생활대책용지 보상대상자선정 이행청구

피청구인은 청구인을 □□택지개발지구 택지개발사업의 생활대책용지 공급대상자로 선정하라.

1. 사건개요 피청구인은 □□도 □□시 □□동 일원에서 택지개발사업을 시행하면서 영농보상을 받은 자 등 일정요건을 갖춘 자에게 일정 규모의 상업용지 또는 근린생활시설용지를 공급하는 것을 내용으로 하는 생활대책(이하 “이 사건 생활대책”이라 한다)을 수립하여 2009. 8. 4. 그 대상자를 결정 통보하면서 청구인을 제외하자, 청구인이 2009. 9. 10. 이 결정에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 달 23일 피청구인이 정한 심사기준에 해당하지 않는다는 이유로 청구인의 이의신청을 기각하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 1999년부터 □□지구에 있는 □□도 □□시 △△구 △△동 190-10호의 농지(1,890㎡)(이하 “이 사건 토지”라 한다)를 임차하여 지장물 보상을 받을 때까지 영농을 하였고, 피청구인의 안내문에 따라 모든 조건을 이행하여 영농보상을 받았다. 나. 피청구인의 농업손실보상안내문에는 당해지역 이외의 지역을 영농지와 거주지간의 거리가 20km 이내의 지역도 포함되는 것으로 명시하고 있고, 청구인의 당시 주소지는 □□시 □□구 □□동 277-53으로 □□지구내의 영농지와 직선거리가 약 8.4km밖에 되지 않으므로 생활대책대상자로 선정하지 않은 이 사건 처분은 위법 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 생활대책으로 공급하는 용지는 공사 용지규정 제17조에 따라 조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 수립 시행하는 이주대책 중 하나로 영업보상, 영농보상 또는 이주자택지를 받은 자를 대상으로 하며, 영농자의 경우 농지 1,000 제곱미터 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 자 중 공람공고일 이전(수도권지역일 경우 1년 이전)부터 보상계획공고일까지 당해지역에 거주한 자에 한하여 공급하고 있다. 나. 여기서 “당해지역”이란 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제26조제1항에서 정하고 있는 부재부동산소유자의 범위를 적용하고 있으며, 구 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제26조제1항제3호에서는 직선거리 20㎞이내인 지역을 규정하고 있었으나 이 규정은 2006. 3. 24. 대통령령 제19409호로 개정되어 직선거리 20㎞이내인 지역이 삭제되었다. 다. 2006. 12. 11. 개발계획승인으로 사업인정고시된 □□지구의 경우 개정된 위 시행령이 적용되므로 청구인이 주장하는 영농지는 위 시행령에서 규정하고 있는 부재부동산소유자의 범위에 포함되지 아니하므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 헌법 제23조제3항 구 한국토지공사법(2009. 5. 22. 법률 제9706호 한국토지주택공사법으로 폐지되기 전의 것) 제23조제2항, 제3항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제26조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 □□택지개발지구 보상안내, □□지구 농업손실보상안내, 농업손실보상신청서, 주민등록표(초본), 회계전표, 이의신청서, 이의신청서에 대한 회신, □□지구 재결자에 대한 생활대책용지 공급방안 검토 보고, 지도검색자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지가 포함된 □□도 □□시 □□동 일대에 대하여 2004. 2. 16. 택지개발예정지구지정을 위한 공람공고가 있었고, 2004. 12. 31. 택지개발예정지구 지정고시가 있었으며(건설교통부고시 제2004-465호), 2006. 12. 11. 사업시행자를 피청구인으로 하는 □□택지개발사업(이하 “이 사건 사업”이라 한다)에 관한 개발계획승인고시가 있었다. 나. 피청구인은 2006. 9. 27. 