위약금 납부통지 취소청구

청구인의 청구를 각하한다.

1. 사건개요 청구인은 산업재해 예방을 위한 사업장 안전관리 업무를 전문적으로 수행하는 안전관리 대행업체로서 2010. 1. 15. 피청구인과 “2010년 사고성 재해 집중관리 안전기술지원 위탁사업 용역계약”(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하고 50인 미만 소규모 사업장 총 600개 사업장을 대상으로 사업장 방문지원을 통해 사업장 유해요인에 대한 개선대책 지시, 재해예방 안전기술 지원 등의 용역을 수행하였으나, 피청구인은 사업수행실태 확인결과 청구인이 53개 사업장에 대해 방문기술지원을 하지 않았음에도 기술지원을 한 것처럼 허위보고한 부정사례가 적발되었다는 이유로 위반사실통보 및 이의신청절차를 거쳐 2011. 2. 11. 청구인에게 이 사건 계약에서 정한 위약금 규정에 따라 계약금액(9,720만원)의 10%에 해당하는 금액인 972만원의 위약금을 납부하도록 요구하는 통지(이하 ‘이 사건 통지’라고 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 2010. 1. 15. 피청구인과 이 사건 계약을 체결하고 같은 해 2. 1.부터 총 600개 사업장을 3회 방문하여 안전기술 지원업무를 수행하여 왔는데, 청구인 소속 직원 중 다른 직원들은 업무를 성실히 수행하였으나 권○○이 53개 사업장을 방문하지 않았음에도 방문한 것처럼 허위보고를 한 사실을 피청구인의 실사를 통해 알게 되었으나 이후 권○○과 연락도 되지 않고 있는 실정이고, 청구인 역시 권○○의 행위에 대해 배신감을 느끼며 직원에 대한 관리책임을 다하지 못한데 대하여는 반성하고 있다. 나. 청구인은 권○○의 부정행위에 대해 사실을 인정하고 피청구인 담당자의 확인서 작성요구에도 적극적으로 응하였으므로, 위반사실을 부인하는 경우와는 위약금 부과에 있어 분명히 차등을 두어야 할 것이고, 청구인이 이 사건 계약에 따라 총 1,800회의 사업장 방문 및 기술지도를 하면서 53회만 허위보고를 하였음에도 계약금액의 20%를 부과하는 것은 형평에 반하며, 위약금 부과가 기속행위가 아니라 여러 가지 사정을 고려하여 과태료를 부과하지 않을 수도 있는 재량행위임에도 불구하고 계약금액의 20%에 해당하는 위약금을 일괄 부과하는 것은 너무 과중하므로 이를 감경 또는 면제해야 한다. 3. 피청구인 주장 가. ‘안전관리 기술지원 위탁사업’은 안전관리자 선임의무가 법적으로 면제된 50인 미만 소규모의 산업재해 취약 사업장의 안정성을 확보하기 위해 민간 재해예방기관으로 하여금 사업장에 대한 안전관리 기술지도 업무를 실시토록 하고 그 소요경비 등을 국가가 지원하여 산업재해 예방활동을 촉진하고자 하는 사업으로, 청구인은 피청구인과 이 사건 계약을 체결하고 “2010년 사고성재해 집중관리 안전기술지원 위탁사업”(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 따른 안전기술 지원업무를 수행하면서 계약물량(600개소) 중 53개 사업장에 대해 방문기술지원을 하지 않았음에도 기술지원한 것처럼 허위보고한 부정사례가 적발되어 피청구인이 이 사건 계약서 중 특수조건 제9조, 제10조(위약금의 적용)에 따라 위약금을 부과하였고, 청구인이 이의신청을 제기함에 따라 청구인의 제반사정을 고려해 위약금을 당초 계약금의 20%에서 10%로 감경하여 2011. 2. 11. 이 사건 통지를 하였음에도 청구인은 다시 위약금의 감경 또는 면제를 요구하고 있는 것이다. 나. 