 포획방법이 맨손어업으로 등록되어 있는데, 「수산업법 시행령」 제29조에 따르면, 맨손어업은 호미, 해조 틀이 및 갈고리 등을 사용하여 수산물을 포획ㆍ채취하는 어업으로, 맨손어업으로는 수심이 8.8m에 이르는 어장에서 전복, 해삼, 소라 등을 채취와 포획하였다는 것은 있을 수 없으며, 수산자원 증식사업도 전혀 이루어지지 않은 어장이기에 2020년이 어장에서 전복 1,420kg을 획득하였다는 조사보고 역시 수용할 수 없다. 더욱이 이 어장 실태조사보고서를 살펴보면, 2021년 2월에 2회에 걸쳐 보고한 것으로 나타나 있는데, 한번은 1,420kg을 채취하였다고 되어 있으나 다른 한번은 수확량이 전혀 없는 것으로 나타나 있다. 이러한 것을 볼 때 당해 어장에서 수산물을 채취하였다는 보고서가 사실인지 의심하지 않을 수 없다. (2) 복수의 어촌계 주민은 당해 어장에서 어획물을 취득한 사실이 없고 어장 청소를 한 사실도 없다고 하였는데, 피청구인이 공개한 정보에 따르면, 어업권자는 2012년, 2013년, 2014년, 2015년, 2016년, 2021년에는 어장관리실태조사서를 제출하지 않은 것으로 확인되었고, 어업권자는 어업권 면허를 받은 지 16년이 다 되어가는 2021. 11. 7. 단 한 번의 청소를 한 것으로 확인되었다. 어장관리실태조사서는 「어업면허의 관리 등에 관한 규칙」에 따라 어업권자가 작성해 제출한 문서이기에 이 어장은 실질적으로 관리가 안 되는 어장이라는 사실이 확인되었으며, 「어장관리법 시행규칙」에 따르면 어업권자는 면허를 받은 후 3개월 이내 어장 청소를 하여야 하고, 이후부터는 청소일로부터 3년마다 청소하여야 하는 것으로 규정되어 있다. 어장 청소는 「어장관리법」에서 정하는 규정에 따라 정해진 때에 하여야 하고, 이를 위반할 경우 500만원 이하의 과태료 부과와 함께 지도와 감독이 필요하지만, 피청구인은 어업권자에게 이러한 조치를 하지 않은 것으로 밝혀졌다. 이러한 것으로 보아 피청구인은 청구인이 신청한 공유수면 점용ㆍ사용 허가로 인하여 인근 어업권자에게 어떠한 피해가 예상되는지에 대한 검토가 없었다는 사실을 잘 나타내는 증거이므로, 따라서 피해가 예상되는 어업권자라는 피청구인의 주장은 설득력이 없다. 라) 면허 제○○○호 어장에는 수산자원 방류사업을 한 사실이 없음 (1) 피청구인은 어업소득증대사업의 하나로 2018년부터 2022년까지 5년간의 계획으로 ○○ 해역에 ‘연안바다목장 조성사업’을 시행하고 있다. 피청구인이 피해가 예상되는 어업권자라는 면허 제○○○호 어장은 당초 1995년 면허 제△△호로 허가받은 후 2015. 7. 7. 재개발 허가를 신청하여 현재까지 이르고 있는 어장이다. 피청구인이 공개한 어장실태조사서에 따르면, 2012년부터 2019년까지는 어획량이 전혀 없었던 것으로 확인되었고, 2020년도에 유일하게 1,420kg을 수확한 것으로 되어 있는데, 나잠어업도 아닌 맨손어업으로 수심이 8.8m 되는 곳에서 전복을 채취ㆍ포획하였다는 보고에 대해 의구심을 품지 않을 수 없다. (2) 한국수산자원관리공단 서해본부경인사업센터가 피청구인에게 제출한 ○○ 연안바다 조성사업 보고서에 따르면, ○○ 해역의 마을어촌계 어장 면허 제▽▽▽호, 제▽▽▽호 어장에 해삼 및 해조류 방류사업을 실시하였으나, 피해 어장이라고 주장하는 면허 제○○○호 어장에는 2018년부터 2022. 12. 20.까지 수산자원조성을 위한 방류사업을 한 사실이 없는 것으로 나타났다. (3) 앞서 청구인이 주장하는 바와 같이 인근 어장의 어업권자는 수산자원 증식사업이나 어장 청소 등을 부실하게 관리하였고, 2020년 이외에는 어획량도 없었던 것으로 확인되어, 이 어장은 관리가 전혀 되지 않는 것으로 나타났다. 그런데도 피청구인이 피해가 예상되는 어업권자라면서 이들의 동의서를 요구하는 것은 민원처리법과 「행정기본법」에 위반되며, 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 것이다. 5) 결어 앞서 주장한 바와 같이 피청구인이 피해가 예상되는 어업권자라고 주장하는 면허 제○○○호의 어장 실태조사서와 어장관리대장 등 피청구인이 공개한 자료 등에 따르면, 이 어장에는 최초 면허일로부터 20년간 어촌계, 피청구인과 한국수산자원관리공단 중 누구도 수산자원조성(방류)사업을 한 사실이 단 한 차례도 없었으며, 이 어장은 1995년에 면허를 받은 지 16년이 지난 2021년 11월 단 한 번 조업한 것으로 확인되었고, 어획량도 2020년도에 유일하게 1,420kg을 수확한 것으로 나타났다. 