개발제한구역 내 야영장사업 미선정처분 취소청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 피청구인이 2023. 12. 18. 개발제한구역 내 야영장 배치계획을 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)하자, 청구인은 2024. 1. 11. 피청구인에게 경기도 하남시 ○○도 산○○-59, -70번지 토지 중 일부 1,886㎡ 면적(이하 ‘이 사건 신청지’라 하고, 각 필지는 지번만으로 특정한다)을 대상으로 야영장 선정 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2024. 2. 21. 청구인에게 이 사건 신청지는 인접 필지와 고저 차가 심해 석축·옹벽의 설치가 수반되어야 할 것으로 보이고, 무단 물건 적치 및 공작물 설치 등 위법사항이 존재한다는 이유로 미선정 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29., 2019. 8. 20.> ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.>

제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2019. 5. 21.> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>

제40조(대지의 안전 등) ④ 손궤(損潰: 무너져 내림)의 우려가 있는 토지에 대지를 조성하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 옹벽을 설치하거나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.>

제25조(대지의 조성) 법 제40조제4항에 따라 손궤의 우려가 있는 토지에 대지를 조성하는 경우에는 다음 각 호의 조치를 하여야 한다. 다만, 건축사 또는 「기술사법」에 따라 등록한 건축구조기술사에 의하여 해당 토지의 구조안전이 확인된 경우는 그러하지 아니하다. <개정 2000. 7. 4., 2005. 7. 18., 2008. 12. 11., 2012. 12. 12., 2014. 10. 15., 2016. 5. 30.> 1. 성토 또는 절토하는 부분의 경사도가 1:1.5 이상으로서 높이가 1미터 이상인 부분에는 옹벽을 설치할 것 2. 옹벽의 높이가 2미터이상인 경우에는 이를 콘크리트구조로 할 것. 다만, 별표 6의 옹벽에 관한 기술적 기준에 적합한 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 옹벽의 외벽면에는 이의 지지 또는 배수를 위한 시설외의 구조물이 밖으로 튀어 나오지 아니하게 할 것 4. 옹벽의 윗가장자리로부터 안쪽으로 2미터 이내에 묻는 배수관은 주철관, 강관 또는 흡관으로 하고, 이음부분은 물이 새지 아니하도록 할 것 5. 옹벽에는 3제곱미터마다 하나 이상의 배수구멍을 설치하여야 하고, 옹벽의 윗가장자리로부터 안쪽으로 2미터 이내에서의 지표수는 지상으로 또는 배수관으로 배수하여 옹벽의 구조상 지장이 없도록 할 것 6. 성토부분의 높이는 법 제40조에 따른 대지의 안전 등에 지장이 없는 한 인접대지의 지표면보다 0.5미터 이상 높게 하지 아니할 것. 다만, 절토에 의하여 조성된 대지 등 허가권자가 지형조건상 부득이하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제19조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한하여 개발행위를 허가할 수 있다. <개정 2010.11.17.> <개정 2018.12.4.> 2. 경사도가 15도 미만인 토지(경사도 산정방식은 산지관리법 시행규칙의 평균경사도 산정방식에 따른다). <개정 2018.3.12.> , <개정 2023.3.7.> 제27조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 자문) 시장은 다음 각 호에 해당하는 개발행위에 대하여는 시도시계획위원회의 자문을 거쳐야 한다. 다만, 법 제59조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발행위는 그러하지 아니하다.<개정 2018.12.4.> 4. 경사도 15도 이상인 토지의 개발행위 <개정 2023.3.7.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 공고문, 이 사건 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2023. 12. 18. 개발제한구역법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제5호사목에 따른 야영장 1개소를 배치하기 위하여 개발제한구역 내 야영장 배치계획을 공고(하남시 공고 제2023-2161호)하였다. 나) 청구인은 2024. 1. 11. 피청구인에게 경기도 하남시 ○○도 산○○-59, -70번지 토지 중 일부 1,886㎡ 면적에 대하여 야영장 선정 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2024. 2. 21. 청구인에게 다음과 같은 이유로 미선정되었음을 통지하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 라) 이 사건 공고 중 야영장 선정기준 등에 관한 규정은 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 쟁점의 정리 청구인은 이 사건 처분의 처분사유에는 사실오인과 청구인의 과실이 아닌 사실을 근거로 청구인에게 불리한 처분을 하는 위법사유가 있다고 주장한다. 