이 사건 사업은 청구인과 같은 민간 재해예방기관의 높은 도덕성이 요구되고, 위탁받아 수행하는 영세 소규모 사업장 산업재해예방 업무는 사회적 취약계층 보호측면에서 개개 근로자의 안정성과 직결됨에도 불구하고 청구인은 이 사건 사업 수행과정에서 허위의 기술지원 보고서를 작성·제출하였으며, 이는 영세 소규모 사업장 및 취약근로자 보호를 도외시하는 심각한 불공정행위에 해당하므로 이에 따른 위약금 부과는 정당하며, 청구인의 사정을 감안하여 계약금의 20%에서 10%로 감경까지 해주었음에도 다시 부과액의 감경 또는 면제를 요구하는 것은 부당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 산업안전보건법 제1조, 제4조, 제62조, 제65조 산업안전보건법 시행령 제45조의4, 제47조 한국산업안전보건공단법 제6조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 2010년도 고용노동부 업무추진지침, 안전관리 국고대행사업 추진절차, 확인서, 사고성재해 집중관리 사업 위탁수행기관 부정당 사례 적발통보, 2010년 사고성재해 집중관리 기술지원 위탁사업 위반사실통보, 기술지원 위탁사업 위약금 부과에 대한 이의제기, 사고성재해 집중관리 안전기술지원 위탁사업 용역계약서, 안전기술지원 위탁사업 허위보고에 따른 위약금 결정 알림 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 「산업안전보건법」 제15조에 의거 고용노동부로부터 지정받은 안전관리 대행기관으로서 사업장 안전관리 업무를 전문적으로 수행하는 업체이고, 피청구인은 고용노동부장관의 지도·감독을 받아 산업재해예방기술의 연구·개발과 보급, 산업안전보건 기술지도 및 교육, 안전·보건진단 등 산업재해 예방에 관한 사업을 수행하는 법인이다. 나. 고용노동부는 사업장 안전관리 능력이 취약한 상시근로자 50인 미만 사업장의 재해예방활동을 집중지원하여 사고성재해를 예방하기 위한 목적으로 피청구인에게 사업장 안전관리 기술지원 사업을 위탁하였고, 피청구인은 이 사건 사업을 수행하기 위해 사업참여 신청을 한 청구인을 적격자로 선정하여 2010. 1. 15. 청구인과 계약금액 9,720만원, 용역대상 사업장수 총 1,800회(600개소), 계약기간 2010. 1. 15.부터 2010. 12. 31.까지로 하는 이 사건 계약을 체결하였다. 다. 이 사건 계약서는 계약서 본문(사업명, 용역대상 사업장수, 용역금액, 계약기간, 계약당사자 표시 및 계약당사자 기명·날인), 용역계약 일반조건{제3조 용어정의, 제7조 채권양도(계약상대자는 이 계약에 의해 발생한 채권을 제3자에게 양도할 수 있다), 제8조 계약보증금, 제12조 계약이행상황의 감독, 제15조 물가변동으로 인한 계약금액의 조정, 제16조 과업내용의 변경, 제18조 지체상금, 제19조 계약기간의 연장, 제20조 검사, 제24조 불가항력, 제27조 대가의 지급, 제29조 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 계약의 해제 또는 해지, 제30조 사정변경에 의한 계약의 해제 또는 해지, 제31조 계약상대자에 의한 계약의 해제 또는 해지, 제34조 부정당업자의 입찰참가자격 제한, 제36조 분쟁의 해결(계약의 수행 중 계약당사자간에 발생하는 분쟁은 협의에 의해 해결하고, 협의가 이루어지지 않을 경우에는 법원의 판결 또는 「중재법」에 의한 중재에 의하여 해결한다)}, 용역계약 특수조건{제3조 계약보증금(계약상대자의 계약이행보증을 위해 계약체결시 계약보증금은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제52조에 의거 100분의20이상으로 하며 현금 또는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제37조의 규정에 의한 보증서 또는 증권으로 납부하여야 한다), 제4조 선금의 지급, 제9조 계약의 해제 또는 해지(2호. 휴·폐업 및 휴가 사업장의 기술지원, 미방문 사업장 보고서 허위작성, 허위사실 유포, 미채용자의 기술지원 등 본 용역계약의 수행을 허위·부정한 방법으로 실시하거나 각종 보고서 및 관련 서류 등을 허위로 작성한 경우), 제10조 위약금의 적용(공단은 용역계약 특수조건 제9조제2호 또는 제4호에 해당하는 경우 계약금액의 20%를 추가로 공제할 수 있다), 제14조 사업계획서의 제출}, 과업내용서{사업대상(상시근로자수 50인 미만 제조업), 지원대상(고용노동부 지방관서별 “사고성 재해 집중관리” 기술지원 대상으로 선정된 사업장), 용역계약, 수행기관의 자격(「산업안전보건법」 제15조에 의거 고용노동부로부터 지정받은 안전관리 대행기관 중 2009년도 대행기관 업무수행능력평가 결과 보통등급 이상인 기관 또는 2010년도 안전기술지원 위탁사업 신규참여 희망 기관), 지도요원의 자격, 기술지원수수료, 사업추진 방법, 기술지원 방법, 기술지원 내용, 기술지원 보고서 작성 및 사업장 제공, 사업추진실적 확인, 선급금·정산금·성과금 등 위탁수수료 지급, 업무수행능력평가}로 구성되어 있다. 