그러나 앞서 밝힌 바와 같이 어촌계가 제출한 실태조사보고서는 2020년 실적에 대하여 2021년 보고하는 것으로 보이나, 동일한 때에 두 번에 걸쳐 보고한 문서를 살펴볼 때, 한 번은 수확한 것으로 나타나 있지만, 다른 한 번은 전혀 수확한 실적이 없는 것으로 나타나 어획 활동을 하였다는 사실에 대하여 의심을 하지 아니할 수 없다. 이러한 정황들을 보면, 피청구인은 청구인이 신청한 공유수면 점용ㆍ사용 허가로 인하여 인근 어업권자에게 어떠한 피해가 예상되는지에 대한 검토가 없었다는 사실을 증명하는 것으로, 인근 어업권자가 ‘피해가 예상되는 어업권자’라는 피청구인의 주장은 설득력이 없다. 그런데도 피청구인은 이 어장의 어업권자가 피해가 예상되는 권리자라면서 청구인의 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청에 대하여 반려한 것이다. 피청구인의 이 사건 처분은 정당성 및 객관성이 결여되고, 비례평등의 원칙에도 어긋나 「행정절차법」 제4조(신의성실 및 신뢰 보호) 위반은 물론, 인허가권자라는 우월적인 지위를 이용한 처분으로 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것에 해당한다고 보아 피청구인이 2022. 10. 5. 청구인에게 행한 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청을 반려한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

6) 광업권자의 선착장 허가 신청 관련 서류 추가 제출 피청구인은 1990년 초부터 2014. 2. 20.까지 광업권자가 신청한 선박 간이 접안시설(선착장)을 허가하면서 마을어업권자의 동의서 제출을 요구하지 않았고, 광업권자도 이를 제출하지 아니하였는데도 허가한 사실이 있다. 청구인은 정보공개 청구를 통하여 광업권자가 공유수면 점용ㆍ사용 등을 위해 피청구인에게 제출하였던 문서를 추가로 제출하여 위 사실을 증명하고자 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 개요 청구인이 2022. 4. 19. 피청구인에게 제출한 민원-506호 공유수면 점용ㆍ사용 허가를 요구하는 이 사건 신청과 관련하여 피청구인 해양수산과에서는 공유수면법 제12조에 따른 권리권자의 동의서를 청구인에게 4회에 걸쳐 제출 요구하였으나, 이를 미제출하여 같은 해 10. 5. 청구인에게 「행정절차법」 제17조제6항 및 민원처리법 시행령 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 인근 어업권이 피해가 예상되지 않는 어장이라는 사실을 피청구인이 알고 있으면서도 청구인에게 인근 어업권자의 동의서 제출을 요구하였다는 주장에 대하여 어업권의 피해가 예상되지 않는다는 사실을 청구인이 제출한 증거(갑 제11호증 및 갑 제11호의1호증)만으로 섣불리 판단할 수 없으며, 이는 청구인의 일방적인 주장이므로 이를 객관적으로 판단하기 위해서는 공유수면법 시행령 제12조제3항제1호에서 명시한 바와 같이 분쟁이 있는 때에 관련 기관의 의견을 참고하여 판단할 수 있다. 그러나 청구인은 기존 동의서 보완요구 시에 이러한 부분에 대한 이의제기나 문의 없이 과거에 작성된 서류를 반복적으로 제출하면서 이미 동의를 얻었다는 주장은 청구권자도 이미 해당 어촌계가 피해가 예상되는 권리자임을 인정한다고 볼 수 있다. 또한 분쟁으로 인해 관련 기관의 의견을 참고할 경우 이를 의뢰하여 피해가 예상되지 않는 어장이라는 결과를 입증할 책임은 사업을 시행하고자 하는 청구인에게 있는바, 처분이 있은 후에 이같은 주장을 하는 것은 받아들일 수 없고 추후 청구인이 공유수면 점용ㆍ사용허가를 재신청하는 때에 거쳐야 할 절차이다. 