이 사건 사업과 관련하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 “토지보상법”이라 한다)에 따라 보상계획을 수립하여 공고하였고, 2006년 10월경 농업손실에 대한 보상과 생활대책용지공급과 관련하여 다음과 같은 내용으로 보상안내를 하였다. o 이주 및 생활대책등을 수립하는 기준일 : □□택지 개발예정지구 공람공고일(2004. 2. 16.) 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ┌─────────┬──────────────────────────────────────┐ │구분 │대상자 │ ├─────────┼──────────────────────────────────────┤ │농업손실에 대한보 │농지소유자가 당해지역에 거주하는 농민이 아닌 경우에는 실제 경작자에게 보상 │ │상 │※당해지역 거주기준은 부재부동산소유자에서 정하는 범위 │ ├─────────┼──────────────────────────────────────┤ │생활대책용지 공급 │사업지구내 모든 토지 및 물건 등 전부를 협의에 의하여 보상을 받고 시행자가 │ │ │정한 기간 내 지장물건등을 이전한 자로서 일정기준을 갖춘 아래에 해당하는 자 │ │ │- 기준일(2004.2.16) 이전부터 일정면적 이상을 경작하여 영농보상을 받은 자 │ └─────────┴──────────────────────────────────────┘ </img> 다. 피청구인은 2008년경 이 사건 사업지구에 편입되는 농지에 대한 농업손실보상 과 관련한 안내문을 통지하였는데 농업손실보상을 받을 수 있는 대상자 선정기준 중 “당해지역”의 범위는 다음과 같다. - 다 음 - o 농지소유자가 당해지역에 거주하는 농민이 아닌 경우 실제경작자에게 지급 o “당해지역”은 토지보상법 시행령 제26조제1항 각호의 지역으로서 - 당해 토지 소재지의 지역 또는 연접한 읍·면 지역 - 그 외의 지역으로 당해 토지 소재지의 지역으로부터 직선 거리 20km 이내의 지역 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ┌───┬─────────────────────┐ │구분 │적용지역 │ ├───┼─────────────────────┤ │□□시│□□구??구 △△구 △△구 ■■구 ??구 │ ├───┼─────────────────────┤ │○○시│◇◇읍 ??읍 ▷▷면 │ ├───┼─────────────────────┤ │◇◇시│■■면 │ ├───┼─────────────────────┤ │▽▽시│■■읍 ??면 □□면을 제외한 ▽▽시 전역 │ └───┴─────────────────────┘ </img> 라. 청구인은 1999년경부터 청구 외 전○○(□□도 □□시에 거주)으로부터 이 사건 토지를 임차하여 엽채류 등을 경작해왔다는 이유로 영농보상비를 신청하여 피청구인으로부터 2008. 8. 8. 417만원 상당의 농업손실보상을 받았다. 마. 피청구인은 2009. 8. 4. 2006년 10월경에 배포한 □□택지지구 보상안내문에 규정된 내용과 “상업용지 등 우선공급에 관한 지침”(2007. 1. 16.자)에 따라 이 사건 생활대책을 수립하여 생활대책대상자를 결정·통보하였는데, 위 선정기준에 따르면 임차영농자의 경우 ①사업지구내 모든 토지 및 물건 등 전부를 협의에 의하여 보상을 받고 시행자가 정한 기간 내 지정물건 등을 이전한 자로서 ②공람공고일 이전부터 보상계획공고일까지 당해지역에 거주하고 ③사업지구내 농지 1000㎡ 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 임차농이어야 생활대책대상자가 될 수 있다. 그런데 위 보상안내문과 “상업용지 등 우선공급에 관한 지침”에서는 위 생활대책대상자 선정기준인 “당해지역 거주”의 의미를 규정하고 있지 않다. 바. 피청구인이 이 사건 생활대책대상자를 결정·통보하면서 청구인을 부적격자로 보아 아무런 통지도 하지 않자, 청구인이 2009. 9. 10. 피청구인에게 청구인을 결정에서 제외한 것에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 달 23일 청구인이 □□□구에 주민등록을 하고 거주하고 있어 개정된 토지보상법(2006. 3. 24. 대통령령 제19409호로 일부개정된 것) 제26조제1항에서 규정하고 있는 당해지역에 포함되지 않는다는 이유로 이의신청을 기각하였다. 사. 