라. 한국산업안전보건공단은 2010. 12. 23. 피청구인에게 2010년 사고성재해 집중관리 사업을 위탁·수행하는 안전관리 대행기관에 대한 업무수행능력평가 과정 중 청구인의 부정당 사례(유진설비 등 53개 사업장에 대해 사업장을 방문하지 않고 기술지원을 위해 방문한 것처럼 허위보고서 작성)가 적발되었음을 통보하였다. 마. 청구인 회사 대표이사 곽○○이 2010. 12. 13. 작성·서명한 확인서에 의하면, 청구인이 이 사건 사업을 수행함에 있어 기술지도요원(권○○)이 사업장을 방문하지 않고 기술지원을 위해 방문한 것처럼 허위보고서(또는 사업장 서명 허위기재)를 작성하고 허위보고서 확인물량이 유진설비 등 53개 사업장임을 확인한다고 되어 있다. 바. 피청구인은 2010. 12. 27. 청구인에게 이 사건 사업과 관련하여 2010년 업무수행능력평가 및 하반기 사업수행실태확인 실사에서 ○○설비 등 53개사에 대해 미방문 기술지원 허위보고서를 작성한 위반행위로 이 사건 계약 특수조건 제9조(계약의 해제 또는 해지) 및 제10조(위약금의 적용)에 따 위약금 1,944만원(계약금 9,720만원의 20%)이 부과된다는 통지를 하였다. 사. 청구인이 2011. 1. 8. 피청구인에게 위약금액이 너무 과중하여 형평성을 잃었으므로 형평에 맞게 위약금액을 감경 또는 면제해 줄 것을 요청하는 취지의 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 계약의 목적 및 내용, 위약금 규정을 둔 취지, 의무이행 위반의 정도 등 제반사정을 감안하여 당초 위약금을 감경하기로 하고 2011. 2. 11. 청구인에게 계약금액의 10%에 해당하는 972만원을 납부할 것을 내용으로 하는 이 사건 통지를 하였다. 아. 고용노동부의 2010년도 업무추진지침에 의하면, 재해취약 사업장인 50인 미만 소규모 사업장의 재해예방활동을 집중 지원하기 위해 집중관리 지원대상 사업장을 선정하고 위 사업장에 대해 한국산업안전보건공단(이하 ‘공단’이라 한다) 및 대행기관에서 안전교육 및 기술지원을 하며, 사후 사업추진실적을 평가하는 것으로 되어 있고, 안전관리 국고대행사업 추진절차를 보면, 고용노동부/공단 본부가 사업계획을 수립하고, 고용노동부/공단 일선기관은 사업설명회를 개최하며 사업수행기관의 사업참여신청을 받아 사업수행기관을 선정한 후 용역계약을 체결하며, 사업수행기관이 지원대상 사업장에 대한 기술지원을 실시하면 이에 대해 사업추진실적을 평가하고 용역제공에 대한 수수료를 지급하는 것으로 되어 있다. 6. 이 사건 청구의 행정심판적격여부 가. 관련법령의 검토 (1) 「산업안전보건법」 제1조에서 이 법은 산업안전·보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지·증진함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제4조제1항에서 정부는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사항을 성실히 이행할 책무를 진다고 하면서, 재해 다발 사업장에 대한 재해 예방 지원 및 지도(2호), 유해하거나 위험한 기계·기구·설비 및 방호장치(防護裝置)·보호구(保護具) 등의 안전성 평가 및 개선(3호), 유해하거나 위험한 기계·기구·설비 및 물질 등에 대한 안전·보건상의 조치기준 작성 및 지도·감독(4호), 사업의 자율적인 안전·보건 경영체제 확립을 위한 지원(5호) 등을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서 정부는 