나) 인근 어장에 미치는 영향 등을 비교검토나 사실관계의 고려 없이 동의서를 제출하지 아니하였다는 이유로 반려한 것은 비례의 원칙을 위반한 것이라는 행정심판 재결례가 있다는 주장에 대하여 청구인이 제출한 재결례는 이미 허가를 득한 후 어촌계장이 변경됨과 동시에 어촌계장과의 갈등으로 인한 문제로서 해당 어촌계는 이미 과거 합의 및 동의 절차가 이루어졌음을 알 수 있고, 해당 처분으로 인해 사업자가 받게 될 피해 등의 고려 없이 단순 동의서를 못 받는 사실만으로 내린 처분은 위법하다고 명시하고 있다. 그러나 피청구인의 경우는 다음과 같은 차이가 있다. (1) 해당 어촌계와 합의 또는 동의가 이루어지지 않았다. 청구인의 법인(131411-0352783)은 2015. 10. 6. 설립되었으므로 청구인이 제출한 2013년 작성된 합의서 등 각종 서류는 청구인이 존재하기 전에 작성된 것이기에 동일 법인이 아니며, 일체 효력이 없다. (2) 재결례에서의 청구인은 이미 예전부터 해당 공유수면에 점용ㆍ사용 허가를 득하고서 사업을 해오고 있던 상황인 반면, 이 사건의 청구인은 신규 사업자로서 공유수면 점용ㆍ사용허가를 얻지 못함으로 인해 얻는 피해가 재결례에서의 청구인과 같지 않다. (3) 어촌계장 혹은 소수와의 문제로 인한 사항이 아니라 해당 마을 어촌계 상당수(2022. 12. 22. 기준 총인구 157명 중 52명에게 공유수면 점용 관련 의견을 조회한바, 반대는 1명이고 찬성은 51명)가 반대하는 상황이며 해당 어촌계와 합의도 이루지 못하였다. 다) 지난 20년 동안 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청자가 권리자의 동의서를 제출하지 않았는데도 피청구인이 허가하였다는 주장에 대하여 공유수면의 점용ㆍ사용허가 처분은 해당 사업의 목적, 위치, 내용, 공유수면의 효율적 이용이 가능한지 등을 고려하여야 하는바, 단순히 특정 위치에서 점용ㆍ사용허가 처분이 과거에 있었다는 사유로 다른 사업, 다른 사업자, 다른 상황에서까지 이전과 같은 처분 및 판단을 할 이유가 없으며, 이는 행정청의 공유수면 점용ㆍ사용 허가가 재량행위라는 판례(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결)에 반한다. 라) 청구인의 이 사건 신청에 대해 불허가하기로 결정한 다음 피청구인이 동의서 등의 보완을 요구하였다는 주장에 대하여 피청구인은 청구인의 이 사건 신청과 관련하여 판단하기 위해서는 주변 여건, 점용ㆍ사용 목적, 인접 공유수면 사용의 제한 및 피해 발생 여부 등을 종합 검토하여 판단해야 하나, 피청구인은 청구인이 해당 사업에 대한 객관적이고 종합적인 판단을 하기 전 단계에서부터 구비서류를 미제출하였으므로 이를 보완하지 않았던 해당 시점에서는 공유수면 점용ㆍ사용허가의 검토 착수 자체가 불가능할 것이라는 의견을 전달한 것일 뿐 사전결정을 내린 것이 아니다. 마) 간이 해역이용협의서에 대해 평택지방해양수산청의 의견은 ‘청구인이 해역이용협의에 대한 의견을 제대로 이행하고 있는지’에 대해 피청구인에게 확인하라는 내용이었다는 주장에 대하여 청구인이 주장하는 ‘인근 어업권자의 피해가 예상되지 않는다’라는 해석은 평택지방해양수산청의 의견을 확대 해석한 것이며, 해역이용협의의견서 어디에도 어업권 및 피해에 관하여 언급한 사항이 없으므로 동의서 제출을 아니할 사유나 근거가 되지 않는다. 바) 피청구인이 처분에 불복할 수 있는지 등에 대하여 고지한 바가 없다는 주장에 대하여 해당 내용에 대해 고지하지 않은 것은 사실이나, 판례에서는 ‘처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수는 없다’라고 판시하였으므로(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결), 피청구인의 처분이 위법하다고 할 수 없다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 법률에 근거한 정당한 행정행위이며, 공유수면법의 입법 취지 및 이해관계인의 입장, 공익과의 비교 등 여러 사항을 고려하여 내려진 처분인바, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없어 기각되어야 한다.