청구인의 주장을 구체적으로 보면, 이 사건 처분 사유 중 이 사건 신청지가 석축 및 옹벽의 설치를 수반하는 임야라 야영장을 설치할 수 없다는 것에 관하여, 청구인은 ① 이 사건 신청에 첨부된 설계도를 보면 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치되는 사실이 없고, 또한 그러한 석축이나 옹벽의 설치 없이도 야영장 개발을 할 수 있는데, 피청구인은 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치가 수반된다고 오인하고 있다는 것과 ② 건축법과 관계된 법규들에 따르면, 손궤의 우려가 있는 토지에 대지를 조성할 때에 기술사법에 따른 건축구조기술사가 해당 토지의 구조안전을 확인한 경우에는 옹벽을 설치하거나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있는데, 이 사건 신청지에 관하여 이 사건 신청에 첨부된 설계도에 따라 옹벽이나 석축의 설치 없이도 안전하다는 검토의견서를 제출하였으니 이 사건 신청지가 석축 및 옹벽의 설치를 수반하는 임야라고 볼 수 없다는 것을 주장하고 있다. 또한 이 사건 처분 사유 중 이 사건 신청지에 무단 물건 적치 및 공작물 설치 등 위법사항이 존재한다는 것에 관하여, 청구인은 ① 이 사건 신청지에 적치 및 설치된 물건 및 공작물은 청구인이 한 것이 아니라 청구인과 무관한 인근 지역 주민이 청구인의 허락없이 무단으로 설치한 것이기에 청구인에게 과실이 있는 사유가 아니고, ② 피청구인이 이 사건 처분이 있은 후인 2024. 4. 19.경 시행한 현장 재조사와 그에 따라 청구인의 위법사실을 주장하는 것은 사실상 새로운 처분에 해당하는 것으로 이를 이 사건 행정심판에서 주장하는 것은 위법하다고 주장한다. 따라서 이에 대하여 살펴보기로 한다. 나) 이 사건 처분의 성질과 이 사건 처분의 위법성에 대한 증명책임을 부담하는 자와 그 증명의 정도에 관하여 이 사건 처분은 이 사건 공고에 따라 개발제한구역 내 개발행위의 허가를 신청한 청구인의 이 사건 신청을 피청구인이 거부한 처분이다. 국토계획법 제38조제2항은 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항을 개발제한구역법으로 정하도록 규정하고 있다. 대법원은 “구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제21조와 같은 법 시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제20조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호로 전문 개정되기 전의 것) 제7조제1항제1호가목 등의 규정을 종합하여 보면, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 지정되는 개발제한구역 안에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축 등의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문언상 분명하고, 이러한 예외적인 건축허가는 그 상대방에게 수익적인 것에 틀림이 없으므로 그 법률적 성질이 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이라고 할 것이다.”라고 판시(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두11905 판결 참조)하여 개발제한구역 내 개발행위 허가를 소위 예외적 허가, 혹은 예외적 승인이라는 태도이다. 또한 대법원은 “국토계획법상 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. (생략) 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다 거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 또한 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 한다.”라고 판시(대법원 2021. 6. 24. 선고 2021두33883 판결 참조)하여 국토계획법상 개발행위허가에 관하여서는 행정청의 공익판단에 관한 광범위한 재량권을 인정하며 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하여야 한다는 태도이고, 행정청의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였다는 등의 위법사유에 관하여서는 처분의 재량권 일탈·남용을 주장하는 자가 주장·증명하여야 한다는 태도이다. 이 사건 처분 역시 형식적으로는 피청구인의 2023. 12. 18.자 이 사건 공고를 근거로 한 것이나, 이 사건 공고 제6조 등을 보면, 이 사건 처분의 실질은 청구인의 개발제한구역법에 따른 개발제한구역 내 개발행위허가 신청에 대한 피청구인의 거부처분이라고 할 것이다. 위에서 설명한 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분은 개발제한구역 내 개발행위허가인 예외적 허가에 관한 것으로써 그 판단에 행정청인 피청구인에게 더욱 광범위한 재량권이 인정되는 자유재량행위이다. 