【주문】
청구인들의 청구를 모두 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
국토해양부 소속 공무원인 청구인들이 휴직 후 국제민간항공기구(ICAO)와 국제해사기구(IMO)에서 근무하다 퇴직하고 위 국제기구로부터 퇴직금을 수령하자 피청구인이 2010. 3. 10. 청구인들이 수령한 퇴직금 중 2/3에 상당하는 금액(박○○ 20,183,779원/ 김○○ 14,829,490원/ 정○○ 21,572,810원)을 환수하겠다고 통보(이하 “이 사건 통보”라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인들과 같은 고용휴직 후 국제기구(ICAO, IMO)에 근무하는 자들은 국제기구 근무 중에 질병 부상 등이 발생할 경우를 대비하여 유엔합동직원연금기금(UNJSPF, 이하 “유엔연금펀드”라 한다)에 가입하게 된다. 유엔연금펀드는 고용휴직 공무원 본인이 1/3(국제기구로부터 지급받는 보수에서 원천징수), 국제기구가 2/3(우리정부 지원)를 분담하여 조성되며, 국제기구에서 퇴직할 때 청구인들이 받는 퇴직청산금은 개인기여금(1/3)만이고, 국제기구가 부담한 고용주부담금은 고용주(국제기구)에게 반환하지 않고 유엔연금펀드자산으로 편입된다. 따라서 개인의 보수에서 불입된 탈퇴청산금은 개인의 보수의 일부분이므로 이를 국가가 환수하는 것은 개인 재산권에 대한 침해이다.
나. 기획재정부의 “예산 및 기금 운용계획 집행지침”에는 환수대상이 퇴직금(일시퇴직금)으로 한정되어 있는 바 이는 유엔연금펀드규정상의 퇴직금을 의미하는 것이지 중도탈퇴에 따라 받은 탈퇴청산금은 포함되지 않는다고 보아야 하며, 위 지침을 국제기구분담금까지 전액 돌려받는 기구가 아닌 개인기여금만 탈퇴청산금으로 지급받는 국제기구의 퇴직자(ICAO, IMO 등 22개 국제기구)에게까지 확대적용하는 것은 위법하다.
다. 피청구인은 환수조치를 하지 않을 경우 청구인들이 이중의 혜택을 입는다고 주장한다. 그러나 청구인들은 고용휴직 상태이므로 질병이나 부상이 발생할 경우 공무원연금법의 적용을 받지 못하고 유엔연금펀드를 통해서만 보상을 받을 수 있으므로 유엔연금펀드납부로 인한 정부의 지출은 국제기구로 보내는 국가공무원들에게 국내에서와 대등한 수준의 피해보상을 해주기 위한 것일 뿐 이중의 혜택이 아니다. 뿐만 아니라 고용휴직자가 복직 후 과거 휴직기간을 공무원연금법상의 재직기간으로 합산받기 위해서는 복직시점에서 산출한 휴직기간 동안 공무원연금법상의 기여금에 상응하는 금액을 청구인들이 추가로 납부하여야만 하므로 청구인들은 국가로부터 이중혜택을 받는 것이 아니다. 따라서 이 사건 통보는 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 국제기구 고용휴직 공무원에게 국제기구로부터 받은 퇴직금 중 정부가 부담한 부분을 반환받도록 하는 것은 고용휴직 공무원이 유엔연금펀드에 가입함에 따라 정부가 그 연금의 일부를 부담하는 것이 해당 공무원에 대해 공무원연금법에 따라 정부가 부담하는 것 외에 추가로 부담하는 것이 되어 결과적으로 해당 공무원에게 연금과 관련하여 이중으로 지원하게 되는 것이므로 피청구인은 이 부분을 반환받고자 하는 것이다.
나. 고용휴직자의 보수는 피청구인인 우리정부가 국제기구에 지급하는 국제부담금이 재원이 되어 국제기구를 통해 지급되므로 개인보수도 정부의 분담금에 해당되고, 실제 환급받는 퇴직금은 연금조성을 위해 불입된 전체금액(개인기여+ 정부부담)의 1/3에 해당되므로 퇴직금이 단지 개인이 기여한 금액만으로 구성되어 있고 이를 그대로 돌려받는 것이라고 볼 수 없다.