4) 청구인 주장에 대한 답변 가) 선착장 건설공사로 어업권에 대해 발생하는 피해가 없다는 주장에 대하여 청구인은 권리자의 동의서를 포함한 기본 구비서류를 모두 갖추어 허가 신청을 하여야 할 것이며, 어업권의 피해 여부는 기본 요건에 적합한 서류가 접수된 이후 관련 기관의 의견을 수렴하는 등의 정식 절차를 거쳐 수집된 객관적 과학적인 근거를 토대로 판단되어야 할 사항이다. 선착장 설치와 관련하여 부유사 발생뿐만 아니라 토목 공사 및 옹벽 설치 등으로 인한 공유수면의 훼손 및 패임, 비산먼지ㆍ소음ㆍ진동ㆍ수질오염물질 등의 발생이 충분히 예상되는 상황에서 어업권자의 피해가 없다고 같은 주장만 되풀이하고 있는 청구인의 입장을 무조건 수용할 수는 없다. 또한, 간이 해역이용협의서에 대한 사항은 기존에 답변한 바 있고, 평택지방해양수산청 협의의견은 환경영향 저감대책을 강구하여 시행해야 한다는 내용이므로 이는 ‘동의서 미제출’에 대한 근거나 사유가 될 수 없다고 할 것이다. 나) 2013년 공동개발합의서를 제출하였다는 주장에 대하여 2013년 작성된 공동개발합의서를 동의서로 인정할 수 없는 이유는 공문 등을 통하여 청구인에게 수차례 통지하였으며, 그 내용을 추가로 정리하면 다음과 같다. 첫째, 공동개발합의서는 본래 공유수면 점용ㆍ사용 허가에 대한 동의를 받기 위하여 작성된 것이 아니며, 그 내용 또한 ‘개발에 대한 합의’를 다투고 있고 ‘공유수면 점용ㆍ사용 허가에 대한 동의 여부’를 포함하지 않는다. 보충서면에서 청구인의 주장대로 공동개발합의서를 제출한 것이 동의서를 대체하기 위한 것이 아니라 개발의 동반자임을 확인시켜주기 위한 목적으로 제출한 것이라면, 권리자로서의 어촌계의 동의서는 불포함하는 것이 확실하므로 별개의 서류로서 추가 제출되어야 할 것이다. 둘째, 2013년 작성된 공동개발합의서보다 최근 가까운 시기인 2022년 9월에 작성된 주민 의견조회서가 존재하며, 51명의 주민이 공유수면 점용ㆍ사용 허가에 동의하지 않는 등 어촌계와 합의가 이루어지지 않고 있는 것으로 파악된다. 셋째, 청구인의 법인이 발생한 2015. 10. 6. 이전의 자료는 인정이 불가하며, 현재 해당 어촌계의 어업권 행사 가능 기간이 2015. 12. 21.부터 2025. 12. 20.까지이므로 유효성 등을 고려하여 2015. 12. 21. 이후 작성된 동의서를 제출해야 한다. 만약 공동개발합의서가 법인인 청구인이 발생하기 이전의 자료여도 청구인의 전신인 ○○수산이 체결한 자료여서 유효하다는 주장이 인정된다면, 이 사건은 공유수면 점용ㆍ사용 허가에 있어 또 다른 결격사유를 확실시하는 결과를 가져온다. 위 공동개발합의서에 날인한 ㈜○○(수산)의 법인등기부상 사내이사인 유○화는, 과거 ○○○○토건㈜, ㈜○○석재, ○○○○개발㈜ 등으로 사업체의 명칭을 바꿔가며 청구인이 허가를 신청한 해당 위치(○○동 ○○○○번지 일원)에 대한 공유수면 점용ㆍ사용 허가 건을 득하였던 당사자로, 허가 조건을 위반하고 사업계획서와 다르게 불법으로 건축물 및 컨테이너 등을 세워 운용하는 등의 위법행위를 저질렀다. 또한, 이에 대하여 이루어진 3차례의 원상회복 명령을 따르지 않는 등 공유수면 관리 의무를 불이행하여 공유수면법상 처벌 규정에 따라 고발되었다. 그의 위법행위로 인해 피청구인은 시 예산을 소요하여 2021년부터 2022년까지 총 2회의 행정대집행을 진행한 바 있으며, 2023년에도 잔여 폐기물에 대한 추가적인 행정대집행을 진행해야 하는 상황이다. 청구인의 주장대로 청구인 법인이 과거 ㈜○○(수산) 및 사내이사 유○○가 한 합의에 대해 인계받을 권한이 있는 것이라면, 과거 발생한 위법행위에 대한 책임 소재에도 무관하지 않다고 판단된다. 더불어 행정대집행에 든 비용의 부담 주체인지도 따져보아야 할 것이다. 다) 어촌계는 권리자가 아니며 동의서를 요구하는 것은 재량권을 남용한 위법행위라는 주장에 대하여 공유수면 점용ㆍ사용 허가 신청과 관련하여 권리자의 동의서는 공유수면법 시행규칙 제4조제2항제5호에 명시되어 있는 첨부서류이다. 동의서에 서명받아야 하는 권리자는 공유수면법 시행령 제12조제1항에 명시되어 있으며, 이러한 규정에 따라 수산업법에 의한 어업면허를 받은 어촌계는 권리자에 해당한다. 피청구인은 전혀 근거 없는 서류를 요구하는 것이 아니다. 반면, 어업횟수, 출항횟수, 어장관리사항 등을 사유로 권리자의 대상 여부를 구분하는 규정은 어디에서도 찾을 수 없고, 어업면허 또한 수산업법 등 관련 법령에 따라 적법한 절차를 거쳐 처분되었다. 또한, 양식어업과 달리 마을어업의 경우 별도의 양식시설을 설치하거나 종폐 및 치어 등 수산종자를 살포하는 것이 의무사항이 아니며, 어장구역 내 수산자원을 그대로 이용하여 어업 활동을 할 수 있다. 아울러 공유수면은 국유지이자 공공의 소유이므로 특정인에게 독점적인 이용권을 부여하는 허가로 인해 단 1회뿐이라도 영향을 받을 수 있는 당사자가 있다면, 권리자 및 고려의 대상으로 두고 판단하는 것이 마땅하다고 생각된다. 5) 결론 그렇다면, 피청구인은 이유 없이 어업권의 피해 발생을 인정하거나 공동개발합의서를 동의서로 인정하지 아니하는 등 재량권을 남용한 사실이 없으므로 청구인의 주장은 모두 이유 없어 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제4조(공유수면의 관리) ① 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유수면은 해양수산부장관이 관리하고, 그 밖의 공유수면은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 관리한다. 1. 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」 제2조에 따른 배타적 경제수역 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 공유수면 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 2. 