청구인은 이 사건 사업 공람공고일 이전인 1983. 2. 9.부터 2008년경까지 □□시 □□□구 □□동 277-53번지에 거주하였으며, 이 사건 토지와 청구인의 거주지까지의 직선거리는 약 8.6㎞이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 이 사건 청구의 행정심판적격 여부 (1) 택지개발사업시행자인 피청구인이 택지개발사업의 시행을 위해 이주자들 중 일정 요건을 갖춘 자들에게 상업용지 등을 공급하는 내용의 생활대책은 비록 토지보상법에서 명시적으로 규정되어 있는 보상방법은 아니지만, 피청구인이 생활대책을 수립하여 시행하는 경우에는 법령에 의하여 공공목적의 수행을 위한 택지개발사업을 시행하는 사업시행자로서 위임받은 행정권한의 범위 내에서 그 권한을 행사하는 것이고, 구 「한국토지공사법」(2009. 5. 22. 법률 제9706호 한국토지주택공사법으로 폐지되기 전의 것) 제23조에 의하면 피청구인은 국토해양부장관의 승인을 받아 공급용도, 공급가격결정방법, 기타 필요한 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준을 정하여 시행하여야 하며 피청구인의 내부규정인 「용지규정」 제17조에서는 조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 생활대책을 수립·시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 종합해 보면 생활대책은 대등한 권리주체 사이의 민사상 법률관계에 기초한 것이라기 보다는 사업시행자로서 공익사업을 수행하기 위한 행정권한의 행사라고 할 것이다. (2) 위 생활대책은 피청구인이 공법상의 법률관계의 주체인 사업시행자로서 이주자에 대하여 종전의 생활상태로 원상회복시켜 주기 위한 생활보상의 일환으로서 헌법 제23조제3항이 규정하는 손실보상의 한 형태이지 이주자에 대한 시혜적인 배려나 계약자유의 원칙 내에서의 사법적 조치라고 할 수는 없다(광주지법 2007.1.25. 선고 2006구합1159 판결 참조). 또한 피청구인이 손실보상의 한 유형인 생활대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 또는 공고하고, 통지 또는 공고한 구체적인 선정기준에 따라 보상을 받을 대상자들을 확인·결정하였다면 이러한 결정은 곧 생활대책상의 상업용지 등을 받을 권리를 취득하기 위한 요건이 되는 행정작용으로서의 처분이지 결코 단순히 절차상의 필요에 따른 사실행위에 불과하다고 볼 수 없다(대법원 1994.4.24. 선고 92다35783 참조). 그러므로 사업시행자가 생활대책대상자가 아니라고 보아 대상자에게 확인 결정 등의 처분을 하지 않고 제외하였거나, 거부한 행위는 행정심판법 제2조 및 제4조에서 규정하고 있는 의무이행심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 있다. (3) 위 인정사실에 의하면 사업시행자인 피청구인이 이 사건 생활대책에 관한 구체적인 계획을 2006년 10월경 수립하여 통보하였고, 이 계획에 근거하여 마련된 내부선정기준에 따라 2009. 8. 8.경 이 사건 생활대책대상자를 선정하는 결정을 하면서 청구인을 위 결정에서 제외하고, 이 제외결정에 대한 청구인의 이의신청 역시 2009. 9. 23. 기각통보한 사실이 인정되는바 피청구인의 이의신청 기각통보는 「행정심판법」 제2조 에서 규정하고 있는 행정처분이라고 할 수 있어 이 사건 심판청구는 적법하다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 (1) 위 인정된 사실에 의하면 피청구인은 생활대책대상자 선정기준에서 정하고 있는 당해지역 거주의 의미를 농업손실보상과 관련한 당해지역과 동일한 범위로 판단하였고, 피청구인이 2006년 10월 경 통보한 보상안내와 2008년경 통보한 농업손실보상안내문을 종합해보면 피청구인은 “당해지역”을 “토지보상법 시행령 제26조제1항 각 호에서 정하고 있는 부재부동산소유자에서 정하는 범위”라고 하면서 당해 토지소재지의 지역으로부터 직선거리 20km 지역도 이에 포함되는 것으로 통보한 사실, 청구인은 이 사건 생활대책의 기준일인 2004. 2. 16. 이전부터 보상계획공고일인 2006. 9. 27.