다. 청구인들이 주장하는 유엔연금펀드규정의 기여금 규정은 재직기간 및 퇴직연령을 충족하지 못한 연금중도 탈퇴자에게 지급할 금액을 구체적으로 정하기 위해 퇴직금기준액으로 개인기여금을 제시하고 있는 것이고, 실제 환급받는 퇴직금은 연금조성을 위해 불입된 전체금액(개인기여+정부부담)의 1/3에 해당되므로 퇴직금이 단지 개인이 기여한 금액만으로 구성되어 있고 이를 그대로 돌려받는 것이라고 볼 수 없다.
라. “예산 및 기금운영계획 집행지침”에서는 퇴직금 중 개인기여금을 제외한 정부분담금액이 아니라 퇴직금 중 정부분담비율에 해당하는 금액을 환수하도록 되어 있는데 이는 개인기여 외에 정부 부담 없이는 애초부터 연금에 가입할 수 없었던 부분을 고려한 것이다. 또한 퇴직금은 넓은 의미의 퇴직급여를 말하므로 탈퇴청산금도 포함된다. 따라서 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 통보는 적법·타당하다.
4. 관계법령
국가재정법 제44조
국자재정법 시행령 제18조
예산 및 기금운영계획 집행지침 국제부담금(340-02목)
행정심판법 제2조, 제5조
5. 인정사실
청구인들과 피청구인간에 다툼 없는 사실, 국제기구 고용휴직공무원 퇴직금한수방안 통보, 납입고지서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인들은 국토해양부에서 근무를 하다 고용휴직을 한 후 다음 표1과 같이 국제기구에서 근무를 하고 국토해양부로 복직한 자들이다.
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕
┌───┬───────────┬───────────┐
│청구인│근무한 국제기구 │근무기간 │
├───┼───────────┼───────────┤
│박○○│국제민간항공기구(ICAO)│2005.4.20.- 2008.4.20.│
├───┼───────────┼───────────┤
│김○○│국제해사기구(IMO) │2003.6.1.- 2006.5.31. │
├───┼───────────┼───────────┤
│정○○│국제해사기구(IMO) │2006.8.1.- 2009.7.31. │
└───┴───────────┴───────────┘
</img>
나. 청구인들은 국제기구에서 근무하는 기간 발생할 수 있는 질병·부상 등에 대비하기 위하여 유엔연금펀드규정 제21조 및 해당 기구 복무규정에 따라 유엔연금펀드에 의무적으로 가입하였다. 청구인들은 유엔연금펀드규정 제25조에 따라 청구인들이 각 국제기구로부터 받는 보수의 7.90%에 해당하는 금액을, 청구인들을 고용한 국제기구는 청구인들 보수의 15.80%에 해당하는 금액을 유엔연금펀드에 펀드분담금으로 납부하였고, 청구인들의 분담금은 해당 국제기구가 청구인들의 보수에서 원천징수하여 유엔연금펀드에 납부하였다.
다. 청구인들은 해당 국제기구에서 5년 미만 근무하다 퇴직하였으므로 퇴직 후 유엔연금펀드로부터 청구인들이 불입한 개인분담금과 개인분담금에 대한 이자상당액의 합계 금액(아래 표 참조)을 탈퇴청산금(withdrawal settlement)으로 지급받았다(유엔연금펀드 규정 제31조). 한편 국제기구가 부담한 펀드분담금은 유엔연금펀드자산으로 편입되고 개별 국제기구에게 환급되지 않았다.
라. 행정안전부장관은 2009. 6. 25. 피청구인에게 기획재정부의 예산 및 기금운용계획집행지침을 근거로 ①국가공무원법 제71조제2항제1호에 따라 국제기구에 고용휴직한 후 2005년 이후 복직한 자로서, 국고에서 지급하는 국제부담금(예산항목340--2목)을 통하여 연금부담금을 지급받고 국제기구 퇴직시 퇴직금(퇴직일시금)을 지급받은 자를 대상으로 ② 해당 국제기구 고용휴직 지원경비의 정부분담비율에 상응하는 비율을 적용하여 산출한 금액을 환수하여 다음연도 세입에 이입할 것을 피청구인에게 통보하였다.
마. 피청구인은 2010. 3. 10. 청구인들에게 국제기구로부터 받은 퇴직청산금 중 다음 표1와 같이 산정된 금액을 피청구인에게 반환하도록 하는 이 사건 통보를 하였다.
〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕
표1. 청구인들의 퇴직청산금 및 환수금액
┌───┬───────┬──────┬────────┬──────┐
│청구인│연금부담비율 │퇴직청산금 │적용환율 │환수금액 │
│ ├────┬──┤(USD) │ │ │
│ │국제기구│개인│ │ │ │
├───┼────┼──┼──────┼────────┼──────┤
│박○○│2/3 │1/3 │31,060.25 │1USD= 974.74원 │20,183,779원│
├───┼────┼──┼──────┼────────┼──────┤
│김○○│2/3 │1/3 │23,931.40 │1USD= 929.50원 │14,829,490원│
├───┼────┼──┼──────┼────────┼──────┤
│정○○│2/3 │1/3 │26,776.79 │1USD= 1,208.48원│21,572,810원│
└───┴────┴──┴──────┴────────┴──────┘
반환액 = 정부의 연금 분담비율 X 퇴직금 X 복직일
──────────────────────── 수령액 평균환율*
정부의 연금 분담비율 + 개인의 연금 분담비율 (외화)
* 평균환율은 현찰매도율 기준(은행으로부터 외화현찰을 사는 환율)을 적용
</img>
6. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부
가. 관련법령 등
(1) 「국가공무원법」 제71조제2항제1호에 공무원이 국제기구에 임시로 채용되어 휴직을 원하는 경우 임용권자는 해당 공무원에게 휴직을 명할 수 있다고 규정하고 있고 「공무원임용규칙」 제68조 제1항에 따르면 국제기구 휴직공무원의 보수는 국제기구의 자체 보수규정을 따른다고 규정되어 있을 뿐 국제기구로부터 받은 퇴직금에 대한 규정은 없다.
(2) 「국가재정법」 제44조에 따르면 기획재정부장관은 예산 집행의 효율성을 높이기 위하여 매년 예산집행에 관한 지침을 작성하여 각 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 기획재정부장관이 「국가재정법」 제44조의 위임을 받아 작성한 2009년도 「예산 및 기금운용계획 집행지침」(이하 “예산지침”이라 한다) 중 국제부담금(340-02목) 항목에 따르면 국제기구고용휴직 관련 업무처리 및 예산집행은 공무원임용규칙(행정안전부 예규 제196호)에 따르고, 파견공무원이 파견근무 종료시에 국제기구로부터 퇴직금을 수령하게 될 경우, 소속 중앙관서의 장은 당해 퇴직금을 반환받아 다음 연도의 세입에 이입하여야 하되, 퇴직금반환액은 당해 국제기구 고용휴직 지원경비의 정부분담비율에 상응하는 비율을 적용하여 산출한다고 규정되어 있다. 이 퇴직금 반환규정은 2005년 위 지침에 신설된 이래 현재까지 계속 유지되고 있다.
나. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부
(1) 직권으로 살펴 본다. 「행정심판법」 제2조제1호 및 제5조를 종합하면 취소심판의 대상이 되는 행정처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용을 말한다. 공권력의 행사란 행정청이 우월한 공권력의 주체로서 일방적으로 행하는 권력적 행위를 말하고, 이는 엄격히 법에 의거하여 법에 적합하여야 하는 법적합성, 상대방의 의사 여하에 불구하고 행정청의 자력으로 그 내용을 강제하고 실현할 수 있는 강제성, 행정쟁송 등 구제제도의 특수성 등을 가지고 있다.
(2) 위 인정된 사실에 의하면 피청구인은 예산지침 중 “파견공무원이 파견근무 종료시에 국제기구로부터 퇴직금을 수령하게 될 경우, 소속 중앙관서의 장은 당해 퇴직금을 반환받아 다음 연도의 세입에 이입하여야 한다”는 규정에 따라 이 사건 통보를 하였다. 그런데 피청구인이 한 이 사건 통보는 예산지침에 따른 것으로 이 예산지침은 국가재정법에 근거해 작성되는 것이기는 하나 매년 국가의 예산 집행의 효율성을 높이기 위하여 중앙관서의 장이 지켜야 할 내부기준을 정한 행정규칙에 불과할 뿐 국민을 구속하는 법규적 성질을 가지는 것으로 볼 수 없다. 또한 공무원임용규칙에서는 국제기구 휴직공무원의 보수는 국제기구의 자체 보수규정에 따른다고 되어 있을 뿐 퇴직금 환수와 관련된 자력적인 강제절차나 이의신청절차도 없다는 점을 종합해 볼 때 위 환수통보는 단지 피청구인이 청구인들과 대등한 지위에서 청구인들이 국제기구로부터 받은 퇴직금 상당을 부당이득이라고 주장하며 그 금원의 반환을 구하는 이행청구의 의미만 있을 뿐 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분으로 볼 수 없다.
따라서 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하는 청구인들의 이 사건 청구는 부적법하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.