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착(掘鑿)하는 행위 3. 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위 4. 대통령령으로 정하는 포락지 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지를 토지로 조성하는 행위 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다. 6. 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위 8. 공유수면에 흙 또는 돌을 버리는 등 공유수면의 수심(水深)에 영향을 미치는 행위 9. 점용ㆍ사용허가를 받아 설치된 시설물로서 국가나 지방자치단체가 소유하는 시설물을 점용ㆍ사용하는 행위 10. 공유수면에서 「광업법」 제3조제1호에 따른 광물을 채취하는 행위 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 ② 공유수면관리청은 제1항제1호에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가하여야 한다. ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 해양환경ㆍ생태계ㆍ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 점용ㆍ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. ⑧ 점용ㆍ사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용ㆍ사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다. ⑨ 공유수면관리청이 아닌 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 점용ㆍ사용허가 또는 제4항에 따른 변경허가를 받은 것으로 보는 행정처분을 하였을 때에는 즉시 그 사실을 공유수면관리청에 통보하여야 한다. 제11조(점용ㆍ사용허가의 기간) 공유수면관리청은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용ㆍ사용허가를 하여야 한다. 1. 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비, 건축물 또는 이와 유사한 견고한 인공구조물: 30년 2. 제1호 외의 인공구조물: 15년 3. 제8조제1항제2호ㆍ제3호 및 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 점용ㆍ사용: 5년. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 목의 구분에 따른 기간 이내로 한다. 가. 제8조제1항제5호에 따른 점용ㆍ사용이 「전기사업법」 제2조제2호에 따른 전기사업자가 전원설비(電源設備)를 설치ㆍ운영하기 위한 경우: 30년 나. 제8조제1항제5호에 따른 점용ㆍ사용이 「수산업법」 제40조에 따라 어업허가를 받은 자가 육상해수양식어업을 영위하거나 「수산종자산업육성법」 제21조에 따라 수산종자생산업의 허가를 받은 자가 수산종자생산업을 영위하기 위한 경우: 15년 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용ㆍ사용하려는 경우

제2조(공유수면의 관리) ① 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제4조제2항 각 호 외의 부분에 따라 해양수산부장관이 관리하는 공유수면 외의 공유수면은 다음 각 호의 구분에 따라 관리한다. 1. 「항만법」 제3조제2항제2호에 따른 지방관리무역항 및 같은 조 제3항제2호에 따른 지방관리연안항의 항만구역 안의 공유수면: 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ도지사 2. 제1호에 따른 공유수면을 제외한 공유수면: 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다) ② 법 제4조제2항제2호에서 “대통령령으로 정하는 공유수면”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유수면을 말한다. 1. 「항만법」 제3조제2항제1호에 따른 국가관리무역항의 항만구역 안의 공유수면 2. 「항만법」 제3조제3항제1호에 따른 국가관리연안항의 항만구역 안의 공유수면 제4조(공유수면 점용ㆍ사용허가의 신청) 법 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 공유수면 점용 또는 사용의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 허가신청서 및 관계 서류를 법 제4조제2항에 따른 공유수면의 관리 소관에 따라 공유수면관리청에게 제출하여야 한다. 제6조(건축물의 범위 등) ① 법 제8조제2항에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 공유수면 또는 공유수면 밑의 지하에 설치되거나 공유수면에 떠 있는 건축물 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 항만 및 어항의 운영에 필요한 건축물 2. 「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업에 필요한 건축물 3. 「해양공간계획 및 관리에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 해양공간계획 또는 「연안관리법」 제21조에 따른 연안정비기본계획에 적합하고 공유수면관리청이 공유수면의 관리에 지장이 없다고 인정하는 건축물 4. 삭제 <2019. 6. 18.> 5. 