까지 이 사건 토지로부터 직선거리로 약 8.4km 떨어져 있는 지역인 □□시 □□□구 □□동 277-53번지 거주하였고, 이 사건 사업지구 내 농지를 1,000㎡ 이상 경작하여 농업손실보상을 받은 임차농인 사실이 인정되므로 청구인은 피청구인이 수립하여 안내한 생활대책을 받을 수 있는 기준을 충족하고 있다고 볼 수 있다. (2) 한편 피청구인은 “당해지역”의 범위의 기준이 되는 토지보상법 시행령 제26조제1항이 2006. 3. 24. 개정되어 위 당해 토지소재지의 지역으로부터 직선거리 20km 이내의 지역을 규정하고 있던 제26조제1항제3호가 삭제되었으며, 이 사건 처분에 대하여는 개발계획승인일에 시행되던 2006. 3. 24. 개정된 토지보상법 시행령이 적용되어야 하므로 개정된 법령에 근거하여 한 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 피청구인이 생활대책과 관련한 기준인 “당해지역”의 범위를 농업손실보상기준인 당해지역의 범위와 동일하게 판단하여 보상해왔다는 점에 대하여는 다툼이 없고, 2006. 3. 24. 토지보상법 시행령 제26조제1항제3호가 삭제되었고, 같은 시행령 부칙(제19409호) 제2조에 따라 위 개정된 시행령의 규정이 이 사건 사업에 적용될 수 있음에도 불구하고(위 부칙 제2조에서는 개정규정의 적용시기를 해당 시행령 시행 이후 보상계획을 공고하거나 통지하는 사업부터 적용한다고 규정하고 있으므로 사업계획승인일 당시 시행되던 법령이 적용되어야 한다는 피청구인의 주장은 이유 없다) 피청구인은 2008년경 이 사건 사업의 농업손실보상기준을 통지하면서 “당해지역”의 범위를 개정 전 토지보상법 시행령 제26조제1항제3호에 규정되어 있던 “그 외의 지역으로 당해 토지 소재지의 지역으로부터 직선 거리 20km 이내의 지역”도 포함된다고 안내한 사실이 인정된다. 그런데 이 안내문은 피청구인이 보상범위나 방법·절차를 구제척으로 수립하여 선정대상자 기준을 최종적으로 안내한 공적인 견해표명이라고 볼 수 있고, 청구인은 이 안내문에 따른 요건을 충족할 경우 생활대책대상자로 선정되어 상업용지 등을 공급받을 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 가지게 되었다고 할 수 있으며, 이러한 신뢰를 바탕으로 청구인은 피청구인이 정한 기간 내 토지상의 지장물 등을 모두 자발적으로 이전 한 사실이 인정되므로 피청구인이 사전에 통보한 기준과 다른 이유를 들어 청구인을 생활대책 대상자로 선정하지 아니한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반되는 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 봄이 상당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령[ 2006. 3.24. 대통령령 제19409호로 일부개정되기 전의 것] 제26조 (부재부동산소유자의 토지) ①법 제63조제2항제2호의 규정에 의한 부재부동산소유자의 토지는 사업인정고시일부터 다음 각호의 1의 지역에 계속하여 주민등록을 하지 아니한 자가 소유하는 토지로 한다. 1. 당해 토지의 소재지와 동일한 시·구(자치구를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 읍·면(도농복합형태인 시의 읍·면을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 2. 제1호의 지역과 연접한 시·구 또는 읍·면 3. 제1호 및 제2호의 지역외의 지역으로서 당해 토지가 소재하는 지역으로부터 직선거리 20킬로미터 이내의 지역 ○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제26조 (부재부동산소유자의 토지) ①법 제63조제2항제2호의 규정에 의한 부재부동산소유자의 토지는 사업인정고시일부터 다음 각 호의 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 하지 아니한 자가 소유하는 토지로 한다. <개정 2006.3.24> 1. 당해 토지의 소재지와 동일한 시·구(자치구를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 읍·면(도농복합형태인 시의 읍·면을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 2. 제1호의 지역과 연접한 시·구 또는 읍·면 3. 