따라서 본 행정심판위원회는 이 사건 처분의 위법여부의 판단에 있어 피청구인이 이 사건 처분을 하며 재량권의 일탈·남용이 있었는지 만을 판단하고, 청구인이 이 사건 처분에 명백한 재량권의 일탈·남용이 있었음을 주장·증명하지 못하면, 이 사건 처분을 위법하다고 판단할 수 없다. 따라서 청구인이 위법하다고 주장하는 이 사건 처분에 피청구인에게 부여된 광범위한 자유재량을 일탈·남용한 위법이 있는지 살펴보기로 한다. 다) 이 사건 신청에 첨부된 설계도를 보면, 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽이 설치되는 사실이 없고, 또한 그러한 석축이나 옹벽의 설치 없이도 야영장 개발을 할 수 있는데, 피청구인은 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치가 수반된다고 오인하고 있다는 청구인의 주장에 관하여 국토계획법 제38조제2항은 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항을 개발제한구역법으로 정하도록 규정하고 있고, 개발제한구역법 제12조제1항은 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 물건을 쌓아 놓는 행위 등의 시행을 할 수 없으나, 예외적으로 제1호에서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설은 건축 등을 할 수 있다고 규정하면서 구체적인 시설들 중 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 5.사.에서 야영장에 관하여 규정하고 있다. 그런데 해당 [별표 1] 5.사.다)①에서는 임야인 토지 중 석축 옹벽의 설치를 수반하는 경우에는 설치할 수 없다고 규정하고 있다. 개발제한구역 내 개발행위허가에 관하여 행정청의 광범위한 자유재량이 있음을 감안할 때에 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 5.사.다)①의 “임야인 토지 중 석축 옹벽의 설치를 수반하는 경우”가 의미하는 바는 행정청이 판단하기에 해당 임야인 토지에 석축 옹벽의 설치가 수반될 것으로 판단되는 경우 행정청은 이를 이유로 개발제한구역 내 개발행위허가를 거부할 수 있다는 것이다. 따라서 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 관하여 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치가 필요하다고 판단하며 거절할 수 있다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 처분이 위법한지 판단하기 위해서 피청구인이 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치가 필요하다고 판단한 것에 재량권의 일탈·남용이 있었는지를 판단하여 본다. 청구인은 청구인이 이 사건 신청에 첨부한 설계의 방식은 석축 및 옹벽의 설치가 필요 없다고 주장하고 있다. 이에 피청구인은 이 사건 신청지의 경사나 주변환경을 고려할 때에 이 사건 신청지를 야영장으로 개발하기 위해서는 석축 및 옹벽의 설치가 필요하다고 판단하였다. 피청구인의 전문가 의견에 따르면, 이 사건 신청지는 야영장을 이용하는 수많은 주민들의 안전을 고려할 때에 벽체인 석축 및 옹벽의 설치가 없이 데크를 설치하면 폭우 시 유실 우려나 강측으로 사람의 추락 우려 등이 있어서 석축 및 옹벽의 설치가 필요한 것으로 보인다. 그런데 청구인이 본 행정심판위원회에 제출한 기술사 검토의견서를 보면, 해당 기술사는 이 사건 신청에 첨부된 설계도 상 CIP 단면에 관하여서는 하부 철구조물의 설계내용을 반영하여 토질 및 기초 기술사에게 추가적인 검토가 필요하다고 하고 있고, 지반조사도 추가적으로 필요하다고 하고 있어 오히려 이 사건 신청지에 석축이나 옹벽 등의 벽체 없이 야영장을 개발하는 경우 위 피청구인이 우려하는 위험성을 완전히 불식시키기에 부족하다고 판단된다. 또한 피청구인이 제출한 전문가 의견서에 따르면, 이 사건 신청지에 옹벽이나 석축의 설치 없이 이 사건 신청지에 야영장을 설치하기에는 위험하다고 보이는데, 청구인의 피청구인은 인근에 도미나루 누리길 조성을 계획하고 있다는 주장과 유사사례로 남양주시 화도 근린공원 사례가 있다는 등의 주장만으로는 피청구인이 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치가 수반된다고 판단한 것에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보이지 않는다. 따라서 이 사건 신청지에 석축 및 옹벽의 설치가 수반된다고 판단한 피청구인의 재량권 행사에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수는 없다. 라) 이 사건 신청지에 관하여 이 사건 신청에 첨부된 설계도에 따라 옹벽이나 석축의 설치 없이도 안전하다는 검토의견서를 제출하였으니 이 사건 신청지가 석축 및 옹벽의 설치를 수반하는 임야라고 볼 수 없다는 청구인의 주장에 관하여 청구인은 「건축법」 제40조 및 같은 법 시행규칙 제25조에 따라 손궤의 우려가 있는 토지에 건축사 또는 기술사법에 따라 등록한 건축구조기술사에 의하여 해당 토지의 구조안전이 확인된 경우에는 옹벽의 설치가 필요하지 않다고 주장한다. 