「전기사업법」 제2조제16호에 따른 전기설비 중 송전선로 및 그 부대설비 ② 공유수면관리청은 법 제8조제2항에 따른 건축물의 신축ㆍ개축 및 증축을 위한 점용ㆍ사용허가를 하려는 때에는 다음 각 호의 사항을 검토해야 한다. 1. 해상교통안전 및 해양오염방지대책의 수립에 관한 사항 2. 태풍ㆍ지진 등 재난에 대한 방지대책의 수립에 관한 사항 3. 항만 운영 및 수산업 등의 피해에 대한 방지대책의 수립에 관한 사항 4. 건축물의 특성에 따른 다음 각 목에 관한 사항 가. 건축물의 입지 및 배치의 적정성 나. 건축물의 규모ㆍ형상 및 구조의 적정성 5. 매립요청지의 갯벌ㆍ수리현상(水理現象) 및 저서생물(低棲生物: 바다ㆍ늪ㆍ하천ㆍ호수 따위의 밑바닥에 사는 생물을 말한다) 등 해양환경과 생태계에 미치는 영향 및 그 영향을 줄이는 대책의 수립에 관한 사항 제9조의2(이해관계자의 의견 수렴) ① 공유수면관리청은 공유수면의 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 법 제8조제7항에 따라 다음 각 호의 방법으로 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 한다. 1. 공고 및 열람 2. 공유수면의 점용ㆍ사용허가로 어업활동에 영향을 받는 어업인 등을 대상으로 하는 의견조사 ② 공유수면관리청이 제1항제1호의 방법으로 의견을 듣는 경우에는 다음 각 호의 사항을 관보 또는 공보와 공유수면관리청의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 이해관계자가 열람할 수 있게 해야 한다. 1. 제7조제1항제1호부터 제3호까지에서 정한 사항 2. 의견제출 기간과 방법 3. 그 밖에 어업인 등 이해관계자가 알아야 할 사항으로서 공유수면관리청이 공고가 필요하다고 인정하는 사항 ③ 제2항에 따라 공고된 사항에 의견이 있는 자는 제2항제2호의 의견제출 기간과 방법에 따라 해당 공유수면관리청에 의견을 제출할 수 있다. ④ ~ ⑤ (생략) ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 공유수면의 점용ㆍ사용허가에 관한 이해관계자의 의견 수렴에 필요한 사항은 해양수산부장관이 정하여 고시한다. 제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 4. 「수산업법」 제7조에 따른 어업면허를 받은 자 및 「양식산업발전법」 제10조에 따른 양식업(같은 조 제1항제7호에 따른 내수면양식업은 제외한다) 면허를 받은 자 ② 법 제12조제2호에서 “국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업”이란 다음 각 호의 사업을 말한다. 1. 국방에 필요한 시설을 하는 사업 2. 해일 등 자연재해를 예방하기 위한 방파제ㆍ제방 등의 시설물을 설치하는 사업 ③ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용의 허가ㆍ협의 또는 승인을 할 때 점용ㆍ사용을 하려는 자와 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 사이에 법 제12조 본문에 따른 피해가 예상되는 권리에 관하여 분쟁이 있는 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 관련 기관의 의견을 참고할 수 있다. 1. 법 제2조제1호가목 및 나목에 해당하는 구역에서의 분쟁: 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 기관 가. 「수산업법 시행령」 별표 10 제4호나목1)에 따라 해양수산부장관이 지정한 수산에 관한 전문조사ㆍ연구기관 또는 교육기관 나. 「해양환경관리법」 제86조에 따라 등록한 평가대행자 2. 법 제2조제1호다목에 해당하는 구역에서의 분쟁: 「환경영향평가법」 제53조에 따라 등록한 환경영향평가업자 ④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용ㆍ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부

제7조(면허어업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 어업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 면허를 받아야 한다. 2. 마을어업: 일정한 지역에 거주하는 어업인이 해안에 연접(連接)한 일정 수심 이내의 수면을 구획하여 패류ㆍ해조류 또는 정착성(定着性) 수산동물을 관리ㆍ조성하여 포획ㆍ채취하는 어업 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 어업면허를 할 때에는 개발계획의 범위에서 하여야 한다. ③ 제1항 각 호에 따른 어업의 종류와 마을어업 어장의 수심 한계는 대통령령으로 정한다. 제8조(마을어업 등의 면허) ① 마을어업은 일정한 지역에 거주하는 어업인의 공동이익을 증진하기 위하여 어촌계(漁村契)나 지구별수산업협동조합(이하 “지구별수협”이라 한다)에만 면허한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업인의 공동이익과 일정한 지역의 어업개발을 위하여 필요하다고 인정하면 어촌계, 영어조합법인 또는 지구별수협에 마을어업 외의 어업을 면허할 수 있다.

제17조(처분의 신청) ① 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. ⑥ 행정청은 신청인이 제5항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. ⑧ 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완ㆍ변경하거나 취하(取下)할 수 있다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 그 신청의 성질상 보완ㆍ변경하거나 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.