삭제 <2006.3.24> 부칙 <제19409호,2006.3.24> ①(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. ②(채권보상의 기준이 되는 보상금액 등에 관한 적용례) 제26조제1항제3호·제27조 및 제27조의2의 개정규정은 이 영 시행 후 법 제15조(법 제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 사업부터 적용한다. ○ 구 한국토지공사법 제23조 (토지의 공급) ②공사는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 다음 각호의 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준(이하 "공급기준"이라 한다)을 정하여 시행하여야 한다. 1. 공급규모 2. 공급용도 3. 공급가격결정방법 4. 기타 필요한 사항 ③공사가 제2항의 규정에 의하여 공급기준을 정하고자 하는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 얻어야 한다. 공급기준을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 참조 판례 ○ 광주지법 2007.1.25. 선고 2006구합1159 판결

[각공2007.5.10.(45),1000]

[1] 이른바 생활대책의 수립·시행은 특별한 법적 근거에 의하여 사업시행자의 의무사항으로 되어 있는 것도 아니고 이러한 생활대책이 반드시 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상 이주대책의 일환으로 이루어져야 한다는 명문의 규정이 있는 것도 아니지만, 택지개발사업의 시행자인 한국토지공사가 그 용지규정 및 용지규정시행세칙 등의 규정에 따라 사업시행을 위해 이주자들 중 일정 요건을 갖춘 자들에게 상업용지 등을 공급하는 내용의 생활대책을 수립하여 시행하는 경우, 이는 법령에 의하여 공공목적의 수행을 위한 택지개발사업을 시행하는 사업시행자가 위임받은 행정권한의 범위 내에서 이주자들을 종전의 생활상태로 원상회복시켜 주기 위하여 마련한 제도로서 헌법 제23조 제3항이 규정하는 손실보상의 한 형태라고 보아야 하지, 이주자에 대한 시혜적인 배려나 계약자유의 원칙 내에서의 사법(사법)적 조치라고 할 수는 없다. 따라서 위 생활대책의 대상자에 해당하는지 여부는 사법상의 권리이전(협의양도)에 대한 반대급부의 조건 내지 이행에 관련된 사항이 아니라 손실보상으로서의 생활대책을 받을 정당한 대상자로서 상업용지 등의 특별공급신청권이 있는지 여부를 확정하는 공법상의 법률관계에 속하는 것이므로, 사업시행자가 생활대책의 대상자임을 부정하는 경우 공법상 당사자소송으로 생활대책대상자의 지위의 확인을 구할 수 있다. [2] 택지개발사업의 시행자인 한국토지공사가 조성사업의 원활한 시행을 위하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자들에게 상업용지 등을 특별한 조건으로 분양하여 주는 내용의 생활대책을 수립·시행함에 있어, 생활대책의 시행 여부, 특별공급되는 용지의 수량, 특별공급 대상자의 선정 등에 있어 상당한 재량을 가진다 할 것이나, 그 재량을 행사함에 있어서는 헌법상 평등의 원칙 및 국민의 기본권 보장이나 다른 법률의 규정을 위배하여서는 아니된다. [3] 택지개발사업의 시행자인 한국토지공사가 이주자들에게 상업용지 등을 공급하는 생활대책을 수립·시행하면서 마련한 생활대책대상자 심사기준 중 ‘협의취득에 응한 자에 한하여 생활대책대상자의 지위를 부여하고 수용재결을 받은 자를 그 대상에서 완전히 제외하고 있는 부분’은 헌법상의 원리에 위배되는 것으로서 재량권의 한계를 벗어나 위법하다고 한 사례.

1. 원고 1 내지 7, 9 내지 12, 14, 15는 피고가 광주 광산구에서 시행하는 수완지구 택지개발사업의 생활대책대상자임을 확인한다. 2. 원고 8, 13, 16의 각 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 원고 1 내지 7, 9 내지 12, 14, 15와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담하고, 원고 8, 13, 16과 피고 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담한다.