제1항 각 호의 사항을 효율적으로 수행하기 위한 시책을 마련하여야 하고, 이를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 「한국산업안전보건공단법」에 따른 공단, 그 밖의 관련 단체 및 연구기관에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제62조제1항 및 같은 법 시행령 제45조의4에 의하면, 정부는 사업주, 사업주단체, 근로자단체, 산업재해 예방 관련 전문단체, 연구기관 등이 하는 산업재해 예방사업 중 대통령령으로 정하는 사업(사업장 안전·보건관리에 대한 기술지원 업무 등)에 드는 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조하거나 그 밖에 필요한 지원(이하 ‘보조·지원’이라 한다)을 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제65조제2항, 같은 법 시행령 제47조제2항에 의하면, 노동부장관은 법 제62조제1항에 따른 보조·지원에 관한 업무를 공단에 위탁할 수 있다고 되어 있다. (2) 또한, 「한국산업안전보건공단법」 제6조에 의하면, 공단은 다음 각호의 사업을 한다고 하면서, 제3호에서 “사업장의 산업재해예방을 위한 안전·보건 진단 또는 관리 등과 이를 위한 기술지원”을, 제9호에서 “산업안전보건에 관하여 고용노동부장관이나 그 밖에 중앙행정기관의 장이 위탁하는 사업”을 규정하고 있다. 나. 판 단 (1) 청구인은 이 사건 통지가 행정청이 공권력행사로서 행한 처분임을 전제로 위 통지의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였는바, 이 사건 통지가 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하는지 여부에 대해 직권으로 살펴본다. 「행정심판법」 제2조제1호 및 제3조제1항에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있는바, 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결 참조). (2) 살피건대, 「산업안전보건법」 제1조에서 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지·증진함을 목적으로 한다고 하면서 같은 법 제4조 및 같은 법 제62조에서는 사업장의 재해예방 지원 및 지도 등에 관한 정부의 책무와 사업장 안전관리에 대한 기술지원 업무를 지원할 수 있음을 규정하고 있다. 이에 따라 고용노동부는 안전관리자 선임의무가 면제된 50인 미만 소규모 사업장의 재해예방활동을 지원하기 위해 안전관리 대행기관으로 하여금 사업장에 대한 기술지원을 대행하도록 함으로써 산업안전을 도모하고자 하는 목적의 ‘안전관리 기술지원 위탁사업’을 추진하면서 위 사업을 「한국산업안전보건공단법」에 의해 설립되어 고용노동부장관이 위탁하는 사업 등을 수행하는 공단에 위탁하고, 공단은 사업장에 대한 안전관리 기술지원을 실시할 안전관리 대행기관을 선정하고 선정된 업체와 업체의 용역(기술지원) 제공과 이에 대한 공단의 대가 지급을 골자로 하는 용역계약을 체결하여 위 대행기관으로 하여금 지원대상 사업장에 대한 지원이 이루어지도록 하고 있는바, 결국 이 사건 사업 실시에 따라 국가의 지원을 받는 대상은 소규모 사업장을 운영하는 사업주이고, 청구인과 같이 사업장 안전관리를 전문적으로 수행하는 기관은 영업활동의 일환으로 위 사업에 자율적으로 참여신청을 하여 사업수행기관으로 선정되면 사업실시 주체인 피청구인과 계약을 맺은 후에 그 계약에 따라 용역(사업장에 대한 안전관리)을 제공하고 그에 대한 대가를 사업주를 대신하여 국가로부터 지급받는 관계에 있게 된다. 