제8조(민원의 신청) 민원의 신청은 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서를 포함한다. 이하 같다)로 하여야 한다. 다만, 기타민원은 구술(口述) 또는 전화로 할 수 있다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제27조(처리결과의 통지) ① 행정기관의 장은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에는 그 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 기타민원의 경우와 통지에 신속을 요하거나 민원인이 요청하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 구술, 전화, 문자메시지, 팩시밀리 또는 전자우편 등으로 통지할 수 있다. ② 행정기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항 본문의 규정에 따른 통지를 전자문서로 통지하는 것으로 갈음할 수 있다. 다만, 제2호에 해당하는 경우에는 민원인이 요청하면 지체 없이 민원 처리 결과에 관한 문서를 교부하여야 한다. 1. 민원인의 동의가 있는 경우 2. 민원인이 전자민원창구나 통합전자민원창구를 통하여 전자문서로 민원을 신청하는 경우 ③ 행정기관의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 민원의 처리결과를 통지할 때에 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다. ④ 행정기관의 장은 제1항에 따른 민원의 처리결과를 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(전자문서 및 전자화문서는 제외한다)로 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 때에는 그 민원인 또는 그 위임을 받은 자임을 확인한 후에 이를 교부하여야 한다. 제35조(거부처분에 대한 이의신청) ① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 인용 여부를 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 인용 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산(起算)하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다. ③ 민원인은 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 제1항에 따른 이의신청의 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제4항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공유수면 점ㆍ사용허가 신청서, 보완요구 알림, 보완서류제출서, 판결문(2017구합○○○○○), ○○ 어촌계 소유 어업면허 제○○○호 점용ㆍ사용 관련 주민 의견 조회서, 어업면허 신청서, 면허증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 소재 수산물 유통ㆍ가공ㆍ판매ㆍ수출입업과 해면ㆍ해삼ㆍ전복 등의 양식업 등을 영위하는 회사이다. 나) 청구인은 2022. 4. 19. 피청구인에게 양식장 진ㆍ출입을 위한 접안시설 조성을 하고자 공유수면 점용ㆍ사용 허가를 신청하는 이 사건 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2022. 5. 19., 같은 해 6. 29., 같은 해 8. 23. 청구인에게 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조에 따라 3차에 걸쳐 인근 어장인 어업면허 제○○○호 어장의 권리권자인 ○○면 어촌계의 동의서 등 미비서류에 대하여 보완요구를 하였다. 라) 청구인은 2022. 9. 1. 피청구인에게 ‘이 사건 신청지는 ○○동 주민들 중 대부분이 거주하는 곳과 반대편에 위치하고, 산이 가로막혀 있어 주민들이 인접한 토지의 소유자 또는 점유자라고 단정하기 어려우며, 피청구인은 수원지법의 개발행위허가의 재량권을 일탈 남용한 것으로 보인다는 판결이 있었음에도 개발행위허가 신청일(2020. 7. 21.)부터 2년이 지난 현재 시점까지 공유수면 점ㆍ사용 허가에 대하여 지속적으로 보완을 요구하고 있는데, ○○ 광산개발사업 당시부터 2015년까지 십수 년 동안 광산물과 부산물 반출을 위해 사업자가 5만㎡ 이상의 공유수면 점ㆍ사용 허가를 받은 사실이 있으나 피청구인은 당시 해당 허가를 하면서 한 번도 마을 어촌계 및 어업권자의 동의서를 첨부하라고 요구했던 사실이 없음’이라는 취지의 내용으로 ○○ 어촌계와의 협력을 위한 양해각서(2010년 5월 어촌계 차○○)와 수산물양식장 공동개발 협의서(2013. 10. 25. ○○ 주민대표 어촌계장 최○○) 및 서명부와 판결문(2017구합70855) 등의 보완서류를 제출하였다. 마) 피청구인은 2022. 9. 15. 청구인에게 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조에 따라 인근 어장인 어업면허 제○○○호 어장의 권리권자인 ○○면 어촌계의 동의서 등 미비서류에 대한 보완요구를 하였다. 바) ○○어촌계장(민○○)은 2022. 9. 8.부터 같은 해 9. 27.까지 ○○ㆍ□□ 어촌계원인 주민들을 대상으로 ○○ 어촌계 소유 어업면허 제○○○호 점용ㆍ사용 관련 의견을 조회한 결과 참여 주민 52명 중 찬성 1명, 반대 51명으로 조회되었다. 사) 청구인은 2022. 9. 27. 피청구인에게 ‘피청구인은 신청지 인근에 ○○ 어촌계의 마을어업권(일반어업) 면허번호 제○○○호(2015. 12. 21.부터 2025. 12. 20.