원고들은 피고가 광주 광산구에서 시행하는 수완택지개발지구의 생활대책대상자임을 확인한다.

1. 처분의 경위 가. 피고는 광주 광산구 수완동 일대에 광주 수완지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하고 있는 사업시행자이다. 나. 피고는 이 사건 사업시행을 위해 주거용 건축물을 제공하는 자들 중 일정한 요건을 갖춘 자들을 이주대책대상자로 선정한 후 이주택지를 공급하였으며, 그와 별도로 ‘광주 수완 생활대책 공급대상자 심사기준’을 마련하여 그 대상자에게 일정 규모의 상업용지 또는 근린생활시설용지를 공급하는 것을 내용으로 하는 생활대책(이하 ‘이 사건 생활대책’이라 한다)을 수립하였는바, 2005. 12. 19. 원고들에 대해 피고가 정한 심사기준에 해당하지 않는다는 이유로 생활대책대상자에 해당하지 아니한다는 내용의 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)를 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 18, 갑 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소의 적법 여부 피고는, 이 사건 생활대책이 법률의 근거 없이 피고의 자체 내부규정에 의해 실시될 뿐 아니라 그 대상자도 피고가 자체적으로 마련한 기준에 따라 선정되는 등 이 사건 생활대책에 따른 용지의 공급을 공법상의 법률관계라고 볼 수 없으므로, 당사자소송으로 지위의 확인을 구하는 이 사건 소송은 부적법하다고 주장한다. 행정소송법 제3조 제2호는 당사사소송의 개념으로 ‘행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’이라고 규정하고 있는바, 행정소송법 제2조 제2항은 행정청의 개념에 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공단체를 포함시키고 있으며, 피고는 한국토지공사법에 의하여 정부가 자본금 전액을 출자하여 설립된 공공단체로서 일정한 토지개발사업에 있어서는 행정권한의 위임 또는 위탁사무를 행함으로써 행정청으로 의제되므로 그러한 업무와 관련하여서는 공법상의 법률관계의 주체가 될 수 있다 할 것이다. 한편, 적법한 절차에 의하여 사인의 토지 등 재산권을 사용, 수용, 제한한 경우 그 보상에 있어서 오늘날 점차 실질적인 방법이 강구되면서 종래의 보상이 객관적인 시장가치를 보상의 대상으로 삼았던 것에 비하여 주관적인 이용가치 내지 피수용자의 생활안정을 보상의 대상으로 포함하는 소위 생활보상의 개념이 점차 확립되었다. 이 사건에서 문제된 ‘생활대책’은 보상법제의 이러한 추세에 따라 피고가 기존의 협의매수 내지 수용가격의 지급, 이주대책 이외에 상업용지 등을 협의매수에 응한 자 또는 피수용자에게 감정가격에 분양하여 줌으로써 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시켜 현실적으로 피침해자들의 생활안정을 도모하기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 사업시행자의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다. 비록 이러한 종류의 생활대책의 수립·시행은 특별한 법적 근거에 의하여 피고와 같은 사업시행자에게 의무로 지워져 있는 것도 아니며, 이러한 생활대책이 반드시 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)상 이주대책의 일환으로 이루어져야 한다는 명문의 규정이 있는 것도 아니지만, 피고가 생활대책을 수립하여 시행하는 경우에는 법령에 의하여 공공목적의 수행을 위한 택지개발사업을 시행하는 사업시행자로서 위임받은 행정권한의 범위 내에서 그 권한을 행사하는 것이고, 한국토지공사법 제23조 제2, 3항에 의하면 피고는 건설교통부장관의 승인을 받아 공급용도, 공급가격결정방법, 기타 필요한 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준을 