한편, 청구인과 피청구인 간에 이행해야 할 계약조건 등에 대해 정하고 있는 이 사건 계약 내용을 살펴보면, 청구인이 사고성재해 집중관리 기술지원 대상으로 선정된 사업장에 대해 기술지원을 하고 이에 대해 피청구인이 위탁수수료(선급금, 정산금, 성과금)를 지급하기로 정하면서, 용역계약 일반조건에서는 대금청구권의 채권양도를 인정하고(제7조), 물가변동으로 인한 계약금액의 조정을 인정하며(제15조), 지체상금을 정하고(제18조), 계약상대자의 책임있는 사유로 인한 계약의 해제 또는 해지, 사정변경으로 인한 계약의 해제 또는 해지를 인정하면서(제29조, 제30조) 계약상대자에 의한 계약의 해제 또는 해지도 인정하며(제31조), 계약당사자간의 분쟁은 협의에 의해 해결하고 협의가 이루어지지 않을 경우에는 법원의 판결 또는 중재에 의해 해결하도록 하고(제36조), 용역계약 특수조건에서 계약상대자가 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」에 의거 계약보증금을 납부하도록 하고(제3조), 계약상대자에게 일정한 사유가 있는 경우에 위약금을 적용하도록(제9조, 제10조) 하고 있다. 위에서 본 바와 같은 이 사건 사업의 목적, 이 사건 계약 체결경위, 계약의 내용 등을 고려해 볼 때, 이 사건 계약은 영세 사업장의 재해예방활동을 지원한다는 목적을 달성하기 위해 이 사건 사업 추진계획을 수립하고, 구체적인 사업수행을 맡은 피청구인이 기술지원을 요하는 사업장에 대한 지원방편으로 위 사업에 참여하여 수익을 얻고자 하는 안전기술 대행기관인 청구인과 상호 의사합치에 따라 대등한 의무를 부담하는 내용으로 체결한 계약으로서, 이는 공법상 법률효과의 발생을 목적으로 하는 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치에 의해 성립하는 법률행위로서 ‘공법상 계약’에 해당한다고 보아야 할 것이다. 다만, 이 사건 계약 내용 중에는 피청구인이 계약이행상황의 감독할 수 있고, 계약의 목적상 필요하다고 인정할 경우 과업내용을 변경할 수 있도록 하며, 용역을 완성하였을 때 피청구인의 검사를 받도록 하고, 계약상대자에게 일정한 사유가 있는 경우 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 하며(용역계약 일반조건, 제12조, 제16조, 제20조, 제34조), 계약상대자에게 부정행위가 있는 경우 계약을 해제 또는 해지할 수 있도록 하고, 용역계약 체결 후 사업계획서를 제출하도록 하는 등(용역계약 특수조건 제9조, 제14조) 피청구인에게 어느 정도 청구인에 대한 지휘·감독적인 역할을 인정하고 있다 하더라도, 이 사건 사업이 영세사업장의 산업재해 예방에 기여한다는 공익을 목적으로 하고 있는 점, 공법상 계약이 공법적 효과를 발생시키고 공익의 실현수단인 점 등에 비추어 볼 때, 이는 공법상 계약의 특성에 기한 불가피한 규율이어서 이러한 사정만을 두고 이 사건 계약이 피청구인이 고권적인 지위에서 공권력을 행하는 공법상의 행위로서 ‘처분’에 해당한다고 보기는 어렵다. (3) 앞에서 본 바와 같이, 이 사건 계약이 대등한 당사자 사이의 의사합치에 따라 체결된 공법상 계약이고, 이 사건 계약서상 계약상대자인 청구인에게 일정한 부정행위가 있는 경우 계약금액의 20%를 공제할 수 있도록 정하고 있는 위약금 조항(용역계약 특수조건 제9조, 제10조)은 계약상대자의 귀책사유에 대한 일종의 손해배상액의 예정에 해당한다고 할 것이므로, 피청구인이 청구인에게 위약금 발생원인이 되는 부정행위가 있음을 이유로 위 위약금 조항에 근거하여 계약금액의 10%에 해당하는 금액을 위약금으로 정하여 청구인에게 납부하도록 한 이 사건 통지는 계약상대자에게 이 사건 계약에서 예정한 손해배상액을 지급청구 하는 것에 불과하다. 따라서 청구인이 피청구인의 위약금 지급청구에 대해 공법상 당사자 소송 또는 민사소송을 제기하여 손해배상채무가 존재하지 않음을 다툴 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 통지를 행정청이 고권적인 지위에서 행한 공법상 행위로서의 ‘처분’으로 볼 수 없는 이상, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대해 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.