까지)가 설정되어 있다면서 동일한 사안에 대해 현재까지 네 차례 어업권자의 동의서 보완을 요구하고 있는데, 해당 마을어업권은 당초 면허번호 제△△호(2005. 12. 21.부터 2015. 12. 20.까지)에 대해 기간을 연장한 것이고, 신청지 인근 공유수면에 산적해 있던 광산부산물 반출을 위해 10여 년간 수십 차례에 걸쳐 공유수면 점ㆍ사용허가(운반로, 간이선박접안시설)를 한 사실이 있으며, 어업권자의 동의서 첨부를 단 한 차례도 요구하지 않았으며, 면허번호 제△△호로 어업권이 설정되어 있던 2013. 7. 26. 청구인이 마을 어촌계(어촌계장 최○○)와 ○○수산발전을 위한 주민과의 공청회를 열어 같은 해 10. 26. 어촌계장과 양식장 공동개발에 관한 합의서를 작성하였고, 더불어 어촌계 주민 결의사항 및 서명부를 함께 행정소송 과정에서 제출하여 재판부는 개발행위허가 불허가처분이 재량권을 일탈 남용한 것으로 위법하다고 판시한 바 있으므로, 동일 사안에 대해 계속적으로 어업권자의 동의서 보완요구는 실익이 없음’이라는 취지의 내용으로 보완서류를 제출하였다. 아) 피청구인은 2022. 10. 5. 청구인에게 「행정절차법」 제17조제6항과 민원처리법 제27조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 자) 한편, 경기도행정심판위원회는 직권으로 조사한 결과 이 사건의 마을어업권은 당초 면허번호가 제△△호였던 어업권의 경우 이미 한차례 연장된 어업권이 2015. 12. 20.자에 만료되어 더 이상 연장이 불가한 사항이었으며, ○○ 어촌계(어촌계장 최○○)에서는 2015. 7. 7. 피청구인에게 어업면허신청서를 제출하여 어업권 면허를 제○○○호로 변경하여 발급받은 사실을 확인하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 판단 청구인은 피청구인이 지난 20년 동안 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청자가 권리자 동의서를 제출하지 아니하였는데도 허가하였었고, 인근 어업권 피해가 예상되지 않음에도 청구인에게 인근 어업권자의 동의서를 받아 제출하라고 요구한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 공유수면법은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 제정된 법률로서, 공유수면 점용ㆍ사용허가 등의 기준과 관련하여 제12조에서는 ‘공유수면관리청은 공유수면 점용ㆍ사용허가를 할 때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만 다음 각호의 경우에는 그러하지 아니하다’라고 규정하면서 제1호에서 “공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우”를 규정하고 있고, 이러한 위임에 따라 공유수면법 시행령 제12조제1항제4호에서는 ‘공유수면법 제12조 본문에서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자란 「수산업법」 제7조에 따른 어업면허를 받은 자 및 「양식산업발전법」 제10조에 따른 양식업(같은 조 제1항제7호에 따른 내수면양식업은 제외한다) 면허를 받은 자를 말한다’라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제12조제4항에서 ‘공유수면관리청은 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용ㆍ사용허가로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지(제2호)를 검토하여야 한다’라고 규정하고 있다. 위 법령 규정에 비추어 살펴보면, 공유수면 점용ㆍ사용허가로 인하여 「수산업법」 제7조에 따른 어업면허를 받은 자 등에게 인접한 어장을 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는지는, 공유수면법 시행령 제12조제4항 각 호에서 정한 기준과 아울러 인접 토지 등의 경위와 그 이용 상황, 공유수면 점용ㆍ사용의 기간과 목적, 공유수면 점용ㆍ사용이 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두2164 판결 참조). 살피건대, 이 사건의 인근 어장에 대하여 1995년 12월 ○○ 어촌계장이 「수산업법」 제7조제1항제2호에 따라 마을어업의 목적으로 어업면허를 취득하여 2005. 12. 21. 연장 후 2015. 12. 21. 연장이 불가하여 새로운 면허번호를 부여받아 어업권을 유지하고 있는바, 이는 어장 범위가 거의 비슷하더라도 새로운 어업면허로 보아야 하는 점, 이 사건 신청 대상지에 대하여 청구인에게 선박 진출입 목적으로 공유수면 점ㆍ사용허가를 하는 경우 어장을 이용하는 어촌계 주민은 당초의 어업면허 목적에 따라 공유수면 및 접안지를 이용하기가 어렵게 될 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, ○○ 어촌계 주민 등은 청구인의 공유수면 점ㆍ사용 시 피해가 예상되는 권리자로서 공유수면법 시행령 제12조제1항제4호에서 정하는 권리를 가진 자에 해당한다. 따라서 청구인의 이 사건 신청은 공유수면법 제12조에서 정하는 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”가 있는 경우에 해당한다고 할 것이므로, 청구인이 어업면허 제○○○호를 공유하는 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자에 해당하는 주민들로부터 공유수면 점용ㆍ사용에 동의한다는 내용의 동의서를 다시 받아 제출하지 아니한 이상, 피청구인이 청구인의 점ㆍ사용 허가 신청을 거부한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.