정하여 시행하여야 하는데 이에 따른 피고의 용지규정 제17조 제2항은 ‘조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에는 생활대책을 수립·시행할 수 있다고 규정하고 용지규정시행세칙 제27조의2 제1항 단서에서 ‘협의에 의하여 보상을 받지 아니한 자’에 대하여도 일정한 경우 생활대책 대상에 포함할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 규정들은 생활대책이 사업시행자로서 공익사업을 수행하기 위한 행정권한의 행사이지 대등한 권리주체 사이의 민사상 법률관계에 기초한 것이 아님을 분명히 밝히고 있는 만큼, 위 생활대책은 피고가 공법상의 법률관계의 주체인 사업시행자로서 이주자에 대하여 종전의 재산상태가 아닌 생활상태로 원상회복시켜 주기 위한 생활보상의 일환으로 마련한 제도로서 헌법 제23조 제3항이 규정하는 손실보상의 한 형태라고 보아야 하지 이주자에 대한 시혜적인 배려나 계약자유의 원칙 내에서의 사법(사법)적 조치라고 할 수는 없다. 그리고 피고가 이주자들로부터 생활대책용지 신청을 받아 이를 심사한 후 적격 또는 부적격 처분을 하고 부적격 처분 대상자들이 이의신청을 할 경우 심사위원회에서 심사한 후 자격이 없는 자에 대하여 이의신청의 기각결정을 하면서 대상자들에게 그 심사결과에 이의가 있을 경우 통지를 받은 날로부터 90일 이내에 행정소송 등을 청구할 수 있음을 고지하여 온 사실, 생활대책 적격대상자로 결정된 이주자들이 조합을 구성하거나 또는 공동 명의로 피고와 1필지의 상업용지 또는 근린생활시설용지에 관하여 공급계약을 체결하게 되는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 18의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있는바, 앞서 본 생활대책제도의 취지, 생활대책의 시행방법, 피고의 용지규정 및 같은 규정 시행규칙이나 관행 등을 종합적으로 고려하여 보면, 위와 같이 수립·시행 중인 생활대책의 대상자에 해당하는지 여부는 사법상의 권리이전(협의양도)에 대한 반대급부의 조건 내지 이행에 관련된 사항이 아니라 손실보상으로서의 생활대책을 받을 정당한 대상자로서 상업용지 등의 특별공급신청권이 있는지 여부를 확정하는 공법상의 법률관계에 속한다 할 것이다(생활대책대상자로서 피고와 체결하는 용지공급계약이 사법상의 매매계약에 해당한다 하더라도 이는 이주자대책대상자 선정이 공법상의 권리관계에 속하지만 그 후속조치로서의 이주자택지공급계약이 사법상의 계약에 해당하는 점과 마찬가지이므로 나중의 공급계약이 사법상의 계약이라는 점이 생활대책대상자의 선정이 공법상의 법률관계에 해당한다는 것을 부인할 근거가 될 수는 없다). 그러한 이상 사업시행자가 생활대책의 대상자임을 부정하는 경우라면 그에 관한 확인판결을 얻음으로써 분쟁이 해결되고 권리구제가 가능하여 그 확인소송이 권리구제에 유효, 적절한 수단이 될 수 있으므로 당사자소송으로 생활대책의 대상자의 지위의 확인을 구할 수 있다고 보아야 할 것이어서 그 지위의 확인을 공법상 당사자소송으로 구하는 이 사건 소는 적법하다. ○ 대법원 1994.5.24. 선고 92다35783 전원합의체 판결

[다수의견] 가. 공공용지의취득및손실보상에관한특례법상의 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 사업시행자가 기본적인 생활시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주자들에게 이를 그 투입비용 원가만의 부담하에 개별 공급하는 것으로서, 그 본래의 취지에 있어 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다. 나. 