건축법의 목적은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것(제1조)이고, 개발제한구역법의 목적은 국토계획법 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것으로 「건축법」과 개발제한구역법은 서로 그 목적과 취지가 상이하다고 할 것이다. 대법원은 “어떤 개발사업의 시행과 관련하여 여러 개별 법령에서 각각 고유한 목적과 취지를 가지고 그 요건과 효과를 달리하는 인허가 제도를 각각 규정하고 있다면, 그 개발사업을 시행하기 위해서는 개별 법령에 따른 여러 인허가 절차를 각각 거치는 것이 원칙이다. 다만 어떤 인허가의 근거 법령에서 절차간소화를 위하여 관련 인허가를 의제 처리할 수 있는 근거 규정을 둔 경우에는, 사업시행자가 인허가를 신청하면서 하나의 절차 내에서 관련 인허가를 의제 처리해 줄 것을 신청할 수 있다. 관련 인허가 의제 제도는 사업시행자의 이익을 위하여 만들어진 것이므로, 사업시행자가 반드시 관련 인허가 의제 처리를 신청할 의무가 있는 것은 아니다.”라고 판시(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 참조)하여 어떤 개발행위에 목적과 취지를 달리하는 상이한 제한규정이 있다면 절차간소화를 위한 인허가 의제제도의 적용이 있다고 하더라도 해당 개발행위의 허가를 위해서는 모든 근거 법령상 규정을 준수하여야 하는 것이라는 태도이다. 따라서 청구인은 「건축법」 관계규정에 따라 이 사건 신청에 관하여 건축구조기술사가 구조안전을 확인하였기에 청구인에게는 「건축법」상 옹벽의 설치 의무가 면제된다고 주장하나, 이는 단순히 「건축법」상 의무의 면제에 불과하고 개발제한구역법상 의무의 면제까지는 아니라고 할 것이므로, 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 마) 이 사건 신청지에 적치 및 설치된 물건 및 공작물은 청구인이 한 것이 아니라 청구인과 무관한 인근 지역 주민이 청구인의 허락 없이 무단으로 설치한 것이기에 청구인에게 과실이 있는 사유가 아니므로 이 사건 처분이 위법하다는 주장에 관하여 청구인이 이 사건 신청지에 물건을 적치한 것이나 공작물을 설치한 것은 자신의 과실이 없는 사실에 해당함에도 이를 이유로 자신에게 불리한 처분을 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 하지만 이 사건 공고 제6조제6항제3호에는 신청토지에 위법사항이 존재하면 사업자 선정에서 제외한다고 공고되어 있고, 제7조에는 관계법령으로 개발제한구역법을 명시하고 있다. 또한 개발제한구역법 제12조제1항은 개발제한구역 내 시장·군수·구청장의 허가 없이는 물건을 쌓아 놓는 행위나 공작물의 설치를 할 수 없다고 규정하고 있다. 대법원은 “행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다.”라고 판시(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 참조)하여, 위반자의 고의나 과실이 없더라도 객관적 사실이 행정법규에 반한다면, 행정청은 이를 행정법규에 반하는 위법이 있다고 판단할 수 있다는 태도이다. 위 규정과 대법원의 태도를 함께 고려하여 보면, 비록 청구인이 이 사건 신청지 위에 물건이 쌓여 있는 것과 공작물이 설치되어 있는 것을 몰랐다고 하더라도 피청구인이 이 사건 신청지에 객관적으로 위법사항이 존재하여 이 사건 공고 제6조에 따라 청구인을 사업자 선정에서 제외한 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 바) 피청구인이 2024. 4. 19.경 현장 재조사를 한 것과 이를 통해 확인된 이 사건 신청지의 위법사유를 이 사건 행정심판에서 주장하는 것이 위법하다는 청구인의 주장에 관하여 대법원은 행정청이 항고소송 중 처분사유를 추가하는 것에 관하여 “행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다.”라고 판시(대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두26118 판결 참조)해 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서 가능하다는 태도이다. 따라서 피청구인은 이 사건 행정심판 사건에서 역시 기존 처분과 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서 이 사건 처분 이후에도 이 사건 처분의 처분사유를 추가할 수 있다고 할 것이다. 이 사건 처분서 상 처분사유를 보면, 피청구인은 이 사건 처분의 처분사유로 “신청지 내 물건 적치 및 공작물 설치 등 위법사항 존재”를 명시적으로 들고 있다. 그리고 청구인의 주장대로 피청구인이 이 사건 처분 이후 이 사건 신청지의 위법사유를 추가로 확인하여 이 사건 행정심판에 제출한 출장복명서에는 이 사건 신청지에 공작물이 존치하고 있다는 내용과 이 사건 신청지 인접 필지에도 석축이 설치되어 있어 이 사건 신청지도 옹벽이나 석축의 설치가 필요하다는 내용만 확인된다. 이러한 점을 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분 이후 추가로 이 사건 심판에 제출한 자료는 사실상 이 사건 처분의 처분사유에 관한 추가적인 자료에 불과할 뿐, 이 사건 처분의 처분사유와 기본적 사실관계를 달리하는 새로운 위법사유를 주장·제출한 것으로 보기 어렵다. 따라서 청구인의 위와 같은 주장은 이유가 없는 주장이라 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.