같은 법 제8조 제1항이 사업시행자에게 이주대책의 수립·실시의무를 부과하고 있다고 하여 그 규정 자체만에 의하여 이주자에게 사업시행자가 수립한 이주대책상의 택지분양권이나 아파트 입주권 등을 받을 수 있는 구체적인 권리(수분양권)가 직접 발생하는 것이라고는 도저히 볼 수 없으며, 사업시행자가 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후, 이주자가 수분양권을 취득하기를 희망하여 이주대책에 정한 절차에 따라 사업시행자에게 이주대책대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책대상자로 확인.결정하여야만 비로소 구체적인 수분양권이 발생하게 된다. 다. (1) 위와 같은 사업시행자가 하는 확인·결정은 곧 구체적인 이주대책상의 수분양권을 취득하기 위한 요건이 되는 행정작용으로서의 처분인 것이지, 결코 이를 단순히 절차상의 필요에 따른 사실행위에 불과한 것으로 평가할 수는 없다. 따라서 수분양권의 취득을 희망하는 이주자가 소정의 절차에 따라 이주대책대상자 선정신청을 한 데 대하여 사업시행자가 이주대책대상자가 아니라고 하여 위 확인·결정 등의 처분을 하지 않고 이를 제외시키거나 또는 거부조치한 경우에는, 이주자로서는 당연히 사업시행자를 상대로 항고소송에 의하여 그 제외처분 또는 거부처분의 취소를 구할 수 있다고 보아야 한다. (2) 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체와 같은 행정기관이 아니고 이와는 독립하여 법률에 의하여 특수한 존립목적을 부여받아 국가의 특별감독하에 그 존립목적인 공공사무를 행하는 공법인이 관계법령에 따라 공공사업을 시행하면서 그에 따른 이주대책을 실시하는 경우에도, 그 이주대책에 관한 처분은 법률상 부여받은 행정작용권한을 행사하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 공법상 처분이 되므로, 그 처분이 위법부당한 것이라면 사업시행자인 당해 공법인을 상대로 그 취소소송을 제기할 수 있다. 라. 이러한 수분양권은 위와 같이 이주자가 이주대책을 수립.실시하는 사업시행자로부터 이주대책대상자로 확인·결정을 받음으로써 취득하게 되는 택지나 아파트 등을 분양받을 수 있는 공법상의 권리라고 할 것이므로, 이주자가 사업시행자에 대한 이주대책대상자 선정신청 및 이에 따른 확인·결정 등 절차를 밟지 아니하여 구체적인 수분양권을 아직 취득하지도 못한 상태에서 곧바로 분양의무의 주체를 상대방으로 하여 민사소송이나 공법상 당사자소송으로 이주대책상의 수분양권의 확인 등을 구하는 것은 허용될 수 없고, 나아가 그 공급대상인 택지나 아파트 등의 특정부분에 관하여 그 수분양권의 확인을 소구하는 것은 더더욱 불가능하다고 보아야 한다. o 신뢰에 기한 사인의 처리 - 홍정선 행정법특강 제5판 46면 (2006) 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 사인의 처리가 있을 것이 요구되는다. 말하자면 행정청의 선행조치를 믿은 것만으로는 부족하다. 그것을 믿고 사인이 어떠한 처리(예: 이주, 특정사업착수)를 하여야 한다. 신뢰보호원칙은 행정청의 행위의 존속을 목적으로 하는 것이 아니라 행정청의 조치를 믿고 따른 사인을 보호하기 위한 것이다. 이와 관련하여 사인이 비과세관청의 비과세를 신뢰하고 조세로 납부할 금전을 다른 용도로 사용한 경우나 운전면허취소처분사유에 해당함에도 운전면허정지처분을 받고 정지기간 도과 후 운전한 경우에는 그 금전의 소비나 운전은 사인의 처리로 볼 것이다. 참조 재결례 ○ 08-12358 생활대책 등 이행청구(2008.9.23. 결정, 각하) 생활대책용지의 공급은 이주자택지공급 등의 이주대책과 달리 법적 근거 없이 사업을 원활히 추진한 목적으로 생계활동이 일시적으로 중단된 이주민에게 피청구인이 시혜적·임의적으로 제공하는 것으로 청구인에게는 생활대책용지의 공급을 신청할 법령상·조리상의 권리는 없다고 할 것이므로 청구인에게 생활대책용지를 공급하라는 이 사건 심판청구는 이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위에 대하여 심판을 청구한 것이 아니어서 부적법한 청구이다.